Hoofdstuk 1:Politiek, Beleid en Sturing: een positiebepaling

Beleidsprocessen
Hoofdstuk 1:Politiek, Beleid en Sturing: een positiebepaling
•
Allocatiemechnismen/verdelingsmechanismen (allocatie is het verdelen, wie beslist er, hoe? Door
wie wordt er wat, hoeveel etc geproduceerd?)
1. Staat: kan de marktimperfectie oplossen, zorgt voor het tegengaan van kartel-en
monopolievorming. Maar ook voor de productie van collectieve goederen en
diensten (milieu bescherming, dijken, defensie). Goederen die er dus wel moeten zijn
maar moeilijk aan de markt gebracht kunnen worden.
o 2. Markt: wet van vraag en aanbod. Zelfregulering. Ook kan de politiek collectieve
taken naar de markt verplaatsen (zoals re-integratiebedrijven, zorg, veiligheid en
vervoer).
o 3. Gemeenschap: lange tijd waren dit de zuilen, protestanten, katholieken, liberalen
en socialisten. Nu is de gemeenschap gebaseerd op waarden, belangen, sociaal
kapitaal, vertrouwen en kenmerken.
Beleid: de stolling van de (politieke) afweging van waarden. Het realiseren van bepaalde
doelstellingen met behulp van bepaalde middelen in een bepaalde tijdsvolgorde. De
voornemens, keuzen en acties van één of meerder bestuurlijke instanties, gericht op de
sturing van bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen.
Sturing: doelgerichte beïnvloeding van de samenleving in een bepaalde context. Bestaat uit
beleidsprogramma, beleidsprojecten en beleidsinstrumenten (juridisch, economisch en
communicatief). De overheid stuurt dus.
Je kan een onderscheid maken tussen vier verschillende soorten beleid:
o 1. Institutioneel beleid: inrichting van formele taken en verantwoordelijkheden. Het
gaat normaal op het inrichten of herinrichten van stelsels, posities of relaties.
o 2. Strategisch beleid: richt zich op het nemen van maatregel die gericht zijn op het
veiligstellen van het voortbestaan van een organisatie. Wordt bepaald door
efficiëntie (doelmatigheid) en efficiency (doeltreffendheid) en legitimiteit
(wetmatigheid).
o 3. Tactisch beleid: richt zich op het formuleren van criteria op grond van bepaalde
hulpbronnen. Het is dus het slim inzetten van kennis, geld en middelen.
o 4. Operationeel beleid: betrekking op het geven van instructies en richtlijnen met
betrekking tot de concrete uitvoering van bepaalde beleidsprogramma’s of wet-en
regelgeving. Het zijn concrete aanwijzingen voor de uitvoering.
Je kan op een andere manier ook onderscheid maken tussen 7 verschillende soorten beleid:
o 1: explorerend beleid: visieontwikkeling, ontwikkelingen denkrichting, uitnodiging
om mee te denken, ‘spelen’ met probleemperceptie.
o 2. Verdelend beleid: verdeling van hulpbronnen, kennis, informatie, bevoegdheden
en middelen.
o 3. Herverdelend beleid: verdeling van hulpbronnen indien de huidige verdeling als
onrechtvaardig word gezien. Bijvoorbeeld positieve discriminatie, versterking zwakke
regio’s .
o 4: regulerend beleid: dwingend voorschrijven en controleren. Bijvoorbeeld
vergunningen en bouwvoorschriften.
o 5. Faciliteren beleid: ondersteunden van wenselijk geachte doelstellingen. Zonder
dat deze doelstellingen dwingend zijn.
o 6. Stimulerend beleid: prikkels geven om gewenst gedrag te stimuleren. Bijvoorbeeld
subsidies, maar ook heffingen en boetes.
o 7. Constituerend beleid: het ontwikkelen van nieuwe spelers in bepaalde
beleidsvelden.
o
•
•
•
•
Lisanne Leenders 2010
Hoofdstuk 2: Beleid en maatschappij: Beelden van een veranderend samenleving.
•
•
•
•
•
De samenleving en staat zijn in de loop der jaren versplinterd. Ten eerste is er sprake van
een structurele versplintering.  hierdoor is de samenleving complexer geworden, zijn er
erg veel organisaties ontstaan. Ook is er sprake van een structureel rationaliteittekort. Dat is
het tekort schieten van cognitieve (kennis) vermogen,’ information overload’ (teveel kennis
en informatie, iedereen weet wel iets ergens vanaf, erg veel onderzoeken). Het
rationaliteittekort wordt versterkt door de deelrationaliteiten en deelperspectieven. Dit
wordt veroorzaakt door de cultuur, routine etc. binnen ene organisatie.
Ook is er sprake van een politiek-culturele versplintering. Vroeger was het zuilen
systeem van kracht en speelde geloof een belangrijke rol. We zijn in de loop der tijd minder
gaan denken in het ‘samen’, maar de individuele persoon ging voor. De burger kan sneller
handelen en organiseren door internet, mobiel etc.
Er is een netwerksamenleving ontstaan. Door bijvoorbeeld, tv, internet, mobiliteit, camera,
zijn allemaal mogelijkheden om te telefoneren, ipv van vroeger alleen de telefoon, dit zijn
een toevoegende waarde. Diensten in een netwerksamenleving zijn primair door informatie
en kennis voortgedreven diensten. Elke menselijke activiteit kent in vele gevallen een
informatieverwerkende component die toenemend wordt gedigitaliseerd en door
technologie wordt ondersteund. Wereldwijd ontstaat er globalisering. Bedrijven gaan niet
alleen in hun eigen land vestigen maar ook elders. Er is een vrije stroom ontstaat tussen
kapitaal, beelden, kennis, informatie, geluiden en communicatie tussen mensen, in de vorm
van een netwerk.
De kennis komt in knooppunten bij elkaar, bijvoorbeeld new york en Tokio vormen
een knooppunt bij financiële transacties. Of bijvoorbeeld de haven van Rotterdam, dat is
weer een logistiek knooppunt. De netwerksamenleving zorgt er echter wel voor dat er een
grote verschil ontstaan tussen landen. Zo zijn er landen met een kennisvoorsprong en landen
met een kennisachterstand. Een ander kenmerk van de netwerksamenleving is de
dominantie van beelden (interte, radio, tv), kennis is eenvoudig te vertalen in beelden en
symbolen.
De dramademocratie komt ook opzetten. Steeds meer emotie, door bijv. beelden.
Beelden kennen echter geen landgrenzen, waardoor er weinig politieke inspraak over is.
Politiek zal meer gehecht raken aan beelden, iconen en symbolen. Terwijl de individu
niet meer weet waar die bij hoort, waarmee die zich identificeert en wat zijn cultuur is.
Ook heb je de risicosamenleving. Risico is nu niet alleen iets van de natuur. Het risico is
afhankelijk van de keuzes die gemaakt worden. Als je bijvoorbeeld meer treinen laat rijden,
verhoog je de kans op ongelukken. De vuurwerkramp in Enschede laat ziet dat de schuld niet
te schuiven is op één persoon, maar het een netwerk van fouten is. Netwerksamenleving en
risicosamenleving raken elkaar. Een ander voorbeeld zijn de verminderde grenzen tussen
gasleidingen, telefoonkabels, elektriciteit, water, etc. het pijpenstelsel zit ook vol.
Reflexieve modernisering is de maatschappij confronteren met het huidige systeem. Het
openbreken van het professioneel en technocratisch monopolie. Terug naar politieke
vaststelling van waarden, normen en risico’s. Ruimte geven aan het openbaar debat en
ruimte voor burgerinitiatieven bieden.
de laatste type samenleving is de ontstatelijkte samenleving. Dit houdt in dat er een
verplaatsing is van politiek en sturend vermogen. Men noemt het ook wel shifts in
governance. Er zijn supranationale, internationale en intergouvernementele organisaties,
zoals de EU, Wereldhandelsorganisatie of het internationale strafhof dat is een verticale
opwaartse verschuiving. Het verticale neerwaartse verschuiving vindt plaats bij lokale en
regionale overheid.
