De Bankenunie - University of Tilburg

De Bankenunie
Bankentoezicht op
Europees niveau
1|Pagina
Colofon
Scriptie ter afronding van de Masterstudie Ondernemingsrecht aan de Universiteit van Tilburg
over het versterken van de monetaire en economische unie middels bankentoezicht op Europees
niveau.
Opdrachtgever:
Naam:
Universiteit van Tilburg
Adres:
Prof. Cobbenhagenlaan 221
Postcode:
5037 DB
Plaats:
Tilburg, Nederland
Postadres:
Postbus 90153
5000 LE TILBURG
Telefoon nr.:
+31 (0)13 466 9111
Site:
www.tilburguniversity.edu
Begeleider:
Prof. dr. C.F. van der Elst
Student:
Naam:
Marijke Timmermans
ANR:
707833
Uitgave:
Den Hout, 7 augustus 2013
2|Pagina
Inhoudsopgave
Lijst met afkortingen ...................................................................................................................... 5
Inleiding ........................................................................................................................................... 7
1. Europees systeem voor financieel toezicht .......................................................................... 10
1.1 De Larosière Groep .............................................................................................................. 10
1.1.1 European System of Financial Supervision .................................................................. 10
1.1.2 European Systemic Risk Board ..................................................................................... 14
1.2 Europese toezichtstructuur per 1 januari 2011 .................................................................... 14
1.2.1 Europese toezichthoudende autoriteiten ....................................................................... 15
1.2.2 Bevoegdheden van de Europese toezichthoudende autoriteiten ................................. 18
1.2.3 ESRB ............................................................................................................................. 21
1.3 Conclusie .............................................................................................................................. 22
2. De Bankenunie.......................................................................................................................... 24
2.1 Single Supervisory Mechanism ............................................................................................ 24
2.1.1 Toepassingsgebied van de toezichtactiviteiten: lidstaten en kredietinstellingen .......... 25
2.1.2 Taken en bevoegdheden van de ECB .......................................................................... 28
2.2 Single Rulebook ................................................................................................................... 32
2.2.1 Wettelijk Kader ............................................................................................................... 33
2.2.2 CRD IV: het Single Rulebook voor het bankentoezicht ................................................ 34
2.3 Conclusie .............................................................................................................................. 37
3. De ECB als single prudential supervisor............................................................................... 39
3.1 Wettelijk kader ...................................................................................................................... 39
3.2 Governance .......................................................................................................................... 40
3.3 Scheiding tussen monetaire en toezichthoudende taken .................................................... 43
3.4 Onafhankelijkheid en verantwoording .................................................................................. 47
3.5 Conclusie .............................................................................................................................. 52
3|Pagina
4. Het SSM en andere toezichthoudende autoriteiten .............................................................. 54
4.1 Nationale toezichthouders .................................................................................................... 54
4.2 European Banking Authority................................................................................................. 58
4.3 European Systemic Risk Board............................................................................................ 64
4.4 Conclusie .............................................................................................................................. 67
5. Lessen uit de Verenigde Staten .............................................................................................. 70
5.1 Het dual supervisory system ................................................................................................ 70
5.2 State supervisors vs. federal supervisors ............................................................................ 74
5.3 Vanwaar de verschillen ........................................................................................................ 78
5.4 Conclusie .............................................................................................................................. 80
6. Conclusie: het versterken van de monetaire en economische unie .................................. 83
Literatuurlijst................................................................................................................................. 92
Literatuur ..................................................................................................................................... 92
Jurisprudentie ........................................................................................................................... 100
Stukken van de Europese Unie ................................................................................................ 100
4|Pagina
Lijst met afkortingen
art.
Artikel
ASC
Advisory Scientific Committee
ATC
Advisory Technical Committee
BCBS
Basel Committee on Banking Supervision
BIS
Bank for international Settlements
CAMELS
Capital adequacy, Asses quality, Management, Earnings, Liquidity and Sensitivity
to market risk
CEBS
Committee of European Banking Supervisors
CEIOPS
Committee of European Insurance and Occupational Pensions
CESR
Committee of European Securities Regulators
CRD IV
Capital Requirements Directive IV
CRR
Capital Requirements Regulation
COM
Commissiedocument
COREPER
Comité des représentants permanents
D.C.
District of Columbia
def.
definitief
DGS
Deposito garantiestelsel
DNB
De Nederlandsche Bank
e.a.
en andere
EBA
European Banking Authority
EC
Europese Commissie
ECB
Europese Centrale Bank
ECOFIN
De Raad Economische en Financiële Zaken
EFSF
European Financial Stability Facility
EIOPA
European Insurance and Occupational Pensions Authority
EG
Europese Gemeenschap(pen)
EMU
Economische en monetaire unie
EP
Europees Parlement
EFS
European Financial Supervisors
ESA
European Supervisory Authorities
ESCB
Europees Stelsel van Centrale Banken
ESFS
European System of Financial Supervisors
ESM
European Stability Mechanism
ESMA
European Securities and Markets Authority
ESRB
European Systemic Risk Board
EU
Europese Unie
e.v.
en verder
5|Pagina
FDIC
Federal Deposit Insurance Corporation
Fed
Federal Reserve System
Fig.
Figuur
HvJ EG
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap
IMF
Internationaal Monetair Fonds
JCESA
Joint Committee of European Supervisory Authorities
Nr.
Nummer
o.a.
onder andere
OCC
Office of the Comptroller of the Currency
OMT
Outright Monetary Transactions
p.
pagina
PbEU
Publicatieblad Europese Unie
RBCR
Risk Based Capital Ratio
ROA
Return on Assets
SEC
Intern document van het secretariaat-generaal
SSM
Single Supervisory Mechanism
TARP
Troubled Asset Relief Program
t.o.v.
ten opzichte van
U.S.
United States
V.S.
Verenigde Staten
vs.
versus
VWEU
Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
Wft
Wet financieel toezicht
6|Pagina
Inleiding
De financiële en economische crisis heeft Europa in zijn macht. Hoewel de crisis zijn oorsprong
vindt in de Verenigde Staten, heeft de crisis zich wereldwijd verspreid over de verschillende
marktsegmenten en landen. Veel delen van de financiële sector staan onder zware druk en dit
heeft op zijn beurt weer een negatieve invloed op de reële economie. Maar ook het toezicht op de
financiële sector staat volop in de belangstelling. De financiële markten zijn immers afhankelijk
van vertrouwen, maar dat vertrouwen is er niet meer. Om het toezicht op de financiële sector te
verbeteren heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) in oktober 2008 de High Level
Group on Crossborder Financial Supervision gevraagd om advies uit te brengen over het
versterken van het Europese toezicht op de financiële sector.1
Het duurde een hele tijd voordat Europese Unie inzag dat er een verband bestond tussen de
overheidsfinanciën en de bankensector. In juni 2012, in de vroege uren van de zoveelste
Eurotop, hebben de regeringsleiders van de eurozone eindelijk besloten om het verband tussen
de banken- en de schuldencrisis aan te pakken.2 Toen ze werden geconfronteerd met de
stijgende kosten van de openbare leningen in Spanje en Italië is besloten dat, wanneer de
nationale overheden niet langer zelf in staat zijn om de banken te hulp te schieten, de banken
kunnen aankloppen bij het Europese noodfonds ESFS. In ruil daarvoor zou het toezicht op de
bancaire sector naar Europees niveau worden getild door middel van een Single Supervisory
Mechanism (SSM).
Het SSM is de eerste stap in een bredere herziening van het bankenbeleid in Europa. Het
uiteindelijke doel is het creëren van een bankenunie voor het uitvoeren van effectief toezicht en
(indien nodig) crisismanagement in de bankensector. Het SSM zal steunen op de nationale
toezichthouders en de Europese Centrale Bank (hierna: ECB), waarbij de ECB het
gezaghebbende orgaan is. De betrokkenheid van de ECB maakt duidelijk dat het SSM zich zal
richten op de eurozone terwijl er voor lidstaten buiten de eurozone de mogelijkheid is om ook
deel te nemen aan het SSM.
Vanwege de aanhoudende problemen en het verband tussen het ontstaan van het SSM en de
herkapitalisatie van banken werd het SSM één van de wetgevende prioriteiten van de Europese
1
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009.
2
European Council 29/29 June 2012, the conclusions of the European Council (29/29 June 2012), 29 juni 2012, EUCO
76/12.
7|Pagina
Unie. In december 2012 bereikten de lidstaten een akkoord over het ontwerp van het SSM.3 Het
doel was om het SSM medio 2014 in werking te laten treden.
De beslissingen die werden genomen tijdens de Eurotop van juni 2012 hebben waarschijnlijk een
grotere impact dan de staatshoofden en regeringsleiders zich op dat moment gerealiseerd
hebben.4 Op de eerste plaats vereist het creëren van het SSM een volledige bankenunie en dus
een gedeeld risico en op de tweede plaats hebben de beslissingen de ECB het idee gegeven dat
de regeringen bereid zijn om vergaande maatregelen te nemen. Dit zal ongetwijfeld een
belangrijke rol hebben gespeeld bij de Rechtstreekse Monetaire Transacties (Outright Monetary
Transactions (OMT))5 van de ECB, welke hebben geleid tot een aanzienlijke verzachting van de
crisis op korte termijn.6 Middels een stabiel raamwerk voor bankentoezicht en crisisbeheersing
kan ook op de lange termijn de economische en monetaire unie (EMU) worden versterkt.7 Het
akkoord aangaande de oprichting van het SSM is de eerste stap richting het versterken van de
EMU en daarom zal in deze scriptie ook antwoord worden gegeven op de vraag:
“Draagt bankentoezicht op Europees niveau bij aan het versterken van de monetaire en
economische unie?”
Deze vraag zal beantwoord worden aan de hand van de ontwikkelingen die hebben
plaatsgevonden sinds de twee wetsvoorstellen van de Commissie die werden gepubliceerd in
september 2012,8 de Eurotop in oktober 2012 en daaropvolgend de twee wetsvoorstellen van de
Raad van ministers (hierna: de Raad) die in maart en juni 2013 zijn gepubliceerd.9
3
Proposal for a Council Regulation conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating
to the prudential supervision of credit institutions, text agreed by the Council (ECOFIN) at its meeting of 12 December on
the above Commission proposal, ECOFIN 1080, 14 december 2012.
4
S. Verhelst, The Single Supervisory Mechanism: a sound first step in Europe’s banking union? (European Affairs
Programme working paper), maart 2013, p. 1-2.
5
OMT's zijn interventies op de secundaire markten voor overheidsobligaties om ernstige verstoringen in deze markten
die voortvloeien uit met name ongegronde bezorgdheid onder beleggers over de omkeerbaarheid van de euro, het
hoofd te bieden. Onder de juiste voorwaarden bieden OMT’s een volledig effectieve voorzorgsmaatregel ter voorkoming
van "self-fulfilling" destructieve scenario’s met mogelijk ernstige uitdagingen voor de prijsstabiliteit in het eurogebied. Zie
Europese Centrale Bank, ‘De reactie van de ECB op de crisis (3)’, <http://www.ecb.int/ecb/educational/facts/monpol/html
/mp_014.nl.html>.
6
X. van den Bosch, Preventing the rise of sovereign borrowing costs in the eurozone: what can the ESM and the ECB
achieve? (Egmont Paper nr. 56), november 2012, p. 33-35.
7
M. Pavlova, The proposals for a Single Supervisory Mechanism for banks in the euro area are an important step in
strengthening the economic and monetary union (University College Londen – Faculty of Laws working paper), januari
2013, p. 1; S. Verhelst, The Single Supervisory Mechanism: a sound first step in Europe’s banking union? (European
Affairs Programme working paper), maart 2013, p. 2.
8
Voorstel voor een Verordening van de Raad waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden
opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, COM(2012)511
def., 12 september 2012; Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van
Verordening (EU) nr. 1093/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit)
wat de interactie daarvan betreft met Verordening (EU) nr…/… van de Raad waarbij aan de ECB specifieke taken
worden opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen,
COM(2012)512 def. 12 september 2012.
9
Proposal for a Council Regulation conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating
to the prudential supervision of credit institutions, enclosed the final compromise text for the Regulation in subject, with a
view to COREPER on 27 March, ECOFIN 221, 25 maart 2013; Proposal for a Regulation of the European Parliament
and of the Council amending Regulation (EU) No 1093/2010 establishing a European Supervisory Authority (European
8|Pagina
Deze scriptie zal beginnen met een beschrijving van het huidige Europese systeem voor
financieel toezicht. Dit is immers het systeem waarin het SSM zal functioneren en ook zijn hier de
eerste voorzichtige stappen richting Europeanisering gemaakt. Vervolgens worden het
toepassingsgebied en de bevoegdheden van de ECB nader toegelicht. Ook het Single Rulebook
komt uitgebreid aan bod omdat, zoals we later zullen zien, het Single Rulebook essentieel is voor
een effectieve werking van het SSM. Tevens zal de ECB als prudentieel toezichthouder in het
SSM worden geanalyseerd. Met name de scheiding tussen monetaire en toezichthoudende
taken, de governance en de onafhankelijkheid en de verantwoording zullen aan bod komen.
Eveneens zal stilgestaan worden bij de gevolgen voor de lidstaten buiten de eurozone die deel
wensen te nemen aan het SSM en de lidstaten die niet deelnemen. Zoals gezegd, zal het SSM
functioneren binnen het huidige Europese systeem voor financieel toezicht. Daarom zal ook de
relatie tussen het SSM en de andere toezichthoudende autoriteiten zoals de European Banking
Authority (EBA), de European Systemic Risk Board (ESRB) en de nationale toezichthoudende
autoriteiten belicht worden. Nadat het SSM volledig in kaart is gebracht, zal gekeken worden naar
het dual supervisory system van de Verenigde Staten. Door middel van dit systeem staan de
banken in de Verenigde Staten onder gedeeld toezicht van zowel de state supervisor als de
federal supervisor. Tot slot zal er in de conclusie antwoord worden gegeven op de
onderzoeksvraag.
Banking Authority) as regards its interaction with Council Regulation (EU) No…/… conferring specific tasks on the
European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions, ECOFIN 357, 10
juni 2013.
9|Pagina
1. ǀ Europees systeem voor financieel toezicht
Sinds de financiële crisis in 2008 is uitgebroken, staat het toezicht op financiële instellingen volop
in de belangstelling.10 Op Europees niveau is men tot het besef gekomen dat de wet- en
regelgeving met betrekking tot het financiële toezicht aan verandering toe is. Binnen de Europese
Unie werd al vaker gesproken over een ander, meer gecentraliseerd toezicht. De reactie van de
lidstaten was echter tot het uitbreken van de crisis tamelijk terughoudend.11 In oktober 2008 heeft
de Commissie een High Level Group on Crossborder Financial Supervision gevraagd om advies
uit te brengen over versterking van het Europese toezicht op de financiële sector. In dit hoofdstuk
zal verder worden ingegaan op de aanbevelingen van de de Larosière Groep en de
aanpassingen die na het uitbrengen van het eindrapport zijn doorgevoerd.
1.1 De Larosière Groep
De de Larosière Groep is opgericht door Commissievoorzitter José Manuel Barrosso en wordt
voorgezeten door voormalig IMF-directeur Jacques de Larosière.12 Op 25 februari 2009
publiceerde de de Larosière Groep haar eindrapport.13 Het rapport bevat 31 aanbevelingen. De
twee belangrijkste aanbevelingen van het rapport betreffen het inrichten van een Europees
toezichtsysteem voor microprudentieel toezicht (European System of Financial Supervision
(ESFS)) en de oprichting van een macroprudentiële toezichthouder (European Systemic Risk
Board (ESRB)), die tot kerntaak heeft om eventuele kwetsbaarheden in de financiële markt tijdig
te signaleren.14
1.1.1 European System of Financial Supervision
Zoals gezegd, werd er al eerder gesproken over meer gecentraliseerd toezicht. Als
vanzelfsprekend besteedt het rapport dan ook veel aandacht aan de vraag of één Europese
toezichthouder
ook
microprudentieel
toezicht
zou
moeten
uitoefenen
op
grote
grensoverschrijdende financiële instellingen. In het de Larosière rapport wordt al stilgestaan bij de
mogelijkheid om microprudentieel toezicht op grensoverschrijdende banken neer te leggen bij de
ECB.15 De de Larosière Groep is echter van mening dat er te veel nadelen kleven aan het
10
J.C. van Haersolte en H. van Meerten, ‘Zelfrijzend Europees bakmeel: de voorstellen voor een nieuw toezicht op de
financiële sector’, Nederlands tijdschrift voor Europees recht 2010-2, p. 33.
11
F.A. Dankers, 'Convergentie van het financiële toezicht: de stand van zaken', Tijdschrift voor Financieel Recht 200810/11, p. 364.
12
Persbericht Europa, Brussel, 11 november 2008, IP/08/1679.
13
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009.
14
J.C. van Haersolte & H. van Meerten, ‘Zelfrijzend Europees bakmeel: de voorstellen voor een nieuw toezicht op de
financiële sector’, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2010-2, p. 33.
15
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 42-43.
10 | P a g i n a
uitoefenen van microprudentieel toezicht door de ECB.16 De de Larosière Groep stelt daarom
voor om één Europees toezichtsysteem op te richten, het European System of Financial
Supervisors (ESFS).17 Het ESFS houdt in dat nationale toezichthouders hun toezichttaken op
microniveau zelf blijven uitoefenen en dat op supranationaal niveau een samenwerkingsverband
wordt opgezet. Voor dit samenwerkingsverband worden nieuwe Europese autoriteiten gevormd,
die de bestaande instellingen als Committee of European Banking Supervisors (CEBS)18,
Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors (CEIOPS)19 en
Committee of European Securities Regulators (CESR)20 moeten vervangen. CESR, CEBS en
CEIOPS vormden voor de financiële sector het Europese netwerk van nationale toezichthouders.
Hun voornaamste doel was om nationale toezichthouders en praktijken dichter bij elkaar te
brengen en zij vormden dan ook geen volwaardig alternatief voor Europees toezicht.21 Ook
speelden deze netwerken een belangrijke rol in de Lamfalussy-procedure.22 Deze procedure is in
2001 ingevoerd en is een besluitvormingsprocedure voor financiële wetgeving.23 De Lamfalussyprocedure bestaat uit vier niveaus:
-
Niveau 1: Er komt een kaderrichtlijn tot stand volgens de gewone wetgevingsprocedure.24
-
Niveau 2: De Commissie stelt uitvoeringsmaatregelen voor waarin de kaderrichtlijn verder
wordt uitgewerkt. Het Europees Parlement (hierna: het Parlement) en de Raad dienen de
voorstellen wel goed te keuren.
-
Niveau 3: De niveau-3-comités brengen aan de Commissie advies uit over de
uitvoerbaarheid van de voorgestelde uitvoeringsmaatregelen. Het CESR, het CEBS en
het CEIOPS vormen samen de niveau-3-comités.
16
Zo is de de Larosière Groep onder meer van mening dat er strijdige belangen kunnen ontstaan tussen de
microprudentiële taken en de monetaire taken van de ECB, de onafhankelijkheid van de ECB in gevaar kan worden
gebracht doordat er in tijden van crisis meer politieke druk wordt uitgeoefend op de ECB en daarnaast dat de ECB in
tijden van crisis te maken zal krijgen met een veelvoud aan toezichthouders en de financiën van lidstaten wat het
uitvoeren van microprudentieel toezicht door de ECB uiterst complex maakt. Ook is de de Larosière Groep van mening
dat het verlenen van microprudentiële taken bijzonder moeilijk is gegeven het feit dat een aantal van de ECB/ESCBleden geen toezichthoudende bevoegdheden hebben. Bovendien is de ECB niet verantwoordelijk voor alle Europese
lidstaten maar slechts voor de lidstaten binnen de eurozone waardoor de noodzaak voor een alomvattend, geïntegreerd
toezichtsysteem niet wordt opgelost. Tot slot strekken de bevoegdheden van de ECB zich niet uit tot
verzekeringsmaatschappijen, wat ernstige risico’s voor gefragmenteerd toezicht met zich mee brengt. Zie The high-level
group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel
25 februari 2009, p. 42-43.
17
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 48.
18
Deze commissie adviseerde de Europese Commissie op het gebied van toezicht op de bancaire sector.
19
Deze commissie is belast met het toezicht op verzekeraars en pensioenfondsen in de Europese Unie. Zij is één van
de financiële toezichthouders die in 2010 zijn ingesteld naar aanleiding van de economische crisis als gevolg van grote
begrotingstekorten van een aantal EU-lidstaten.
20
Deze commissie is belast met het toezicht op financiële producten in de Europese Unie en is net als de CEIOPA één
van de financiële toezichthouders die in 2010 zijn ingesteld naar aanleiding van de economische crisis.
21
A.T. Ottow, ‘Het Europese toezicht op de financiële markten’, RegelMaat 2011-4, p. 204.
22
The Committee of Wise Men on the regulation of European Securities Markets, chaired by Alexandre Lamfalussy
(rapport), Brussel 1 februari 2001.
23
D. Alford, ‘The Lamfalussy Process and EU Bank Regulation: Another step on the road to pan-European regulation?’,
Annual Review of Banking and Financial Law 2006, p. 397.
24
Art. 294 VWEU. Bij deze procedure beslissen het Europees Parlement en de Raad van Ministers gezamenlijk, op
voorstel van de Europese Commissie.
11 | P a g i n a
-
Niveau 4: De Commissie beoordeelt of de EU-wetgeving tijdig en correct is omgezet in
nationaal recht.
