Het concept van `goed bestuur` in het bestuursrecht en de praktische

266 Ars Aequi april 2012
verdieping
arsaequi.nl/maandblad

AA20120266
Het concept van ‘goed bestuur’ in
het bestuursrecht en de praktische
consequenties daarvan
Henk Addink*
1Inleiding
Het bestuursrecht in het algemeen is aan
sterke veranderingen onderhevig, waardoor
de normering van bestuursoptreden tegenwoordig op een fragmentarische en verbrokkelde wijze plaatsvindt. Voor het Nederlandse
bestuursrecht geldt dit in het bijzonder. De
onoverzichtelijkheid van normering en de
langdurigheid van uiteenlopende procedures
komt het bestuur vaak op kritiek van de politiek en van de burger te staan.1 De idealen
van rechtsstaat en democratie lijken niet
steeds een voldoende kader te bieden, zeker
nu de publieke waarden onder druk staan.2
De onoverzichtelijkheid van
normering en de langdurigheid
van uiteenlopende procedures
komt het bestuur vaak op
kritiek van de politiek en
van de burger te staan
De veranderingen worden veroorzaakt door de
vorming van allerlei nieuwe bestuurs­organen,
de sterk uiteenlopende taken die door het openbaar bestuur (in ruime zin) moeten worden
vervuld en de diversiteit van normen die door
deze bestuursorganen in acht moeten worden
genomen.3 Met de komst van de Awb heeft wel
een belangrijke harmonisatie plaatsgevonden,
maar die heeft tot dusverre een sterk procedureel karakter. Bovendien zou die wet – veel
meer dan nu het geval is – de rol moeten vervullen van het centrale wettelijk integratiekader voor de normering van bestuurs­optreden.4
De hier gesignaleerde tendensen staan niet
los van ontwikkelingen ten aanzien van andere onderdelen van de overheid, die ook ieder
weer een eigen taak hebben te vervullen en
daarbij aan bepaalde eisen moeten voldoen.
Ook die onderdelen staan bloot aan kritiek.
Hierbij valt te denken aan de rechtspraak,
waarbij ook ontwikkelingen plaatsvinden in
de richting van meer transparantie en participatie.5
Om het beeld helemaal compleet te maken,
zien we dat de behoefte aan een eenduidige
conceptualisering van normering van overheidsoptreden zich niet alleen voordoet op het
nationale niveau in Nederland en in andere
landen,6 maar ook op regionaal, Europees en
internationaal niveau.7 Daarbij is er sprake
van een sterke onderlinge beïnvloeding van
die normering op de diverse niveaus.8 Er
is sprake van een ‘multi-level government’
waarbij de Principles of Good Governance
een centrale rol vervullen. Deze beginselen
hebben zich in elk van de genoemde rechtsgebieden sterk verankerd en in verschillende gradaties het karakter van juridische
normen gekregen die in acht moeten worden
genomen. Bovendien leidt een op beginselen
gerichte benadering vanuit een eenduidig
concept tot meer samenhang en consistentie
in de juridische normering van het bestuurs­
optreden.
Op het nationale niveau heeft een dergelijke
verankering eveneens plaatsgevonden, daaraan wil ik in deze bijdrage aandacht besteden.
De centrale vragen daarbij zijn: wat is de
inhoud van het juridische concept van goed
* Prof.mr. G.H. Addink is
hoogleraar goed bestuur
en bestuursrecht aan de
Universiteit Utrecht. Dank
aan Melissa van den Broek
voor haar commentaar op
de concept-versie van dit
artikel.
1 Als reactie op deze onoverzichtelijkheid heeft de
regering het Actal (Adviescollege toetsing regeldruk)
in het leven geroepen.
Dit college adviseert
de regering en StatenGeneraal om de regeldruk
voor bedrijven, burgers en
beroepsbeoefenaren in de
zorg, onderwijs, veiligheid
en sociale zekerheid, zo
laag mogelijk te maken.
Discussie is er thans
over de beïnvloeding
door de accountantslobby­groep: www.
nu.nl/­politiek/2746973/
kamervragen-verhageninvloed-lobby-.html.
2 H.D. Stout, Weerbare waarden, borging van publieke
belangen in nutssectoren
(oratie Delft), Den Haag:
Boom Juridische uitgevers
2007.
3 De wildgroei heeft
vooral plaatsgevonden ten
aanzien van zelfstandige
bestuurs­organen die een
variëteit aan bestuurstaken uitoefenen en al lang
niet meer slechts op grond
van deskundigheid op
afstand van het klassieke
bestuur worden gezet.
Het is langzamerhand
een zelfstandige, vierde
bestuurslaag geworden
waarop de politiek nauwelijks nog invloed kan
uitoefenen.
arsaequi.nl/maandblad  AA20120266
4 Het lijkt erop dat die wet
te vaak wordt gezien als
het speeltje van één ministerie in plaats van een wet
die wordt gedragen over
de volle breedte van het
openbaar bestuur.
5 Genoemd kunnen worden: de aandacht voor
publicatie van rechterlijke
uitspraken, de rol van het
slachtoffer in het proces
en het onderzoek naar vormen van lekenrechtspraak.
6 Uit een rechtsvergelijkend
Zweeds onderzoek (Principles of Good Administration in the Member States
of the European Union,
Stockholm 2004) blijken
de Beginselen van Goed
Bestuur in andere landen
dan Nederland al veel meer
ingeburgerd te zijn.
7 In Utrecht wordt het vak
‘Principles of Good Govern­
ance’ door mij gegeven,
daarin wordt ingegaan op
de inhoud van zowel de
afzonderlijke beginselen
van goed bestuur als de
nationale, Europese en
internationale niveaus
waarop deze beginselen
worden toegepast. Sinds
dit studiejaar wordt daarbij gebruikt gemaakt van
een door mij geschreven
monografie, Good Govern­
ance: concept and context,
die tegen het einde van dit
jaar zal worden uitgegeven.
8 Afgelopen jaar verscheen
er een themanummer
‘Good Gov­ernance’ van het
tijdschrift Bestuurskunde
(2011, afl. 2). Daarin zijn
verschillende artikelen
opgenomen. Na een
introductie wordt vanuit
verschillende invalshoeken
(juridische, bestuurskundige, management) op
diverse aspecten van goed
bestuur ingegaan.
9 R.J.N. Schlössels & S.E.
Zijlstra, Bestuursrecht
in de sociale rechtsstaat,
Deventer: Kluwer 2010,
p. 317 e.v.
10www.rijksoverheid.nl/
onderwerpen/corporategovernance.
11Het derde rapport van
de Monitoringcommissie
over de naleving van de
Nederlandse Corporate
Gov­ernance Code is door
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie op 30 januari
2012 aangeboden aan de
Tweede Kamer, p. 5.
verdieping
bestuur, welke benadering wordt daarbij gekozen en welke praktische, normatieve consequenties zijn daaraan verbonden?
Wat is de inhoud van het
juridische concept van goed
bestuur, welke benadering
wordt daarbij gekozen
en welke praktische,
normatieve consequenties
zijn daaraan verbonden?