Horizontale verschuivingen vinden er plaats bij de rechtsprekende macht (euthanasie),
bedrijven (tnt, ns), functionele overheidsorganisaties (verzelfstandiging, uitvoering en
Lisanne Leenders 2010
handhaving), maatschappelijk middenveld (meer vrijheid woningbouwcoöperaties) en de
burger (zelf bepalen welke voorzieningen in een wijk zijn d.m.v wijkbudget).
Hoofdstuk 3: benaderingen van Beleid.
•
•
Er worden in het boek vier benaderingen beleid en beleidsprocessen onderscheiden:
o Een rationele benadering: doelstellingen worden bereikt op grond van kennis en
informatie, hoe meer je weet hoe beter het beleid
o Een politieke benadering: accent ligt op de machtsstrijd tussen allerlei
belanghebbende partijen. Steun en draagvlak zijn essentieel voor het succes van het
te voeren beleid.
o Een culturele benadering: beleid wordt vooral gezien als een zingevingproces.
Succesvol beleid is beleid dat voor alle betrokken partijen een gedeelde betekenis
heeft.
o Een institutionele benadering: beleid is gevormd door bepaalde gestolde regels,
praktijken en instituties. Succesvol beleid is beleid dat voldoet aan en aansluit bij de
gegroeide praktijken of deze juist weet te doorbreken.
De rationele benadering:
o Uitgangspunt: staat in het teken van doelstellingen (doelrealisatie staat centraal).
De wereld is kenbaar (kennis kun je naar je toehalen) en voor- en nadelen van
alternatieven kunnen tegen elkaar worden afgewogen.
o Homo economicus: hiërarchische relatie van doelstellingen  subdoelstellingen,
instrumenten/maatregelen. Heldere inschatting van kosten, baten en effectiviteit.
Heldere criteria en prioriteiten. En dit leidt tot doelmaximalisatie.
o Men denkt dus dat de samenleving maakbaar is, maar niet alles is kenbaar/beperkte
rationaliteit, niet alles is dus reëel. Er wordt dus gestreefd naar een bevredigde mate
van rationaliteit, via een planmatige, stapsgewijze aanpak.
o Instrumenten: wetten, regels – subsidies – planning – voorlichting
o Beoordeling: het succes kan bepaald worden aan de hand van drie criteria:
 Effectiviteit en doeltreffendheid (komen resultaten overeen met doelstelling):
• Zo specifiek mogelijk
• Zo meetbaar mogelijk
• Zo acceptabel mogelijk
• Zo realistisch mogelijk
• Zo tijdsgebonden als mogelijk
 Efficiënte/doelmatigheid (doelstellingen realiseren tegen geringe kosten)
 Samenhang (onderlinge afstemmingen tussen doelstellingen beleid)
o Er wordt veel waarde gehecht aan programmeringen en kennis.
o Rol van kennis: kennis helpt ons om de beperkingen van ‘bounded rationality’ te
compenseren
o Causale relatie:  logische oorzaak- en gevolgketens  hoe werkt het probleem? 
hoe zal dan een oplossing gaan werken?
o Rol van politiek is de normstelling en doelkeuze terwijl de rol van de ambtenarij de
voorbereiding en uitvoering is.
Lisanne Leenders 2010
o
Verloop van het beleidsproces:
Figuur 1: verloop van het rationele beleidsproces
•
De politieke benadering:
o Weging van waarden staat centraal: belangentegenstelling (tussen partijen), 
pluralisme (uitgaan van verscheidenheid, veel verschillende waarden worden
getolereerd)  macht&strijd, macht is het vermogen van actoren om (bij anderen)
een bepaald gewenst gedrag te kunnen realiseren). Macht is een relationeel begrip
 In Nederland is er neocorporatisme : dit is de driehoek van beleid waarin
overheid, werknemers en werkgevers in een driehoekverhouding met elkaar
staan en elkaar af en toe ontmoeten. Hierbij hoort een Multi-actor
perspectief:
• Onderhandelen
• Ruilen
• Consensus
• Compromis
o Er is een spanningsveld tussen algemeen belang en eigen belang
o Het beleidsarena bestaat uit deels parallelle, deels overlappende, deels
conflicterende belangen.
o De netwerken zijn
 Een sociaal systeem
 Wederzijds afhankelijk
 Eigen interactiepatronen
 Gezamenlijke doelbereiking of middelengebruik
o De beleidsarena’s en netwerken zijn afhankelijk. Dit wordt bepaald door de volgende
hulpbronnen:
 Wettelijke bevoegdheid
kapitaal/geld
Lisanne Leenders 2010
•
 Menskracht
kennis/informatie
 Tijd
relaties
 Identiteit/imago
omvang achterban
 Monopoliepositie
o Instrument keuze wordt gebaseerd op grond van het potentieel om de eigen
machtsbasis/ positie te versterken.
 Bevoegdheden bepalen de ‘rules of the game’
 Handig inzetten van instrumenten (handelingsstrategie).
 Handig inrichten van besluitvormingsarena’s.
o Beoordeling:
 Evenwicht tussen algemeen en eigen belang?
 Draagvlak voor beleid (netwerkperspectief)?
 Verbetering of verslechtering van de eigenpositie?
o Beleid is gestolde consensus in een netwerk
o Kennis en informatie: gedefinieerd als strategische hulpbronnen  gericht op het
beïnvloeden van preferenties  selectief ingezet om de eigen positie/machtsbasis te
versterken.
o Verloop van het beleidsproces: het is grillig, rommelig, dynamisch, ‘muddling
through’ incrementeel (met kleine stapjes)  de verschillende beleidsfasen lopen
door elkaar  concurrentie van probleem definities en oplossingen  grillige
keuzemomenten en wisselende coalities.
o Rol politiek: soms bovengeschikt, soms nevengeschikt  inrichting van de
beleidsarena  definiëren van de spelregels  coproductie van beleid (bottom up)
 achteraf codificeren (opschrijven) van consensus.
De culturele benadering:
o Uitgangspunt: beleid is de belichaming van bepaalde zingevingpatronen.  beleid is
een sociale constructie, een sociaal geconstructureerde werkelijkheid.
 Belangrijke betekenis voor symbolen (blauw op straat). Symbolen als
krachtige metaforen, waarachter betekenissen schuil gaan
 Beleid is een resultaat van een zingevignsproces.
 Gemeenschappelijke beeldvorming omtrent de aard en omvang van een
problematiek
 Belangrijke aandacht voor taal als betekenisgevend instrument (framing en
re-framing)
 Belangrijke aandacht voor beeldtaal als beïnvloedingsmechanisme
o Mens en wereldbeeld: betekenis en zingeving ligt besloten in interactie,
communicatie staat centraal.
o Instrumenten:
 ruimte geven aan open dialoog, debat, discussie. Ruimte geven aan naming,
framing en re-framing. Verkennen van wederzijdse denkaders. Het gaat niet
alleen om de inhoud (inhoudelijk skills)  maar ook om het proces
(faciliterende skills).
 Eerder zoeken naar een overeenkomst: werken aan vertrouwen, delen van
betekenis, ontwikkelen van eigen taak, kennis delen, gezamenlijk leren en
ontdekken.
o Beoordeling:
 was men in staat om een gemeenschappelijk beeld te creëren?
 Wat was de kwaliteit van de interactie? (deelname, openheid, ontmonopliseren van de werkelijkheid)
 Was er sprake van gemeenschappelijk leren?
o Rol van kennis en informatie:
 Codified knowledge en tacit knowledge druppelen door naar:
Lisanne Leenders 2010
Beliefs (bepaalde overtuigingen), frames en narratives (verhaallijn) dat leidt
tot:
 Interpretatieve schemata of denkkaders
o Beleidsverloop:
 via discourscoalities (een groep maatschappelijke actoren die via een
samenstel van posities en praktijken een gezamenlijke interpretatie van de
werkelijk ontwikkelt, structureert en in stand houdt.
 Taalspelen
 Reproduceren van consensus
 Strijd om dominante betekenis
o Het probleem is de monopolisering van betekenis
o Rol van politiek: betekenis en symbolen kunnen inspireren, maar ook verhullen. En
scheppen van nieuwe politieke en publieke ruimte. Politiek heeft symbolische
functie.