Fig. 1: De Lamfalussy-procedure.25
Eur. Commissie
Level 4
Level 3
Level 2
Nationale
toezichthouders
Monitoring
CEBS
Toezicht
banken
CEIOPS
Toezicht
verzekeraars
CESR
Toezicht
effectenverkeer
College of
supervisors
Eur. Commissie / EP
Expertgroepen uit de lidstaten
(ESC, EIOPC en EBC)
Ecofin / EP
Level 1
Vastleggen van principes
Al snel werd duidelijk dat de Lamfalussy-procedure een aantal gebreken kent.26 Ook het de
Larosière rapport constateerde veel gebreken in de Lamfalussy-procedure27 en doet daarom
voorstellen voor een nieuwe toezichtstructuur. De de Larosière Groep is van mening dat de
samenwerking tussen de niveau-3-comités en de rol die zij vervullen niet voldoende is om de
financiële stabiliteit in de Europese Unie en al haar lidstaten te waarborgen.28 Hoewel de niveau3-comités aanzienlijk hebben bijgedragen aan het proces van Europese financiële integratie, zijn
er een aantal tekortkomingen die niet kunnen worden aangepakt binnen de huidige juridische
structuur, waarin de niveau-3-comités dienen als adviesorganen voor de Commissie. Om deze
reden is de de Larosière Groep van mening dat er een Europees systeem voor financieel toezicht
(ESFS) opgericht dient te worden. Het ESFS moet een geïntegreerd netwerk van Europese
financiële toezichthouders vormen die samenwerken met de verbeterde niveau-3-comités. Er
zullen drie European Supervisory Authorities (ESA’s) worden opgericht ter vervanging van het
25
R.J. de Doelder & I.M. Jansen, ‘Een nieuw Europees toezichtraamwerk’, Tijdschrift voor Financieel Recht 2010-1/2, p.
18.
26
Evaluatie van de Lamfalussy-procedure – bevorderen van de toezichtconvergentie, COM(2007)727, 20 november
2007.
27
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 39-42.
28
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 46.
12 | P a g i n a
CESR, het CEBS en het CEIOPS.29 Deze ESA’s worden belast met het stimuleren van
samenwerking tussen de toezichthouders, het creëren van een gezamenlijke Europese
toezichtcultuur en het toezien op een consistente toepassing van EU-wetgeving. De nationale
toezichthouders zullen verantwoordelijk blijven voor het dagelijkse toezicht. Daarnaast dienen
nog aparte Supervisory Colleges te worden ingesteld die toezicht zullen houden op de grote
grensoverschrijdende financiële instellingen in Europa.30
Het enkel oprichten van een ESFS is niet voldoende. Er zullen tevens aanpassingen moeten
plaatsvinden van de Europese richtlijnen, met een vrij strikte taakverdeling tussen de
toezichthouders en wetgevers in de home countries en die in de host countries.31 Met de
vaststelling van de Europese Tweede Bankenrichtlijn in 198932 is het home state control model
ingevoerd. Dit model houdt in dat het toezicht op banken wordt uitgeoefend door de
toezichthouder van het land van herkomst, ook als het gaat om buitenlandse activiteiten.33 Het
succes van het home state control model is echter erg afhankelijk van de nationale
toezichtsystemen. Daarnaast vormt het vertrouwen tussen de toezichthouders onderling een
belangrijk aspect van het home state control model.34 Het is echter onvermijdelijk dat in de
Europese Unie grote verschillen bestaan in de toezichtcapaciteit en toezichtkwaliteit. De
uitdagingen waarmee lokale toezichthouders worden geconfronteerd zijn immers divers.35 Een
toezichthouder in lidstaten waar alleen kleinere nationale of regionale financiële instellingen actief
zijn kan onverwacht en zonder hierop voorbereid te zijn te maken krijgen met een bankensector
die zich plotseling en snel internationaal verspreidt.36 Wanneer dit gebeurt, werkt de
taakverdeling die door de Europese richtlijnen aan de lidstaten is toebedeeld niet. De lidstaten
waar alleen kleinere nationale financiële instellingen actief zijn en die te maken krijgen met een
zich snel internationaal verspreidende bankensector zijn hier niet op voorbereid en kunnen niet
aan hun toezichtverplichtingen voldoen.37 De door de Europese richtlijnen voorgeschreven
29
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 46.
30
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 48.
31
V.P.G. de Serière, ‘Een korte beschouwing over het rapport d.d. 25 februari 2009 van The High-Level Group on
Financial Supervision in the EU (het rapport van de De Larosière Groep)’, Ondernemingsrecht 2009-56, p. 2.
32
Richtlijn 89/646/EEC van de Raad tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de
toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede tot wijziging van Richtlijn
77/780/EEG. In Nederland is deze Richtlijn geïmplementeerd in de Wet toezicht kredietwezen 1992.
33
Het home state control model maakt het voor internationaal opererende banken mogelijk om grensoverschrijdende
diensten te verrichten en een bijkantoor in een gastland te vestigen, zonder dat daarvoor goedkeuring van de
toezichthouder in een gastland nodig is.
34
A.T. Ottow, ‘Het Europese toezicht op financiële markten’, RegelMaat 2011-4, p. 203.
35
In lidstaten waar alleen kleinere nationale of regionale financiële instellingen actief zijn, komen lokale toezichthouders
voor minder grote uitdagingen te staan dan de lokale toezichthouders van lidstaten waar grote grensoverschrijdende
financiële instellingen hun hoofdvestiging hebben.
36
V.P.G. de Serière, ‘Een korte beschouwing over het rapport d.d. 25 februari 2009 van The High-Level Group on
Financial Supervision in the EU (het rapport van de De Larosière Groep)’, Ondernemingsrecht 2009-56, p. 2.
37
Een goed voorbeeld hiervan is IJsland. De financiële toezichthouders in IJsland hebben zich laten overweldigen door
de ontwikkeling van de bankensector. Daardoor waren ze niet in staat de groei van de sector op tijd af te remmen en
een ten ondergang te voorkomen. Zie De financiële redactie van NRC, ‘OESO: Bankentoezicht in IJsland faalde’, NRC
Handelsblad 3 september 2009.
13 | P a g i n a
taakverdeling zal alleen werken wanneer in iedere lidstaat hetzelfde hoge niveau wordt bereikt.38
Ook in het de Larosière rapport wordt geconstateerd dat het home state control systeem niet
meer is opgewassen tegen de huidige bankensector die zich sterk internationaal ontwikkeld
heeft. De de Larosière Groep adviseert dan ook om door middel van een gezamenlijke
inspanning momenteel slecht gereguleerde of “onwillige” lidstaten aan te moedigen om zich te
houden aan het hoogste niveau van de internationale normen en om informatie uit te wisselen
met andere toezichthouders.39 Niet iedereen is er echter van overtuigd dat deze aanbeveling
genoeg gewicht in de schaal zal leggen om aan deze zeer gecompliceerde uitdaging het hoofd te
bieden.40
1.1.2 European Systemic Risk Board
Behalve aanbevelingen op het gebied van microprudentieel toezicht geeft de de Larosière Groep
aanbevelingen op het gebied van macroprudentieel toezicht. Zoals gezegd, adviseert de de
Larosière Groep om een nieuw orgaan genaamd de European Systemic Risk Board (ESRB) op
te richten.
41
De ESRB zal worden voorgezeten door de president van de ECB. De ESRB zal
worden samengesteld uit de leden van de algemene raad van de ECB en de voorzitters van
CEBS, CEIOPS en CESR, alsmede een vertegenwoordiger van de Commissie. De voornaamste
taak van de ESRB is om de financiële stabiliteit te waarborgen. Dit doet de ESRB door alle
relevante informatie over de financiële stabiliteit te analyseren. Wanneer er beduidende risico’s
zijn voor de financiële stabiliteit van de Europese Unie, dient de ESRB vroegtijdig te
waarschuwen en aanbevelingen te geven.42
1.2 Europese toezichtstructuur per 1 januari 2011
Naar aanleiding van het de Larosière rapport heeft de Commissie op 29 mei 2009 een aantal
belangrijke voorstellen gedaan tot wijziging van het financiële toezicht in Europa.43 Middels het in
werking treden van vijf EU-verordeningen is per 1 januari 2011 is het nieuwe stelsel voor
financieel toezicht van start gegaan.44 Zoals eerder is besproken, bestaat de Europese toezicht38
V.P.G. de Serière, ‘Een korte beschouwing over het rapport d.d. 25 februari 2009 van The High-Level Group on
Financial Supervision in the EU (het rapport van de De Larosière Groep)’, Ondernemingsrecht 2009-56, p. 3.
39
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 66.
40
V.P.G. de Serière, ‘Een korte beschouwing over het rapport d.d. 25 februari 2009 van The High-Level Group on
Financial Supervision in the EU (het rapport van de De Larosière Groep)’, Ondernemingsrecht 2009-56, p. 3.
41
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 46.
42
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 46.
43
Europees financieel toezicht, COM(2009)252 def., 27 mei 2009.
44
Verordening (EU) nr. 1092/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betr.
macroprudentieel toezicht van de Europese Unie en tot oprichting van een Europees Comité voor systeemrisico’s (PbEU
2010, L 331/5); Verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot
oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), tot wijziging van Besluit nr.
14 | P a g i n a
structuur uit twee pijlers. De eerste pijler richt zich vooral op het macroprudentieel toezicht. Er is
een European Systemic Risk Board (ESRB)45 opgericht die verantwoordelijk is voor het
macroprudentiële toezicht op het financiële stelsel in de Europese Unie.46 De ECB speelt een
belangrijke rol in de ESRB en zal het analytische, statistische, administratieve en logistieke werk
van de ESRB verzorgen.47 De tweede pijler, het zogenoemde European System of Financial
Supervisors, richt zich op het microprudentieel toezicht. Het European System of Financial
Supervisors bestaat uit een netwerk van nationale autoriteiten die samenwerken met nieuw
opgerichte Europese toezichthoudende autoriteiten (European Supervisory Authorities (ESA’s)).
Het doel van deze samenwerking is het veilig stellen van de financiële betrouwbaarheid van
individuele financiële instellingen en het beschermen van consumenten van financiële diensten.48
1.2.1 Europese toezichthoudende autoriteiten
De nieuw opgerichte ESA’s zijn voor toezicht op het bankwezen, de European Banking Authority
(EBA) met zetel in Londen,49 voor het toezicht op verzekeringen en pensionen, de European
Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) met zetel in Frankfurt,50 en voor het
toezicht op het effectenbedrijf, de European Securities and Markets Authority (ESMA) met zetel in
Parijs.51 Deze drie ESA’s vervangen de niveau-3-comités en zullen elk bestaan uit een voorzitter
(chairperson), een raad van toezichthouders (Board of Supervisors), een raad van bestuur
(Management Board), een uitvoerend directeur (Executive Director), interne comités en panels
ddd
716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/78/EG van de Commissie (PbEU 2010, L 331/12); Verordening (EU) nr.
1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese
toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen), tot wijziging van Besluit nr.
716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/79/EG van de Commissie (PbEU 2010, L 331/48); Verordening (EU) nr.
1095/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese
toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en
tot intrekking van Besluit 2009/77/EG van de Commissie, (PbEU 2010, L 331/84); Verordening (EU) Nr. 1096/2010 van
het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2010 tot toewijzing aan de Europese Centrale Bank van
specifieke taken betreffende de werking van het Europees Comité voor systeemrisico’s, (PbEU 2010, L 331/16).
45
Art. 1 lid 1 Verordening (EU) nr. 1092/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betr.
macroprudentieel toezicht van de Europese Unie en tot oprichting van een Europees Comité voor systeemrisico’s (PbEU
2010, L 331/5). Hierna: ESRB-Verordening.
46
Art. 3 lid 1 ESRB-Verordening.
47
Art. 2 Verordening (EU) nr. 1096/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2010 tot toewijzing
aan de Europese Centrale Bank van specifieke taken betreffende de werking van het Europees Comité voor
systeemrisico’s, (PbEU 2010, L 331/16). De omstandigheid dat de ECB een belangrijke rol speelt binnen de ESRB
brengt veel extra kosten met zicht mee. Het is echter belangrijk dat de ESRB en de ECB twee aparte instellingen blijven.
Zie hierover paragraaf 4.3.
48
Europees financieel toezicht, COM(2009)252 def., 27 mei 2009, p. 3.
49
Verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van
een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot
intrekking van Besluit 2009/78/EG van de Commissie (PbEU 2010,L 331/12). Hierna: EBA-Verordening
50
Verordening (EU) nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van
een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen), tot wijziging
van Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/79/EG van de Commissie (PbEU 2010, L 331/48).
Hierna: EIOPA-Verordening
51
Verordening (EU) nr. 1095/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van
een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten), tot wijziging van Besluit nr.
716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/77/EG van de Commissie, (PbEU 2010, L 331/84). Hierna: ESMAVerordening.
15 | P a g i n a
(internal committees and panels) en stakeholdergroepen (Stakeholder Group). Tot slot
beschikken de drie ESA’s samen over een bezwaarcommissie (Board of Appeal) en over een
gemengd comité van de ESA’s (Joint Committee of European Supervisory Authorities
(JCESA)).52
Het belangrijkste besluitvormende orgaan is de raad van toezichthouders en bestaat uit een
voorzitter, de hoofden van de nationale toezichthouders, een vertegenwoordiger van de
Commissie, een vertegenwoordiger van de ESRB en een vertegenwoordiger van de twee andere
ESA’s.53 De raad van toezichthouders stuurt de werkzaamheden van de Autoriteit aan en is
belast met het nemen van besluiten en het geven van adviezen.54 Ook kan de raad van
toezichthouders voor bepaalde aan hem toegekende taken interne comités of panels oprichten
en voorzien in de delegatie van bepaalde welomschreven taken en besluiten aan interne comités
of panels, aan de raad van bestuur of aan de voorzitter.55 De raad van bestuur bestaat uit de
voorzitter en zes andere leden van de raad van toezichthouders56 en ziet erop toe dat de
Autoriteit haar opdracht vervult en de haar opgedragen werkzaamheden verricht.57 De (voltijdse)
voorzitter wordt benoemd door de raad van toezichthouders. Zijn/haar voordracht dient echter wel
eerst te worden goedgekeurd door het Parlement.58 De voorzitter vertegenwoordigt de Autoriteit
en is verantwoordelijk voor het voorbereiden van de werkzaamheden van de raad van
toezichthouders en zit de vergaderingen van de raad van toezichthouders en de raad van bestuur
voor. Ook de executive director wordt voltijds benoemd.59 De Executive director is verantwoordelijk voor het beheer van de Autoriteit en bereidt de werkzaamheden van de raad van bestuur
voor.60 De stakeholdergroep wordt opgericht ter bevordering van het overleg met stakeholders op
gebieden die relevant zijn voor de taken van de Autoriteit. Deze stakeholdergroepen worden geraadpleegd over maatregelen die getroffen worden inzake reguleringsnormen en uitvoeringsnormen en over richtsnoeren en aanbevelingen.61
Wanneer een financiële instelling het niet eens is met een besluit van één van de ESA’s, kan zij
naar de bezwaarcommissie stappen.62 De bezwaarcommissie is een gemeenschappelijk orgaan
van de drie ESA’s en bestaat uit zes leden en zes vervangers.63 Een beroep tegen een beslissing
van
52
In fig. 2 is ter verduidelijking een vereenvoudigd schema opgenomen.
Art. 40 EBA-Verordening; art. 40 EIOPA-Verordening; art. 40 ESMA-Verordening.
54
Art. 43 EBA-Verordening; art. 43 EIOPA-Verordening; art. 43 ESMA-Verordening.
55
Art. 41 EBA-Verordening; art. 41 EIOPA-Verordening; art. 41 ESMA-Verordening.
56
Art. 45 EBA-Verordening; art. 45 EIOPA-Verordening; art. 45 ESMA-Verordening.
57
Art. 47 EBA-Verordening; art. 47 EIOPA-Verordening; art. 47 ESMA-Verordening.
58
Art. 48 EBA-Verordening; art. 48 EIOPA-Verordening; art. 48 ESMA-Verordening.
59
Art. 51 EBA-Verordening; art. 51 EIOPA-Verordening; art. 51 ESMA-Verordening.
60
Art. 53 EBA-Verordening; art. 53 EIOPA-Verordening; art. 53 ESMA-Verordening.
61
Art. 37 EBA-Verordening; art. 37 EIOPA-Verordening; art. 37 ESMA-Verordening.
62
Art. 60 EBA-Verordening; art. 60 EIOPA-Verordening; art. 60 ESMA-Verordening.
63
Art. 58 EBA-Verordening; art. 58 EIOPA-Verordening; art. 58 ESMA-Verordening.
53
16 | P a g i n a
Fig. 2: Schematische weergave van de Europese toezichtstructuur per 1 januari 2011.64
ESFS
Council of Ministers
ESRB
Chair + Vice-Chairs
General
Board
Steering
Committee
ASC
ATC
Secratariat
European Central Bank
EBA
EIOPA
ESMA
Chairperson
Chairperson
Chairperson
Board of
Supervisors
Board of
Supervisors
Board of
Supervisors
Internal
committees and
panels
Internal
committees and
panels
Internal
committees and
panels
Management
Board
Management
Board
Management
Board
Executive
Director
Executive
Director
Executive
Director
European Parliament
JCESA
European Committee
Sub-Committee on Financial Conglomerates
Board of Appeal
Banking
Stakeholder
Group
Insurance and
Reinsurance
Stakeholder
Group
Securities and
Markets
Stakeholder
Group
Occupational
Pensions
Stakeholder
Group
Committee on
financial
innovation
Committee on
financial
innovation
Committee on
financial
innovation
National supervisory
authorities
National supervisory
authorities
National supervisory
authorities
College of supervisors
64
J.C. van Haersolte en H. van Meerten, ‘Zelfrijzend Europees bakmeel: de voorstellen voor een nieuw toezicht op de
financiële sector’, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2010-2, p. 36; J.C. van Haersolte, ‘The proof of the
pudding…: het nieuwe EU-toezichtstelsel voor de financiële sector’, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2011-6,
p. 187.
17 | P a g i n a
van de bezwaarcommissie wordt ingesteld bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.65 Dan
volgt nog het gemengd comité van de ESA’s. Dit comité houdt zich bezig met
sectoroverschrijdende aangelegenheden en dient vooral als forum waarmee de Autoriteit
regelmatig en nauw samenwerkt en zorgt voor de intersectorale samenhang met de andere
ESA’s.66 Tot slot werken de ESA’s samen met en ondersteunen zij de colleges van
toezichthouders (College of Supervisors), wat zorgt voor een consistentere toepassing van het
Unierecht en de harmonisatie van de nationale toezichtpraktijken.67 Een college van
toezichthouders wordt opgericht door nationale toezichthoudende autoriteiten die belast zijn met
het toezicht op geconsolideerde basis op grensoverschrijdende groepen. Deze colleges van
toezichthouders worden opgericht om de samenwerking tussen nationale toezichthouders te
bevorderen bij het uitvoeren van (gezamenlijke) toezichtonderzoeken.68
1.2.2 Bevoegdheden van de Europese toezichthoudende autoriteiten
De drie nieuwe ESA’s hebben een aantal belangrijke taken en bevoegdheden gekregen. Deze
nieuwe taken en bevoegdheden dienen te zorgen voor harmonisatie van de nationale
toezichtpraktijken en snel ingrijpen wanneer er sprake is van een crisissituatie of van een conflict
tussen nationale toezichthouders. Deze taken en bevoegdheden zijn:
-
Het ontwikkelen en vastleggen van technische uitvoerings- en reguleringsnormen (Single
Rulebook).69 Dit is een belangrijke bevoegdheid die, naast de reeds bestaande nietbindende richtlijnen en aanbevelingen, een eenduidige toepassing van EU-wetgeving
helpt garanderen. Deze technische uitvoerings- en reguleringsnormen mogen geen
beleidsmatige aspecten bevatten.70 Het opstellen van beleid is nog steeds voorbehouden
aan de lidstaten. De verordeningen regelen de algemene bevoegdheid voor de drie
ESA’s om concept technische standaarden op te stellen.71 Aanvullend worden met de
zogenoemde Omnibusrichtlijn de specifieke werkterreinen van de drie autoriteiten
bepaald.72 Ofschoon oorspronkelijk het idee was om de autoriteiten zelf de bevoegdheid
65
Art. 61 EBA-Verordening; art. 61 EIOPA-Verordening; art. 61 ESMA-Verordening.
Art. 54 EBA-Verordening; art. 54 EIOPA-Verordening; art. 54 ESMA-Verordening.
67
Art. 21 EBA-Verordening; art. 21 EIOPA-Verordening; art. 21 ESMA-Verordening.
68
Wat betreft de EBA zijn dit de in Richtlijn 2006/48/EG bedoelde Colleges van Toezichthouders. Voor de EIOPA betreft
het de in Richtlijn 2009/138/EG bedoelde Colleges van Toezichthouders en voor de ESMA de bij de in artikel 1 lid 2
ESMA-Verordening vermelde wetgevingshandelingen vastgestelde Colleges van Toezichthouders.
69
Art. 10 en 15 EBA-Verordening; art. 10 en 15 EIOPA-Verordening; art. 10 en 15 ESMA-Verordening.
70
Overweging 22 EBA-Verordening; overweging 21 EIOPA-Verordening; overweging 22 ESMA-Verordening.
71
Art. 8 EBA-Verordening; art. 8 EIOPA-Verordening; art. 8 ESMA-Verordening.
72
Richtlijn 2010/78/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot wijziging van de Richtlijnen
98/26/EG, 2002/87/EG, 2003/6/EG, 2003/41/EG, 2003/71/EG, 2004/39/EG, 2004/109/EG, 2005/60/EG, 2006/48/EG,
2006/49/EG en 2009/65/EG wat de bevoegdheden van de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese
Bankautoriteit), de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen)
en de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten) betreft (PbEU 2010, L
331/120). Inmiddels is ook Omnibus II in zicht: Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot
wijziging van de Richtlijnen 2003/71/EG en 2009/138/EG wat de bevoegdheden van de Europese Autoriteit voor
verzekeringen en bedrijfspensioenen en van de Europese Autoriteit voor effecten en markten betreft, COM(2011) 8 def.,
19 januari 2011.