Ik zal eerst kort aandacht besteden aan
kernelementen die in de discussie over goed
bestuur van belang zijn, de begrippen ‘good
governance’ en ‘goed bestuur’ en de beginselen
van goed respectievelijk behoorlijk bestuur.
Daarna ga ik in op het juridische concept van
goed bestuur evenals de praktische, normatieve consequenties die verbonden zijn aan
dit concept. In het verlengde van die consequenties schets ik dan de inhoud die in de
praktijk aan de beginselen van goed bestuur
wordt gegeven door de wetgever, het bestuur,
de Algemene Rekenkamer (verder genoemd:
rekenkamer), de rechter en de Nationale Ombudsman (verder genoemd: ombudsman). Hier
en daar leg ik een verband met ontwikkelingen op Europees niveau en vraag ik aandacht
voor de ontwikkeling van de beginselen van
goed bestuur naar het recht op goed bestuur.
Ik sluit af met enkele conclusies.
2Enkele kernbegrippen en centrale
beginselen bij het concept goed bestuur
In het bestuursrecht zijn de begrippen ‘goed
bestuur’ en ‘good governance’ betrekkelijk
nieuw, hoewel de nieuwste bestuursrechte­
lijke handboeken er al wel aandacht aan
besteden.9 De meeste bestuursrechtdeskundigen zijn opgegroeid en vooral bekend met
de beginselen van behoorlijk bestuur of met
de norm ‘behoorlijkheid’ zoals die door de ombudsman wordt gebruikt. Het is om die reden
wenselijk de genoemde begrippen hier nader
te duiden.
‘Good governance’ is een begrip dat vanuit
de Angelsaksische literatuur en praktijk veel
landen heeft bereikt. In die literatuur wordt
niet een scherp onderscheid gemaakt tussen
de overheid en het openbaar bestuur; beide
worden aangeduid met de term ‘government’
of, meer recent, ‘governance’, waarbij veelal
Ars Aequi april 2012 267
Proefschriften over goed bestuur
Verschillende van de hier genoemde aspecten van goed
bestuur zijn al eerder vermeld in mijn oratie: G.H. Addink,
Goed Bestuur (oratie Utrecht), Deventer: Kluwer 2010. Op
de meeste van de daarin genoemde beginselen van goed bestuur zijn inmiddels proefschriften in voorbereiding, op die
beginselen als zodanig (transparantie, participatie, effectiviteit, mensenrechten) al dan niet in samenhang met een
bepaald toepassingsgebied van het algemeen bestuursrecht
zoals instrumenten, toezicht, handhaving en een bijzonder
deel van het bestuursrecht. Naast de beginselen van goed
bestuur komen we daarbinnen tegen: de beginselen van
goed toezicht en beginselen van goede handhaving (vgl. M.
Stouten, De witwasmeldplicht (diss. Utrecht), BJu 2012).
wordt gewezen op een overgang in terminologie die heeft plaatsgevonden. Deze overgang
is feitelijk te omschrijven als een ontwikke­
ling van verticaal (eenzijdig) naar horizon­taal
(overleggend) bestuur. Daar­onder worden
zelfs allerlei gedragingen van en met private
ondernemingen gebracht. Ik denk dat we daar
al een eerste onderscheid te pakken hebben
en dat is het onderscheid tussen good governance en corporate govern­ance. Bij corporate
governance gaat het om het besturen door en
binnen een onder­neming. Bij good governance
gaat het echter om het besturen door de overheid, zowel intern als extern. Het heeft zin om
dit onderscheid te maken, omdat in deze twee
afzonderlijke kaders verschillende entiteiten
werkzaam zijn, verschillende instrumenten
worden gebruikt en op het functio­neren verschillende normen van toepassing zijn.
In het bestuursrecht zijn de
begrippen ‘goed bestuur’ en ‘good
governance’ betrekkelijk nieuw
Er wordt door de Nederlandse overheid ruime
aandacht geschonken aan het onderwerp
‘corporate governance’.10 Daarnaast is er niet
alleen een Corporate Governance Code, maar
ook een Monitoring­commissie Corporate
Govern­ance Code. Deze Code bevat beginselen
en best practice-bepalingen over Corporate
Governance voor beursondernemingen. In
zijn recente aanbiedingsbrief aan de Tweede
Kamer spreekt de Minister van Economische
Zaken, Landbouw en Innovatie, mede namens
drie andere ministers, lovende woorden uit
over het rapport over 2011 van de Monitoringcommissie. Voorts stelt de Minister de
volgende vraag aan de Commissie: ‘onder
welke voorwaarden kunnen bij herhaalde of
ernstige niet-­naleving van de Code nadere
maatregelen worden getroffen, zoals naming
and shaming?’.11 We wachten het antwoord
van de Commissie met belangstelling af.
268 Ars Aequi april 2012
Ook binnen het concept ‘Good Governance’
is een onderscheid te maken tussen verschillende groepen gedragingen binnen de overheid. Dit zijn de gedragingen ter zake van
het proces van wetgeving, van het besturen
en van het rechtspreken. Nu zien we in de
literatuur en rechtspraktijk al langere tijd de
ontwikkeling van beginselen van behoorlijke
regelgeving12 en de beginselen van behoorlijke rechtspleging13 en we kennen al veel
langer de beginselen van behoorlijk bestuur.14
Men kan deze drie groepen beginselen samen
de beginselen van behoorlijk overheidsoptreden noemen.
De beginselen van goed
bestuur staan niet los van,
maar dienen te worden gelezen
en uitgelegd in samenhang
met de beginselen van de
democratische rechtsstaat
Wie nader kennisneemt van de inhoud van
de beginselen van good governance komt
tot de ontdekking dat het hierbij om veel
meer gaat dan de klassieke behoorlijkheidsbeginselen. Er is per land op micro-,
meso- en macro­niveau15 een onderscheid te
maken tussen de manieren waarop en de
kaders waarbinnen deze beginselen worden gebruikt. Bij deze driedeling wordt het
conceptuele perspectief van good governance
tot het metaniveau gerekend. Dat niveau
is te vergelijken met het niveau waarop de
beginselen van de rechtsstaat en van de
democratie zijn ontwikkeld. We zien dan ook
dat de beginselen van good governance deels
hun wortels vinden in de beginselen van de
rechtsstaat en de democratie. Eerder heb ik
het concept ‘good governance’ geduid als een
‘cornerstone of the modern, democratic rule
of law’.16 Daarbij heb ik uiteengezet dat sommige beginselen van goed bestuur een basis
vinden in het beginsel van de rechtsstaat (beginselen van behoorlijk bestuur en van mensenrechten en bestuur), andere beginselen
van goed bestuur in het democratiebeginsel
(beginselen van transparant bestuur en van
participatief bestuur) en dat er daarnaast
nieuwe beginselen zijn (beginselen van effectief bestuur en van verantwoordend bestuur)
die nieuw zijn voor deze tijd. Met andere
woorden, de beginselen van goed bestuur
staan niet los van, maar dienen te worden
gelezen en uitgelegd in samenhang met de
beginselen van de democratische rechtsstaat.
verdieping
arsaequi.nl/maandblad  AA20120266
Men kan om die reden thans spreken van de
beginselen van de democratische rechtsstaat
en goed bestuur.