Institutionele benadering:
o Uitgangspunt:
 Beleid is ingebed historisch gegroeide normen, regels en praktijken
 Rules: the routines, procedures, conventions, roles, strategies, organizational
forms and Technologies around which political activity is constructed.
 Dit stuurt de afhankelijkheidsrelaties tussen actoren
 Beleid is de uitkomst van historisch gegroeide en in regels verankerde
praktijken.
o Mens en wereldbeeld:
 De samenleving functioneert, dankzij deze ruggengraat van overtuigingen,
conventies en regels
 De beleidssector werkt als regulerende, normatieve en cognitieve
infrastructuur:
• Ze faciliteert het functioneren van organisatie
• Ze disciplineert en conditioneert het functioneren van organisaties
• Ze draagt bij aan voorspelbaarheids van gedrag
• Ze reguleert verhoudingen, bijv tussen overheid en burger
o Instrumenten: (regels bepalen het blikveld van het handelen, stijlvoorkeuren
beperken het repertoire)
 Juridische instrumenten (formele regels, bevoegdheden)
 Economische instrumenten (heffingen en subsidies)
 Communicatieve instrumenten (voorlichting en overtuiging)
o Regels spelen een belangrijke rol in de wijze waarop kennis en informatie worden
gerepresenteerd.
o Rol van kennis en informatie:
 Informatiesystemen zijn belichaming van gestolde werkelijkheidsdefinities
(economische modellen, omvatten en intensieve registraties).
 Informatie moet beschikbaar zijn op verschillende niveaus
 Instituties herbergen regelsystemen met een normatieve impact op de
uitvoering. Instituties zijn zelf kennisbronnen.
o Beoordeling:
 Is het beleid rechtvaardig en passen in de gegeven situatie (logic of
appropriateness)
 Is het beleid doelmatig, doeltreffend en samenhangend (logic of
consequence)
 Is een organisatie in staat om de normatieve dimensie te verbinden met de
empirische dimensie?

•
Lisanne Leenders 2010
o
o
o
o
 Voorbeeld: lik-op-stuk beleid
Gelijkvormigheid:
 Isomorfisme: zich aanpassen aan bestaande regels
 Coercive ismorphism: opglegd/verplichtend
 Mimic isomorphism: kopieëren/imiteren
 Normative isomorphism: professionele normen
Beoordeling:
 Is er een nieuwe beleidspraktijk gekomen
 Is deze ‘los gekomen van de ingesleten praktijk?
 Hoge waarde toegekend aan verander-en leervermogen van de organisatie
 Leren en ont-leren
Beleidsverloop:
 via toepassen van geïnstitutionaliseerde regels.
 Rules prescriptions that define what actions (or outcomes) are required,
prohibited, or permitted and the sanctions authorized if the rules are not
followed.
 Via (voorspelbare) stijlen
 Path-dependency
Rol politiek;
 Gezaghebbende afweging van warden
 Regels geven beteknis aan problemen
 Vitale, levendig politiek (niet in zichzelf gekeerd)
Hoofdstuk 4: benaderingen van sturing:
•
•
•
Onder sturing wordt verstaan: een vorm van gerichte beïnvloeding n een bepaalde context.
(dit verondersteld ideeën over effectiviteit, efficiëntie, legitimiteit, haalbaarheid,
werkzaamheid, etc.)
De volgende veronderstellingen zijn van belang:
o Politiek-bestuurlijke sturing is noodzakelijk, gerechtvaardigd en legitiem.
o De actor stuurt met belangrijke hulpbronnen
o De actor kan flexibel reageren p verandering (zelfsturendheid mogelijkheid en
vrijhei van een actor om op flexibele wijze te kunnen reageren op veranderende
omgevingsontwikkelingen en stuursignalen.)
o De effectiviteit van sturing is contextueel bepaald.
o Kennis en informatie zorgen voor voorspelbaarheid informatie en kennis zijn
noodzakelijk.
o Er is een samenhang tussen inzet van instrumenten en de visie op sturing
(sturingsmodaliteit).
Klassieke vormen van sturing:
o Kenmerkend voor deze vorm van sturing is het idee dat de ontwikkelingen en
vraagstukken in de samenleving beheersbaar en oplosbaar zijn vanuit een centraal
punt. (monocentrische sturing door wet-en regelgeving en planning. Vertrekkend uit
het idee van maakbaarheid van de samenleving). (instituties als SCP, WRR, CPB
wijzen op het vertrouwen in maakbaarheid van de samenleving.)
o Het sturend vermogen van de overheid staat centraal: de overheid als machine,
doelboom en piramide (perfect administration). De overheid functioneert op een
betrouwbare, voorspelbare en geroutineerde manier. De taken,
verantwoordelijkheden en posities zijn op een duidelijk hiërarchische manier met
elkaar verbonden).
Lisanne Leenders 2010
o
o
o
o
o
Men had geen vertrouwen in het zelfsturend vermogen van de samenleving. Als er
iets mis ging was dat het gevolg van het haperen van de machinerie.
Samenleving en overheid zijn gescheiden entiteiten.
Kennis en informatie: informatie is cruciaal om causale verbanden te begrijpen en
aangrijpingspunten voor beleid te vinden… en om beleid te evalueren. Op grond van
doelstelling van het besturend systeem wordt getracht het intern functioneren van
het bestuurd systeem te beheersen.
Gericht op planning en wet en regelgeving  voornamelijk voor de toekomst.
Tabel 1 kenmerken van klassiek vormen van sturing
Veronderstellingen t.a.v. sturing
Politiek-ideologische legitimatie
Sturend vermogen van de sturende
organisatie
Zelfsturend vermogen van
organisaties en maatschappelijke
sectoren
Object en context van sturing
Kennis en informatie
Sturingsmodaliteiten en –
instrumenten
•
•
•
•
Kenmerken van klassieke sturing
Maakbaarheid en vooruitgang. De overheid als
maatschappelijke probleemoplosser. Overheid
bovengeschikt aan de samenleving
Sturend vermogen wordt vooral gezien als
structureringsvraagstuk van de sturende organisatie: de
organisatie als machine, piramide en doelboom
Weinig tot geen aandacht voor zelfsturend vermogen
van organisaties en sectoren. Deze is immers maakbaar
(door de overheid)
Object zijn interne bedrijfsprocessen (throughput). De
maatschappelijke context is gericht te beïnvloeden,
vooral door goede informatie.
Rationaliteit als toverwoord. Groot vertrouwen in
kennis en informatie ter vergroting van de rationaliteit
van beleidsprocessen
Sturing, gericht op de gedetailleerde beheersing
(command and control) van processen en
ontwikkelingen door middel van wet-en regelgeving en
planning
De grenzen van sturing:
o Financieel-economische overwegingen
o Juridische overwegingen
o Bestuurskundige overwegingen
Financieel-economische begrenzing:
o Recessie/crisis
toenemende staatschuld
o Ongebreidelde groei collectieve uitgaven
o Doelmatigheid/doeltreffendheid
o Omvang ambtelijk apparaat
o Toenemende populariteit van de markt als allocatiemechanisme
Juridische begrenzing:
o Overheid is gevangene van eigen regeldrift
o Verwevenheid van wetgeving
o Afnemende transparantie
o Handhavingproblemen
Bestuurskundige begrenzing:
o Toenemende populariteit van bottom-up benaderingen. (dus niet vanuit één centraal
punt).
o Klassieke systemen van boven-/onderschikking zijn niet langer effectief. (dé overheid
bestaat niet).
Lisanne Leenders 2010
o
o
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Beleidsvoorbereiding en uitvoering zijn verweven systemen die elkaar wederzijds
beïnvloeden
Problemen van handhaving.
Nieuwe vormen van sturing:
Van monocentrisch naar polycentrisch.
o Subsidiariteitsbeginsel (opvatting volgens welke dat wat een lager orgaan kan doen,
niet door een hoger behoort te worden verricht)(de overheid grijpt pas in als het
maatschappelijk middenveld tekort schiet)
o Soevereiniteit in eigen kring (maatschappelijk groepen zijn autonoom in hun eigen
sectoren: de overheid zorgt ervoor dat ze elkaar niet betwisten).
o Er kwam een hernieuwde belangstelling voor liberalisme  concurrentie,
marktwerking, privatisering.