66
18 | P a g i n a
te geven om bindende standaarden vast te stellen, is deze bevoegdheid nu aan de
Commissie opgedragen.73 Het Single Rulebook is een belangrijke stap richting
verdergaande harmonisatie van essentiële en bindende normen en zorgt daardoor ook
voor harmonisatie van nationale uitvoeringspraktijken. Het opstellen van een Single
Rulebook is duidelijk een verbetering ten opzichte van de situatie van voor 1 januari
2011.74
-
Het opstellen van richtsnoeren en aanbevelingen voor nationale autoriteiten of financiële
instellingen. Ook verrichten de ESA’s collegiale toetsingen (best practices). De nationale
toezichthouders en financiële instellingen dienen zich tot het uiterste in te spannen om
aan de richtsnoeren en aanbevelingen van de ESA’s te voldoen.75
-
Wanneer er sprake is van een noodsituatie faciliteren en coördineren de ESA’s de acties
van nationale toezichthouders. De ESA’s besluiten echter niet zelf of er sprake is van een
noodsituatie. Dit is voorbehouden aan de Raad.76
-
Wanneer er sprake is van een conflict tussen nationale toezichthouders, kunnen de
ESA’s op verzoek van één of meer betrokken nationale autoriteiten die autoriteiten
bijstaan bij het bereiken van overeenstemming. De ESA’s stellen een termijn vast voor
verzoening tussen de nationale autoriteiten. Wanneer het de nationale autoriteiten niet
lukt om tijdens de verzoeningsfase tot overeenstemming te komen, kan een ESA een
besluit met bindende werking nemen dat de nationale autoriteiten verplicht specifieke
maatregelen te nemen of van het nemen van maatregelen af te zien om de zaak te
schikken.77
-
De ESA’s ondersteunen de colleges van toezichthouders en geven leiding bij het
waarborgen van hun consistente en coherente werking.78
-
De ESA’s spelen een actieve rol in het opbouwen van een gemeenschappelijke toezichtcultuur in de Europese Unie. Ook helpen zij mee aan het opbouwen van consistente
toezichtspraktijken en zetten zij zich in om uniforme procedures en consistentie in
benadering binnen de gehele Europese Unie te verzekeren.79
-
Daarnaast kunnen de ESA’s zowel gevraagd als ongevraagd advies en hun mening
geven aan de Commissie en het Parlement.80
-
Wanneer nationale autoriteiten het Unierecht niet naleven, kunnen de ESA’ de inbreuk op
of niet-toepassing van het Unierecht onderzoeken. De ESA’s kunnen de betrokken
nationale autoriteit aanbevelingen geven waarin wordt uiteengezet welke maatregelen
73
Art. 10 en 15 EBA-Verordening; art. 10 en 15 EIOPA-Verordening; art. 10 en 15 ESMA-Verordening.
Zie hierover ook The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van
de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 27-29.
75
Art. 8 en 16 EBA-Verordening; art. 8 en 16 EIOPA-Verordening; art. 8 en 16 ESMA-Verordening.
76
Art. 18 EBA-Verordening; art. 18 EIOPA-Verordening; art. 18 ESMA-Verordening.
77
Art. 19 EBA-Verordening; art. 19 EIOPA-Verordening; art. 19 ESMA-Verordening.
78
Art. 21 EBA-Verordening; art. 21 EIOPA-Verordening; art. 21 ESMA-Verordening.
79
Art. 29 EBA-Verordening; art. 29 EIOPA-Verordening; art. 29 ESMA-Verordening.
80
Art. 8, 32 en 34 EBA-Verordening; art. 8, 32 en 34 EIOPA-Verordening; art. 8, 32 en 34 ESMA-Verordening.
74
19 | P a g i n a
nodig zijn om aan het Unierecht te voldoen. Wanneer de nationale autoriteit niet binnen
één maand na het ontvangen van de aanbeveling aan het Unierecht heeft voldaan, kan
de Commissie een formeel advies uitbrengen op grond waarvan de bevoegde (nationale)
autoriteit de maatregelen dient te nemen die nodig zijn om het Unierecht na te leven. De
Commissie houdt in haar formeel advies rekening met de aanbeveling van de ESA.81
Met deze nieuwe bevoegdheden is er reeds een belangrijke stap naar Europeanisering gemaakt.
De lidstaten (nationale toezichthouders) zijn altijd verantwoordelijk geweest voor de handhaving
van Unierecht. Hoewel CESR, CEBS en CEIOPS er al werk van hebben gemaakt om nationale
toezichthouders en toezichtpraktijken dichter bij elkaar te brengen, bleven deze sterk uiteenlopen.
In het de Larosière rapport werd geconstateerd dat nationale toezichthouders vaak over te weinig
sanctiemaatregelen beschikken om naleving van het Unierecht te kunnen garanderen.82 Door het
inwerkingtreden van de verordeningen per 1 januari 2011 hebben de nieuwe ESA’s echter de
mogelijkheid om, zonder medewerking van de nationale toezichthouders, meteen in te grijpen
door de betreffende financiële instelling aanwijzingen te geven.83 De ESA’s kunnen tegen een
financiële instelling een dergelijk bindend besluit nemen wanneer de nationale toezichthouder het
formele advies van de Commissie om aan het rechtstreeks toepasselijk Unierecht te voldoen niet
opvolgt.84 Individuele instellingen kunnen tegen een aan hen opgelegd bindend besluit bezwaar
maken bij de bezwaarcommissie.85 Tegen een besluit van de bezwaarcommissie kan in hoger
beroep worden gegaan bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.86
Een andere belangrijke stap richting europeanisering betreft een tweede verschuiving van macht
richting de ESA’s. Zij krijgen middels verschillende financiële richtlijnen steeds meer
bevoegdheden om te handhaven.87 Om de scheiding der taken voldoende te waarborgen, dienen
de ontwerpen van de door de EBA vastgestelde technische reguleringsnormen door de
Commissie te worden bevestigd.88 De Commissie kan de door de EBA ontwikkelde technische
reguleringsnormen ook gedeeltelijk of gewijzigd bevestigen. Er kan echter slechts in uitzonderlijke
gevallen een wijziging plaatsvinden, omdat de EBA het beste op de hoogte is van de werking van
de financiële markten.89 Wanneer de ESA’s steeds meer bevoegdheden krijgen, zal dit op termijn
81
Art. 17 EBA-Verordening; art. 17 EIOPA-Verordening; art. 17 ESMA-Verordening.
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière
Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 23.
83
Art. 17 EBA-Verordening; art. 17 EIOPA-Verordening; art. 17 ESMA-Verordening. Door Grundmann-van de Krol wordt
deze bevoegdheid ook wel de ‘paardensprong’ genoemd. Zie C.M. Grundmann-van de Krol, ‘Een nieuw Europees
toezichtkader’, Ondernemingsrecht 2010-131, p. 622.
84
Art. 17 EBA-Verordening; art. 17 EIOPA-Verordening; art. 17 ESMA-Verordening.
85
Art. 60 EBA-Verordening; art. 60 EIOPA-Verordening; art. 60 ESMA-Verordening.
86
Art. 61 EBA-Verordening; art. 61 EIOPA-Verordening; art. 61 ESMA-Verordening.
87
Een voorbeeld hiervan is de verordening voor het toezicht op kredietbeoordelaars. Zie Verordening (EU) nr. 513/2011
van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1060/2009 inzake
ratingbureaus (PbEU 2011, L 145/30).
88
Art. 10 EBA-Verordening.
89
Art. 10 en overweging 23 EBA-Verordening.
82
20 | P a g i n a
vergaande gevolgen hebben voor de nationale toezichthouders. Zij zullen immers steeds meer
taken moeten afstaan aan de ESA’s. Ook handhaving, wat van oudsher een bevoegdheid is van
de nationale lidstaten, verplaatst zich naar Europees niveau. Voor internationaal verspreide
markten is dit de juiste weg. Zij kunnen immers niet goed functioneren wanneer er sprake is van
een verdeeld toezicht en een verscheidenheid aan handhavingspraktijken.90 Nationaal toezicht
zal echter altijd noodzakelijk blijven voor markten die slechts beperkt of helemaal niet
grensoverschrijdend zijn. Daarnaast zal de kennis van nationale toezichthouders nodig blijven om
voldoende toezicht te kunnen uitoefenen.
Met al deze ontwikkelingen zijn we er echter nog niet. De ESA’s zijn nog steeds voor een groot
deel afhankelijk van de Commissie en nationale toezichthouders als het gaat om de
toezichtspraktijk. Toch zullen er nog meer machtsverschuivingen plaatsvinden richting de ESA’s
met als gevolg dat de nationale toezichthouders de ESA’s steeds meer zullen (moeten)
assisteren.
1.2.3 ESRB
Hiervoor is al besproken dat de ESRB verantwoordelijk is voor het macroprudentieel toezicht op
het financiële stelsel van de Europese Unie als geheel.91 De ESRB zal bestaan uit een voorzitter
en een vicevoorzitter (chair en vicechair), een algemene raad (General Board), een stuurcomité
(Steering committee) en een secretariaat (Secretariat) die worden ondersteund door een
wetenschappelijk adviescomité (Advisory Scientific Committee) en een technisch adviescomité
(Advisory Technical Committee).92 De algemene raad is het belangrijkste besluitvormende
orgaan binnen de ESRB en zal bestaan uit in totaal 63 leden, waarvan er 34 stemrecht hebben.93
Het stuurcomité, bestaande uit twaalf leden die tevens lid zijn van de algemene raad, bereidt de
vergadering van de algemene raad voor.94 Het wetenschappelijk adviescomité en het technisch
adviescomité verlenen advies en bijstand over aangelegenheden die van belang zijn voor de
werkzaamheden van de ESRB.95 De belangrijkste taken van de ESRB zijn het vergaren en
uitwisselen van informatie, vervolgens het analyseren van de informatie en het indien nodig
waarschuwingen doen uitgaan en/of aanbevelingen uitbrengen.96 De ESRB kan haar waarschuw-
90
A.T. Ottow, ‘Europeanisering van het economisch markttoezicht’, Tijdschrift voor Europees en economisch recht 20111, p. 16-17.
91
Art. 3 Verordening (EU) nr. 1092/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betr.
macroprudentieel toezicht van de Europese Unie en tot oprichting van een Europees Comité voor systeemrisico’s (PbEU
2010, L 331/5). Hierna: ESRB-Verordening.
92
Art. 4 ESRB-Verordening.
93
Sinds de toetreding van Kroatië op 1 juli 2013 kent Europa 28 lidstaten, dit betekend dat het ESRB er twee leden bij
zijn gekomen: de president van de nationale centrale bank van Kroatië en een vertegenwoordiger van de bevoegde
toezichthoudende autoriteit van Kroatië.
94
Art. 4 lid 3 en art. 11 ESRB-Verordening.
95
Art. 4 lid 5 ESRB-Verordening.
96
Art. 3 ESRB-Verordening.
21 | P a g i n a
ingen en aanbevelingen richten tot de Unie als geheel, één of meer lidstaten, één of meer ESA’s
of aan één of meer nationale toezichthoudende autoriteiten.97 Om ervoor te zorgen dat
waarschuwingen en aanbevelingen ook daadwerkelijk worden opgevolgd, houdt de ESRB ook
toezicht op de naleving ervan.98 De aanbevelingen en waarschuwingen van de ESRB zijn echter
niet bindend, maar hebben een ‘comply-or-explain’ karakter.99 Indien degenen tot wie de
waarschuwing en/of aanbeveling is gericht daar geen gevolg aan wensen te geven, dienen zij dit
aan de ESRB te motiveren.
De ECB vervult een belangrijke rol binnen de ESRB.100 Dat blijkt onder meer uit het feit dat de
ESRB de eerste vijf jaar zal worden voorgezeten door de president van de ECB. Voorts wordt de
vicevoorzitter van de ESRB door de leden van de algemene raad van de ECB uit hun midden
gekozen voor een termijn van vijf jaar.101 Bovendien maken de president en de vicepresident van
de ECB ook deel uit van de algemene raad van de ESRB.102 Daarnaast zullen zeven van de
veertien leden van het stuurcomité afkomstig zijn van de ECB103 en maakt een
vertegenwoordiger van de ECB deel uit van het technisch adviescomité.104 Maar misschien nog
wel belangrijker is dat de ECB het secretariaat van de ESRB zal vervullen en de ESRB
analytische, statistische, logistieke en administratieve ondersteuning verleent.105 Hiermee is de
ECB verantwoordelijk voor de dagelijkse werkzaamheden van de ESRB.106
1.3 Conclusie
Sinds het uitbreken van de financiële crisis in 2008 is er veel veranderd aan financiële
toezichtstructuur van de Europese Unie. Middels het de Larosière rapport zijn veel knelpunten
aan het licht gekomen. Aan de hand van het de Larosière rapport heeft de Commissie een aantal
belangrijke voorstellen gedaan tot wijziging van het financiële toezicht in Europa. Door middel van
het in werking treden van vijf EU-verordeningen is per 1 januari 2011 het nieuwe stelsel voor
financieel toezicht van start gegaan. Deze nieuwe Europese toezichtstructuur bestaat uit twee
pijlers. De eerste pijler richt zich vooral op het macroprudentieel toezicht en behelst de oprichting
97
Art. 16 lid 2 ESRB-Verordening.
Art. 17 ESRB-Verordening.
99
Overweging 20 ESRB-Verordening.
100
Dit werd al bepleit in het de Larosière rapport. Zie The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by
Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 42-44.
101
Art. 5 ESRB-Verordening.
102
Art. 6 ESRB-Verordening.
103
De voorzitter en de vicevoorzitter van het ESRB maken deel uit van het stuurcomité en zijn (de eerste vijf jaar)
afkomstig van de ECB, daarnaast maakt de vicepresident van de ECB samen met vier andere leden van de algemene
raad van het ESRB die ook lid zijn van de algemene raad van de ECB deel uit van het stuurcomité (art. 11 ESRBVerordening).
104
Art. 19 ESRB-Verordening.
105
Art. 2 Verordening (EU) Nr. 1096/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2010 tot
toewijzing aan de Europese Centrale Bank van specifieke taken betreffende de werking van het Europees Comité voor
systeemrisico’s, (PbEU 2010, L 331/16).
106
Art. 4 ESRB-Verordening.
98
22 | P a g i n a
van de ESRB die verantwoordelijk is voor het macroprudentiële toezicht op het financiële stelsel
in de Europese Unie. De tweede pijler behelst de oprichting van het ESFS en richt zich op het
microprudentieel toezicht. Het ESFS bestaat uit een netwerk van nationale autoriteiten die
samenwerken met de nieuw opgerichte ESA’s. Deze drie nieuwe ESA’s hebben een aantal
belangrijke taken en bevoegdheden gekregen. Deze nieuwe taken en bevoegdheden dienen te
zorgen voor harmonisatie van de nationale toezichtpraktijken en snel ingrijpen wanneer er sprake
is van een crisissituatie of van een conflict tussen nationale toezichthouders. Met deze nieuwe
bevoegdheden is er reeds een belangrijke stap naar Europeanisering gemaakt. Een andere
belangrijke stap richting europeanisering betreft een tweede verschuiving van macht richting de
ESA’s. Zij krijgen middels verschillende financiële richtlijnen steeds meer bevoegdheden om te
handhaven. Dit gaat op termijn vergaande gevolgen hebben voor de nationale toezichthouders.
Zij zullen immers steeds meer taken moeten afstaan aan de ESA’s.
Voor internationaal verspreide markten is dit een stap in de goede richting. Zij functioneren
immers beter wanneer er geen sprake is van een verdeeld toezicht en een verscheidenheid aan
handhavingspraktijken. Nationaal toezicht zal echter altijd noodzakelijk blijven voor markten die
slechts beperkt of helemaal niet grensoverschrijdend zijn. Tevens zal de kennis van nationale
toezichthouders nodig blijven om voldoende toezicht te kunnen uitoefenen.
Met al deze ontwikkelingen zijn we er echter nog niet, er zijn verdere stappen nodig om de
specifieke risico’s binnen de eurozone aan te pakken en om de vicieuze cirkel tussen
overheidsschuld en bankenschuld te doorbreken. Cruciaal hierbij is coördinatie tussen de
toezichthouders. Gedurende de crisis is echter duidelijk geworden dat coördinatie alleen niet
voldoende is, maar dat er behoefte is aan gemeenschappelijke besluitvorming. Om deze reden
heeft de Commissie verzocht om het instellen van een bankenunie. De bankenunie zal bestaan
uit vier bouwstenen: het Single Supervisory Mechanism, een Single Rulebook, een Europees
depositogarantiestelsel en een Europees raamwerk voor het herstel en de afwikkeling van
banken die in moeilijkheden verkeren. In het volgende hoofdstuk zal dieper worden ingegaan op
de eerste twee pijlers van de bankenunie: het Single Supervisory Mechinism en het Single
Rulebook.
23 | P a g i n a
2. ǀ De Bankenunie
In het vorige hoofdstuk is gebleken dat sinds het uitbreken van de crisis al veel is gedaan om het
Europese toezicht op financiële instellingen te verbeteren. Er zijn echter verdere stappen nodig
om de specifieke risico’s binnen de eurozone aan te pakken en om de koppeling tussen
overheidsschuld en bankenschuld en de vicieuze cirkel te doorbreken.107 Hierbij is coördinatie
tussen de toezichthouders cruciaal. Uit de crisis is echter gebleken dat alleen coördinatie niet
voldoende is, maar dat er behoefte is aan gemeenschappelijke besluitvorming. Om deze reden
heeft de Commissie verzocht om het instellen van een bankenunie.108 De voornaamste doelen
van de bankenunie zijn het herstellen van het vertrouwen in de euro en het weer gezond maken
van de bankensector. De belangrijkste bouwsteen hiervoor is toezicht op banken op Europees
niveau door één Europese toezichthouder.109 Daarnaast zal de bankenunie nog uit drie andere
bouwstenen bestaan: een Single Rulebook, een Europees depositogarantiestelsel (DGS) en een
Europees raamwerk voor het herstel en de afwikkeling van banken die in moeilijkheden
verkeren.110 Op 12 september 2012 heeft de Commissie twee conceptverordeningen
gepubliceerd: de conceptverordening waarbij aan de ECB specifieke taken worden opgedragen
betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (hierna:
ECB-Verordening)111 en de conceptverordening tot wijziging van de EBA-Verordening.112 In dit
hoofdstuk zal vooral stil worden gestaan bij de eerste twee bouwstenen van de bankenunie: één
Europese toezichthouder en een Single Rulebook.
2.1 Single Supervisory Mechanism
De eerste bouwsteen, één Europese toezichthouder, houdt in dat de Europese Centrale Bank
(ECB) wordt aangewezen als exclusief bevoegde toezichthouder ten aanzien van een aantal
107
Binnen de eurozone hebben met name de samengevoegde monetaire verantwoordelijkheden aangezet tot nauwe
economische en financiële integratie, wat de mogelijkheid van grensoverschrijdende overloopeffecten bij een
bankencrisis heeft vergroot. Zie Een routekaart naar een bankenunie, COM(2012)510 def., 12 september 2012, p. 2.
108
The European Commission, ‘President Barroso proposes banking union’, 26 juni 2012. Beschikbaar via http://ec.
europa. eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/06/index_en.htm.
109
Het verslag van de voorzitters van de Europese Raad, de Commissie, de Eurogroep en de ECB heeft deze visie
bevestigd. Zie European Council, Toward a genuine economic and monetary Union (Report by President of the
European Council Herman van Rompuy), 26 juni 2012. Beschikbaar via http://www.consilium.europa.eu/uedocs
/cms_data/docs/pressdata /en/ec/131201.pdf. Ook het Parlement geeft aanbevelingen in dezelfde richting. Zie European
Parliament resolution of 7 July 2010 with recommendations to the Commission on Cross-Border Crisis Management in
the Banking Sector (2010/2006(INI)), Europees Parlement, A-Serie, Verslag van de Commissie, zevende parlementaire
termijn, nr. 213 van 2010, p. 3-7.
110
Towards a banking union, MEMO/12/656, 10 september 2012.
111
Voorstel voor een Verordening van de Raad waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden
opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, COM(2012)511
def., 12 september 2012.
112
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr.
1093/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit) wat de interactie
daarvan betreft met Verordening (EU) nr…/… van de Raad waarbij aan de ECB specifieke taken worden opgedragen
betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, COM(2012)512 def. 12
september 2012.
24 | P a g i n a
prudentiële taken.113 Dit wordt ook wel het Single Supervisory Mechanism (SSM) genoemd.
Ondanks de bezwaren van de de Larosière Groep komt de keuze voor de ECB als
toezichthoudend orgaan niet echt als een verrassing.114 Op grond van de Meronidoctrine is het
niet mogelijk om de EBA het prudentieel toezicht op kredietinstellingen te laten uitoefenen. Het is
immers niet mogelijk om de benodigde taken en verantwoordelijkheden aan de EBA te
delegeren.115 Ook is er van verschillende kanten, waaronder door het Parlement, een voorstel
gedaan om een speciaal orgaan op te richten en met het toezicht op banken te belasten.
Hiervoor zou echter een verandering van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese
Unie (hierna: het Verdrag) nodig zijn geweest. De ECB is de enige instantie die kan ingrijpen
zonder dat daarvoor een wetswijziging nodig is. De verordening van de Raad116 verleent dan ook
specifieke taken aan de ECB aangaande beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op
kredietinstellingen.117
2.1.1 Toepassingsgebied van de toezichtactiviteiten: lidstaten en kredietinstellingen
De ECB gaat alleen prudentieel toezicht uitoefenen op kredietinstellingen die gevestigd zijn in
een ‘deelnemende lidstaat’.118 Dit zijn lidstaten die de euro als munt hebben.119 De ECB wordt
ook toezichthouder van kredietinstellingen die zijn gevestigd in niet-deelnemende lidstaten maar
grensoverschrijdende diensten verrichten of een bijkantoor vestigen in een deelnemende lidstaat.
Van de lidstaten die de euro niet als munt hebben, hebben het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië
zich krachtig verzet tegen het deelnemen aan het SSM.120 Ook andere lidstaten zoals Polen en
Zweden hebben hun zorgen geuit, maar in mindere mate dan het Verenigd Koninkrijk. Voor nietdeelnemende lidstaten die deel willen nemen aan het SSM voorziet de Commissie in de
mogelijkheid tot nauwe samenwerking met de ECB.121 Er dient dan echter wel aan een aantal
113
ECB-Verordening, p. 4.
Zie over de keuze voor de ECB als toezichthoudend orgaan verder paragraaf 3.1.
De Meroni doctrine is gebaseerd op een rechtszaak uit 1958 (HvJ EG 17 juli 1959, nr. C-9/56 (Meroni vs. High
Authority)). Kort gezegd komt de doctrine erop neer dat agentschappen van de Europese Unie, waaronder de EBA, wel
verregaande autonomie in implementatieregels kunnen hebben, maar er geen delegatie van discretionaire
bevoegdheden aan de EBA kan plaatsvinden. Zie J. Pelkmans, De rol van de EU in de financiële en economische crisis,
Den Haag: Nederlands Instituut voor Internationale betrekkingen Clingendael 2009, p. 11-12.