De evengenoemde beginselen van goed
bestuur vinden we terug in het recht van de
diverse Europese landen, maar ook daar­
buiten.
3Juridisch concept, benaderingen en
praktische consequenties
In mijn oratie heb ik uiteengezet dat het
concept van goed bestuur vanuit verschillen­de
wetenschapsgebieden kan worden benaderd:
de bestuursrechtwetenschap, de bestuurs- en
beleidswetenschap en de economische wetenschap.17 Ik heb toen voor deze wetenschaps­
gebieden drie gemeenschappelijke vraagstukken op het gebied van goed bestuur
geformuleerd: a) de keuze van de soort en de
verdeling van bestuursinstrumenten, b) de toepassing van bestuursinstrumenten en c) het
toezicht, de controle en de rechtsbescherming.
In deze bijdrage zal ik ingaan op het rechtskarakter van het concept ‘goed bestuur’ en de
beginselen18 die daaraan ten grondslag liggen
en zal ik antwoord geven op enkele vragen die
bij mijn oratie zijn blijven liggen. Deze vragen
zijn: 1) wat is de verhouding tussen goed
bestuur als feit en als norm? 2) wat wordt er
bij goed bestuur tot het recht gerekend en
wat niet? 3) laten rechtsvragen ter zake van
goed bestuur zich eenduidig of juist verschillend beantwoorden? en 4) waarin verschilt in
de context van goed bestuur rechtvaardigheid
van recht?19
Bij de beantwoording van de vragen positioneer ik me tussen de meer positiefrechtelijk
ingestelde stroming en de meer ethische/
morele stroming. Al eerder heb ik mij op het
standpunt gesteld dat een Dworkin-achtige
benadering van het bestuursrecht een beter
zicht geeft op de inhoud en het rechtskarakter van beginselen. Centraal in die benadering staat het ruimere perspectief van
de rechts­beginselen en de interpretatie die
daaraan moet worden gegeven.20 In een latere
publicatie positioneer ik mij tussen die beide
benaderingen die ik elders heb uitgewerkt.21
Vanuit die gemengde benadering behandel ik
hier de genoemde vragen.
Goed bestuur als feit en als norm
Goed bestuur als feit dan wel als norm hangt
samen met het perspectief van waaruit dit
onderscheid wordt benaderd. Vanuit het
12I.C. van der Vlies, Het
wetsbegrip en beginselen van
behoorlijke regelgeving (diss.
Amsterdam UvA), Den Haag:
Vuga 1984.
13B.W.N. de Waard, Beginselen
van behoorlijke rechtspleging
(diss. Utrecht), Zwolle: W.E.J.
Tjeenk Willink 1987.
14P. Nicolaï, Beginselen van
behoorlijk bestuur (diss.
Amsterdam UvA), Deventer
1990; G.H. Addink, Algemene
beginselen van behoorlijk
bestuur, Deventer: Kluwer
1999.
15Een andere driedeling is:
nationaal (micro), regionaal
(meso) en internatio­naal
(macro). Bij beide driedelingen wordt het conceptuele
gerekend tot het metaniveau.
16G.H. Addink, ‘Good
Govern­ance: overview and
prin­ciples of properness’, in:
G.H. Addink, G. Anthony,
A.C. Buyse & C. Flinterman
(eds.), Human Rights &
Good Governance, Utrecht:
Universiteit Utrecht 2010,
p. 11; zie ook: www.uu.nl/
faculty/leg/NL/organisatie/­
departementen/departement­
rechtsgeleerdheid/
organisatie/onderdelen/
studieeninformatiecentrummensenrechten/publicaties/
simspecials/Documents/
SIM_Special_34.pdf.
17Zie voor een recent overzicht
van Nederlandstalige bijdragen vanuit verschillende disciplines het themanummer
over Good Governance van
Bestuurskunde 2011, nr. 2; er
is bovendien een driemaandelijks wetenschappelijk
overleg over onderwerpen op
het gebied van Good Governance.
18Zie voor een uitwerking
van de beginselen van
goed bestuur vanuit het
vernieuwingsperspectief
van het bestuursrecht: G.H.
Addink, Goed Bestuur (oratie
Utrecht), Deventer: Kluwer
2010, hoofdstuk 6, p. 25-31.
19G.H. Addink, Goed Bestuur
(oratie Utrecht), Deventer:
Kluwer 2010, p. 20.
20G.H. Addink, ‘Principles of
Good Governance: Lessons
from Administrative Law’,
par. 3: ‘Principles of Good
Governance: The Theoretical
perspective’, in: Deirdre M
.Curtin & Ramses A. Wessel
(eds.), Good Governance and
the European Union, Antwerpen: Intersentia 2005,
p. 30-36.
arsaequi.nl/maandblad  AA20120266
verdieping
Ars Aequi april 2012 269
‘recht’, weer uit elkaar getrokken. Via een op
beginselen gerichte benadering van goed bestuur zullen het beleid en het recht voldoende dicht bij elkaar kunnen worden gebracht.
Het recht wordt in verband gebracht met het
beleid en met dat wat wel de voorpositieve
zin van het recht wordt genoemd.22
Goed bestuur als feit dan
wel als norm hangt samen
met het perspectief van
waaruit dit onderscheid
wordt benaderd
Hirsch Ballin merkt op dat de betekenissen van de term ‘recht’ een zekere dualiteit
vertonen: enerzijds de idee van wat recht
eigenlijk is (het natuurrecht), anderzijds het
op een bepaalde plaats en tijd geldende positieve recht. Ondanks deze dualiteit vormen
beide betekenissen een analoge eenheid. De
rechtsidee (recht in de eerste betekenis) is de
voorpositieve zin van alle recht (in de tweede
betekenis). Rechtsidee en positief recht kunnen niet zonder elkaar. 23 Het concept van
goed bestuur en de beginselen waarin zich
dit concept manifesteert kan niet zonder de
beginselen van goed bestuur zoals deze in het
positieve recht inhoud krijgen.
Foto © Marten Hoogstraat (whiteframe.nl)
21G.H. Addink, ‘De doorbraak
van het beginselenrecht in
het bestuursrecht. Enkele
opmerkingen over een conceptueel beginselenrecht’,
in: A.A.G. de Gier e.a. (red.),
Goed verdedigbaar (Van
Buurenbundel), Deventer:
Kluwer 2011, p. 3-16.
22E.M.H. Hirsch Ballin,
Publiekrecht en beleid (diss.
Amsterdam UvA), Alphen
aan den Rijn: Samson 1979,
p. 38.
23E.M.H. Hirsch Ballin,
­Publiekrecht en beleid (diss.