Sprake van toegenomen aandacht voor zelfsturende vermogens, bij zowel overheid al
maatschappelijke organisaties  ruil, onderhandeling, compromis, overleg, consensus.
Bij partijen is er sprake van relatieve autonomie terwijl ze anderzijds afhankelijk van elkaar
zijn.--> hoe wordt mede bepaald door de hulpbronnen waar actoren overbeschikken.
Beleidsnetwerken sturingscontext gericht op:
o Grenzen van een organisatie (sleutelparameter)
o Kosten-baten afwegingen van actoren (subsidies)
o Structurering en procedurering (toezichthouder kwaliteit)
o Gemeenschappelijke beeldvorming ( ruil, communicatie, onderhandeling)
Nieuwe sturingsmodaliteiten
New Public Management:
o Van burger naar klant
o Van input naar outputoriëntatie (resultaten staan centraal)
o Prestatie-indicatoren en benchmarking (kwantificeren en meten)
o Gespecialiseerde, platte, kleine organisatieonderdelen
o Sturing d.m.v. contracten (niet meer op basis van hiërarchie)
o Marktwerking, liberalisering, privatisering
o Klantvriendelijkheid (kwaliteit)
o Publiek-private samenwerking (meer vervlechting)
Voordelen:
o Toegenomen transparantie en verantwoording
o Versterking leer-en oordeelsvermogen (gemakkelijker en systematischer inzicht
eerder en beter bijgestuurd kan worden)
o Prikkeling innovatie en ondernemerschap (prestatiesturing)
Nadelen:
o Verstarring door outputsturing (belemmert vernieuwing het leidt tot strategisch
gedrag)
o Outputsturing leidt tot kwantificering van werkelijkheid, is verhullend
o Toegenomen bureaucratisering (hoge eisen van informatie zijn nodig)
Sturing op structurering en procedurering van relaties (netwerkmanagement en
institutioneel ontwerp  gericht op interacties tussen partijen en relaties):
o Veranderen van posities in netwerk (bijv veranderen van toegang die een bepaalde
actor heeft tot hulpbron, bijv het op internet zetten, bijv lijst van zwarte scholen)
o Veranderen van relaties tussen partijen in het netwerk (openbare aanbesteding van
bepaalde diensten, kopen en bepaalde eisen)
o Geven over veranderen van spelregels (uitkomsten van ruil-, onderhandeling etc in
bepaalde richting sturen
Lisanne Leenders 2010
•
•
•
•
•
voordeel:
o faire uitgangspositie verschaffen (meer vrijheid)
nadelen:
o juistheid van achterliggende veronderstellingen
o ongewenste, onvoorziene effecten (zorgpakketten zijn bijv duurder geworden, met
veel minder inhoud en kwaliteit dan voorheen)
o miskenning strategisch gedrag van actoren
sturing op gemeenschappelijke beeldvorming:
o platform/podium inrichten voor beeldvorming (van een bepaald probleem, aard en
omvang)
o co-productie van beleid(consensus)
o interactieve beleidsvoering (overheid betrekt in zo vroeg mogelijk stadium burgers,
bedrijven, andere overheden etc)
voordelen:
o onderkenning pluriform karakter van problemen
o ontwikkelingdraagvlak voor verandering
nadelen:
o representativiteit ( er ontstaat geen maatschappelijk beeld)
o discussie wordt ‘gegijzeld’ ( er is geen sprake van een dialoog)
Tabel 2: kenmerken van moderne sturing
Veronderstellingen t.a.v sturing
Politiek-ideologische legitimatie
Sturend vermogen van de sturende organisatie
Zelfsturend vermogen van organisaties en
maatschappelijke sectoren
Object en context van sturing
Kennis en informatie
Sturingsmodaliteiten en instrumenten
Lisanne Leenders 2010
Kenmerken van nieuwe vormen van sturing
Terugtred van de overheid als maatschappelijke
probleemoplosser. Neoliberale gedachten over
marktwerking
Weinig aandacht. In eerste instantie vooral
gericht op interne bedrijfsvoering.
Zelfsturend vermogen van organisaties en
sectoren wordt onderkend en tot uitgangspunt
voor sturing genomen. Sturing op hoofdlijnen en
op afstand. De overheid is slechts een actor in
het brede beleidsnetwerk van actoren
Relatieve autonome en wederzijdse
afhankelijkheid van partijen in beleidsnetwerk
zijn kenmerkend voor de context van sturing.
Object van sturing is het zelfsturende vermogen
Kennis en informatie als machtsbron/hulpbron.
Gericht op bescherming positie in netwerk.
Kennis en informatie zijn beperkt. Verscheidene
perspectieven en rationaliteiten liggen aan
sturing ten grondslag.
Sturingsmodaliteiten zijn gericht op: input,
output, incentives (prikkels), structurering van
relaties, gemeenschappelijke beeldvorming.
Hoofdstuk 5: beleidsproblemen en agendavorming
•
een beleidsprobleem wordt gedefinieerd als een discrepantie(die niet overeenstemmen, met
onderlinge afwijking) tussen een maatstaf (een beginsel, norm of doel) en een voorstelling van
de bestaande of een te verwachten situatie)
consensus
Hoog
Laag
Zekerheid over kennis
hoog
Getemde problemen (bijv.
(on)tembare ethische
geboorteregister)
problemen. (abortus, euthanasie,
 het is zeker hoe je het moet
doen, maar óf je het moet doen?
Ongetemde politieke problemen
laag
(on)tembare
wetenschappelijke problemen (vergrijzing, volgens boek)
(klimaat bijv.)
•
getemde problemen: (gedeelde) beleidstheorie is voorhanden.  oorzaak/gevolg en
doel/middelenrelaties zijn bekend  gedeelde visie over maatstaven --- rationele
benadering is passend.
• (on)tembare wetenschappelijke problemen: gedeelde visie over maatstaven  geen
overeenstemming over achterliggende beleidstheorie  oorzaak/gevolg en
doel/middelenrelatie ongewis --- kennis toevoegen aan debat, rationele benadering is dan
werkzaam
• (on)tembare ethische problemen: partijen eens over de (kennis) aanpak  echter, oneens
over de maatstaven/waarden --- consensus zoeken in debat, pacificeren van het conflict,
culturele en politieke benadering
• Ongetemde, politieke problemen (wicked problems): geen overeenstemming over de
(kennis) aanpak  geen consensus over de maatstaven/waarden --- partijen hebben
uiteenlopende percepties over de aard van het probleem en de mogelijke oplossingen –
aanpak: elkaars standpunten verkennen, leren van nieuwe inzichten/benaderingen
• Een probleem kan in de loop van de tijd van karakter veranderen, onder andere door:
o Meer kennis van oorzaak en gevolg
o Meer kennis over de werkzaamheid van doel/middelrelaties
o Convergentie van maatstaven
• Beleidsproblemen worden gedefinieerd van uit het perspectief van belanghebbende actoren.
Ze zijn selectief en subjectief. En worden bepaald door de volgende factoren:
o Macht en belang: actoren kunnen eigen belang en positie centraal stellen.+ actoren
kunnen proberen om eigen belang en positie te versterken.
o Referentiekader: actoren kijken vanuit hun eigen achtergrond naar het
beleidsprobleem (een socioloog denkt weer anders dan een jurist). en ze kijken
anders naar oplossingen. Voorbeelden zijn een sociale, professionele of politieke
achtergrond.
o Mens en wereldbeeld:
Je identiteit hangt samen met deelnemen in een groep
Je bent onderworpen van
laag
hoog
buitenaf
Hoog
Fatalisme (mens is
Hiërarchie (mens heeft
onvoorspelbaar)
structuur nodig)
laag
Individualisme (mens is
Egalitarisme (mens is gelijk)
robuust)
Lisanne Leenders 2010
Regels: ‘kleuren’de perceptie en de aanpak van het probleem
Taal: de wijze waarop je het beeld schrijft  metaforen, symbolen, slogans zijn
krachtige taaluitingen met een eigen ‘verhaal. Ook cijfers zijn hiervan een voorbeeld.