116
In december 2012 heeft de Raad de geconsolideerde tekst van haar voorstel uitgebracht. Zie Proposal for a Council
Regulation conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential
supervision of credit institutions, text agreed by the Council (ECOFIN) at its meeting of 12 December on the above
Commission proposal, ECOFIN 1080, 14 december 2012. In maart 2013 heeft de Raad de definitieve compromistekst
gepubliceerd. Zie Proposal for a Council Regulation conferring specific tasks on the European Central Bank concerning
policies relating to the prudential supervision of credit institutions, enclosed the final compromise text for the Regulation
in subject, with a view to COREPER on 27 March, ECOFIN 221, 25 maart 2013. Hierna: ECB-Verordening (voorstel van
de Raad).
117
De rechtsgrondslag voor de ECB is art. 127 lid 6 VWEU. Hierin wordt bepaalt dat de Raad de ECB specifieke taken
kan opdragen betreffende het beleid op het gebied van het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en andere
financiële instellingen, met uitzondering van verzekeringsondernemingen.
118
ECB-Verordening, p. 4.
119
Art. 2 ECB-Verordening.
120
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 19-20.
121
Art. 6 ECB-Verordening. Zie ook Z. Darvas & G.B. Wolff, ‘Should non-euro area countries join the Single Supervisory
Mechanism?’ Bruegel Policy Contribution 2013-06.
114
115
25 | P a g i n a
voorwaarden te worden voldaan. Zo moeten de lidstaten alle richtsnoeren en verzoeken van de
ECB in acht nemen.122 De ECB kan besluiten om de samenwerking te verbreken, maar dat recht
is niet wederkerig. De lidstaat kan de samenwerking dus niet eenzijdig verbreken. Wanneer met
lidstaten een nauwe samenwerkingsregeling is gesloten, houdt de ECB ook toezicht op
kredietinstellingen die in de lidstaat zijn gevestigd. Op zijn beurt mag een vertegenwoordiger van
die lidstaat, mits aan de voorwaarden is voldaan, deelnemen aan de werkzaamheden van de bij
de verordening opgerichte raad van toezicht. Deze werkzaamheden hebben betrekking op de
planning en de uitvoering van de taken van de ECB op het gebied van prudentieel toezicht op
kredietinstellingen. Er wordt echter niets gezegd over de aard en omvang van deze deelname
door de vertegenwoordiger van de niet-deelnemende lidstaat.
Het zal niemand verbazen dat deze regeling, die niet-deelnemende lidstaten die toch willen
deelnemen aan het SSM eigenlijk neerzet als tweederangs burgers, niet kon rekenen op politieke
steun. De regeling werd afgewezen op de bijeenkomst van de Raad van oktober 2012.123 Er
waren zelfs suggesties dat de voorstellen van de Commissie in strijd waren met het EU-recht
doordat zij een inbreuk waren op de beginselen van gelijke behandeling. Het voorstel van de
Raad van 12 december 2012 plaatst niet-deelnemende lidstaten die toch deel willen nemen aan
het SSM in een veel betere positie (althans in vergelijking met het voorstel van de Commissie).124
Wat betreft de kredietinstellingen die onder toezicht van de ECB komen te vallen, was het
oorspronkelijke voorstel van de Commissie dat alle kredietinstellingen van deelnemende lidstaten
onder het prudentieel toezicht van de ECB zouden komen te vallen, ongeacht de grootte van de
onderneming of hun bedrijfsmodel.125 Dit zou echter betekenen dat de ECB verantwoordelijk zou
zijn voor het toezicht op 6.000 depositobanken in de eurozone. Het Parlement was net als de
Commissie van mening dat het toezicht door de ECB betrekking moest hebben op alle banken in
de eurozone.126 Toch heeft de Raad een andere aanpak gehanteerd waarbij het aantal banken
122
Art. 6 lid 1 sub b ECB-Verordening.
European Council 18/19 October 2012, the conclusions of the European Council (18/19 October 2012), 19 oktober
2012, EUCO 156/12, p. 7.
124
Zo wordt onder meer de definitie van ‘deelnemende lidstaten’ uitgebreid met lidstaten die niet de euro als
munteenheid hebben maar toch deel willen nemen aan het SSM (art. 2 lid 1). Dit geeft de lidstaten die de euro niet als
munt hebben een gelijke status t.o.v. lidstaten die wel tot de eurozone behoren met betrekking tot een tal van kwesties
in de ECB-Verordening. Daarnaast nemen ze deel in het Raad van Toezicht (de Raad van Toezicht bestaat uit
vertegenwoordigers van de nationale autoriteiten die bevoegd is voor het toezicht op de kredietinstellingen in elke
deelnemende lidstaat, waarvan de definitie ook lidstaten bevat die de euro niet als munt hebben (art. 19 lid 1, art. 2 lid 1
en 2). Ook het verwijderen van art. 6 lid 3 steunt deze interpretatie. De ECB kan de samenwerking slechts beëindigen
indien vooraf aan de betrokken instelling een waarschuwing is gegeven. Wanneer de lidstaat niet binnen 15 dagen
beslissende corrigerende maatregelen neemt, kan de ECB de samenwerking niet alleen beëindigen maar ook
opschorten (art. 6 lid 6). Ook kunnen lidstaten zelf, 3 jaar na het aangaan van de samenwerking, de ECB verzoeken om
de nauwe samenwerking te beëindigen. In het verzoek worden de redenen voor de beëindiging toegelicht, waaronder, in
voorkomend geval, de potentiële nadelige gevolgen voor de budgettaire verantwoordelijkheden van de lidstaten (art. 6
lid 6a).
125
Art. 4 ECB-Verordening.
126
Art 5 Report on the proposal for a Council regulation conferring specific tasks on the European Central Bank
concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions (COM(2012)0511 – C7-0314/2012 –
2012/0242(CNS)), Europees Parlement A-Serie, Commissie-rapport, zevende parlementaire termijn, nr. 392 van 2012.
123
26 | P a g i n a
dat onderworpen wordt aan het toezicht door de ECB wordt gereduceerd van 6.000 tot ongeveer
150. Deze 150 banken zijn goed voor 80% van de bancaire activa in de eurozone.127 Naar het
voorstel van de Raad behouden nationale toezichthoudende autoriteiten hun toezichthoudende
verantwoordelijk voor banken “that are less significant on a consolidated basis”.128 Een bank
wordt als ‘minder belangrijk’ beschouwd indien (1) de totale waarde van haar activa niet hoger is
dan 30 miljard euro, of (2) als de waarde van de totale activa minder is dan 20% van het Bruto
Nationaal Product van het thuisland (tenzij de totale waarde van de activa meer is dan 5 miljard
euro). Wanneer de grootte van de bank daalt tot onder de kwantitatieve criteria, kunnen de
bevoegde nationale autoriteiten de ECB laten weten dat zij van mening zijn dat de bank van groot
belang is voor de binnenlandse economie. In dat geval is het de verantwoordelijkheid van de
ECB om, na een uitgebreid onderzoek, de bank als belangrijk aan te wijzen. De ECB kan ook zelf
een bank als ‘belangrijk’ aanwijzen wanneer de bank meerdere bancaire dochterondernemingen
heeft in meer dan één deelnemende lidstaat en haar grensoverschrijdende activa of passiva een
aanzienlijk deel van zijn totale activa of passiva vertegenwoordigen. Banken, waarvoor publieke
financiële steun is aangevraagd of die publieke financiële steun hebben ontvangen van de
European Financial Stability Facility (EFSF) of het European Stability Mechanism (ESM),129
worden automatisch als belangrijk beschouwd en vallen onder direct toezicht van de ECB. Tot
slot is de ECB ook verantwoordelijk voor de drie belangrijkste kredietinstellingen in elk van de
deelnemende lidstaten tenzij bijzondere omstandigheden rechtvaardigen dat hiervan afgeweken
wordt.130 De Raad geeft in zowel haar voorstel van december 2012 als van maart 2013 niet aan
waarom zij heeft gekozen voor de drie belangrijkste kredietinstellingen van een lidstaat. Mijns
inziens gaat het hier echter alleen om de belangrijkste kredietinstellingen van lidstaten die geen
drie banken hebben die voldoen aan de bovengenoemde criteria om als ‘belangrijk’ te worden
aangemerkt. De banken zijn ook niet van groot belang voor de binnenlandse economie van een
lidstaat. Het zal hier dus voornamelijk banken betreffen die anders niet onder het toezicht van de
ECB zouden staan. Het is om deze redenen dan ook niet nodig dat de ECB op meer dan drie
banken toezicht zal uitoefenen. Wat betreft de ‘minder belangrijke’ banken die onder toezicht
blijven van de nationale toezichthouder, blijft de ECB een aantal belangrijke toezichthoudende
taken uitvoeren. Bovendien blijft de ECB het algemene toezicht op het systeem uitoefenen.131
127
V. Constâncio, Estabilshment of the Single Supervisory Mechanism; the first pillar of the Banking Union, 11th Annual
European Financial Services Conference, 31 januari 2013. Beschikbaar via http://www.ecb.int/press/key/date/2013/html/
sp130131.en.html.
128
Art. 5 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
129
De EFSF is een tijdelijk noodfonds en is in 2012 opgevolgd door het permanent noodfonds ESM.
130
De Raad geeft in zowel haar voorstel van december 2012 als maart 2013 niet aan wat zij verstaat onder de drie
belangrijkste kredietinstellingen. Hoewel de waarde van de activa en grensoverschrijdende activiteiten de belangrijkste
criteria lijken te zijn, zal dit toch nader gedefinieerd dienen te worden. Zie S. Verhelst, The Single Supervisory
Mechanism: a sound first step in Europe’s banking union? (European Affairs Programme working paper), maart 2013, p.
10.
131
Het valt nog te bezien hoe de reikwijdte van de bevoegdheden van de ECB er in de definitieve tekst van de ECBVerordening uit komt te zien. De kwestie draagt een aanzienlijk politiek belang en is inmiddels uitgegroeid tot een
twistpunt tussen de Raad en het Parlement. Het verschil tussen de twee verschillende benaderingen lijkt echter niet zo
groot, omdat ook onder de benadering van de Commissie de ECB haar directe toezicht vooral zal richten op de grootste
27 | P a g i n a
Concluderend kan er dus worden gesteld dat er een tweedeling bestaat tussen grote en kleine
banken en banken van deelnemende lidstaten en van niet-deelnemende lidstaten. Bij banken die
onder het toezicht van de ECB vallen, ontstaat de gecompliceerde situatie dat zij behalve onder
toezicht van de ECB ook nog onder toezicht staan van de nationale toezichthoudende autoriteit.
De ECB houdt immers slechts toezicht op een aantal prudentiële verplichtingen.132 Het voorstel
van de Raad bepaalt wel dat de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten van nietdeelnemende lidstaten een memorandum van overeenstemming sluiten waarin in algemene
bewoordingen de samenwerking tussen hen wordt beschreven.133 Het is echter nog onbekend of
banken ook rechten kunnen ontlenen aan dat memorandum wanneer een geschil ontstaat tussen
de ECB en de nationale toezichthouders.
2.1.2 Taken en bevoegdheden van de ECB
Art. 127 lid 6 VWEU maakt de overdracht van specifieke taken betreffende het prudentieel
toezicht aan de ECB mogelijk. In het voorstel van de Commissie wordt de ECB exclusief bevoegd
voor essentiële toezichthoudende taken die voor de opsporing van risico’s voor de
levensvatbaarheid van banken onmisbaar zijn. De ECB zal onder meer de bevoegdheid krijgen
om vergunningen te verlenen aan kredietinstellingen. Ook is de ECB exclusief bevoegd om deze
vergunningen weer in te trekken, verwervingen en afstotingen van gekwalificeerde deelnemingen
te beoordelen, te zorgen voor de naleving van de minimumkapitaalvereisten en voor voldoende
intern kapitaal t.o.v. het risicoprofiel, op geconsolideerde basis toezicht uit te oefenen en
toezichthoudende taken te verrichten met betrekking tot financiële conglomeraten. Daarnaast
zorgt de ECB ook voor de naleving van de hefboom- en liquiditeitsbepalingen en ziet zij toe op de
toepassing van kapitaalbuffers. Ook realiseert de ECB in overleg met de nationale
afwikkelingsautoriteiten vroegtijdige interventiemaatregelen wanneer een bank niet of bijna niet
meer voldoet aan de wettelijke kapitaalvereisten.134 De ECB coördineert en verwoordt voor
aangelegenheden die verband houden met de toezichthoudende prudentiële taken van de ECB
een gemeenschappelijk standpunt van de vertegenwoordigers van de bevoegde autoriteiten van
de deelnemende lidstaten in de raad van toezichthouders en de raad van bestuur van de EBA.135
Zoals in de vorige paragraaf al naar voren is gekomen, is het voorstel van de Raad dat de
toezichthoudende taken van de ECB zich beperken tot de ‘belangrijke’ banken die onder haar
directe supervisie vallen. Naar het voorstel van de Raad blijft de ECB echter, zelfs met betrekking
en belangrijkste banken. Zie E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies
Research Paper Series nr. 10/2013), maart 2013, p. 5.
132
Zie hierover paragraaf 2.1.2.
133
Art. 3 lid 4a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
134
Art. 4 lid 1 sub a - k ECB-Verordening.
135
Art. 4 lid 1 sub l ECB-Verordening.
28 | P a g i n a
tot ‘minder belangrijke’ banken die onder toezicht van de nationale autoriteit blijven, de algemene
controle en het toezicht op het functioneren van het systeem houden. De ECB vaardigt
voorschriften, richtlijnen en algemene instructies uit die de nationale autoriteiten begeleiden bij
hun toezichthoudende taken. Verder behoudt de ECB een aantal directe, toezichthoudende taken
met betrekking tot de ‘minder belangrijke’ banken. Zo blijft de ECB verantwoordelijk voor het
verlenen en intrekken van vergunningen van kredietinstellingen en beoordeelt de ECB aanvragen
voor verwervingen en afstotingen van gekwalificeerde deelnemingen in kredietinstellingen.136 Ook
kan de ECB, als dat nodig is voor een consistente toepassing van hoge toezichtnormen,
besluiten één of meer toezichthoudende bevoegdheden zelf uit te voeren. Daarnaast kan de ECB
ten alle tijden gebruik maken van de bevoegdheid tot het verzoeken om informatie, het doen van
een algemeen onderzoek en tot het verrichten van een inspectie ter plaatse.137
Verder zijn er ook verschillen tussen het voorstel van de Commissie en het voorstel van de Raad
met betrekking tot de lijst van de aan de ECB opgedragen taken. Opmerkelijk is dat bij het
voorstel van de Raad de nationale autoriteiten (en niet de ECB) de bevoegdheid hebben om
kapitaalbuffervereisten
138
kredietinstellingen.
en
andere
macroprudentiële
maatregelen
op
te
leggen
aan
De beslissing van de Raad om het opleggen van macroprudentiële
maatregelen over te laten aan nationale autoriteiten is waarschijnlijk dat deze zich in een betere
positie bevinden om de specifieke omstandigheden van de lokale financiële systemen te
beoordelen. De nationale autoriteiten zijn echter wel verplicht om, voor het nemen van het besluit,
de ECB op de hoogte te stellen van haar voornemen. Wanneer de ECB bezwaar aantekent, dient
de nationale toezichthouder een gedegen afweging te maken van de argumenten van de ECB. 139
De
ECB
kan
wel,
indien
zij
dat
nodig
acht,
aan
kredietinstellingen
strengere
kapitaalbuffervereisten en andere macroprudentiële maatregelen opleggen dan de vereisten en
maatregelen die door de nationale toezichthouders worden opgelegd.140 Een ander belangrijk
punt is dat volgens het voorstel van de Raad de ECB niet langer een gemeenschappelijk
standpunt van de vertegenwoordigers van de bevoegde autoriteiten van de deelnemende
lidstaten in de raad van toezichthouders en in de raad van bestuur van de EBA coördineert en
verwoordt voor aangelegenheden die verband houden met de taken van de ECB. Deze wijziging
is een reactie op de bezorgdheid van de Raad dat de niet-deelnemende lidstaten in een weinig
benijdenswaardige positie worden gebracht doordat zij buiten spel worden gezet in een
beslissingsprocedure van de ECB.141
136
Art. 5 lid 4 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
Art. 5 lid 4 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
Art. 4a lid 1 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
139
Art. 4a lid 1 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
140
Art. 4a lid 2 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
141
Zie hierover paragraaf 4.2.
137
138
29 | P a g i n a
Naar het voorstel van de Raad is de ECB de exclusief bevoegde autoriteit voor een negental
prudentiële taken.142 Naar het oordeel van de Raad zijn deze taken van cruciaal belang voor een
coherente en doeltreffende tenuitvoerlegging van het Uniebeleid inzake het prudentieel toezicht
op kredietinstellingen.143 Deze toezichthoudende taken raken immers direct de financiële
gezondheid van een bank. De negen prudentiële taken zijn:
i.
Vergunningen aan kredietinstellingen verlenen en die vergunningen intrekken;144
ii.
Voor kredietinstellingen die in een deelnemende lidstaat gevestigd zijn en die een bijkantoor wensen te vestigen of grensoverschrijdende diensten in een niet-deelnemende
lidstaat wensen te verrichten, de taken uitvoeren die de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst krachtens het toepasselijke Unierecht heeft;145
iii.
Aanvragen voor verwervingen en afstotingen van gekwalificeerde deelnemingen in
kredietinstellingen beoordelen, met uitzondering van de afwikkeling van banken;146
iv.
Zorgen voor de naleving van de prudentiële voorschriften door kredietinstellingen op het
gebied van eigenvermogensvereisten, securitisatie, limieten voor grote blootstellingen,
liquiditeit, hefboomratio, en verslaglegging en openbaarmaking van informatie dienaangaande;147
v.
Toezien op de naleving van de wetgeving op grond waarvan kredietinstellingen moeten
beschikken over solide governanceregelingen;148
vi.
Toetsend vermogenstoezicht verrichten en, in voorkomend geval in coördinatie met de
EBA, stresstests uitvoeren en eventueel publiceren, teneinde te bepalen of de door
kredietinstellingen ingevoerde regelingen, strategieën, processen en mechanismen en
het door deze instellingen aangehouden eigen vermogen een degelijk beheer en een
solide dekking van hun risico’s waarborgen;149
vii.
Toezicht op geconsolideerde basis uitoefenen op in een van de deelnemende lidstaten
gevestigde moederondernemingen van kredietinstellingen, inclusief financiële holdings en
gemengde financiële holdings, en deelnemen in colleges van toezichthouders ten aanzien van moederondernemingen die niet in een van de deelnemende lidstaten gevestigd
zijn;150
viii.
Deelnemen aan aanvullend toezicht op een financieel conglomeraat ten aanzien van de
daarin opgenomen kredietinstellingen en de taak van coördinator op zich nemen indien
142
Art. 4 lid 1 sub a - k ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
Overweging 12 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
144
Art. 4 lid 1 sub a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
145
Art. 4 lid 1 sub aa ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
146
Art. 4 lid 1 sub b ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
147
Art. 4 lid 1 sub c ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
148
Art. 4 lid 1 sub f ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
149
Art. 4 lid 1 sub g ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
150
Art. 4 lid 1 sub i ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
143
30 | P a g i n a
de ECB als coördinator voor een financieel conglomeraat is aangewezen volgens de
vastgestelde criteria;151
ix.
Toezichthoudende taken vervullen met betrekking tot herstelplannen, en vroegtijdige
interventie wanneer een kredietinstelling of een groep ten aanzien waarvan de ECB de
consoliderende toezichthouder is, de toepasselijke prudentiële voorschriften niet naleeft
of waarschijnlijk niet zal naleven en preventief optreden tegen financiële spanningen en
faillissement;152
Wat betreft het toezicht op financiële moederondernemingen die gevestigd zijn in een
deelnemende lidstaat, zal de ECB deelnemen aan geconsolideerd en aanvullend toezicht. Met
betrekking tot het toezicht op moederondernemingen die niet in een deelnemende lidstaat
gevestigd zijn, zal de ECB ook deelnemen aan het toezicht op geconsolideerde basis en
daarnaast ook deelnemen in de Colleges van Toezichthouders,153 ongeacht de eventuele
deelname van nationale bevoegde autoriteiten van deelnemende lidstaten in die Colleges van
Toezichthouders.154 Wanneer het gaat om kredietinstellingen die gevestigd zijn in een nietdeelnemende lidstaat en die een bijkantoor vestigen of diensten verrichten in deelnemende
lidstaat, vervult de ECB de taken waarvoor de nationale bevoegde autoriteiten van deelnemende
lidstaten bevoegd zijn.155 Voor groepen die alleen in deelnemende lidstaten gevestigd zijn, zal de
ECB de toezichthoudende taken overnemen van de nationale bevoegde toezichthouder van
zowel het thuisland als het gastland.156 Verder is de ECB, onverminderd de bevoegdheden van
lidstaten en de andere instellingen van de Europese Unie, gemachtigd om contacten te leggen en
administratieve regelingen te treffen met toezichthouders, internationale organisaties en
overheidsinstanties uit derde landen.157 Tot slot is de ECB uitgerust met een scala aan
toezichtmaatregelen, onderzoeks- en sanctiebevoegdheden.158
Naar
het
oorspronkelijke
voorstel
zou
de
overdracht
van
de
toezichthoudende
verantwoordelijkheden van nationale toezichthouders aan de ECB geleidelijk plaatsvinden. Per 1
januari 2013 zou de ECB het toezicht op zich nemen van kredietinstellingen die de ECB zelf heeft
geselecteerd. Vervolgens zou per 1 juli 2013 het toezicht van de belangrijkste kredietinstellingen
worden overgedragen aan de ECB en vanaf 1 januari 2014 van de overige kredietinstellingen.159
151
Art. 4 lid 1 sub j ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
Art. 4 lid 1 sub k ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
153
Zie over de functie van de Colleges van Toezichthouders paragraaf 1.2.1.
154
Art. 4 lid 1 sub i - j ECB-Verordening.
155
Art. 4 lid 2 ECB-Verordening.