Amsterdam UvA), Alphen
aan den Rijn: Samson 1979,
p. 39.
interne bestuurlijke perspectief zal dat onderscheid niet worden gemaakt, omdat beide
cultuurproducten zijn die niet goed kunnen
worden gescheiden. Hiermee wordt bedoeld
dat een rechtsinstrument en de daarmee
samenhangende rechtsnorm sterk met elkaar
verweven zijn. Het betekent ook dat voor het
bestuur het beleid (feit) en het recht (norm)
dicht bij elkaar liggen. Bij de rol van de
rechter, de ombudsman en de rekenkamer
gaat het niet alleen om wat er in de wet staat
ter zake van goed bestuur, maar ook om wat
de wet zou moeten inhouden met betrekking
tot dit onderwerp. Vanuit de positie van de
toeschouwer, het extern perspectief, gaat het
om het volgende: wat staat er in de wet of het
wettelijk voorschrift over goed bestuur? Aldus worden ‘feit’ en ‘norm’, evenals ‘beleid’ en
Evenals de beginselen
van behoorlijk bestuur
worden deze beginselen
van goed bestuur tot het
bestuursrecht gerekend. De
beginselen in het bestuursrecht
worden vervolgens vanuit
een Dworkin-achtige
manier benaderd
Goed bestuur en recht
Wat wordt er bij goed bestuur tot het recht
gerekend en wat niet? Hiervoor heb ik al
gesproken over de beginselen van goed bestuur. Evenals de beginselen van behoorlijk
bestuur worden deze beginselen van goed
bestuur tot het bestuursrecht gerekend.
Deze beginselen in het bestuursrecht worden
vervolgens vanuit een Dworkin-achtige
manier benaderd. Aldus is er sprake van een
interpretatief concept, waardoor duidelijkheid wordt verschaft over wat al dan niet
tot het recht wordt gerekend. Cruciaal in de
270 Ars Aequi april 2012
benadering van Dworkin is de discretionaire
interpretatieruimte die ten aanzien van de
beginselen bestaat.24 In zijn visie is er slechts
één interpretatie mogelijk. Aldus ontstaat er
duidelijkheid en consistentie met betrekking
tot de inhoud en de reikwijdte van de beginselen van goed bestuur.
Eenduidigheid goed bestuur en beantwoording
rechtsvragen
Laten rechtsvragen ter zake van goed bestuur
zich steeds eenduidig of juist verschillend
beantwoorden? Naarmate de interpretatie
van de beginselen van goed bestuur zich
verder ontwikkelt en er aldus omtrent de
inhoud van deze beginselen meer duidelijkheid wordt verkregen, zullen rechtsvragen
met betrekking tot die beginselen van goed
bestuur steeds eenduidiger te beantwoorden
zijn. Overigens wordt die eenduidigheid van
interpretatie mede bepaald door de algemene
regels, met inbegrip van de beleidsregels, die
in de loop van de tijd met betrekking tot goed
bestuur zijn verschenen; het zijn immers deze
alge­mene regels die rechtszekerheid bevorde­
ren en daarmee de eenduidigheid van goed
bestuur. Ten slotte zal vooral ook in de literatuur op een meer systematische wijze aandacht aan deze beginselen van goed bestuur
moeten worden geschonken.
Goed bestuur: recht en rechtvaardigheid
Waarin verschilt rechtvaardigheid van recht
in de context van goed bestuur? Hier raken
we aan de verhouding tussen verschillende
wetenschapsgebieden en de benaderingen die daarbij horen. Vanuit een ethische
benadering houdt men zich bezig met een
kritische bezinning over het juiste handelen
en probeert men criteria vast te stellen om
een handeling als goed of fout te kwalificeren. Vanuit een morele benadering gaat men
na wat in een maatschappelijke context als
correct en wenselijk wordt gezien. Vanuit een
juridische benadering vindt er beoordeling
plaats of de gedraging in overeenstemming
met het recht is. Als dat niet het geval is,
zijn er in het algemeen juridische midde­
len om die rechts­normen te handhaven.
Rechtvaardigheid is een begrip uit de ethiek
en de politieke filosofie, maar komt in het
recht ook voor. Voor zover er verschil bestaat
tussen recht en rechtvaardigheid zou dat
verschil kunnen liggen in de mogelijkheid tot
afdwingbaarheid daarvan en – binnen een
juridische benadering – de visie die betrokkene heeft op het recht (rechts­positivistisch,
natuurrechtelijk, etc.).
verdieping
arsaequi.nl/maandblad  AA20120266
Praktische en normatieve consequenties
Wat zijn nu vanuit de gekozen benadering de
praktische en normatieve consequenties van
de beantwoording van de vragen? De praktische consequentie van de beginselen van
goed bestuur als rechtsbeginselen zal zijn dat
het bestuur bij de uitvoering van haar taken
die rechtsnormen heeft na te leven. Ik zal
hieronder ter illustratie van ieder van de zes
beginselen een voorbeeld geven en de consequenties schetsen.
Bij behoorlijk bestuur kan worden gedacht
aan artikel 3:2 Awb, op grond waarvan het
bestuursorgaan bij de voorbereiding de nodige
kennis moet vergaren over de relevante feiten
en de af te wegen belangen. Transparant
bestuur is wat betreft de bekendmaking en
mededeling van besluiten in afdeling 3.6 van
de Awb in de vorm van dwingende normen
uitgewerkt. Bij participatief bestuur valt niet
alleen te denken aan de inspraakprocedure
in de vorm van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van
de Awb, maar ook aan de verplichtingen om
betrokkenen te horen op grond van afdeling
4.1.2 van de Awb. Effectief bestuur vinden we
terug in de Comptabiliteitswet, in het kader
waarvan de rekenkamer beoordeelt of de
begrote gelden op de juiste wijze zijn besteed.
Verantwoordend bestuur vinden we terug in
de staatsrechtelijke regel van de ministerië­
le verantwoordelijkheid (art. 42, tweede lid
Grondwet) en ook in de aanwijzingen voor
zelfstandige bestuursorganen. Mensenrechten
en bestuur staan niet alleen in onze Grondwet ter zake van de verschillende grondrechten, maar ook in diverse bepalingen van het
EVRM en dan in het bijzonder in de artikelen
5, 6, 13 en 14 en gelijksoortige bepalingen
uit het IVBPR. Uit het voorgaande blijkt dat
de consequenties van de meeste beginselen
zijn gelegen in door het bestuur na te leven
wettelijke voorschriften en direct werkende
bepalingen uit internationale verdragen.
In het verlengde van deze praktische conse­
quenties vanuit het perspectief van de
wetgever schets ik hierna de inhoud die in de
praktijk aan de beginselen van goed bestuur
wordt gegeven door het bestuur, de reken­
kamer, de rechter en de ombudsman.
4De rol van het bestuur
Het is vanzelfsprekend dat bij de beginselen
van goed bestuur juist het bestuur zelf deze
beginselen heeft na te leven.25 Dat spreekt
24R. Dworkin, A Matter
of Principle, Cambridge
(Massachusetts): Harvard
University Press 1986,
p. 49; W.G. Werner, State
Sovereignty as an interpretive concept, Paper for
the Round Table on Governance and Internatio­nal
Legal Theory, Utrecht:
Universiteit Utrecht 2002;
R.J. Allan, Dworkins Interpretatieve Theorie en het
Natuurrecht (masterscriptie Heerlen), 2008.