En causale verhalen kunnen ook gebruik worden en verantwoordelijkheden.
o Coalities: actoren zijn verbonden door min of meer overeenkomstige posities t.a.v
het beleidsprobleem.
o Communicatie: beleidsdefinities kristalliseren in interactie. Proces van
gemeenschappelijke beeldvorming. Gemeenschappelijke gedragen ideeën over
probleem en oplossing. Partijen leren zich dus aan elkaar aanpassen.
Classificeren is het in en uitsluiten van groepen en het stellen van politieke grenzen door de
grenzen die hierboven getrokken worden.
Beleid is de uitkomst van een strijd tussen georganiseerd groepen in een bepaalde omgeving.
Het is een krachtenspel van elites. Sommige onderwerpen worden in de politieke arena
behandeld en andere daarbuiten (mobilization of bias)
Non decision is een manier om de vraag naar verandering m.b.t. de allocatie van
opbrengsten en privileges in de samenleving:
o te verstekken voordat ze uitgesproken kunne worden
o onzichtbaar te houden
o om zeep te brengen om daarmee toegang te krijgen tot een relevantie decisionmaking arena.
Doordat er allerlei verschillende agenda’s zijn moeten barrières overwonnen worden.
o Sommige onderwerpen mogen niet op een agenda komen om dat het volgens de
grondwet niet mag of internationale verdragen.
o Onderwerpen die wel mogen behoren tot de systemic agenda.
o Op de institutionele of politieke agenda staan de onderwerpen die afkomstig zijn van
de maatschappelijke agenda.
o De besluitvormingsagenda bestaat uit onderwerpen waarvan politici, bestuurders en
beleidsmakers vinden dat zij daadwerkelijk omgezet moeten worden in concrete
programma;s of wette en regels.
o
o
•
•
•
•
Lisanne Leenders 2010
•
Figuur 2 links het model via Parsons (Cobb en Elder) en rechts het model van van der Eijk
en Kok
•
barrièremodel
Lisanne Leenders 2010
•
•
•
•
•
Bij Cobb en Elder spelen er de volgende dingen een rol:
o Het specifieke karakter van het onderwerp: grote groep trekkend
o De maatschappelijke betekenis van een onderwerp:hoe groter, hoe meer publiek
o De tijdelijkheid van het onderwerp: hoe betekenis voller op lange termijn hoe meer
publiek
o Het technische karakter van het onderwerp: hoe technische hoe minder publiek
o Het unieke karakter van het onderwerp: hoe minder variatie het issue heeft op een
bekend thema, kans op meer publiek.
o Ze wijzen teen sop het belang van krachtige symbolen, retoriek etc, meer culturele
benadering.
Massamedia spelen als doorgeefluik
Van der Eijk en kok geven echter de weg weer die het nadat het op de politieke agenda is
gekomen aflegt. Bij hun barrièremodel worden alle punten omgezet in de volgende: wensen
worden omgezet in eisen, eisen in strijdpunten etc.
o Beleid ontstaat door (her)definiëring van het beleidsprobleem
o Actoren trachten dit proces te beïnvloeden door het maken van claims (men claimt
dat zijn perceptie de juiste is van het probleem)
o Dominante waarden, instituties, rituelen bepalen of een barrière kan worden
genomen
Er kunnen kanttekeningen bij de barrièremodellen geplaatst worden:
o Lineariteit/chronologie: een echte agendavorming verloopt vaak veel chaotischer. Er
kunnen fasen worden overgeslagen.
o Massamedia aandacht: massamedia lijken een ‘eigen agenda’ te hebben met sterke
symbolen/beeldcultuur, ze hebben er eigen belang bij. En er is een eigen dynamiek
van internet, iedere persoon kan een ‘zender’ beginnen.
o Concurrentie van onderwerpen: er zijn heel veel onderwerpen en bij elke onderwerp
gaat het niet zo. Veel halen bepaalde vensters in het barrièremodel al niet meer.
(agenda crowding)
o Probleemgerichtheid:er hoeft niet perse een probleem te zijn. Er kan ook een
oplossing zijn voor iets wat nog geen probleem is.
Stromenmodel:
o Het alternatief model dat de lineariteit van het barrièremodel ter discussie stelt is
het stromenmodel van Kingdon. Het model is een fluïde stroming die ontstaat door
trial and error.
o De eerste stroom is de stoom van problemen. Die bestaat uit percepties van
problemen.
 Indicatoren: metingen worden gebruikt om de schaal en aard van het
probleem te weergeven
 Gebeurtenissen: die trekken de aandacht
 Feedback: er wordt informatie gegeven over de resultaten
o De tweede stroom is de beleidsstroom: dit zijn de oplossingen met de policy
entrepreneur: mensen die problemen oplossingen en gebeurtenissen bij elkaar
brengen. De mate waarin een oplossing overleeft:
 Idee moet technisch inpasbaar zijn
 Dominante waarden binnen beleidsgemeenschap (een typisch franse
oplossing zal in Nederland dus niet werken)
 Het moet toekomstbestendig zijn (gemoeide kosten moeten relatief stabiel
blijven)
o De derde stroom is die van de (politieke) gebeurtenissen:
 De nationale gemoedstoestand (bijv. de toestand in Pim Fortyns tijd)
Lisanne Leenders 2010
Georganiseerde politiek krachten ( hoe is het georganiseerd en welke
formele en informele politieke organisaties spelen een rol)
 De positie van overheidsorganen:
o Wanneer de policy window openstaat kunnen de drie stromen bij elkaar komen. Een
politieke gebeurtenis zorgt er voor dat er een koppeling tussen de stromen plaats
vind. Timing en toeval spelen hierin een belangrijke rol.
Kritiek op model:
o Miskent institutionele agenda van gegroeide praktijken, regels en conventies
o Miskent interne logica van bureaucratie
o Wekt gemakkelijk het beeld op van grote, revolutionaire veranderingen. Het kan ook
gewoon een proces zijn van wederzijdse aanpassing.

•
Hoofdstuk 6: De vorming van beleid: Ontwerp, instrumentkeuze en besluitvorming
•
•
•
•
Onderwerpstrategieën, vier perspectieven:
o Beleidsanalystisch: rationele benadering van beleid – oorzaak-/gevolgketen is helder
– afwegen van de beste probleem-/oplossingscombinatie – veel aandacht voor
instrumentatie
 Kritiek: houdt onvoldoende rekening met politiek en normatieve afwegingen.
o Coproducerend: gezamenlijke ontwikkeling van beleidspraktijk – wederzijdse
afhankelijkheid, communicatie, overleg, ruil en onderhandeling – gedeelde
opvattingen over aard van het probleem en aard van de oplossing.
Beleidsinhoud
beleidsproces.
o Participatie: gezamenlijke ontwikkeling van beleidspraktijk – ruimte voor ideeën
belanghebbenden – aandacht voor probleem en oplossing – werken aan draagvlak
beleidsinhoud
beleidsproces
o Imitatie: overnemen/aanpassen van ‘best-practices’.
 Politieke betekenis: is er een goed klimaat voor innovatie (polici window) –
zijn er ‘abassadeurs’ in de organisatie?
 Institutionele betekenis: past de beste practice – is zij aanvaardbaar (formele
en informele druk
 Diffusiestrategie: nadenken over kennisdisseminatie  is het wel werkelijk in
staat om die kennis te verspreiden?
 Leerproces: ruimte geven aan leren en aanpassen – goodness of fit –
ervaringsleren (trial and error)
Volgens de presentatie horen getemde problemen, (on)tembare wetenschappelijke
problemen bij beleidsanalytisch en imitatie.
Volgens de presentatie horen (on)tembare ethische problemen en ongetemde politiek
problemen bij coproducerend en participatie.