156
Art. 14 lid 1 ECB-Verordening. Eventuele zorgen dat het elimineren van meerdere waakhonden de mogelijkheid kan
verkleinen dat op groepsniveau risico’s worden gesignaleerd, worden gecompenseerd door de aanzienlijke voordelen
van een gecentraliseerde toezichtstructuur binnen de groep. Zo is er sprake van betere informatiestromen, extra
technische capaciteit en expertise en eliminatie van geschillen tussen toezichthouders uit het thuis- en gastland.
157
Art. 7 ECB-Verordening.
158
Art. 8 – 15 ECB-Verordening.
159
Art. 27 ECB-Verordening.
152
31 | P a g i n a
Dit bleek echter een zeer ambitieus en erg omstreden tijdschema te zijn. Hoewel door de
moeilijke situatie van Spaanse banken in 2012 aan de overdracht een hoge mate van urgentie
werd toegekend, verschilden de meningen over het gebruiken van de nieuwe regelingen om oude
problemen op te lossen. Naar het nieuwe voorstel van de Raad zal de ECB haar taken niet voor
maart 2014 op zich nemen.160
2.2 Single Rulebook
Volgens het de Larosière rapport heeft Europa een extra probleem in vergelijking met alle enkele
rechtsgebieden: het ontbreken van één geharmoniseerde set van “core rules”.161 Om tot een
zogenoemd Single Rulebook te komen adviseert de de Larosière Groep onder andere om
toekomstige financiële regelgeving zoveel mogelijk neer te leggen in verordeningen.162 De de
Larosière Groep merkt hierbij wel op dat harmonisatie geen doel op zich moet zijn, maar dat in
een aantal gevallen bepaalde nationale discretionaire bevoegdheden, waaronder de mogelijkheid
om strengere maatregelen te nemen, gewenst zijn.163
In juni 2009 heeft de Raad aangedrongen op het opstellen van een Single Rulebook dat op alle
financiële instellingen in de interne markt van toepassing is. Met het Single Rulebook wordt
beoogd om te voorzien in één enkele set van geharmoniseerde prudentiële regels die op
financiële instellingen in de gehele Europese Unie van toepassing zijn.164 Wanneer er een
garantie is dat het toezicht op banken in de gehele eurozone aan strenge gemeenschappelijke
normen voldoet, zal dit bijdragen aan het herstel van het noodzakelijke vertrouwen tussen de
lidstaten. De oprichting van een Single Rulebook is belangrijk omdat de Europese
bankenwetgeving momenteel is gebaseerd op richtlijnen, wat ruimte overlaat voor aanzienlijke
verschillen in nationale regels.165 Dit heeft geleid tot een lappendeken aan regels. Dat leidt
vervolgens weer tot rechtsonzekerheid, maakt het voor instellingen mogelijk om mazen in de wet
te benutten, werkt toezichtarbitrage166 in de hand, het verstoort de concurrentie en het maakt het
voor financiële instellingen lastig om werkzaam te zijn binnen de interne markt. 167 Een belangrijk
h
160
Art. 27 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de
Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 27-29.
162
Verordeningen hebben immers en rechtstreekse werking (art. 288 VWEU).
163
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de
Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 28-29.
164
CRD IV – Frequently Asked Questions, MEMO/11/527, 20 juli 2011, p 8.
165
Art. 288 VWEU. In Nederland worden Richtlijnen m.b.t. prudentiële voorschriften geïmplementeerd in de wft en
daarop gebaseerde lagere regelgeving.
166
Toezichtarbitrage is het gedrag dat ondernemingen kunnen ontwikkelen om voor het vestigen van de hoofdzetel van
de werkzaamheden te kiezen voor de jurisdictie met het meest soepele toezicht. Zie hierover ook R.H. Maatman, ‘The
credit crisis and financial regulation’, Ondernemingsrecht 2009-134, p. 560 e.v.
167
In de praktijk zijn er gevallen bekend waarbij een internationale bankengroep aan meer dan twintig prudentiële
toezichthouders verantwoording moet afleggen. Zie E.P.M. Joosen, ‘Prudentieel toezicht op internationale banken’,
Ondernemingsrecht 2010-34.
161
32 | P a g i n a
onderdeel van het Single Rulebook is dan ook om nationale speelruimte en toezichthouderdiscreties in Europese bankenregelgeving sterk terug te dringen. Door alleen toe te staan
dat lidstaten strengere regels opleggen wanneer dit niet anders kan vanwege de financiële
stabiliteit of het specifieke risicoprofiel van een bank, wordt volledige harmonisatie bereikt. Het
opzetten van een Single Rulebook is ook essentieel voor het oprichten van een SSM. Het
stroomlijnen van de toezichtpraktijk hangt immers nauw samen met het SSM.168
2.2.1 Wettelijk Kader
De Europese Unie heeft in totaal drie wetgevingshandelingen tot haar beschikking om haar
bevoegdheden te kunnen uitoefenen: een verordening, een richtlijn en een besluit.169 Een
verordening heeft een algemene strekking, is verbindend in al haar onderdelen en rechtstreeks
van toepassing in elke lidstaat. Omdat verordeningen een directe werking hebben, is het niet
nodig deze te implementeren in de nationale wet- en regelgeving.170 Een verordening is daarom
het instrument bij uitstek om volledige harmonisatie te bereiken. Een richtlijn is slechts
verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is.
Aan nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen. Echter kan
ook een richtlijn, door middel van een zeer gedetailleerde formulering, zorgen voor een
verregaande mate van harmonisatie. Er blijft voor de lidstaten dan immers weinig ruimte over
voor een eigen interpretatie. Het besluit is een meer specifieke handeling van de Europese Unie
en heeft meestal betrekking op één onderwerp. Het besluit is als rechtsinstrument daarom minder
geschikt om een verregaande mate van harmonisering te bereiken.
Naast de reeds besproken wetgevingshandelingen kent het Unierecht ook niet-wetgevingshandelingen. Dat zijn gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen.171 Het Lissabon
Verdrag172 maakt expliciet onderscheid tussen deze twee handelingen om de hiërarchie weer te
168
Overweging 9 EBC-Verordening en overweging 2 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de
Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1093/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit
(Europese Bankautoriteit) wat de interactie daarvan betreft met Verordening (EU) nr…/… van de Raad waarbij aan de
ECB specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op
kredietinstellingen, COM(2012)512 def. Zie ook European Council 18/19 October 2012, the conclusions of the European
Council (18/19 October 2012), 19 oktober 2012, EUCO 156/12, p. 7.
169
Art. 288 VWEU.
170
Omzetting lijkt zelfs verboden omdat dit kan leiden tot afwijkingen, wat de gelijktijdige en uniforme toepassing van de
verordening aantast. Zie de overwegingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie in zijn uitspraak van 7 februari
1973 (HvJ EG 7 februari 1973, C39/72 (Commissie vs. Italië)).
171
Niet-wetgevingshandelingen zijn bepalingen die in wetgevingshandelingen zijn opgenomen en op grond waarvan
gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen kunnen worden vastgesteld door de Europese Raad, de Raad, de
Commissie of de ECB. Uitvoeringsmaatregelen vinden in beginsel plaats door lidstaten, onder bepaalde
omstandigheden kan echter ook aan de Commissie deze bevoegdheid worden verleend (art. 291 VWEU).
Uitvoeringshandelingen hebben slechts betrekking op de technische aspecten van een wetgevingshandeling. In een
wetgevingshandeling kan aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om niet-wetgevingshandelingen
van algemene strekking vast te stellen ter aanvulling of wijziging van bepaalde niet-essentiële onderdelen van een
wetgevingshandeling, dit zijn gedelegeerde handelingen (art. 290 VWEU).
172
Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van
de Europese Gemeenschap, (2007/C306/01), 13 december 2007.
33 | P a g i n a
geven.173 Via wetgevingshandelingen worden door de wetgever de essentiële elementen van het
Unierecht bepaald en vervolgens werken de uitvoerende organen, via niet-wetgevingshandelingen, de details uit.174 Wanneer er aan de Commissie bevoegdheden zijn gedelegeerd op
het werkterrein van de EBA175 voor het vaststellen van technische reguleringsnormen met als
doel volledige harmonisatie te waarborgen (gedelegeerde handelingen), kunnen deze technische
reguleringsnormen door de EBA worden ontwikkeld.176 De ontwerpen van de door de EBA
vastgestelde technische reguleringsnormen dienen nog wel door de Commissie te worden
bevestigd.177 De Commissie kan de door de EBA ontwikkelde technische reguleringsnormen ook
gedeeltelijk of gewijzigd bevestigen. Er kan echter slechts in uitzonderlijke gevallen een wijziging
plaatsvinden, omdat de EBA het beste op de hoogte is van de werking van de financiële
markten.178 Daarnaast kan de EBA ook op haar eigen werkterrein door middel van uitvoeringshandelingen technische uitvoeringsnormen vaststellen.179 Ook is er voor de EBA de mogelijkheid
om richtsnoeren en aanbevelingen vast te stellen.180 Nationale autoriteiten en financiële
instellingen dienen zich tot het uiterste te spannen om aan deze richtsnoeren en aanbevelingen
te voldoen. Wanneer een nationale autoriteit niet aan de aanbeveling of de richtsnoeren voldoet
of niet voornemens is eraan te voldoen, dient dit aan de EBA te worden medegedeeld. Bij het
opstellen van een Single Rulebook speelt de EBA dus een belangrijke rol.
2.2.2 CRD IV: het Single Rulebook voor het bankentoezicht
Het Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) (hierna: Bazel-comité), bestaande uit
vertegenwoordigers van centrale banken en toezichthouders van de 27 grootste economieën ter
wereld, waaronder de Europese Unie en de Verenigde Staten, heeft als taak het ontwikkelen van
internationale minimumnormen voor de kapitaaltoereikendheid van banken en is gevestigd in het
hoofdkantoor van de Bank for international Settlements (BIS) in Bazel, Zwitserland.181 Als reactie
op de financiële en economische crisis heeft het Bazel-Comité twee voorstellen gepubliceerd die
gezamenlijk worden aangeduid als Bazel III.182 Deze voorstellen houden hervormingen in om
173
K. Holtring & L. Wissink, Praktische uitwerkingen van harmonisatie van Europese bankenregelgeving, Tijdschrift voor
financieel recht 2012-11, p. 408.
174
D. Chalmers, G. Davies & G. Monti, European Union Law, Cambridge: Cambridge University Press 2010, p 100.
175
Dit betreft het toepassingsgebied van Richtlijn 2006/48/EG, Richtlijn 2006/49/EG, Richtlijn 2002/87/EG, Verordening
(EG) nr. 1781/2006, Richtlijn 94/19/EG en van bepaalde onderdelen van Richtlijn 2005/60/EG, Richtlijn 2002/65/EG,
Richtlijn 2007/64/EG en Richtlijn 2009/110/EG voor zover deze handelingen van toepassing zijn op kredietinstellingen
en financiële instellingen alsook op de daarop toezicht houdende bevoegde autoriteiten, met inbegrip van alle op deze
handelingen gebaseerde richtlijnen, verordeningen en besluiten en alle andere juridisch bindende handelingen van de
Unie die taken aan de EBA toewijzen (art. 1 lid 2 EBA-Verordening).
176
Art. 10 EBA-Verordening.
177
Art. 10 EBA-Verordening.
178
Art. 10 en overweging 23 EBA-Verordening.
179
Art. 15 EBA-Verordening.
180
Art. 16 EBA-Verordening.
181
Bank for International Settlements, ‘Basel Committee on Banking Supervision’, januari 2013. Beschikbaar via
http://www.bis.org/bcbs/charter.pdf.
182
Basel Committee on Banking Supervision, ‘Basel III: A global regulatory framework for more resilient banks and
banking systems’, december 2010. Beschikbaar via http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf en Basel Committee on
34 | P a g i n a
wereldwijd183 de regels op het gebied van kapitaal en liquiditeit te versterken, met als doel het
bevorderen van een meer veerkrachtige bankensector. Meer concreet tracht Bazel III in een
periode van acht jaar, die eigenlijk per 1 januari 2013 van start zou gaan, geleidelijk aan de eisen
voor bankkapitaal en het weerstandsvermogen van banken te verhogen. Tevens wordt er een
uniforme regeling voor het beheersen van liquiditeit geïntroduceerd.
De Bazelse kapitaalakkoorden zijn geen wetten maar aanbevelingen van het Bazel-Comité en
dienen geïmplementeerd te worden via Unierecht en/of nationale wet- en regelgeving. Binnen de
Europese Unie heeft de Commissie besloten om Bazel III te implementeren door middel van een
verordening en een richtlijn en op 1 juli 2011 heeft zij haar voorstellen voor de Capital
Requirements Regulation (CRR) en de Capital Requirements Directive (CRD) voorgelegd.184
Deze twee rechtsinstrumenten samen worden ook wel aangeduid met CRD IV185 en vervangen
de Bankenrichtlijn186 en de Richtlijn Kapitaaltoereikendheid,187 die destijds zijn vastgesteld ter
invoering van CRD II. De wijze waarop Bazel III wordt geïmplementeerd, maakt van CRD IV een
belangrijke pijler van het Single Rulebook. Traditioneel wordt door de Commissie altijd gebruik
gemaakt van richtlijnen. De nadelen hiervan zijn reeds aan de orde gekomen. Doordat er nu
gebruik wordt gemaakt van een verordening zijn de prudentiële eisen rechtstreeks van
toepassing. Hierdoor worden verschillen in nationale wetgeving voorkomen. Zoals reeds vermeld,
stelt het de Larosière rapport dat harmonisatie geen doel op zicht moet zijn, maar dat in een
aantal gevallen bepaalde nationale discretionaire bevoegdheden, waaronder of de mogelijkheid
om strengere maatregelen te stellen, gewenst zijn.188 Ofschoon er nu gebruik wordt gemaakt van
een verordening, kan nog steeds het gewenste niveau van maximale harmonisatie met ruimte
voor enkele uitzonderingen bereikt worden. Zo zijn de regels met betrekking tot autorisatie en het
doorlopend toezicht nog steeds neergelegd in een richtlijn en ook betreffende prudentiële eisen
kan er aan de lidstaten ruimte worden gelaten om strengere eisen te stellen door dit, door middel
Banking Supervision, ‘Basel III: International framework for liquidity risk measurement, standards and monitoring,
december 2010. Beschikbaar via http://www.bis.org/publ/bcbs188.pdf.
183
Er nemen ongeveer 160 landen deel aan Basel III, waaronder Argentinië, Australië, België, Brazilië, Canada, China,
Frankrijk, Duitsland, Hongkong, India, Indonesië, Italië, Japan, Korea, Luxemburg, Mexico, Nederland, Rusland, SaoediArabië, Singapore, Zuid Afrika, Spanje, Zweden, Zwitserland, Turkije, Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Zie
Bank for International Settlements, ‘Progress report on implementation of the Basel regulatory framework’, maart 2013.
Beschikbaar via http://www.bis.org/publ/bcbs/b3prog_rep_table.pdf.
184
Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot de werkzaamheden
van kredietinstellingen en het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot
wijziging van Richtlijn 2002/87/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende het aanvullende toezicht op
kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en beleggingsondernemingen in een financieel conglomeraat,
COM(2011)453 def., 20 juli 2011; Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende
prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, COM(2011)452 def., 20 juli 2011.
185
Hier zal niet worden ingegaan op de inhoud van CRD IV. Zie hiervoor E.P.M. Joosen, ‘Nieuwe kapitaaleisen voor
banken als gevolg van Bazel III/CRD IV’, Financieel recht 2012-6, p. 201-215; E.P. M. Joosen, ‘Op weg naar Bazel III en
CRD IV’, Tijdschrift voor Financieel recht 2010-7/8, p. 181-193.
186
Richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de
uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen (herschikking) (PbEU 30 juni 2006, L 177/1).
187
Richtlijn 2006/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 inzake de kapitaaltoereikendheid van
beleggingsondernemingen en kredietinstellingen (herschikking) (PbEU 30 juni 2006, L 177/201).
188
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de
Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 28-29.
35 | P a g i n a
van de juiste formulering, in de verordening vast te leggen.189 In onderstaande tabel wordt
overzichtelijk weergegeven wat is neergelegd in de richtlijn en wat wordt geregeld in de
verordening.
Uit onderstaande tabel kan worden opgemaakt dat CRD IV naast de implementatie van Bazel III
aangescherpte bepalingen bevat omtrent governance en ruimere en preciezere bevoegdheden
voor toezichthouders. De Commissie heeft vastgesteld dat een gebrekkige governance bij
banken heeft bijgedragen aan het ontstaan van de financiële crisis.190 De governancebepalingen
die in de richtlijn worden opgenomen zijn minimumeisen en zien voornamelijk op een
doeltreffender risicotoezicht door de raad van bestuur, een effectieve bewaking van de
risicobeheersing door het toezichthoudende orgaan binnen een onderneming en een hogere
status van de risicomanagementfunctie. Nederland kent echter al sinds enige tijd de Corporate
Governance Code (voor beursgenoteerde instellingen) en de Code banken. De bepalingen van
de richtlijn zullen voor Nederland dan ook geen grote impact hebben.
Richtlijn
(sterke banden met de nationale wetgeving,
minder regulerend)
Verordening
(gedetailleerde en sterk regulerende bepalingen
tot invoering van een Single Rulebook)
Toegang tot het uitoefenen van werkzaamheden
Kapitaal
Uitoefening van de vrijheid van vestiging en het
vrije verkeer van diensten
Liquiditeit
Prudentieel toezicht
Leverage
Kapitaal buffers
Counterparty credit risk
Corporate governance
Sancties
Tabel 1: wat gaat er in welk instrument? 191
Wat betreft ruimere en preciezere bevoegdheden voor toezichthouders, wordt opgemerkt dat de
nationale sanctieregelingen momenteel erg uiteenlopen en niet altijd geschikt zijn om te zorgen
voor een daadwerkelijke handhaving van wet- en regelgeving. Ook zijn bepaalde belangrijke
sanctionerende bevoegdheden niet beschikbaar voor alle nationale overheden. Zo zijn in
sommige landen de geldboetes te laag - en hebben dus een onvoldoende afschrikkende werking
- of kunnen sancties niet aan zowel de kredietinstelling als de personen die voor de schending
189
European Commission, Commission staff working paper impact assessment accompanying the document regulation
of the European Parliament and the Council on prudential requirements for the credit institutions and investment firms,
SEC(2011) 949 final, 20 juli 2011, p. 44.
190
Green Paper Corporate governance in financial institutions and remuneration policies, COM(2010)285 final, 2 juni
2010; Commission staff working document - Corporate Governance in Financial Institutions: Lessons to be drawn from
the current financial crisis, best practices. Accompanying document to the Green Paper Corporate governance in
financial institutions and remuneration policies, SEC(2010)669 final, 2 juni 2010.
191
CRD IV/CRR – Frequently Asked Questions, MEMO/13/272, 31 maart 2013, p. 6.
36 | P a g i n a
verantwoordelijk zijn worden opgelegd. Een dergelijke situatie kan leiden tot een gebrek aan
naleving van het Unierecht, creëert concurrentieverstoringen op de interne markt en heeft een
negatieve invloed op het financieel toezicht.192 Om dit tegen te gaan introduceert CRD IV een
aantal sanctiebevoegdheden die voor in de richtlijn opgesomde overtredingen opgelegd kunnen
worden door de nationale prudentiële toezichthouders. Omdat Nederland al een goed uitgewerkt
stelsel voor sanctionerende bevoegdheden heeft, hebben ook deze bepalingen uit de richtlijn
geen grote invloed op het Nederlandse stelsel. Wel zal het Nederlandse sanctioneringstelsel in
lijn moeten worden gebracht met CRD IV.
Hiervoor werd al opgemerkt dat CRD IV eigenlijk per 1 januari 2013 van start diende te gaan. Het
Parlement heeft het CRD IV-pakket, met daarin opgenomen enkele wijzigingen ten aanzien van
de versie van juli 2011, echter pas aangenomen op 16 april 2013.193 Dat betekent dat CRD IV op
zijn vroegst pas op 1 januari 2014 van start zal gaan.
2.3 Conclusie
Concluderend kan gesteld worden dat de er door het SSM een tweedeling ontstaat tussen grote
en kleine banken en banken van deelnemende lidstaten en van niet-deelnemende lidstaten. Ook
ontstaat bij banken die onder het toezicht van de ECB vallen de gecompliceerde situatie dat zij
behalve onder het toezicht van de ECB ook nog onder toezicht staan van de nationale
toezichthoudende autoriteit. De ECB houdt immers slechts toezicht op een aantal prudentiële
verplichtingen. Het voorstel van de Raad bepaalt echter niet wiens stem doorslaggevend is
wanneer er onduidelijkheid is over wie er bevoegd is. Het voorstel van de Raad bepaalt wel dat
de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten van niet-deelnemende lidstaten een memorandum
van overeenstemming sluiten waarin in algemene bewoordingen de samenwerking tussen hen
wordt beschreven. Het is echter nog onbekend of banken ook rechten kunnen ontlenen aan dat
memorandum wanneer een geschil ontstaat tussen de ECB en de nationale toezichthouders. Dit
dient door de Raad nog nader toegelicht te worden.
Daarnaast is opmerkelijk dat bij het voorstel van de Raad de nationale autoriteiten (en niet de
ECB) de bevoegdheid hebben om kapitaalbuffervereisten en andere macroprudentiële
maatregelen op te leggen aan kredietinstellingen. De reden achter de beslissing van de Raad om
dd
192
Commission staff working paper, Executive summary of the impact assessment. Accompanying the document
Directive of the European Parliament and the Council on the access to the activity of credit institutions and the prudential
supervision of credit institutions and investment firms and amending Directive 2002/87/EC of the European Parliament
and of the Council on the supplementary supervision of credit institutions, insurance undertakings and investment firms
in a financial conglomerate, SEC(2011)953 final, 20 juli 2011, p. 2.
193
Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on prudential requirements for
credit institutions and investment firms (COM(2011)0452 – C7-0417/2011 – 2011/0202(COD)), Europees Parlement, ASerie, Verslag van de Commissie, zevende parlementaire termijn, nr. 171 van 2012.
37 | P a g i n a
het opleggen van macroprudentiële maatregelen over te laten aan nationale autoriteiten is waarschijnlijk dat deze zich in een betere positie bevinden om de specifieke omstandigheden van de
lokale financiële systemen te beoordelen.