25Zie voor een overzicht van
de term ‘goed bestuur’ in
parlementaire stukken:
Addink 2010, p. 9. Het zijn
de volgende vier departementen die 75 procent
van de gevallen voor hun
rekening nemen: Justitie,
Buitenlandse Zaken, Onderwijs en Binnenlandse
Zaken en Koninkrijks­
relaties.
arsaequi.nl/maandblad  AA20120266
verdieping
vanzelf ten aanzien van de beginselen van
goed bestuur die in wettelijke bepalingen
zijn opgenomen. Hetzelfde geldt voor de
ongeschreven beginselen maar die worden
door het bestuur nog wel eens vergeten. Wel
zul je dan zien dat er dan nog wel sprake
is van interpretatie met betrekking tot de
verplichtingen die de wetgever heeft opgenomen en de wijze waarop daaraan door het
bestuur uitvoering aan wordt gegeven. Het
kan ook zijn dat het bestuur in het belang
van de eenduidigheid van interpretatie en
bij de uitvoering ertoe overgaat om bepaalde
beleidsregels zelf op te nemen. Veel van
in de praktijk genoemde codes hebben het
karakter van een beleidsregel en dan brengt
artikel 4:84 Awb de inherente binding met
zich, tenzij zich één van de in dat artikel genoemde gevallen voordoet. Voorbeelden zijn
de Codes Goed Bestuur in het onderwijs en
bij de productschappen.26
Naast de door het bestuur
zelf opgestelde codes zijn er
ook anderen die codes hebben
opgesteld; beide soorten
codes worden in het kader
van hun werkzaamheden
door het bestuur toegepast
26Code Goed Bestuur in het
primair onderwijs (2010),
idem voortgezet onderwijs
(2010), Code Goed Bestuur
product- en bedrijfschappen (2007), Code Goed
Bestuur publieke omroep
(2012), Code Goed Bestuur
publieke dienstverleners
(2011).
27www.rijksoverheid.
nl/onderwerpen/
kwaliteit-en-integriteit-­
overheidsinstanties/
gedragscode-openbaarbestuur; Nederlandse Code
Goed Openbaar Bestuur,
juni 2009.
Naast de door het bestuur zelf opgestelde
codes zijn er ook anderen die codes hebben opgesteld; beide soorten codes worden
in het kader van hun werkzaamheden door
het bestuur toegepast. Zo zal het bestuur in
het kader van de werkzaamheden van de
rekenkamer te maken kunnen krijgen met
de beginselen van goed bestuur. Voorts zullen
ook de rechter en de ombudsman in het kader
van de rechterlijke toetsing en de beoordeling van de behoorlijkheid van het bestuursoptreden kunnen toetsen aan de beginselen
van goed bestuur voor zover deze in wet- en
regelgeving is neergelegd dan wel voor zover
deze instellingen deze ontlenen aan het ongeschreven recht. We zien aldus dat het bestuur
gestuurd wordt door in wettelijke bepalingen
verankerde beginselen en dat er op basis van
beginselen van goed bestuur ook een beoordeling van het bestuursoptreden plaatsvindt. In
het belang van de consistentie en de kwaliteit
van het bestuursoptreden zullen de toepassing van genoemde beginselen van goed
bestuur in de vorm van beleidsregels worden
vastgelegd.
Ars Aequi april 2012 271
De Code Goed Openbaar Bestuur is ontwikkeld in opdracht van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en geeft richtlijnen voor de klassieke
bestuursinstellingen in ons land op centraal
en decentraal niveau.27 Het gaat daarbij om
de rijksoverheid, maar ook om de provincies,
gemeenten, waterschappen en de politie.
Hiermee maken deze organisaties duidelijk
dat ze op basis van dezelfde beginselen van
goed bestuur willen handelen en optreden
en dat is in het belang van de professionaliteit en betrouwbaarheid van het openbaar
bestuur.
De Code bevat de volgende zeven beginselen. In de eerste plaats is er het beginsel
van openheid en integriteit. Hiermee wordt
bedoeld dat het bestuur open en integer is
en duidelijk maakt wat het daaronder verstaat. Het bestuur geeft in zijn gedrag het
goede voorbeeld, zowel binnen de organisatie
als daarbuiten. Het tweede beginsel is het
beginsel van participatie. De gedachte hiervan is dat het bestuur weet wat er leeft in de
maatschappij en laat zien wat het daarmee
doet. Een derde beginsel is het beginsel van
behoorlijke contacten met burgers. Dit beginsel leidt ertoe dat het bestuur ervoor dient
te zorgen dat hijzelf en de organisatie zich
behoorlijk gedragen in contacten met burgers. Het vierde beginsel is het beginsel van
doelgerichtheid en doelmatigheid. Op grond
hiervan dient het bestuur de doelen van de
organisatie bekend te maken en neemt het
de beslissingen en maatregelen die nodig
zijn om de gestelde doelen te behalen. Het
vijfde beginsel is het beginsel van legitimiteit. Hiermee wordt bedoeld dat het bestuur
de beslissingen en maatregelen neemt die
het mag nemen en die in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving.
Bovendien dienen de beslissingen te rechtvaardigen te zijn. Het zesde beginsel heeft
betrekking op het lerend en zelfreinigend
vermogen van het bestuur. Daarmee wordt
bedoeld dat het bestuur zijn prestaties verbetert en die van de organisatie en dat het
de organisatie hierop inricht. Het zevende
en laatste is het beginsel van verantwoording. Het beginsel houdt in dat bestuur
bereid is zich regelmatig en ruimhartig ten
opzichte van de omgeving te verantwoorden.
Die verantwoording vindt plaats – zowel
mondeling als schriftelijk – in het kader van
de volksvertegenwoordiging, maar ook door
middel van informatie die door het bestuur
uit eigen initiatief aan de samenleving
wordt verstrekt.
272 Ars Aequi april 2012
Uit het voorgaande blijkt dat de Code de
volgende beginselen van goed bestuur omvat:
het transparantiebeginsel, het participatiebeginsel, het behoorlijkheidsbeginsel, het
effectiviteitsbeginsel, het verantwoordings­
beginsel en dan twee beginselen die betrekking op het legitimiteitsbeginsel en het
beginsel van het zelfreinigend vermogen.
De laatste twee beginselen vallen buiten de
gebruikelijke lijst van beginselen, maar de
overige beginselen vertonen opvallende gelijkenis met de hiervoor genoemde beginselen
van goed bestuur. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat deze beginselen van goed
bestuur in de Code tamelijk beperkt zijn
uitgewerkt. Voorts valt op dat het beginsel
van mensenrechten en bestuur achterwege is
gelaten, dat is zeker opmerkelijk vanwege de
nauwe samenhang tussen good governance
en mensenrecht.28 Verschillende beginselen
van goed bestuur hebben een plaats gekregen in de diverse mensenrechtenverdragen.