Voor de keuze van een ontwerpstrategie kan onder andere rekening gehouden worden met
de aard van het probleem, beleidsproduct en het terug denken (heen en weer, of ze dus
daadwerkelijk zullen werken)
Ontwerplogica:
• Rationele benadering:
• De werkzaamheid van een beleid is gebaseerd op veronderstellingen (beleidstheorie):
o Causaal (oorzaak-gevolg)
o Finaal (doel-middelen)
o Normatief (welke politieke waarden zijn in het geding)
• Analytische hulpmiddelen: doelboom & beleidsveldmodel
• De kwaliteit van de beleidstheorie:
Lisanne Leenders 2010
o
o
o
o
Empirische kennis: hoge mate van zekerheid m.b.t de kennis
Deugdelijke argumentatie: argumentatieve school: logisch, consistent, volledig,
objectief overtuigend --- discursieve school: debat en dialoog (machtsvrij
Flexibel en lerend
Aanvaardbaarheid (politiek en maatschappelijk)
Figuur 3: voorbeeld van een doelboom van voorstellen rondom gratis kinderopvang
•
Bij het maken van een beleidsveldmodel of doelboom kun je bepaalde rationele
ontwerpregels hanteren:
o 1. Formulering en analyse van de opdracht: (randvoorwaarden geven)
o 2. Modeleer causale relaties
o 3. (concept) formulering einddoel en evaluatiecriteria
o 4.formulering van verwachte effecten
o 5. Vergelijk kosten/baten met alternatieven
o 6. Ontwerp beleidsvoorstel
o 7. Analyse en ontwerp uitvoering
o 8. De uiteindelijk vormgeving van beleid.
Tabel 3: ontwerpstrategieën en de aard van het beleidsprobleem
Mate van zekerheid
Zeker
Mate van eenvoud
eenvoudig
Routinematig ontwerpen (kleine
Complex
Diagnostisch ontwerpen
hoeveelheid gegevens, weinig
hoogwaardige kennis)
Onzeker
•
Lisanne Leenders 2010
Intuïtief ontwerpen
Lerend ontwerpen
•
Kanttekening:
o Beleidstheorieën zijn geen wetenschap, maar handelingstheorieën (causal stories)
o Iedere actor heeft een eigen beleidstheorie
o Voordeel: focus en scherpte – richting gevend aan uitvoering – ijkpunt/richtlijn voor
beoordeling
o Nadeel: rationele benadering miskent machtselementen in de beleidsvoorbereiding,
bepaling en uitvoering
•
•
•
Politieke benadering:
Partijen zijn wederzijds afhankelijk
Partijen ontwikkelen strategisch gedrag dat hun belang, positie en opvattingen het best
beschermt
Het systematisch in kaart brengen van partijen geeft inzicht in de stand van zaken in een
netwerk.
•
Tabel 4: voorbeeld: model voor netwerkanalyse
Actor/kenmerken van netwerk
Taak en positie
Belang
Dominante perceptie probleem
Dominante perceptie van relevante aanpakken
Ter beschikking staande machtsbronnen
Dominante afhankelijkheidspatronen
Gevolgde en te verwachten strategische
interactiepatronen
•
Actor a
Actor b
Actor c Actor d
Het is bij netwerkanalyse belangrijk dat je in kaart breng wie de actoren zijn, welke
organisatie, delen van de organisatie afdelingen  wat is hun positie, verantwoordelijkheid,
Lisanne Leenders 2010
•
•
•
•
•
•
•
bevoegdheid?
Dit is van belang omdat binnen één organisatie verschillende posities
schuil kunnen gaan.
Ook moet je kijken naar waar de actor naar kijkt, waar zijn zijn belangen. Daarna kun je kijken
welke punten tussen actoren overeenstemmen en verschillen.
Een actor heeft bepaalde machtsbronnen (materiële/financiële etc)
o Kapitaal/geld
kennis/vaardigheden professionaliteit
o Informatie (sleutel tot info)
positie-/functiemacht
o Positie in besluitvorming
relaties (ook informeel)
o Identiteit/imago
coalities/collectieve macht
Maar de effectiviteit van machtsbronnen wordt begrensd door:
o Beperkt toepassingsbereik (b.v wettelijke bevoegdheid)
o Onmisbaarheid
onuitputtelijkheid (geld)
o Overdraagbaarheid (informatie/imago)
o Houdbaarheid(informatie die actueel moet zijn)
o Ruilbaarheid (geld en info kun je ruilen, formele taken niet)
Je hebt verschillende typen afhankelijkheid:
o Symmetrische afhankelijkheid: partijen zijn onderling, in gelijke mate van elkaar
afhankelijk
o Asymmetrische afhankelijkheid: partijen zijn onderling, in ongelijke mate van elkaar
afhankelijk.
o Pooled interdependency: actoren putten uit een gemeenschappelijke reservoir van
hulpbronnen
o Sequential interdependency: de activiteiten bij één actor hebben gevolgen voor de
activiteiten van andere actoren
o Reciprocal interdependence: wederzijdse afhankelijkheid op in- en output.
(vervlechting van in en output)
De afhankelijkheid van een actor wordt bepaald door drie factoren:
o In hoeverre is de hulpbron noodzakelijk voor het voortbestaan van de actor?
o In hoeverre is de actor in staat om de beschikbaarheid, verdeling en gebruik te
beïnvloeden?
o In hoeverre zijn alternatieve hulpbronnen voorhanden?
Door de afhankelijkheidsrelaties hebben actoren bepaalde strategieën. Je hebt verschillende
soorten de volgende hebben de maken met conflicten:
o Type 1: non-interactie: vermijding: a. actoren kunnen met elkaar interacteren door
niet met elkaar te interacteren (bang om te vechten, hopen dat het overwaait. B.
fusie: samenwerking mondt uit in samensmelting
o Type 2: conflictueuze interactie: a: conflict of strijd: men wen machtsbronnen aan
om elkaar dwars te zitten. B: competitie: geen rechtstreekse strijd, vaak met derde
partij
o Type 3: Gecoördineerde interactie: a. competitiebeperking (trachten
gemeenschappelijke spelregels te ontwikkelen—beperken wederzijdse nadelen van
hun concurrentie). B: coalitievorming (tijdelijk). C: samenwerking (bijv RWS en
provincie)
De andere strategieën hebben te maken met het vermijden van conflicten:
o Type 1 conflictvermijding: a: complexiteitsreductie (het complexe probleem
opsplitsen in deelvragen en deelproblemen) b: beperking van de reikwijdte van het
beleid (beperken tot makkelijkere stukken waar consensus gevonden kan worden,
moeilijker uitgeschoven)
o Type2: consensusverbetering: a. probleemoplossing b. overreding (overtuigen) c.
onderhandeling. D. dwang
Lisanne Leenders 2010
Tabel 5: actor-rationaliteitenanalyse
Actor A
Actor B
Actor C
Actor D
Politieke rationaliteit
Juridisch rationaliteit
Economische rationaliteit
Technologische en/of professionele rationaliteit
•
•
•
•
Politiek – de vraag hoe bepaalde problemen moeten en kunnen worden aangepakt
Juridisch – eisen die de democratische rechtstaat bepaalt staan centraal
Economisch –hoe een bepaalde hoeveelheid financiële middelen kan en mag worden
aangewend.
Technologisch/professioneel – kennis van professionels.
De culturele benadering:
•
•
Houdt rekening met de expressieve/symbolisch dimensie van beleid
Het gebruikt krachtige beelden waarmee partijen zich kunnen identificeren, bijv.
o 1. Vertellen van een verhaal of ontwikkelen van een verhaallijn
o 2. Personaliseren van een probleem of aanpak. (meisje nulde)
o 3. Uitvergroten van een kleurrijk detail
o 4. Vertellen van een oorzakelijk verhaal
o 5. Metaforisch taalgebruik (de val de muur)
o 6. Symbolen (algemeen belang)
o 7. Mythen
o 8. Visualiseren
o 9. Cijfers
De institutionele benadering:
• Er wordt vooral gelet op de structurerende invloed is allerlei instituties hebben op de vrijheid
van actoren om beslissingen te nemen en de relaties tussen deze actoren (regels,
gewoonten, praktijken etc.)
• Logic of appropriateness (hoort het, past het?)
•
•
Logic of consequence (mag het, werkt het?
Padafhankelijkheid
Beleidsinstrumenten:
• Beleidsinstrumenten als gereedschap: (rationele benadering): om de beleidsmachine
draaiende te houden. De eigenschappen zijn dus effectiviteit en efficiency.
• Beleidsinstrumenten als machtsbron: (politieke benadering)het wordt dan gebruikt als
sturingsinstrument in netwerken.
• Beleidsinstrumenten in netwerken: waarbij instrumenten aan ‘mode’ onderhevig zijn. Wat
het volk, het bedrijf etc dus wenst/wil.