Ten aanzien van het Single Rulebook kan geconcludeerd worden dat de voornaamste
doelstelling het terugdringen van de nationale speelruimte en toezichthouderdiscreties in
Europese bankenregelgeving is. Momenteel is de Europese bankenwetgeving immers gebaseerd
op richtlijnen, wat ruimte overlaat voor aanzienlijke verschillen in nationale regels. Dit heeft geleid
tot een lappendeken aan regels en dat leidt vervolgens weer tot rechtsonzekerheid, maakt het
voor instellingen mogelijk om mazen in de wet te benutten, werkt toezichtarbitrage in de hand, het
verstoort de concurrentie en het maakt het voor financiële instellingen lastig om werkzaam te zijn
binnen de interne markt. De wijze waarop Bazel III wordt geïmplementeerd, maakt van CRD IV
een belangrijke pijler van het Single Rulebook.
Zoals het er nu uitziet zal het SSM per maart 2014 van start gaan. Dat betekent dat vanaf dat
moment de ECB als single prudential supervisor zal optreden. Dit roept echter een aantal
belangrijke vragen op over bijvoorbeeld de potentiële conflicten tussen het monetair beleid en het
financieel toezicht. Ook worden er door sommigen vraagtekens geplaatst bij de stelling dat er
geen wetswijziging nodig is om aan de ECB specifieke taken op te opgedragen met betrekking tot
het financieel toezicht op banken. Daarnaast kan het prudentieel toezicht niet worden uitgeoefend
door de bestaande organen van de ECB en zal er een afzonderlijke structuur moeten worden
gecreëerd. In het volgende hoofdstuk zal verder in worden gegaan op deze vraagstukken en
komt de rol van de ECB als single prudential supervisor uitgebreid aan bod.
38 | P a g i n a
3. ǀ De ECB als single prudential supervisor
In het vorige hoofdstuk is het Single Supervisory Mechanism besproken. Daarin is reeds naar
voren gekomen dat de ECB zal optreden als single prudential supervisor, wat onder meer inhoudt
dat de ECB exclusief bevoegd wordt voor een aantal essentiële toezichthoudende taken. In dit
hoofdstuk wordt het vervullen van deze rol door de ECB besproken.
3.1 Wettelijk kader
In het vorige hoofdstuk is al aan de orde gekomen dat de keuze voor de ECB geen verrassing is.
De ECB is namelijk de enige instantie die kan ingrijpen zonder dat daar een wetswijziging voor
nodig is. Hoewel het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB)194 verantwoordelijk is voor
activiteiten met betrekking tot het formuleren en het uitvoeren van het beleid ten aanzien van het
bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële stelsel,195
kunnen aan de ECB specifieke taken worden opgedragen met betrekking tot het financieel
toezicht op banken.196 De formulering van het betreffende artikel is echter onduidelijk, er staat:
“De Raad kan (…) besluiten aan de Europese Centrale Bank taken op te dragen betreffende het
beleid op het gebied van het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen (…)”.197 De
algehele interpretatie maakt het echter mogelijk dat de ECB ook bevoegd is tot het verrichten van
activiteiten voor zover deze verband houden met of voortvloeien uit het prudentieel beleid,
waaronder dus het prudentieel toezicht op kredietinstellingen.198 Het is onwaarschijnlijk dat met
deze bepaling alleen zou zijn bedoeld dat de ECB activiteiten mag verrichten die betrekking
hebben op het prudentieel beleid, zoals voorbereidende onderzoeken of rapporten, met het oog
op de vaststelling van prudentiële regels door andere instanties.199 Deze verdragsbepaling was
zeer omstreden toen hij werd ingevoerd. Bestaande toezichthouders waren bang dat de ECB het
toezicht op banken zou overnemen. Om deze angst weg te nemen is in de bepaling opgenomen
dat overeenstemming van alle lidstaten nodig is. Iedere lidstaat kan dus een besluit tegenhouden.
Doordat in het Verdrag toezichthoudende bevoegdheden aan de ECB worden toegekend, worden
een aantal belangrijke vraagstukken opgelost: de organisatie van het prudentieel toezicht is in
handen van de ECB. Hierdoor kan er geen sprake zijn van een verboden delegatie van
bevoegdheden. De bevoegdheden zijn door het Verdrag immers rechtstreeks aan de ECB
toegekend. Het is vervolgens aan de ECB om deze functie te organiseren, met inbegrip van de
194
ESCB bestaat uit de nationale centrale banken en de ECB (art. 282 lid 1 VWEU).
Art. 127 lid 5 VWEU.
196
Art. 127 lid 6 VWEU.
197
Art. 127 lid 6 VWEU.
198
E. Wymeersch, The European Banking Union, a first analysis, (Financial Law Institute Working Paper Series nr.
7/2012), oktober 2012, p. 9.
199
E. Wymeersch, The European Banking Union, a first analysis, (Financial Law Institute Working Paper Series nr.
7/2012), oktober 2012, p. 9.
195
39 | P a g i n a
wijze waarop het toezicht wordt georganiseerd. De Juridische Dienst van de Raad heeft, in een
niet openbaar gemaakt document, geoordeeld dat het Verdrag deze vorm van delegatie niet
toestaat.200 Het probleem is hier echter niet de delegatie, maar de organisatie van deze functie. In
dit opzicht heeft de ECB een ruime beoordelingsvrijheid, op voorwaarde dat de uiteindelijke
verantwoordelijkheid bij de bestuursorganen van de ECB ligt. Het is duidelijk dat de opstellers
van de ECB-Verordening op de hoogte waren van deze problematiek en daarom ook hebben
gekozen voor een SS-Mechanisme en niet voor een SS-Institution.201
3.2 Governance
Het Verdrag draagt de uitoefening van het prudentieel toezicht op aan de ECB, wat erop
neerkomt dat de bestuursorganen van de ECB in de regel zullen worden belast met de
verantwoordelijkheid voor het prudentieel toezicht in de eurozone. Dit omvat ondermeer de
verplichting om het toezicht te organiseren. Om verschillende redenen lijkt het duidelijk dat deze
organisatorische taak niet kan worden uitgeoefend door de bestaande organen van de ECB en
dat er een afzonderlijke structuur moet worden gecreëerd.202 De Commissie stelt daarom voor
om binnen de ECB een ‘raad van toezicht’ (Supervisory Board) op te richten.203 Deze raad van
toezicht zal bestaan uit vier vertegenwoordigers van de ECB, die door de directie van de ECB 204
worden aangewezen en van elke deelnemende lidstaat één vertegenwoordiger van de nationaal
bevoegde autoriteit.205 Voorts zal de raad van toezicht bestaan uit een voorzitter en een
ondervoorzitter (chair and vicechair).206 De voorzitter van de EBA en een lid van de Commissie
mogen als waarnemer aan de vergaderingen van de raad van toezicht deelnemen.207
Het voorstel van de Raad leidt tot een andere samenstelling van de raad van toezicht. In het
vorige hoofdstuk is al aan de orde gekomen dat de Raad de definitie van het begrip
“deelnemende lidstaat” uitbreidt, waardoor behalve lidstaten in de eurozone ook lidstaten die de
euro niet als munteenheid hebben maar een nauwe samenwerking aangaan ook onder dit begrip
d
200
Het juridisch advies is niet gepubliceerd maar meerdere perspublicaties bespreken de inhoud. Zie A. Barker, ‘Leaked
Legal opinion on Eurozone Banking’, Financial Times 8 oktober 2012.
201
De oprichting van een aparte instelling zou in strijd zijn met het Verdrag betreffende de Werking van de Europese
Unie en een onnodige complicatie van het voorgestelde toezichtsysteem zijn geweest. Daarom is het SSM geen
afzonderlijke instelling maar een aparte afdeling binnen de ECB. Hierdoor kan er geen discussie bestaan over een
verboden delegatie van bevoegdheden. Zie A. Bakker, ‘Leaked Legal opinion on Eurozone Banking’, Financial Times 8
oktober 2012.
202
Één van deze redenen is de scheiding tussen het monetair beleid en toezichthoudende taken. Zie hierover paragraaf
3.3.
203
Art. 19 ECB-Verordening.
204
De directie van de ECB bestaat uit de president, de vicepresident en vier andere leden en draagt de
verantwoordelijkheid voor de lopende zaken van de ECB (art. 283 VWEU en art. 11 statuten van de ECB).
205
Art. 19 lid 1 ECB-Verordening.
206
De voorzitter wordt gekozen door de leden van de Raad van bestuur, uit de leden van de directie (met uitzondering
van de president). De ondervoorzitter wordt door en uit de leden van de Raad van bestuur gekozen. Zie art. 19 lid 2
ECB-Verordening.
207
Art. 19 lid 6 ECB-Verordening.
40 | P a g i n a
vallen. Hiermee lijkt voor lidstaten die niet tot de eurozone behoren de weg geopend om ook deel
uit te maken van de raad van toezicht.208 Daarnaast introduceert het voorstel van de Raad ook
belangrijke wijzigingen aangaande de benoeming van leden van de raad van toezicht. Deze
wijzigingen zijn bedoeld om de onafhankelijk van raad van toezicht te waarborgen ten aanzien
van de raad van bestuur en de nationaal bevoegde autoriteiten. Naar de voorstellen van de Raad
worden de voorzitter en de vicevoorzitter van de raad van toezicht door de Raad zelf benoemd.209
In tegenstelling tot het voorstel van de Commissie, mag de voorzitter van de raad van toezicht
geen lid zijn van de raad van bestuur van de ECB.210 Wanneer de voorzitter van de raad van
toezicht niet langer aan de gestelde eisen voor de uitoefening van zijn functie voldoet of op
ernstige wijze in zijn functie tekort is geschoten, kan de Raad de voorzitter uit zijn functie
ontzetten.211 Daarnaast bepaalt het voorstel van de Raad dat de vier door de raad van bestuur
aangewezen vertegenwoordigers van de ECB geen taken vervullen die rechtstreeks verband
houden met de monetaire functie van de ECB.212 Een andere wijziging die de Raad heeft
aangebracht is dat, indien de nationaal bevoegde autoriteit geen centrale bank is, de
vertegenwoordiger van de nationaal bevoegde autoriteit kan besluiten zich te laten vergezellen
door een vertegenwoordiger van de centrale bank van de lidstaat.213 Tot slot kan een
vertegenwoordiger van de Commissie alleen op uitnodiging als waarnemer aan vergaderingen
van de raad van toezicht deelnemen en is het onduidelijk of een vertegenwoordiger van de EBA
ook nog als waarnemer aan de vergadering deel kan nemen.214
Naar het voorstel van de Commissie is de raad van toezicht belast met het plannen en uitvoeren
van de aan de ECB opgedragen taken. In het voorstel van de Commissie blijft de raad van
bestuur van de ECB,215 die ook verantwoordelijk is voor het monetaire beleid, formeel
verantwoordelijk voor het nemen van besluiten op het toezichthoudende gebied, die door de raad
van toezicht worden voorbereid. De raad van bestuur kan ook besluiten om bepaalde taken of
besluitvormingsbevoegdheden aan de raad van toezicht te delegeren.216 Ook in het voorstel van
de Raad wordt vastgehouden aan deze taakverdeling tussen de raad van toezicht en de raad van
bestuur. De raad van toezicht verricht de voorbereiding met betrekking tot aan de ECB opgejjjjjjjjj
208
Art. 2 lid 1 en art. 19 lid 1 ECB-Verordening (voorstel van de Raad). Deze interpretatie wordt versterkt doordat in het
voorstel van de Raad art. 6 lid 3 is verwijderd.
209
Art. 19 lid 2 ECB-Verordening (voorstel van de Raad) bepaalt dat de Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid
van stemmen, zonder rekening te houden met de stem van de leden van de Raad die geen deelnemende lidstaten
vertegenwoordigen.
210
Art. 19 lid 2 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
211
Art. 19 lid 2aa ECB-Verordening (voorstel van de Raad) bepaalt de Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid
van stemmen, zonder rekening te houden met de stem van de leden van de Raad die geen deelnemende lidstaten
vertegenwoordigen.
212
Art. 19 lid 2a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
213
Art. 19 lid 1 tweede alinea ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
214
Art. 19 lid 6 ECB-Verordening (voorstel van de Raad). In lid 6 van dit artikel is de verwijzing naar de EBA verwijderd.
Echter bepaalt overweging 36b dat de Raad van toezicht de EBA als waarnemer kan uitnodigen.
215
De Raad van bestuur bestaat van de ECB bestaat uit de leden van de directie en de presidenten van de nationale
centrale banken van de lidstaten die de euro als munt hebben (art. 283 VWEU en art. 10 statuten van de ECB).
216
Art. 19 en overweging 36 ECB-Verordening.
41 | P a g i n a
dragen toezichthoudende taken en legt aan de raad van bestuur volledige ontwerpbesluiten voor,
die de raad van bestuur vervolgens dient aan te nemen.217 Het voorstel van de Raad gaat echter
wel wat verder door ook regels op te stellen aangaande de procedure tot het aannemen van het
ontwerpbesluit.218
Doordat de raad van bestuur besluiten van de raad van toezicht dient goed te keuren, wordt een
inbreuk gemaakt op de strikte scheiding die gehandhaafd dient te worden tussen het monetaire
beleid en de toezichthoudende taken. De grondslag voor dit probleem ligt echter bij de
interpretatie van de wettelijke kaders van de ECB. Het Verdrag en de statuten van de ECB219
bepalen namelijk dat de raad van bestuur en de directie de besluitvormende organen van de ECB
zijn en verantwoordelijk voor het besturen van de ESCB.220 De statuten bepalen vervolgens dat
de raad van bestuur verantwoordelijk is voor het formuleren van het monetaire beleid en de
directie is verantwoordelijk voor de uitvoering van het monetaire beleid.221 Het Verdrag en de
statuten bepalen daarnaast dat de raad van bestuur verantwoordelijk is voor het vaststellen van
richtsnoeren en het nemen van besluiten die nodig zijn voor het vervullen van de bij verdragen en
statuten aan de ESCB opgedragen taken.222 De directie voert vervolgens het monetair beleid uit
overeenkomstig de richtsnoeren en besluiten van de raad van bestuur. Tevens kunnen aan de
directie bepaalde bevoegdheden worden gedelegeerd middels een besluit van de raad van
bestuur.223 Daarnaast is de directie verantwoordelijk voor de lopende zaken van de ECB.224
Hoewel het Verdrag en de statuten van de ECB de mogelijkheid bieden om aan de ECB de
verantwoordelijkheid voor het prudentieel toezicht toe te kennen, voorziet het wettelijk kader niet
expliciet in een bijbehorende structuur die gelijkwaardig is aan de structuur voor het uitvoeren van
het monetair beleid. Dit komt er op neer dat het wettelijk kader niet expliciet voorziet in de
mogelijkheid van een raad van toezicht met een uitgebreide besluitvormingsautonomie. Natuurlijk
beschikt de ECB momenteel al over een grote mate van vrijheid met betrekking tot de organisatie
van haar interne aangelegenheden. Een organisatie kan immers niet effectief functioneren
zonder deze speelruimte.225 Die ruimte omvat onder meer de mogelijkheid om comités op te
richten die de besluitvormende organen van de ECB helpen bij de uitvoering van specifieke
217
Art. 19 lid 3 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
Art. 19 lid 3 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
219
Protocol (nr. 4) betreffende de statuten van het Europees Stelsel van Centrale Banken en van de Europese Centrale
Bank (PbEU 2010, C 83/230). Hierna: Statuten van de ECB.
220
Art. 129 lid 1 VWEU.
221
Art. 12 Statuten van de ECB.
222
Art. 12 lid 1 Statuten van de ECB.
223
Art. 12 lid 1 Statuten van de ECB.
224
Art. 11 lid 6 Statuten van de ECB.
225
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 14.
218
42 | P a g i n a
taken226 en de mogelijkheid om de bevoegdheid te delegeren om besluiten van individuele aard
te nemen op een gebied waarvoor reeds een algemene regel door de besluitvormende organen
is opgesteld.227 Hoewel veel van de interne organisatorische veranderingen die nodig zijn om de
toezichtsfunctie effectief te kunnen uitvoeren vallen binnen de werkingsfeer van deze bestaande
bevoegdheden, zal de oprichting van een nieuwe raad met een ruime discretionaire
beslissingsbevoegdheid redelijkerwijs buiten de modaliteiten van de interne organisatie liggen.
Dat de speelruimte met betrekking tot de organisatie van de interne aangelegenheden niet zo ver
reikt, lijkt de voornaamste beweegreden te zijn voor de voorstellen van de Commissie en de
Raad.228
Ook zullen er aangaande de werking van de raad van toezicht procedureregels opgesteld moeten
worden. Het voorstel van de Commissie legt deze taak in handen van de raad van bestuur van de
ECB.229 Het voorstel van de Raad bepaalt daarentegen dat de raad van toezicht zelf zijn
reglement van orde zal vaststellen.230 Hiermee probeert de Raad te zorgen voor een gelijke
behandeling van alle deelnemende lidstaten. Het voorstel van de Commissie bevat geen
specifieke bepalingen aangaande de stemprocedures van de raad van toezicht. Het voorstel van
de Raad bevat daarover wel specifieke bepalingen die inhouden dat de besluiten van de raad van
toezicht worden genomen met een gewone meerderheid van stemmen. Alle leden, ook de
vertegenwoordigers van de ECB,231 hebben één stem. Bij een staking van stemmen is de stem
van de voorzitter doorslaggevend.232 Dit one-member-one-vote systeem heeft als belangrijk
voordeel dat het eenvoudig is. Er zijn echter ook geluiden om bij het wegen van de stemmen
rekening te houden met omvang van de financiële markt. Onder andere Duitsland pleit ervoor om
het stemgewicht te spiegelen aan de omvang van de bankensector.233
3.3 Scheiding tussen monetaire en toezichthoudende taken
Het potentiële conflict tussen het monetair beleid en het beleid aangaande het financieel toezicht
is, althans op papier, één van de bekende nadelen van het combineren van deze twee functies
226
Art. 9 Besluit 2004/257/EG van de Europese Centrale Bank van 19 februari 2004 houdende goedkeuring van het
reglement van orde van de Europese Centrale Bank (ECB/2004/2) (2004/257/EG) (PbEU 2004, L 080/33). Hierna:
Reglement van de orde van de ECB.
227
HvJ EG 17 februari 2005, nr. C-301/02 (Tralli vs. ECB). Het Hof oordeelde dat een besluit van de directie van de ECB
waarmee aan de vicepresident de bevoegdheid wordt gedelegeerd om de besluiten te nemen over de verlenging van de
proeftijd van nieuw aangeworven personeelsleden een geldige machtiging is. Een dergelijk besluit leidt er niet toe dat de
directie haar regelgevende bevoegdheid uit handen wordt genomen, maar beperkt zich tot individuele besluiten met
betrekking tot de verlenging van de proeftijd van een nieuw aangeworven personeelslid en heeft geen betrekking op
vraagstukken van algemene aard. Bovendien worden de door de vicepresident van de ECB genomen besluiten tot
verlenging van de proeftijd genomen namens de directie, die daarvoor de volledige verantwoordelijkheid draagt.
228
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 14-15.
229
Art. 19 lid 7 ECB-Verordening.
230
Art. 19 lid 7 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
231
Art. 19 lid 2a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
232
Art. 19 lid 2ab ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
233
A. Barker, P. Spiegel & M. Johnson, ‘Germany demands more power on banking’ Financial Times 9 oktober 2012.
43 | P a g i n a
binnen de ECB. De behoefte aan structurele voorzieningen om een kruisbesmetting te voorkomen wordt algemeen erkend.234 Hoewel de noodzaak om deze twee functies van elkaar te
scheiden, in het kader van het SSM, nooit in twijfel is getrokken, is het binnen het huidige
juridische kader niet mogelijk om deze twee functies volledig uit elkaar te trekken.235 Voor veel
lidstaten, waaronder Duitsland, is het een grote zorg dat, wanneer aan de ECB toezichthoudende
taken worden opgelegd, dit een negatief effect heeft op het monetair beleid van de ECB. Om te
voorkomen dat toezichthoudende beslissingen invloed hebben op het monetaire beleid en vice
versa dient er een “Chinese wall” gecreëerd te worden tussen deze twee beleidsterreinen.236
Ondanks de zorgen van lidstaten wordt in de literatuur verschillend gedacht over het combineren
van zowel het monetaire beleid als het beleid aangaande het financieel toezicht binnen de ECB.
Er worden zowel voor- als nadelen genoemd waarbij wordt uitgegaan van een situatie zonder
“Chinese walls” binnen de muren van de ECB. Veel genoemde voordelen zijn:
-
Toegang tot betere informatie: de ECB heeft nauwkeurige en tijdige informatie nodig met
betrekking tot de prestaties van de bankensector teneinde haar functies betreffende het
monetaire beleid doeltreffend te kunnen uitvoeren.237 Dat zou kunnen helpen bij het
inschatten van de risico’s van dat beleid.238 Daarnaast zal het de ECB helpen om haar
nieuwe taken op het gebied van macroprudentieel toezicht beter uit te oefenen.239
-
Onafhankelijkheid: centrale banken staan bekend om hun onafhankelijkheid. Dat is ook
nodig voor goed toezicht.240 De ECB heeft een reputatie opgebouwd als Europese
instelling die boven nationale belangen staat en onafhankelijk is van politieke invloeden.
In het kader van de bankenunie is het daarom makkelijk om op deze reeds opgebouwde
reputatie van de ECB voort te bouwen. Deze sterke reputatie kan ook helpen om beter
geschoold personeel aan te trekken.241
-
Stabiliteit financiële systeem: het belangrijkste argument voor het combineren van het
monetaire en toezichthoudende beleid, is de verantwoordelijkheid van de ECB voor de
stabiliteit van het financiële stelstel in Europa.242 Wanneer aan de ECB ook toezicht-
234
C.A.E. Goodhart & D. Schoenmaker, Should the Functions of Monetary Policy and Banking Supervision be
Separated? (Oxford Economic Papers vol. 47 nr. 4), oktober 1995, p. 539-560.
235
Zie paragraaf 3.1 en 3.2.