Bovendien is er sinds december 2009 sprake
van een subjectief recht op goed bestuur
als gevolg van de inwerkingtreding van het
Verdrag van Lissabon.30 Dat recht kan ook
worden ingeroepen wanneer Nederlandse
bestuursorganen Europese taken vervullen.30
Eerder heb ik twee Europese Codes van
Goed Bestuur met elkaar vergeleken. 31 Het
ging daarbij om de Code Good Administra­
tive Behaviour, die in het kader van de
Europese Unie is verschenen32 en de Code
van Goed Bestuur zoals die door de Raad van
Europa33 is opgesteld.
Kijken we naar de tot dusverre
verschenen nationale Codes
van Goed Bestuur, dan
moet de conclusie luiden
dat deze in veel gevallen
op weinig systematische
wijze zijn opgezet en
waarbij allerlei totaal
verschillende onderwerpen
bij elkaar zijn gezet
Kijken we naar de tot dusverre verschenen
nationale Codes van Goed Bestuur, dan moet
de conclusie luiden dat deze in veel gevallen
op weinig systematische wijze zijn opgezet
en waarbij allerlei totaal verschillende onderwerpen bij elkaar zijn gezet. De hoop was
verdieping
arsaequi.nl/maandblad  AA20120266
lang gevestigd op de Code van Goed Bestuur
van de Minister en de Staatssecretaris van
BZK, maar die lijkt het toch te moeten afleggen tegen andere Codes in ons land en de
Codes zoals die in het kader van de Raad van
Europa en de Europese Unie zijn ontwikkeld. Het is een gemiste kans dat er tot nu
toe, anders dan bij de Corporate Governance
Code, bij de Code van Goed Bestuur geen monitoringcommissie in het leven is geroepen
om de toepassing ervan bij te houden. Dat
is hard nodig, omdat er, zoals blijkt uit de in
dit stuk genoemde bronnen, inmiddels zich
verregaande ontwikkelingen op het gebied
van de beginselen van goed bestuur hebben
voorgedaan in binnen- en buitenland.
5De rol van de rekenkamer
Volgens de Comptabiliteitswet (art. 82-89)
verricht de rekenkamer zowel rechtmatigheidsonderzoek als doelmatigheidsonderzoek.
Voor de invulling van het doelmatigheids­
onderzoek laat de wet veel ruimte, maar voor
het rechtmatigheidsonderzoek schrijft de wet
voor wat de rekenkamer jaarlijks moet doen.
Dit tweede gedeelte van de wettelijke taak
omvat: a) het geven van een goedkeurende
verklaring bij het Financieel Jaarverslag van
het Rijk (de rijksrekening); b) het beoordelen
van de financiële en niet-financiële informatie in de jaarverslagen van ministeries; c) het
beoordelen van de bedrijfsvoering, vooral het
financieel beheer en het materieelbeheer van
ministeries. Bij het onderzoek wordt nagegaan of uit de gegeven informatie voldoende
blijkt dat de bedoelde gedragingen rechtmatig, waarmee wordt bedoeld in overeenstemming met het geschreven recht, hebben
plaatsgevonden. Kortom: overeenkomstig de
geschreven beginselen van goed bestuur.34
Daarnaast wordt er veel doelmatigheidsonderzoek verricht, daarbij heeft de reken­
kamer een eigen onderzoekprogramma
opgesteld en een strategie die bij dat onder­
zoek wordt gehanteerd. De rekenkamer
had in maart 2004 de Strategie 2004-2009,
Slagvaardig en transparant presteren en
functioneren van het openbaar bestuur gepresenteerd en daarbij het verband gelegd met
goed openbaar bestuur.35 In navolging van
de Verenigde Naties (VN) werd uitgegaan
van de volgende acht kenmerken van goed
bestuur: onpartijdig en open, rechtszeker,
participatief, gericht op draagvlak en consensus, vraaggericht (responsief), effectief en
efficiënt, publieke verantwoording (account­
able) en transparant.
28Addink, Anthony, Buyse &
Flinterman (eds.) 2010.
29Inmiddels zijn er drie dissertaties verschenen met
betrekking tot dit Right to
Good Administration, twee
in Duitsland en één in het
Verenigd Koninkrijk. Zie ook:
G.H. Addink, ‘Goed bestuur:
een norm voor het bestuur of
een recht van de burger’, in:
G.H. Addink e.a. (red.), Grensverleggend Bestuursrecht (Ten
Bergebundel), Alphen aan den
Rijn: Kluwer 2008, p. 3-25.
30In het verlengde van mijn
publicatie uit 2008, verschijnt
er in de loop van dit jaar een
rechtsvergelijkend onderzoek
naar de rechtspraak van
zowel het Hof van Justitie als
het Hof voor de rechten van
de mens met betrekking tot
goed bestuur.
31G.H. Addink, ‘Goed bestuur:
een norm voor het bestuur of
een recht van de burger’, in:
G.H. Addink e.a. (red.), Grensverleggend Bestuursrecht (Ten
Bergebundel), Alphen aan den
Rijn: Kluwer 2008, p. 3-25.
32Deze Code is oorspronkelijk
door de Europese Ombudsman opgesteld en vervolgens
door het Europees Parlement
geaccordeerd. Voorts heeft
het Europees Parlement aan
alle Europese instellingen gevraagd om een dergelijke code
van Goed Bestuur vast te stellen. Deze Code wordt ook door
de huidige Europese Ombudsman gebruikt en toegepast: P.
Nikiforos Diamandouros, The
principle of good administration in the recommendations
of the European Ombudsman,
Sofia, 17 September 2007. Voor
wat betreft de tekst van de
Code: zie bijlage V bij Addink
2010, p. 83-91.
33Recommendation CM/Rec
(2007) 7 of the Committee of
Ministers to member states
on good administration. Voor
wat betreft de tekst van deze
Code: zie bijlage IV bij mijn
oratie Addink 2010, p. 75-82.
34G.H. Addink, ‘Algemene
beginselen van goed bestuur
en de toepassing door de
Algemene Rekenkamer’,
NTB 2005-6, p. 169-183.
35Het valt op dat de rekenkamer spreekt van goed
openbaar bestuur, terwijl de
Verenigde Naties waarnaar
de rekenkamer verwijst
het steeds heeft over goed
bestuur. Ik vermoed dat de
toevoeging is gebruikt om
mogelijke verwarring over de
werkingssfeer van het begrip
‘goed openbaar bestuur’,
ook buiten situaties waarin
het algemeen belang wordt
behartigd, uit te sluiten.
arsaequi.nl/maandblad  AA20120266
verdieping
In de Strategie 2010-2015 heeft de rekenkamer uitgelegd dat zij zich toelegt op het
presteren en het functioneren van het Rijk
en de hieraan verbonden instellingen. De vier
kenmerken van goed openbaar bestuur die
daarmee samenhangen zijn a) vraag­gericht
en b) effectief & efficiënt, voor presteren, en
c) transparant en d) publieke verantwoording, voor functioneren.