Tabel 6: soorten beleidsinstrumenten geordend naar verschillende aspecten en sturingsmodellen
Sturingsmodel/aspect
Dirigerend
Constitueren
Individueel
Algemeen
Beperkend
Verruimend
Lisanne Leenders 2010
Juridisch
Gebod, verbod
Grondwet, staatsrecht
Vergunning
Wet
Gebod, verbod
Overeenkomst
Economisch
Prijsregulering
Infrastructurele werken
Heffingen
Prijsregulering
Heffing
Subsidie
communicatie
Voorlicht
Onderwijs, onderzoek
Advies
Massamedia
Propaganda
voorlichting
•
•
Kritiek:
o Overlap tussen categorieën
o Weinig oog voor sociale voorzieningen
o Geen onderscheid naar werkzaamheid instrumenten
o Geen aandacht voor planning
o Geen aandacht voor ict
Effectors zijn instrumenten die de overheid kan hanteren om bepaalde veranderingen in de
samenleving tot stand te brengen. Terwijl detectors verwijzen naar instrumenten die de
overheid gebruikt om informatie te verzamelen en te verwerken.
Tabel 7:beleidsinstrumenten als machtsbron
Type hulpbron/
soort instrument
Effector
Specifiek
generiek
Detectors
Specifiek
Generiek
•
•
Nodaliteit
(centraal punt)
Geld
Autoriteit
Organisatie
Mondelinge
boodschappen
Boodschappen
via massamedia
Specifieke
subsidies
Open subsidieregeling
Individuele
voorschriften
Algemene
Voorschriften
Individuele
voorzieningen
Algemene
voorzieningen
Ongevraagde
informatie
Ongevraagde
beloning voor
informatie
Contract om
informatie te
verkrijgen
Meldingsplicht
Detectie systemen
Uitvoeren
periodieke
controles
Plaatsen van
afluisterapparatuur/
camera’s
Inwinnen
informatie
Besluitvorming:
Vooronderstelling:
o Doelstellingen zijn bekend
o Informatie is volledig
o Alternatieven zijn bekend
o Inzet middelen is bekend
o Het middel met de beste kosten/batenverhouding krijgt de voorkeur.
o
Tabel 8: onderscheid tussen rationele en incrementel benadering van beleidsvorming
Rationele benadering (root method)
Waarden/criteria/doelstellingen zijn helder van
elkaar te onderscheiden en te beoordelen
Eerst worden doelen bepaald en dan de
middelen gekozen om het doel te bereiken
Succesvol beleid is gebaseerd op de inzet van
die middelen die het doel realiseren
De analyse is alomvattend
Theorievorming speelt een belangrijke
ondersteunende rol
•
Incrementele benadering (branch method)
Waarden/criteria en doelen/middelen lopen
door elkaar (maar sterk vervlochten)
Vervlechting maat het lastig om
doelmiddelrelaties te bepalen.
Succesvol beleid is gebaseerd op politieke
overeenstemming, zonder beleidsanalyse van
doelen en middelen.
De analyse is beperkt
Theorie speelt zeer bescheiden rol, er is sprake
van strategisch gedrag
Een andere klassiek positie in de theorie over besluitvorming is mixed scanning:
o Stap 1: inventariseer uitputtend, maar globaal alle mogelijkheden --- verwerp
alternatieven die op problemen zullen stuiten
Lisanne Leenders 2010
o Stap 2: diep de overgebleven alternatieven grondig uit
Kritiek hierop is of de fundamentele vragen wel gesteld kunnen worden
Een andere positie is de theorie van het normatief optimummodel
o Vul rationele elementen aan met extrarationele elementen (intuïtie, ervaring,
creativiteit etc)
o Benut wetenschappelijke kennis van diverse disciplines
o Kom dat tot beleid
• Kritiek: veel besluit bij technocraten, beleidsanalisten etc, dus weinig democratisch.
Dan heb je nog anderen modellen:
• Fasen model  besluitvorming op grond van rationele overwegingen
• Stromenmodel  besluitvorming vindt plaats als problemen en oplossingen gekoppeld
kunne worden
• Rondenmodel beleidsvorming in ronden met verschillende actoren
• Organisatieprocesmodel  beleidsvorming beïnvloedt door standard operation procedures.
•
•
Tabel 9:vergelijking rationele fasenmodel, stromen- en rondenmodel
Fasenmodel
Sequentie(opeenvolging/ Logische opeenvolging
herhaling)
Perspectief
Typering van processen
Assumpties over
voortgang
Assumpties over de
inhoud van beleid
Perspectief
beleidsvoerende
organisatie
Ontwikkeling,
bepaling, uitvoering,
evaluatie
Beleid wordt
vastgesteld, waarna
vervolgactiviteiten
De centrale actor
benoemt een
probleem a.d.h.v.
normen en ontwikkelt
een oplossing die
voldoet aan de norm
Stromenmodel
Gelijktijdige stromen
met windows of
opportunity
Policy entrepreneurs
Rondenmodel
Simultane(gelijktijdig)
reeksen beslissingen in
beleidsronden
Onderwerpbetrokken
netwerken
Reeks van toevallige
koppeling tussen
stromen
Stromen met eigen
dynamiek,
koppelingen bepalen
en wijzigen het beleid
Dynamiek in en
koppeling tussen
stromen bepalen of
beleidswijzigingen tot
stand komen
Interactie van
beslissingen van
verschillende actoren
Beslissingen die een
ronde afsluiten en/of
entameren(beginnen)
creëren vooruitgang
Wederzijds
afhankelijke actoren
nemen beslissingen
die in interactie,
inhoud tot stand
brengen.
Hoofdstuk 8: de uitvoering van Beleid
• voor het idee van perfecta administratie dienen de volgende voorwarden in acht genomen te
worden:
o er is sprake van een geëxpliceerde taakopdracht
o de organisatie vormt een eenheid met een eenduidige gezagsstructuur
o de organisatie is zodanig gedifferentieerd dat de taken hanteerbaar zijn en kunnen
toebedeeld aan specifieke organisatieonderdelen.
o De relaties met de omgeving zijn gespecificeerd
o Een communicatiesysteem draagt zorg voor de uitwisseling van informatie
o De hulpbronnen zijn in voldoende mate beschikbaar
o Er is een monitoring-en controlesysteem dat de procesgang bewaakt en de prestaties
meet.
Lisanne Leenders 2010
De organisatie is zelfreflecterend  een systeem van positieve en negatieve sancties
ondersteund dit
o Er is sprake van een ontkoppeling van beleidsvorming met uitvoering.
Politieke benadering:
o Eerste inzicht is de mate waarin het uit te voeren beleid is gespecificeerd:
bijvoorbeeld doelstellingen die vaag worden gehouden zodat compromis mogelijk is.
o Tweede inzicht is het bestaan van beleidsvrijheid , ook wel discretionaire (niet
opvallend) ruimte genoemd.
o Beleidsvrijheid heeft echter wel als nadeel dat het kan bijdragen tot
rechtsongelijkheid en rechtsonzekerheid. Tevens kan het gebruikt worden als
machtsbron (wat niet de bedoeling is). Ook kan de bal verschoven worden naar de
uitvoerder. Het beleid kan ontlopen worden.
Er kunnen tegenstrijdige norm en doelstellingen zijn. (Deur die volgens de brandweer naar
buiten open moet maar volgens de arbeidsomstandighedenwet naar binnen open moet)
Een meerlagenpolitiek is wanneer de uitvoering zich niet alleen afspeelt binnen één
bestuurslaag maar dat verschillende bestuurslagen met uiteenlopende jurisdicties een rol
spelen in de uitvoering, waarbij ze ook nog eens verschillende instrumenten kunnen
gebruiken.