236
W. Schäube, ‘How to protect EU-texpayers against bank failures’, Financial Times 30 augustus 2012.
237
C.A.E. Goodhart, The organizational structure of banking supervision (FSI Occasional Papers nr. 1), 25 november
2000; J. Peek, E.S. Rosengren & G.M.B. Tootell, ‘Is bank supervision central to central banking?’, Quarterly Journal of
Economics 1999-114, p. 629-653.
238
G. Jiménez e.a., ‘Credit supply and monetary policy: Identifying the bank balance-sheet channel with loand
applications’, American Economic Review 2012-102, p. 2301-2326.
239
T. Beck & D. Gros, Monetary policy and banking supervision: coordination instead of separation (Discussion paper nr.
286), 12 december 2012, p. 5-6.
240
R.K. Abrams & M.W. Taylor, Issues in the unification of financial sector supervision (IMF working paper nr.
WP/00/213), december 2000.
241
T. Beck & D. Gros, Monetary policy and banking supervision: coordination instead of separation (Discussion paper nr.
286), 12 december 2012, p. 5-6.
242
C.A.E. Goodhart & D. Schoenmaker, Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated?
(Oxford Economics papers vol. 47 nr. 4), oktober 1995, p. 539-560.
44 | P a g i n a
houdende bevoegdheden worden toegekend, is zij beter in staat om in te grijpen en de
nodige maatregelen te nemen.
Veelgenoemde nadelen:
-
Tegenstrijdige doelstellingen: het combineren van prudentieel toezicht en monetair beleid
kan leiden tot een te ruim monetair beleid. De ECB zou immers willen vermijden dat het
monetair beleid een negatief effect heeft op de resultaten en de kredietwaardigheid van
de banken.243 Aan de andere kant kan het verstrekken van liquiditeit aan noodlijdende
banken het financiële systeem stabiliseren, maar ook leiden tot hogere inflatie.244
-
Risico op reputatieschade: wanneer de geloofwaardigheid van de ECB als toezichthouder
wordt aangetast, kan dit ook negatieve gevolgen hebben voor de geloofwaardigheid van
de ECB als monetair beleidsbepaler.245
-
Verlies van onafhankelijkheid of te veel macht: de ECB wordt vatbaarder voor politieke
invloeden wanneer haar rol te groot wordt, waardoor haar onafhankelijkheid in gevaar
komt.246 Gezien de positie van de ECB binnen het SSM is dit gevaar des te groter omdat
nationale toezichthoudende autoriteiten niet dezelfde mate van politieke zelfstandigheid
bezitten als nationale centrale banken. Verder maken toezichthoudende beslissingen met
betrekking tot door de belastingbetalers gefinancierde herkapitalisatie van banken de
ECB kwetsbaar voor politieke druk. Aan de andere kant is er ook de angst dat de ECB
met toezichthoudende bevoegdheden te machtig zal worden, en zich maar beperkt hoeft
te verantwoorden. Deze zorg kan, zeker in Europa, zeer relevant zijn omdat het
Parlement ook nog steeds beperkte legitimiteit geniet.247
-
Reikwijdte economische nadelen: een instelling met meerdere doelen kan de neiging
hebben om de verkeerde middelen te benutten en één van haar taken te verwaarlozen.248
Een verwant argument is dat de grenzen van financieel ingrijpen zich tot ver buiten het
bankwezen uitstrekken. Hierdoor zal het werkterrein van de ECB zich moeten uitbreiden
tot meer dan alleen de bancaire sector. Dit wordt ook weerspiegeld in de eurozone waar
243
C.A.E. Goodhart & D. Schoenmaker, Should the functions of monetary policy and banking supervision be separated?
(Oxford Economics papers vol. 47 nr. 4), oktober 1995, p. 539-560; V.P. Ioannidou, ‘A first step towards a banking
union’, in: T. Beck, Banking union for Europe. Risks and Challenges, Londen: Centre for Economic Policy Research
2012, p. 85-94.
244
J. de Gregorio, Recent challenges of inflation targeting (BIS papers nr. 51), maart 2010.
245
Het risico op reputatieschade wordt onder andere geïllustreerd door de problemen bij de Italiaanse bank Monte dei
Paschi di Siena. De president van de ECB Mario Draghi was tevens gouverneur van de Bank van Italië toen enkele
twijfelachtige activiteiten hebben plaatsgevonden en zijn staat van dienst kwam onder vuur te liggen. De kritiek zou nog
uitgebreider zijn geweest als de ECB op dat moment verantwoordelijk zou zijn geweest voor het toezicht op de
Italiaanse bank Monte dei Paschi di Siena. Zie H. Dixon, ‘Mario Draghi’s poisoned banking chalice’, Reuters 4 februari
2013. Beschikbaar via http://blogs.reuters.com/hugo-dixon/2013/02/04/mario-draghis-poisoned-banking-chalice/. C.A.E.
Goodhart, The organizational structure of banking supervision (FSI Occasional Papers nr. 1), 25 november 2000.
246
C.A.E. Goodhart, The organizational structure of banking supervision (FSI Occasional Papers nr. 1), 25 november
2000.
247
T. Beck & D. Gros, Monetary policy and banking supervision: coordination instead of separation (Discussion paper nr.
286), 12 december 2012, p. 5-6.
248
R.K. Abrams & M.W. Taylor, Issues in the unification of financial sector supervision (IMF working paper nr.
WP/00/213), december 2000.
45 | P a g i n a
nationale toezichthoudende autoriteiten vaak extra verantwoordelijkheden hebben voor
andere segmenten binnen de financiële sector.249
Zowel het voorstel van de Commissie als het voorstel van de Raad behelst scheiding van
toezichthoudende taken en monetaire taken binnen de ECB. De Raad gaat hierin iets verder dan
de Commissie en stelt zelfs een scheiding voor tussen personeelsleden die betrokken zijn bij de
uitvoering van toezichthoudende taken en personeelsleden die betrokken zijn bij het monetaire
beleid. Ook mogen de aan de ECB opgedragen toezichthoudende taken niet interfereren met
haar andere taken, zoals die in verband met de ESRB. De ECB dient aan het Parlement en de
Raad verslag uit over de wijze waarop zij aan voldoet.250 De scheiding komt ook terug bij de
besluitvorming, waarbij toezichthoudende beslissingen hoofdzakelijk worden genomen door de
raad van toezicht en die speelt geen rol in het monetaire beleid. Van zijn kant dient de raad van
bestuur afzonderlijke vergaderingen te organiseren voor ofwel het toezicht op banken of het
monetaire beleid.251 Ondanks deze maatregelen is er echter, zowel op Europees als nationaal
niveau, geen volledige scheiding tussen toezicht en monetair beleid. Op nationaal niveau wordt
bankentoezicht door de nationale centrale bank uitgevoerd en in een meerderheid van de
lidstaten houdt dit orgaan zich ook bezig met het monetaire beleid.252 Op nationaal niveau hoeft
de scheiding tussen toezicht en monetair beleid echter niet zo strikt te worden nageleefd als op
Europees niveau. Ook op Europees niveau is er echter geen strikte scheiding tussen toezicht en
monetair beleid. Er mag dan een strikte scheiding zijn tussen deze twee bevoegdheden op
administratief niveau, dit is niet het geval als het gaat om besluitvorming. Hiervoor hebben we al
gezien dat besluiten eerst worden voorbereid door de raad van toezicht. De raad van toezicht
bestaat vooral uit vertegenwoordigers van nationale toezichthouders.253 Omdat op nationaal
niveau de scheiding tussen de twee functies minder strikt is, zal dit ook de besluitvorming in de
raad van toezicht beïnvloeden. Daarnaast dient de raad van bestuur zowel beslissingen te nemen
aangaande het toezicht als over het monetaire beleid. Ondanks de verplichting om afzonderlijke
vergaderingen te organiseren voor deze twee beleidsterreinen, is het simpelweg onmogelijk voor
de leden van de raad van bestuur om zich niet te laten beïnvloeden door de beslissingen die op
het andere beleidsterrein genomen worden.
249
T. Beck & D. Gros, Monetary policy and banking supervision: coordination instead of separation (Discussion paper nr.
286), 12 december 2012, p. 5-6.
250
Art. 18 lid 2 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
251
Art. 18 lid 3a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
252
In elf van de zeventien lidstaten binnen de eurozone wordt het toezicht op banken uitgeoefend door de nationale
centrale bank. In lidstaten die de euro niet als munteenheid hebben maar die bereid zijn om deel te nemen, wordt in vijf
van de negen lidstaten het toezicht uitgeoefend door de nationale centrale bank. Zie het overzicht in T. Beck & D. Gros,
Monetary policy and banking supervision: coordination instead of separation (Discussion paper nr. 286), 12 december
2012, p. 9.
253
Art. 19 lid 1 ECB-Verordening (voorstel van de Raad). De Raad van toezicht zal minimaal bestaan zeventien
vertegenwoordigers van de deelnemende lidstaten binnen de eurozone, vier vertegenwoordigers van de ECB een
voorzitter een ondervoorzitter.
46 | P a g i n a
Er kan geconcludeerd worden dat er, zowel op nationaal als op Europees niveau, geen sprake is
van een “Chinese wall” tussen het toezicht op banken en het monetaire beleid. Men kan zich
echter afvragen of een perfecte scheiding tussen deze twee taken wel wenselijk is. Het grootste
probleem van de ECB tijdens de huidige bankencrisis was het gebrek aan gedetailleerde
informatie over de financiële gezondheid van het bankenstelsel. Door toe te staan dat er
informatie wordt uitgewisseld tussen personeelsleden van de ECB die zich met het monetair
beleid bezighouden en personeelsleden met toezichthoudende taken wordt dit probleem
grotendeels ondervangen.254
3.4 Onafhankelijkheid en verantwoording
Operationele onafhankelijkheid wordt wereldwijd erkend als fundamenteel voor effectief toezicht
op banken.255 Het zal daarom voor niemand een verrassing zijn dat de ECB haar rol als
toezichthouder onafhankelijk zal vervullen.256 Bovendien wordt met behulp van de ECBVerordening de minimale garantie van onafhankelijkheid versterkt die de ECB al reeds werd
geboden op grond van het Verdrag.257 Maar hoewel de ECB een grote mate van zelfstandigheid
geniet, is het duidelijk dat, zelfs in haar rol als monetaire beleidsbepaler, de zelfstandigheid van
de ECB niet onbeperkt is maar begrensd wordt door de wettelijke kaders van het Unierecht.258
Hier moet wel in aanmerking worden genomen dat onafhankelijkheid van de ECB op het gebied
van toezicht niet identiek is aan onafhankelijkheid qua monetair beleid. Het belangrijkste doel van
de onafhankelijkheid van de ECB is om de ECB te beschermen tegen politieke druk, zodat de
ECB haar doelstellingen zo goed mogelijk kan verwezenlijken door de onafhankelijke uitoefening
van haar bevoegdheden.259 Van belang hierbij is nog om op te merken dat onafhankelijkheid
geen doel op zich is maar zal afhangen van de specifieke doelstellingen die de ECB moet
nastreven in haar rol als prudentieel toezichthouder.
Het is eveneens wereldwijd geaccepteerd dat het voor effectief toezicht noodzakelijk is dat
bankentoezichthouders zelf verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van hun taken en de
middelen die zij daarbij gebruiken.260 Onafhankelijkheid en verantwoording moeten dus in balans
worden gehouden. Ook hier moet in aanmerking worden genomen dat de mate waarin de ECB
254
T. Beck & D. Gros, Monetary policy and banking supervision: coordination instead of separation (Discussion paper nr.
286), 12 december 2012, p. 5.
255
Basel Committee on Banking Supervision, ‘Core principles of effective banking supervision’, september 2012,
principle 2. Beschikbaar via http://www.bis.org/publ/bcbs230.pdf.
256
Art. 16 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
257
Art. 130 en 282 lid 3 VWEU.
258
HvJ EG 10 juli 2003, nr. C-11/00 (Commission of the European Communities v. European Central Bank) en C. Zilioli
& M. Selmayr, ‘Recent developments in the law of the European Central Bank’, Yearbook of European Law 2006 vol. 25
nr. 1, p. 1-89.
259
HvJ EG 10 juli 2003, nr. C-11/00 (Commission of the European Communities v. European Central Bank), paragraaf
134.
260
Basel Committee on Banking Supervision, ‘Core principles of effective banking supervision’, september 2012,
principle 2. Beschikbaar via http://www.bis.org/publ/bcbs230.pdf.
47 | P a g i n a
verantwoording moet afleggen ten aanzien van haar toezichthoudende taken, niet dezelfde is als
bij de uitvoering van haar monetaire taken. In de literatuur wordt ook wel gezegd dat de mate
waarin de ECB verantwoording moet afleggen voor haar monetaire beleid buitengewoon klein is.
De ECB hoeft haar gedragingen maar zelden te verantwoorden en wordt maar zelden
geconfronteerd met de gevolgen van haar fouten.261 Deze beperkte mate van verantwoording is
onacceptabel als het gaat om de toezichthoudende taken van de ECB. De ECB heeft immers als
financiële toezichthouder de macht om diepgaande invloed uit te oefenen op de belangen van
individuele financiële instellingen, financiële consumenten en zelfs van lidstaten. De mate waarin
de ECB zich dient te verantwoorden hoort in verhouding te staan tot de aard en omvang van haar
bevoegdheden.262
Met betrekking tot de verantwoording volgt het voorstel van de Commissie grotendeels de lijn van
het monetaire beleid. Het voorstel van de Raad stelt ten aanzien van toezichthoudende taken van
de ECB strengere eisen aan de verslaggeving en verantwoording.263 Zowel naar het voorstel van
de Commissie als naar het voorstel van de Raad is de ECB verantwoordingsplichtig tegenover
het Parlement en de Raad.264 Daarnaast dient de ECB ten aanzien van haar toezichthoudende
taken jaarlijks verslag uit te brengen aan het Parlement, de Raad, de Commissie en de
Eurogroep.265 Ook bieden beide voorstellen het Parlement de mogelijkheid om de voorzitter van
de raad van toezicht te horen met betrekking tot het vervullen van zijn toezichthoudende taken266
en dient de ECB te reageren op vragen die het Parlement of de Eurogroep haar voorleggen. 267
Door de Raad wordt hier nog aan toegevoegd dat, indien dit nodig is voor de uitoefening van de
bevoegdheden van het Parlement, de voorzitter van de raad van toezicht desgevraagd achter
gesloten deuren met de voorzitter en de vicevoorzitter van de bevoegde commissie van het
Parlement vertrouwelijke mondelinge besprekingen voert over de toezichthoudende taken.268 Ook
dient de ECB haar volledige medewerking te verlenen aan onderzoeken van het Parlement.269 Dit
zijn reeds belangrijke elementen voor een verantwoordingskader, maar dit hoeft niet per definitie
toereikend te zijn. Het voorstel van de Raad gaat daarom nog een paar stappen verder en
voorziet ook in de verplichting voor de ECB om te rapporteren over het bedrag dat zij als
vergoeding voor het toezicht heeft ontvangen270 en de mogelijkheid voor de Eurogroep om de
voorzitter van de raad van toezicht te horen in het bijzijn van deelnemende lidstaten die de euro
261
D. Chalmers, G. Daviers & G. Monti, European union law. Second edition, Cambridge: Cambridge University Press
2010, p. 734-737.
262
N. Véron, Europe’s Singel Supervisory Mechanism and the long road towards a banking union (Bruegel Policy
Contribution issue 2012/16), oktober 2012, p. 7-8.
263
Art. 17, 17a, 17aa en 17b ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
264
Art. 17 ECB-Verordening en art. 17 lid 1 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
265
Art. 21 ECB-Verordening en art. 17 lid 2 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
266
Art. 21 ECB-Verordening en art. 17 lid 5 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
267
Art. 21 ECB-Verordening en art. 17 lid 7 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
268
art. 17 lid 8 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
269
Art. 17 lid 9 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
270
Art. 17 lid 2 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
48 | P a g i n a
niet als munt hebben.271 Voorts dient de Europese Rekenkamer bij het verrichten van een doelmatigheidscontrole rekening te houden met de aan de ECB opgedragen toezichthoudende
taken.272
Een aanzienlijk gemis in het voorstel van de Commissie betreft de verantwoording op nationaal
niveau. Dit punt is voor het eerst aan de orde gekomen tijdens de Eurotop van oktober 2012,
waarin werd gewezen op de noodzaak dat er op hetzelfde niveau verantwoording wordt afgelegd
als waarop de besluiten worden genomen en uitgevoerd.273 Het zou te ver gaan om van
functionarissen van de ECB te verwachten dat zij periodiek voor alle nationale parlementen
dienen te verschijnen om hun acties te verklaren. Dit is niet alleen heel inefficiënt maar kan ook
contraproductief werken. Desondanks kan een procedure waarbij een nationaal parlement een
beroep kan doen op de ECB om voor hem te verschijnen in bepaalde omstandigheden nuttig zijn.
Het voorstel van de Raad voorziet dan ook in een regeling aangaande de verantwoordingsplicht
van de ECB tegenover nationale parlementen.274 Meer specifiek houdt dit in dat de ECB de
verslagen aangaande haar toezichthoudende taken en de ontvangen vergoeding voor het
toezicht ook rechtstreeks aan de nationale parlementen van de deelnemende lidstaten dient te
verstrekken. De nationale parlementen wordt vervolgens de mogelijkheid geboden om
gemotiveerde opmerkingen over die verslagen aan de ECB te richten275 en de ECB via hun eigen
procedures om een schriftelijke reactie verzoeken.276 Daarnaast wordt aan nationale parlementen
de mogelijkheid geboden om de voorzitter of een lid van de raad van toezicht uit te nodigen om
samen met een vertegenwoordiger van de nationale bevoegde autoriteit van gedachte te
wisselen over het toezicht op kredietinstellingen in die lidstaat.277 Aan de andere kant dienen
nationale bevoegde autoriteiten overeenkomstig het nationaal recht verantwoording af te leggen
aan hun nationale parlement met betrekking tot toezichthoudende taken die niet aan de ECB
worden overgedragen en waar de nationale toezichthouders dus nog steeds verantwoordelijk
voor zijn.278
Wat betreft algemene en publieke verantwoording merkt het voorstel van de Commissie op dat
de ECB gebonden is aan Unieregels en algemene beginselen inzake behoorlijke procedure en
transparantie.279 Het voorstel bevat echter maar een beperkt aantal specifieke publicatiever-
271
Art. 17 lid 4 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
Art. 27 lid 2 Statuten van de ECB en art. Art. 17 lid 7 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
273
European Council 18/19 October 2012, the conclusions of the European Council (18/19 October 2012), 19 oktober
2012, EUCO 156/12, p. 7.
274
Art. 17aa ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
275
Art. 17aa lid 1 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
276
Art. 17aa lid 2 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
277
Art. 17aa lid 3 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
278
Art 17aa lid 4 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
279
Overweging 33 ECB-Verordening.
272
49 | P a g i n a
plichtingen.280 Het voorstel van de Raad levert ook op dit punt een verbetering op door
toevoeging van een aanzienlijk aantal bepalingen op het gebied van transparantie. Zo dient de
ECB onder andere het kader bekend te maken dat zij vaststelt betreffende de verdeling van taken
tussen de ECB en de nationale autoriteiten.281 Ook de interne voorschriften die door de ECB
worden opgesteld aangaande de betrekkingen tussen de raad van bestuur en de raad van
toezicht en het reglement van orde van de raad van toezicht dienen door de ECB bekend te
worden gemaakt.282 Tot slot dienen de interne voorschriften die door de ECB worden opgesteld
voor de scheiding van monetaire en toezichthoudende taken bekend gemaakt te worden.283
Verder bevat het voorstel van de Commissie geen specifieke bepalingen betreffende
administratieve of gerechtelijke verantwoording. Het Verdrag en de Statuten van de ECB
bevatten immers al bepalingen waarin wordt geregeld dat het handelen of nalaten door de ECB
wordt beoordeeld door het Hof van Justitie van de Europese Unie.284 Daarnaast wordt als
vanzelfsprekend van de ECB verwacht dat zij fundamentele burgerrechten en de verplichtingen in
haar eigen reglement van orde respecteert.285 Het voorstel van de Raad is in dit opzicht
vollediger doordat onder andere eisen worden gesteld aan de procedure voor de vaststelling van
besluiten die door de ECB genomen worden inzake haar toezichthoudende taken.286 Ook dienen
besluiten inzake toezicht door de ECB te worden gemotiveerd.287 Indien de ECB een besluit
neemt aangaande kredietinstellingen die gevestigd zijn in een niet-deelnemende lidstaat en een
bijkantoor vestigen of grensoverschrijdende diensten verrichten in een deelnemende lidstaat,
dient de ECB voordat zij het besluit neemt de personen tegen wie de procedures gericht zijn de
mogelijkheid te bieden om te worden gehoord en mag haar besluit geen bepalingen bevatten
waarop de betrokken partijen geen commentaar hebben kunnen leveren.288 De betrokken partijen
hebben recht op toegang tot het dossier van de ECB met uitzondering van vertrouwelijke
informatie of indien de rechtmatige belangen van derden in het geding zijn.289
280
Zo dient de ECB eventuele sancties die zij heeft opgelegd, bekend te maken en dient zij daarbij informatie te
verschaffen over de aard van de overtreding en de identiteit van de betrokken partijen. Indien publicatie de betrokken
partijen onevenredig zou schaden, kan de ECB ook publiceren zonder vermelding van de betrokken partijen. Publicatie
kan ook achterwege blijven indien bekendmaking de stabiliteit van de financiële markten ernstig in gevaar zou brengen
(art. 15 lid 6 ECB-Verordening). Verder dient de ECB via het Publicatieblad van de Europese Unie bekend te maken
wanneer zij een nauwe samenwerking aangaat met een nationale bevoegde autoriteit van een lidstaat die niet de euro
als munt heeft (art. 6 lid 4 ECB-Verordening).
281
Art. 5 lid 7 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
282
Art. 19 lid 7 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
283
Art. 18 lid 3 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
284
Art. 263 – 266 VWEU en art. 35 Statuten van de ECB.
285
Overweging 33 en 46 ECB-Verordening.
286
Overweging 34b, 34 en 34f en art. 17a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
287
Art. 17a lid 2 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
288
Een uitzondering hierop is alleen mogelijk indien er een dringende maatregel nodig is om aanzienlijke schade aan het
financiële stelsel te voorkomen. In een dergelijk geval is het de ECB toegestaan om een voorlopig besluit te nemen en
de betrokken partijen zo spoedig mogelijk na het nemen van het besluit de mogelijkheid bieden om gehoord te worden.