36De Waard 1987, p. 59 e.v.
37G.H. Addink, ‘The ombudsman as the fourth
power. On the foundations
of ombudsmanlaw from a
comparative perspective’,
in: F. Stroink & E. van der
Linden (eds.), Judicial Lawmaking and Administrative
Law, Antwerpen/Oxford:
Intersentia 2005, p.251-273.
38T. von Danwitz, ‘Good
Governance in the hands of
the judiciary: Lessons from
the European example’,
Elektroniese Regsblad 2010,
Potchefstroom Electronic
Law Journal (131) 1, te
raadplegen via www.
saflii.org/za/­journals/
PER/2010/1.html.
39T. Tridimas, The General
Principles of EU-law,
Oxford: Oxford University
Press 2006, p. 410-417.
Zie ook: A. Buijze & R.
Widdershoven, ‘De Awb en
EU-recht, transparantie’,
in: T. Barkhuysen e.a. (red.),
Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag:
Boom Juridische uitgevers
2010, p. 589 e.v.
40G.H. Addink, ‘Goed bestuur:
een norm voor het bestuur
of een recht van de burger’,
in: G.H. Addink e.a. (red.),
Grensverleggend Bestuursrecht (Ten Bergebundel),
Alphen aan den Rijn:
Kluwer 2008, p. 3-25.
6De rol van de rechter
Het is duidelijk dat vanuit het verleden de
rechter, en dan in het bijzonder de bestuursrechter, zich actief heeft bemoeid met de
ontwikkeling van de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur. De Nederlandse
bestuursrechter laat het bij de mogelijke
invulling in het kader van de interpretatieve
taak van de rechter op nationaal niveau – in
tegenstelling tot het Europese rechterlijke niveau – afweten. Dat die ruimte tot interpretatie door de rechter ten aanzien van de hier
bedoelde algemene rechtsbeginselen bestaat,
is algemeen aanvaard.36 Het lijkt erop dat de
bestuursrechter zich zowel conceptueel als
inhoudelijk zich nog te zeer heeft verbonden
met de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur, waardoor de ontwikkeling van de beginselen van goed bestuur door de bestuursrechter nog enigszins achterblijft.
Nog niet zo lang geleden heeft
een prominent staatsraad
verklaard dat het niet de
taak van de rechter is om
beginselen van goed bestuur
of van behoorlijk bestuur
als groep te ontwikkelen
Er is echter een andere ontwikkeling aan de
gang in de Nederlandse bestuursrechtspraak.
Die ontwikkeling betreft de uitwerking van
de afzonderlijke beginselen van goed bestuur
en niet zozeer de beginselen van goed bestuur als samenhangend stelsel. Nog niet zo
lang geleden heeft een prominent staatsraad
verklaard dat het niet de taak van de rechter
is om beginselen van goed bestuur of van
behoorlijk bestuur als groep te ontwikkelen.
De ontwikkeling door middel van systematisering en conceptualisering is een taak van
de wetenschap, de taak van de rechter is om
de aan de orde zijnde rechts­beginselen toe te
passen.
Ars Aequi april 2012 273
Men zou kunnen zeggen: op het punt van
de ontwikkeling van de beginselen van goed
bestuur is de rol van de rechtspraak niet
een top-down-gerichte benadering, maar een
bottom-up-gerichte benadering.
Ten slotte zijn er diverse direct werkende
bepalingen uit mensenrechtenverdragen die
door de nationale rechter worden toegepast.
Ik heb een overzicht gemaakt37 waarin te zien
is welke beginselen van goed bestuur in welke
internationale mensenrechtenregeling zijn
opgenomen. Uit dat overzicht blijkt dat niet
alleen verschillende beginselen van behoorlijk
bestuur, maar ook bijvoorbeeld het participatiebeginsel, het transparantie­beginsel, het
verantwoordingsbeginsel en het effectiviteitsbeginsel in die verdragen een plaats hebben
gekregen.
Op Europees niveau is de doorbraak van het
beginselenrecht al veel langer aan de gang en
zijn door de wetgever, het bestuur, de rechtspraak, de ombudsman en de reken­kamer
talloze rechtsbeginselen ontwikkeld. Er zijn
talloze publicaties op dit gebied verschenen,
maar voor één publicatie zou ik uw bijzondere aandacht willen vragen en die betreft
de toepassing van de algemene beginselen
van goed bestuur door het Europese Hof van
Justitie. Het betreft het artikel van Von Danwitz, rechter bij het Hof van Justitie, die een
fraai overzicht geeft van de wijze waarop het
Hof invulling geeft aan het concept van goed
bestuur door middel van een toetsing aan de
‘Principles of Good Governance’.38 Nadat hij
eerst ingaat op de prominente plaats van dit
concept in het Verdrag van Lissabon, wijst
hij vervolgens op de fundamentele rechten
samenhangend met dit concept in het Europees Handvest en de juridische status die het
concept nu heeft gekregen. Door de toetreding
van de EU tot het EVRM zal de wisselwerking tussen bestuursbeginselen en fundamentele rechten in de toekomst stellig toenemen.
Tridimas plaatst de beginselen van goed
bestuur op Europees niveau in de sleutel van
de rights of defence.39
7De rol van de ombudsman
Anders dan de rechters hebben de zogenaamde vierdemachtinstellingen40 – ombudsman
en rekenkamer – actief meegewerkt aan
de ontwikkeling van beginselen van goed
bestuur, hoewel niet steeds onder de noemer
‘goed bestuur’. Bij de ombudsman gaat het bij
het eigen onderzoek en bij de behandeling van
274 Ars Aequi april 2012
klachten om ‘behoorlijkheid’ en bij de rekenkamer – zo hebben we hiervoor al gezien –
wat betreft de jaarlijkse begrotingsvoorstellen
om ‘comptabele rechtmatigheid, die in wezen
wetmatigheid inhoudt’ en bij de onderzoeken
op eigen initiatief om ‘comptabele doelmatigheid’.
Anders dan de rechters
hebben ombudsman en
rekenkamer actief meegewerkt
aan de ontwikkeling van
beginselen van goed bestuur,
hoewel niet steeds onder
de noemer ‘goed bestuur’
De ombudsman gaf enkele jaren geleden het
jaarverslag de titel Good ­Administration,
daarmee de notie van goed bestuur uitdragend. Voorts heeft de Ombudsman het
toetsingskader gespecificeerd via de behoorlijkheidswijzer, waarin de verschillende
elementen van het begrip ‘behoorlijkheid’ zijn
opgenomen.41 In feite past de ombudsman
normen van goed bestuur toe, weliswaar
onder de noemer ‘behoorlijkheid’. De reken­
kamer gebruikt bij de rapporten haar missiedocument ‘goed openbaar bestuur’, waarin een
specificatie heeft plaatsgevonden van normen van goed bestuur in de context van het
rechtmatigheids- en doelmatigheidsonderzoek
door de rekenkamer. Toch bieden – ondanks
de verschillende wettelijke beoordelings­
criteria – de normen van goed bestuur voor de
instellingen blijkbaar voldoende houvast om
(voorgenomen) gedragingen van het bestuur
op adequate wijze te beoordelen.