Top-down-model (verwantschap met rationele model):
o Beslissers hebben het recht om beleid te maken
o Uitvoerders en doelgroepen zouden loyaal moeten zijn aan de besluiten
o We mogen de overheid houden aan haar woord: van woorden naar daden
o Forward mapping
Kritiek: de doelgroepen en uitvoerders hebben eigen verlangens
Er doen zich onvoorziene omstandigheden voor en beleid is niet de ‘core business’ van
doelgroep
Bottom-up model:
o Het beleidsbesluit is een verzameling van intenties die een beperkte rol speelt bij het
handelen van betrokkenen
o Nevengeschikte rol van beleidsmakers, onderhandelen in interactie
o Backward mapping
Kritiek: beleid structureert de arena waarin interactie plaatsvindt
Levert voor actoren machtsmiddelen die ze kunnen gebruiken maar ook beperkingen
De kwaliteit van management en organisatie bepalen dus ook het succes van de
beleidsuitvoering.
o
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Bij beleidsuitvoering vanuit een managementperspectief gaat het vooral om ‘invoering van
beleid’.
overheidsbureaucratieën kenmerken zich door een hoge mate van standaardisatie en
formalisering. Daarnaast kenmerken ze zich door een sterke mate van centralisatie.
Organisaties moeten zich kunnen aan passen aan de omstandigheden.
Tabel 10: mechanistische en organische organisatieregimes
Mechanisch regime
Eigen taak wordt los van de totale taakstelling
van de organisatie gezien
Coördinatie van de afzonderlijke taken door
naaste en hogere chef
Scheiding tussen taakuitoefening enerzijds en
bevoegdheden en verantwoordelijkheden
Lisanne Leenders 2010
Organisch regime
Eigen taak wordt gezien in het kader van de
totale taakstelling van de organisatie
Wederzijdse aanpassing en herziening van
individuele taken door onderlinge interactie en
communicatie
Grotere eigen verantwoordelijkheid door de
uitoefening van taken en daarbij behorende
anderzijds
Nadruk op precieze afbakening van ieders
rechten en plichten die samenhangen met de
uitoefening van taken
Men ziet zichzelf als ‘contractpartner’ van de
organisatie (vertegenwoordigd door zijn chef)
Interactie zijjn voornamelijk verticaal van aard
(dus op-en neerwaarts),(hiërarchisch)
Werkzaamheden worden bepaald door
instructies en beslissingen van chef
Nadruk op loyaliteit en gehoorzaamheid als
voorwaarden voor het ‘lidmaatschap’ van de
organisatie
•
•
bevoegdheden
Onder elkaar verspreiden in plaats van op elkaar
afschuiven van verantwoordelijkheden
Men ziet zichzelf als deelgenoot in de organisatie
(organisatie als werk-en leefgemeenschap)
Zowel veel verticale als horizontale interacties
(op, neer, zijwaarts) (netwerk)
Werkzaamheden worden mede bepaald door
informatie en advies van chef in plaats van door
instructies
Nadruk op toewijding aan de algemene
taakstelling en aan een technologisch ethos,
gericht op vooruitgang en expansie als
voorwaarden voor lidmaatschap van de
organisatie en minder op loyaliteit.
Absorptievermogen en invoering van beleid:
o Met de vragen weten… ? kunnen… willen…?
De volgende soorten uitvoeringsbureaucratieën kunnen worden onderscheiden:
o 1. De selectiebureaucratie: ze selecteren bepaalde cliënten op kenmerken omdat ze
in aanmerking komen voor bepaalde rechten en plichten. Ze zijn met name terug te
vinden in de sfeer van sociale zekerheid, huisvestiging, arbeidsbemiddeling. De
kernwaarden zijn: rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.
o 2. De massadienstverleningsorganisatie: hoge kennis en specialisme aanwezig voor
de massa. Voorbeeld ziekhuis, onderwijsinstelling
o 3. De professionele dienstverleningsorganisatie: hoogopgeleide professionals die
zelfsturend zijn. Onderdeel van Rijkswaterstaat, of advocaten of ingenieurs
o 4. Zorgarrangementen: met de overheid verbonden. Psychiatrische instelling,
daklozenopvang
o 5. De vrijwilligersorganisatie: mantelzorg of sport-en recreatieverenigingen
Tabel 11: technologische transformatie van uitoveringsbureaucratieën
Soort uitvoerings
organisatie
Rol van ict
Functie van ict
Street level bureaucratie
Screen level bureaucratie
Ondersteunend
Ondersteunend
Menselijke bemoeienis
met individuele gevallen
Sleutelfiguren binnen de
organisatie
Organisatiegrenzen
Volledig
Leidend
Beoordeling en een
virtuele lopende band
van aanvragen
Gedeeltelijk
Uitvoeringsambtenaren
Productiemanagers
Systeemontwerpers
Strikt tussen organisaties
Juridisch regime
Open, veel
beoordelingsvrijheid
Enkele artikelen in de wet
Strikt, zowel binnen als
tussen organisaties
Gesloten, weinig
beoordelingsvrijheid
Uitgebreide wet
Fluïde, zowel binnen als
tussen organisaties
Gesloten, geen
beoordelingsvrijheid
Diverse wetten en
juridische domeinen
Primaat van de
systeemontwikkeling
Juridisch bereik
Verhouding wetgeving,
systeem- en organisatie
ontwikkeling
Lisanne Leenders 2010
Primaat van de wetgeving
Parallelle ontwikkeling
van wetgeving en
systeem ontwikkeling
System level
bureaucratie
Beslissend
Uitvoering, controle,
externe communicatie
Afwezig
• pooled:
kentekenregistratie
• Sequential:
Strafrechtketen
• Sequential parallel:
studiefinanciering
• Reciprocalverwijzing huisarts
naar specialist
• Networked:
jongerenloket
Figuur 4: soorten afhankelijkheid
•
Modellen van ketencoördinatie:
o 1.prothesebenadering: eigen informatiesystemen
o 2. Estafettebenadering. Structureel samenwerking. Maar alleen de noodzakelijke.
Vaste afspraken . overdracht van werkzaamheden
o 3. Spinbenadering: wensen van sociale partner. Relevante informatie en dossier
worden centraal beheerst. Centrale partner in netwerk
o 4. Notarisbenadering: gezamenlijke afspraken voor hun informatie verwerking en
uitwisseling. Beheerst door een derde onafhankelijke partij – specifieke
onafhankelijke actor
o 5. Netwerkbenadering: alle deelnemende organisaties staan open tegenover elkaar.
– gezamenlijke inbreng van partners in onderlinge afstemming.
Lisanne Leenders 2010
•
Bij succesvolle ketensamenwerkingen worden op zijn minst de volgende soorten regels en
afspraken gemaakt: politieke-bestuurlijke afspraken --- juridische afspraken --- economische
afspraken --- professioneel-inhoudelijke afspraken --- informatiekundige en
informatietechnologische afspraken.
•
Soorten diensten:
o Informatiediensten: gericht op het verstrekken van informatie
o Contactdiensten: stellen van vragen en krijgen van antwoorden
o Transactiediensten: toebedelen van individuele rechten en plichten aan burgers
Verschuivingen van dienstverlening
o Aanbodgerichte naar vraaggerichte dienstverlening
o Versnipperde naar geïntegreerde dienstverlening
o Reactieve naar proactieve dienstverlening
o Één contactpunt naar ‘mulitichanneling’
o Functionele naar holistische dienstverlening
o Specialistische naar generalistische dienstverlening
o Passieve klantparticipatie naar actieve klantparticipatie
•
Hoofdstuk 9: toezicht en handhaving
•
•
•
•
•
•
•
Handhaving:
o Preventie: zorg dat men zich aan de regels houdt
o Signalering: doen ze dat ook?
o Oordeelsvorming: moeten we ingrijpen
o Sactionering: toepassen van sancties
Uitvoering?
o Meestal in de relatie tussen overheid en burger
Toezicht:
o Preventie: vormgeving van relatie (regels)
o Signalering: informatie verzamelen
o Oordeelsvorming: beoordeling (evaluatie)
o Sanctionering: geven van aanwijzingen
o Meestal in de relatie tussen overheden onderling (of semi-overheid)
Stijlen van handhaving en toezicht:
Repressief: bij overtreding volgt sanctie:
Afschrikking (preventie), maar ook conflict en tegenwerking
Lerend: ondersteunende coach die kans geeft op verbetering
Kans op medewerking (overtuiging), maar die-hards komen er mee weg
Samenwerkend: leren van wederzijdse professionalitei (polyscentrisch)
Positief, maar werkt alleen bij machtsevenwicht en deskundigheid die wordt erkend.
Lisanne Leenders 2010