Inmiddels is er een discussie
gaande over de invulling van
het criterium ‘behoorlijkheid’
door de ombudsman
Inmiddels is er een discussie gaande over de
invulling van het criterium ‘behoorlijkheid’
door de ombudsman.42 De vraag is of bij de
invulling van dit criterium de ombudsman
mede aan rechtmatigheidseisen toetst dan wel
los daarvan aan eigen – mede vanwege zijn
positie in het staatsbestel – ingevulde eisen
van behoorlijkheid.43 Nadat de ombudsman
aanvankelijk sterk aanleunde tegen de toetsing door de bestuursrechter, is sinds januari
verdieping
arsaequi.nl/maandblad  AA20120266
2005 een meer zelfstandige ontwikkeling van
de behoorlijkheidscriteria door de ombudsman
waar te nemen.44 Toch is er sprake van een
gemeenschappelijke basis van behoorlijkheidsnormen en rechtsnormen en dat brengt
met zich mee dat de verschillende organen die
betrokken zijn bij de concretisering van deze
normen zullen moeten proberen hun normontwikkeling zo goed mogelijk op elkaar af te
stemmen.45 De behoorlijkheidstoetsing door
de ombudsman is een ruimere toetsing en dat
betekent dat er meer dan alleen de rechtmatigheid wordt getoetst. Ik zie de behoorlijkheidsnormen als een grote groep waaronder
rechtsnormen in verschillende stadia van
ontwikkeling, maar ook normen die we thans
nog niet tot de rechtsnormen rekenen. De
beginselen die door de ombudsman worden
gehanteerd, zijn in wezen beginselen van
goed bestuur. Of misschien moet ik het anders
formuleren: de ombudsman beoordeelt of er
sprake is van slecht bestuur. Uit een rechtsvergelijkend Europees onderzoek blijkt dat de
ombudsmannen in de meeste landen toetsen
aan de eisen van goed bestuur c.q. beoordelen
of er sprake is van slecht bestuur.46 Kortom:
het wordt tijd dat de wetgeving in ons land
op dit punt wordt aangepast en het toetsingscriterium wordt de eisen die door het concept
‘goed bestuur’ aan het bestuur worden gesteld.
Ik zie de behoorlijkheidsnormen
als een grote groep waaronder
rechtsnormen in verschillende
stadia van ontwikkeling,
maar ook normen die
we thans nog niet tot de
rechtsnormen rekenen
8Samenvatting en conclusies
In het voorgaande is ingegaan op de inhoud
van het juridisch concept ‘goed bestuur’ en
de praktische, normatieve consequenties die
dit heeft. Nadat eerst het onderscheid was
gemaakt tussen good governance (publieke
sector) en corporate governance (private sector), werd de aandacht gericht op de beginselen van goed bestuur. Deze beginselen bestaan
uit zes groepen: behoorlijkheid, transparantie,
participatie, effectiviteit, verantwoording en
mensenrechten.
Vervolgens ben ik vanuit een gemengd
positiefrechtelijke-morele benadering en
via het interpretatief concept aan de hand
41Behoorlijkheidswijzer, De
Nationale Ombudsman,
Den Haag 2007.
42Verslag van de Nationale
ombudsman over 2007,
Den Haag 2008, p. 18.
43Ph.M. Langbroek
& P. Rijpkema e.a.,
­Ombudsprudentie. Over de
behoorlijkheidsnormen en
zijn toepassing, Den Haag:
BJu 2004.
44Verslag van de Nationale
ombudsman over 2004,
Den Haag 2005, par. 1.4.1.
45R. Fernhout, in noot
bij Rapport Nationale Ombudsman No. 27
­januari 1997 (Rapport
1997/27), JB 1999/77,
­JB-­Select 2009, 39.
46European Parliament,
European Ombudsman
and national Ombudsmen
or Similar Bodies, Compar­
ative Tables 2001; Gabriele
Kucsko-Stadlmayer, European Ombudsman-Institutions A Comparative Legal
Analysis Regarding the
Multifaceted Realization of
an Idea, Wien/New York:
Springer 2008, hoofdstuk 5.
arsaequi.nl/maandblad  AA20120266
verdieping
van enkele voorbeelden ingegaan op de
praktische normatieve consequenties van de
beginselen van goed bestuur. Vervolgens is
de rol besproken van overheidsinstellingen
bij de ontwikkeling van beginselen van goed
bestuur. Ten aanzien van het bestuur is duidelijk dat deze beginselen in verschillende
rechtsvormen zijn vastgelegd. Opvallend is
dat er diverse Codes van Goed Bestuur zijn
ontwikkeld. Eén daarvan is de Code van
Goed Openbaar Bestuur, die op verzoek van
de Minister en de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken tot stand is gekomen. Daarin zijn de meeste van de beginselen van goed
bestuur opgenomen, maar zeer summier.
Aan de mensenrechten is in het geheel geen
aandacht geschonken. De Europese Codes
van Goed Bestuur zijn verder uitgewerkt en
vinden in de rechtspraak toepassing. Anders
dan bij de Corporate Governance Code is er
bij de Code van Goed Openbaar Bestuur geen
monitoringcommissie in het leven geroepen,
waardoor deze Code achterblijft bij nieuwe
ontwikkelingen op het gebied van goed
bestuur.
Voorts toetst ook de Rekenkamer al sinds
2004 aan de eisen van goed openbaar bestuur
bij het rechtmatigheids- en doelmatigheids­
onderzoek. De aandacht is in het bijzonder gericht op de effectiviteit van en de verantwoor-
Ars Aequi april 2012 275
ding voor het functioneren. Deze eisen zijn
recent opnieuw neergelegd in een zogenaamde
strategie (2010).
Ten aanzien van de toepassing van de
beginselen van goed bestuur zien we op
nationaal niveau dat de aandacht gericht
is op de afzonderlijke beginselen, aan het
concept ‘goed bestuur’ als zodanig wordt door
de Nederlandse rechter geen inhoud gegeven.
Hier zien we een belangrijk verschil met de
Europese rechter, die dat al wel doet. Bovendien wordt sinds kort expliciet getoetst aan
het recht op goed bestuur.
De ombudsman heeft in het verleden de
toets aan behoorlijkheid wel geduid als een
beoordeling die betrekking heeft op goed
bestuur. De Europese Ombudsman doet dat
veel nadrukkelijker, maar dat hangt ermee
samen dat deze als toetsingsgrond heeft
‘Maladminis­tration’. Ook is de Europese
Ombudsman actief op het gebied van de ontwikkeling van goed bestuur. Geconcludeerd
kan worden dat het concept van goed bestuur
ingang heeft gevonden in het Nederlandse
bestuursrecht. De praktische consequenties
daarvan zijn daarvan thans zichtbaar in de
wet- en regelgeving. Het bestuur, de rechter,
de ombudsman en de rekenkamer geven uitvoering aan de beginselen van goed bestuur
die op dat concept zijn gebaseerd.