Zie art. 17a lid 1 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
289
Art. 17a lid 2 ECB-Verordening (voorstel van de Raad). Wanneer de ECB bepaalt dat de toegang tot een dossier
wordt beperkt, dient zij de fundamentele rechten van de betrokken partijen te eerbiedigen evenals de in het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie bevestigde beginselen (overweging 34e ECB-Verordening (voorstel van de
Raad)).
50 | P a g i n a
Tot slot dient de ECB te zorgen voor het opzetten van een doeltreffende mechanisme voor het
melden van inbreuken.290 Tevens voorziet het voorstel van de Raad nog in de mogelijkheid om
besluiten van de raad van bestuur betreffende toezichthoudende taken aan een interne toetsing
te onderwerpen.291 Hiervoor dient de ECB een administratieve raad voor toetsing in te stellen.292
Deze administratieve raad voor toetsing is onafhankelijk en bestaat uit vijf leden uit de
deelnemende lidstaten.293 De administratieve raad voor toetsing onderwerpt besluiten die door de
raad van bestuur worden genomen ten aanzien van haar toezichthoudende taak aan een formele
en materiële wettigheidtoets.294 De administratieve raad voor toetsing voert deze toets alleen uit
op verzoek van de natuurlijke of rechtsperso(o)n(en) tot wie het besluit is gericht of die er
rechtstreeks en individueel door word(t)(en) geraakt.295 Een verzoek om toetsing heeft geen
schorsende werking maar de raad van bestuur kan wel, op verzoek van de administratieve raad
voor toetsing, de toepassing van het bestreden besluit opschorten indien de omstandigheden dit
vereisen.296 Binnen twee maanden na het ontvangen van het verzoek onderzoekt de
administratieve raad voor toetsing het besluit en verwijst het vervolgens terug naar de raad van
toezicht zodat hij een nieuw ontwerpbesluit kan opstellen. De raad van toezicht dient rekening te
houden met het advies van de administratieve raad voor toetsing maar kan ook besluiten om
geen wijzigingen aan te brengen en de raad van bestuur een ‘nieuw’ ontwerpbesluit voor te
leggen dat identiek is aan het oorspronkelijke besluit. Indien de raad van bestuur niet binnen tien
werkdagen bezwaar aantekent, wordt het nieuwe ontwerpbesluit geacht te zijn aangenomen.297
Het feit dat de raad van toezicht niets hoeft te wijzigen aan het originele besluit roept vragen op
over de grondigheid van het interne beoordelingsproces. Zowel de toetsing door de
administratieve raad voor toetsing als het nieuwe ontwerpbesluit van de raad van toezicht en het
besluit van de raad van bestuur dienen echter te worden gemotiveerd.298 Indien de raad van
toezicht geen wijzigingen aanbrengt aan het oorspronkelijke besluit, dient hij dit dus te kunnen
rechtvaardigen. Ook doet het interne beoordelingsproces geen afbreuk aan het recht om
besluiten aan te vechten bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.299
290
Art. 17b ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
Art. 17c ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
292
Overweging 34f ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
293
Alleen personen van hoog aanzien, die bewezen hebben op een voldoende hoog niveau over relevante kennis en
beroepservaring te beschikken op het gebied van in de bankensector komen in aanmerking voor het toetsingspanel.
Daarnaast mogen zij niet reeds deel uitmaken van het huidige personeel van de bevoegde autoriteiten of andere
nationale of andere instellingen binnen de Europese Unie die bij de activiteiten van de ECB betrokken zijn (art. 17c lid 2
ECB-Verordening (voorstel van de Raad)).
294
Art. 17c lid 1 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
295
Art. 17c lid 5 ECB-Verordening (voorstel van de Raad). Het verzoek om toetsing dient echter wel binnen een maand
na bekendmaking van het besluit aan de betrokken te worden ingediend bij de ECB (art. 17c lid 6 ECB-Verordening
(voorstel van de Raad)).
296
Art. 17c lid 8 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
297
Art. 17c lid 7 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
298
Art. 17c lid 9 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
299
Art. 17 lid 11 ECB-Verordening (voorstel van de Raad) en art. 263 VWEU.
291
51 | P a g i n a
3.5 Conclusie
Concluderend kan dus worden gesteld dat aan de ECB op grond van art. 127 VWEU aan de ECB
specifieke taken kunnen worden opgedragen met betrekking tot het financieel toezicht op
banken. Nu blijkt dat de ECB bevoegd is om het prudentieel toezicht uit te oefenen, is zij ook
belast met de verplichting om het toezicht te organiseren. Omdat onder andere vanwege
(noodzakelijke) de scheiding tussen het monetaire beleid en toezichthoudende taken deze
organisatorische taak niet kan worden uitgeoefend door de bestaande organen van de ECB
wordt er een nieuw orgaan opgericht: de raad van toezicht. Besluiten van de raad van toezicht
vereisen echter goedkeuring door de raad van bestuur, waardoor inbreuk gemaakt wordt op de
strikte scheiding die gehandhaafd dient te worden tussen het monetaire beleid en de
toezichthoudende taken. De grondslag voor dit probleem ligt echter bij de interpretatie van de
wettelijke kaders van de ECB. Hoewel het Verdrag en de statuten van de ECB de mogelijkheid
bieden om aan de ECB de verantwoordelijkheid voor het prudentieel toezicht toe te kennen,
voorziet het wettelijk kader niet expliciet in een bijbehorende structuur die gelijkwaardig is aan de
structuur voor het uitvoeren van het monetair beleid.
Wat betreft de scheiding tussen monetaire en toezichthoudende taken kan worden
geconcludeerd dat het binnen het huidige juridische kader dus niet mogelijk om deze twee
functies volledig van elkaar te scheiden. Ondanks de maatregelen die zowel door de Commissie
als de Raad worden genomen, is er dus, zowel op Europees als nationaal niveau, geen volledige
scheiding tussen toezicht en monetair beleid. Mijns inziens is een perfecte scheiding tussen deze
twee taken ook niet wenselijk. Het grootste probleem van de ECB tijdens de huidige bankencrisis
was het gebrek aan gedetailleerde informatie over de financiële gezondheid van het
bankenstelsel. Door toe te staan dat er informatie wordt uitgewisseld tussen personeelsleden van
de ECB die zich met het monetair beleid bezighouden en personeelsleden met toezichthoudende
taken wordt dit probleem grotendeels ondervangen.
Ten slotte speelt de onafhankelijkheid van de ECB een belangrijke rol. Onafhankelijkheid is
immers fundamenteel voor effectief bankentoezicht. Maar hoewel de ECB een grote mate van
zelfstandigheid geniet, is het duidelijk dat, zelfs in haar rol als monetaire beleidsbepaler, de
zelfstandigheid van de ECB niet onbeperkt is maar begrensd wordt door de wettelijke kaders van
het Unierecht. Hierbij moet wel in aanmerking worden genomen dat de onafhankelijkheid van de
ECB op het gebied van toezicht niet identiek is aan de onafhankelijkheid qua monetair beleid.
Ook de mate waarin de ECB verantwoording moet afleggen ten aanzien van haar
toezichthoudende taken is niet dezelfde is als bij de uitvoering van haar monetaire taken. Wat
betreft het monetaire beleid hoeft de ECB maar in zeer beperkte mate verantwoording af te
leggen. De ECB hoeft haar gedragingen maar zelden te verantwoorden en wordt maar zelden
52 | P a g i n a
geconfronteerd met de gevolgen van haar fouten. Deze mate van verantwoording is mijns inziens
onacceptabel als het gaat om de toezichthoudende taken van de ECB. De ECB heeft immers als
financiële toezichthouder de macht om diepgaande invloed uit te oefenen op de belangen van
individuele financiële instellingen, financiële consumenten en zelfs van lidstaten. Om deze reden
stelt de Raad strenge eisen aan de verslaggeving en verantwoording door de ECB ten aanzien
van haar toezichthoudende taken.
In het eerste hoofdstuk is het ESFS reeds besproken. Dit is het Europees toezichtsysteem
waarbinnen de ECB als prudentieel toezichthouder zal optreden. Zoals gezegd doet de ECB dit
niet alleen maar in samenwerking met de nationale toezichthouders. Ook op Europees niveau
dient er echter samengewerkt te worden. De EBA en de ESRB spelen immers ook een
belangrijke rol bij het toezicht op banken. Beide instellingen worden dan ook beïnvloed door de
oprichting van het SSM. In het volgende hoofdstuk zal de relatie tussen het SSM en de andere
toezichthoudende autoriteiten belicht worden.
53 | P a g i n a
4. ǀ Het SSM en andere toezichthoudende autoriteiten
Het ESFS bestaat uit de ECB, de ESRB, de drie ESA’s en het gemengd comité van de ESA’s. De
leden van het ESFS zijn gebonden om nauw samen te werken, met name om te zorgen voor een
passende en betrouwbare onderlinge informatiestroom.300 Behalve de ECB spelen ook de EBA
en de ESRB een belangrijke rol bij het toezicht op banken. De EBA richt zich op het toezicht op
het niveau van individuele banken (microprudentieel toezicht) en de ESRB houdt zich vooral
bezig met de algemene risico’s in de financiële sector (macroprudentieel toezicht). Beide worden
beïnvloed door de oprichting van het SSM, maar de activiteiten van de EBA worden ongetwijfeld
het meest beïnvloed. Om deze reden zullen de taken en bevoegdheden van de EBA gewijzigd
worden. Er zal echter niet alleen op Europees niveau maar ook voor nationale toezichthouders
veel veranderen. Naar het voorstel van de Raad wordt de ECB de exclusief bevoegde
toezichthouder ten aanzien van een negental prudentiële taken en alleen voor banken die als
‘belangrijk’ zijn aangemerkt.301 Voor de nationale toezichthouders is dus nog steeds een
belangrijke rol weggelegd.
4.1 Nationale toezichthouders
Reeds is naar voren gekomen dat de ECB haar toezichthoudende taken niet tot zich zal nemen
voor maart 2014.302 Dat roept wel enkele vragen op. Kan van de ECB worden verwacht dat zij
zich binnen een jaar zal transformeren tot ‘single prudential supervisor’ met de benodigde
mankracht, technische knowhow, computersystemen en de andere benodigde middelen om
gelijkmatig te kunnen functioneren in de gehele eurozone? Kan de ECB competent en effectief
opereren binnen zeventien nationale lidstaten die ondanks de pogingen tot harmonisatie in veel
opzichten verschillend blijven? Is de ECB in staat om nauwe contacten te onderhouden met de
veelheid aan nationale toezichthouders, die verantwoordelijk blijven voor de toezichthoudende
taken die niet worden overgedragen aan de ECB? Deze vragen zullen met nee moeten worden
beantwoord. Het is vanzelfsprekend dat een lichaam van een dergelijke ambitieuze omvang en
reikwijdte niet in een dergelijk versneld tijdschema kan worden gecreëerd.303 Het onmogelijke
wordt dan ook niet geprobeerd. Daarvoor in de plaats komt een toezichtmechanisme dat bestaat
uit de ECB en de nationale bevoegde toezichthouders van de deelnemende lidstaten en niet een
‘single supervisory authority’.
300
Art. 2 lid 4 EBA-Verordening; art. 2 lid 4 EIOPA-Verordening; art. 2 lid 4 ESMA-Verordening.
Art. 4 en 5 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
302
Art. 27 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
303
E.P. Bish & V.H. Dijs, ‘De bankenunie: a long and winding road?’, Tijdschrift voor Financieel Recht 2012-9, p. 340343.
301
54 | P a g i n a
Het onderscheid is heel subtiel, maar toch van groot belang: een toezichtmechanisme dat bestaat
uit zowel de ECB als bevoegde nationale autoriteiten heeft als voordeel dat wordt voorkomen dat
het toezicht door de ECB tekortschiet omdat zij te veel toezichthoudende taken heeft.304 Door het
voorstel van de Raad om direct toezicht door de ECB te beperken tot de ‘belangrijke’ banken,
wordt de werkdruk bij de ECB flink verminderd. Aan de andere kant kan bestaat nu het risico dat
het toezicht tekortschiet vanwege een aanhoudende versnippering van het toezicht.305 Bij banken
die onder het toezicht van de ECB vallen, ontstaat de gecompliceerde situatie dat zij naast de
ECB ook nog onder toezicht staan van de nationale toezichthoudende autoriteit.306 De ECB houdt
immers slechts toezicht op een aantal prudentiële verplichtingen.307
De wetteksten, zoals door de Commissie zijn vastgesteld, verlangen van de bevoegde nationale
autoriteiten dat zij de ECB assisteren op de gebieden waarop de ECB de exclusieve bevoegdheid
heeft308 en bepalen dat nationale bevoegde toezichthouders de instructies van de ECB moeten
opvolgen.309 Met het voorstel van de Commissie wordt beoogd dat de ECB veel gebruik zal
maken van de expertise en ervaring van nationale toezichthouders op het gebied van het toezicht
op kredietinstellingen op hun grondgebied.310 Het voorstel van de Commissie laat het echter aan
de ECB over om praktische regelingen vast te stellen over de wijze waarop de assistentie door
nationale toezichthouders plaats moet vinden.311 De ECB geeft een duidelijke omschrijving van
het kader waarin en de voorwaarden waaronder de nationale bevoegde autoriteiten die
assistentie moeten uitvoeren312 en stelt verordeningen vast, doet aanbevelingen en neemt
besluiten voor zover dat nodig is om haar taak uit te voeren.313 Daarnaast zorgt de ECB voor een
adequate personeelsuitwisseling en –detachering met, naar en tussen de nationale bevoegde
autoriteiten.314 De ECB besteedt de nodige middelen aan de uitvoering van de aan haar
opgedragen taken en de uitgaven die de ECB maakt bij de uitvoering van de aan haar
opgedragen prudentiële toezichttaken worden geboekt op een apart onderdeel van de begroting
van de ECB.315 Ook is de ECB bevoegd om de kredietinstellingen een vergoeding in rekening te
brengen voor de uitgaven die zij heeft moeten maken om haar toezichthoudende taken uit te
oefenen.316
304
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 9-10.
305
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 9-10.
306
E.P. Bish & V.H. Dijs, ‘De eerste schreden op weg naar een bankenunie: enkele praktische gevolgen van de
invoering van het Single Supervisory Mechanism’, Tijdschrift voor Financieel Recht 2013-3, p. 62-65.
307
Art. 4 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
308
Art. 5 lid 2 ECB-Verordening.
309
Art. 5 lid 4 ECB-Verordening.
310
Overweging 28 ECB-Verordening.
311
Art. 5 lid 3 ECB-Verordening.
312
Art. 5 lid 3 ECB-Verordening.
313
Art. 4 lid 3 ECB-Verordening.
314
Art. 25 ECB-Verordening.
315
Art. 22 en 23 ECB-Verordening.
316
Art. 24 ECB-Verordening.
55 | P a g i n a
Betreffende de beoogde samenwerking tussen de ECB en de nationale toezichthouders was het
tijdens de Eurotop in oktober 2012 al duidelijk dat direct toezicht door de ECB (althans in het
begin) voornamelijk een uitzondering zal zijn, en werd de voorkeur gegeven aan gedifferentieerd
toezicht.317 Dit model van gedifferentieerd toezicht is formeel bekrachtigd in het voorstel van de
Raad van december 2012.318 Het model van gedifferentieerd toezicht houdt kort gezegd in dat,
hoewel alle 6.000 banken die gevestigd zijn in lidstaten binnen de eurozone onder de
bevoegdheid van het SSM vallen, dit niet betekent dat de ECB direct toezicht op alle banken zal
uitoefenen. De ECB blijft verantwoordelijk voor de uitvoering van haar toezichthoudende functie,
maar zal bij de uitvoering worden bijgestaan door nationale toezichthoudende instanties. De
nationale toezichthouders hebben immers de vereiste kennis met betrekking tot de lokale en
regionale markten en hebben een ruime ervaring op het gebied van prudentieel toezicht. 319
Desalniettemin zal de ECB richtlijnen opstellen en het kader bepalen waarbinnen het toezicht
dient te worden uitgevoerd. Ook is de ECB bevoegd om het toezicht op een bank of een groep
banken te centraliseren wanneer zij dit noodzakelijk acht.320 In het vorige hoofdstuk is reeds aan
de orde gekomen dat, naar het voorstel van de Raad, de ECB alleen bevoegd is ten aanzien van
de ‘belangrijke’ banken en veel van de toezichthoudende taken betreffende de ‘minder
belangrijke’ banken over aan de nationale bevoegde autoriteiten worden overgelaten. De ECB
behoudt echter wel het overzicht.321 Naar de voorstellen van de Raad zal de ECB, in overleg met
de nationale autoriteiten, een kader vaststellen voor de praktische bepalingen ter uitvoering van
het gezamenlijk toezichtstelsel.322 Dit kader bevat in ieder geval een specifieke methodologie
voor het beoordelen van de criteria waarmee een bank als ‘belangrijk’ of ‘minder belangrijk’ wordt
aangemerkt.323 Daarnaast bevat het kader ook de bepalingen over de procedures en de
termijnen voor de relatie tussen de ECB en de nationale toezichthouders. Nationale
toezichthouders hebben zelfs met betrekking tot de banken die als ‘belangrijk’ zijn aangemerkt
(en dus rechtstreeks onderworpen zijn aan toezicht door de ECB) de mogelijkheid tot het
opstellen van besluiten die ter overweging aan de ECB kunnen worden toegezonden.324
Hoewel de ECB een langdurige interesse heeft in prudentieel toezicht, voortgekomen uit haar
wettelijke verantwoordelijkheid om bij te dragen aan een goede beleidsvoering van de bevoegde
nationale autoriteiten ten aanzien van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en de
317
European Council 18/19 October 2012, the conclusions of the European Council (18/19 October 2012), 19 oktober
2012, EUCO 156/12, p. 7.
318
ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
319
Overweging 28 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
320
V. Constância, Estabilshment of the Single Supervisory Mechanism; the first pillar of the Banking Union, Keynote
presentation at the 11th Annual European Financial Services Conference ‘Reshaping Europe’s financial markets, 31
januari 2013.
321
Art. 5 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
322
Art. 5 lid 7 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
323
Art. 5 lid 7 sub a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
324
Art. 5 lid 7 sub ab ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
56 | P a g i n a
stabiliteit van het financiële stelsel,325 heeft de ECB geen ervaring als direct leidinggevende en
zal zij op dat gebied nog de benodigde middelen moeten vergaren en de nodige bekwaamheid
moeten opbouwen. Er is absoluut geen garantie dat de ECB de toezichthoudende taken beter zal
verrichten dan veel nationale toezichthouders, maar de ECB dient een eerlijke kans te krijgen om
haar waarde te bewijzen. Het nieuwe toezichtmodel zou gedoemd zijn te falen wanneer de ECB
vanaf het begin overweldigd zou worden door een veelheid aan toezichthoudende taken en
instellingen waar zij toezicht op moet houden. Ook deze benadering is echter niet zonder risico’s.
Belangrijke aandachtspunten zijn de verdeling van het toezicht op banken die als ‘minder
belangrijk’ zijn aangemerkt en de detachering door de ECB van personeel bij nationale
toezichthouders.326 Hierdoor kan namelijk de situatie ontstaan waarin de ECB niet snel genoeg
voldoende zicht heeft op opkomende problemen om tijdig in te kunnen grijpen. Het is dan niet
mogelijk om home bias,327 wat ertoe kan leiden dat nationale toezichthouders af en toe een oogje
dichtknijpen, uit te sluiten.328 Een eventuele oplossing voor dit probleem kan gevonden worden in
een zeer normatief toezichthoudend handboek ter aanvulling van het Single Rulebook, waarin
weinig ruimte wordt overgelaten voor toezichthoudende beoordelingsvrijheid.329 Maar er zijn ook
andere problemen. Er kan geen twijfel bestaan over de bevoegdheid van de ECB om werk uit te
besteden, maar kan de ECB ook toestaan dat nationale toezichthouders de bevoegdheid
behouden om beslissingen te nemen aangaande banken die onder direct toezicht van de ECB
staan? Deze kwestie dient beantwoord te worden aan de hand van het Unierecht. In de zaak
Tralli vs. ECB oordeelde het Hof, rekening houdend met de uitspraak Meroni vs. High
Authority,330 dat een communautaire instelling of een communautair orgaan a fortiori bevoegd is
om een geheel van maatregelen vast te stellen betreffende de organisatie en de delegatie van
bevoegdheden aan besluitvormende organen binnen die instelling of dat orgaan.331 Ook
oordeelde het Hof dat communautaire instellingen en organen een interne organisatiebevoegdheid bezitten, in die zin dat hun collegiale organen aan één of meer van hun leden de
bevoegdheid kunnen delegeren om besluiten van individuele aard te nemen op een gebied
waarvoor reeds door het betrokken collegiaal orgaan een algemene regeling is getroffen.332 Het
SSM lijkt er niet op uit te zijn om de nationale toezichthouders en de ECB samen te voegen.
Hiervan uitgaande kan worden gesteld dat, wanneer het nemen van beslissingen wordt
overgelaten aan de nationale toezichthouder, er sprake is van externe delegatie in plaats van
simpelweg een kwestie van interne organisatie.333 Wanneer dit het geval is, zullen alle
325
Art. 127 lid 5 VWEU en art. 3 lid 3 Statuten van de ECB.
Art. 5 en 25 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
327
De grote voorkeur die beleggers hebben om in hun ‘eigen markt’ te beleggen.
328
Het uitsluiten van home bias is één van de belangrijkste voordelen van prudentieel toezicht door de ECB.
329
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 11.
330
HvJ EG 17 juli 1959, nr. C-9/56 (Meroni vs. High Authority).
331
EG 17 februari 2005, nr. C-301/02 (Tralli vs. ECB), punt 42.
332
EG 17 februari 2005, nr. C-301/02 (Tralli vs. ECB), punt 57.
333
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 11.
326
57 | P a g i n a
beslissingen inzake banken die onder direct toezicht van de ECB staan ook door de ECB zelf
genomen moeten worden.334
4.2 European Banking Authority
De EBA is actief sinds 1 januari 2011 en heeft als voornaamste doel om de nationale
toezichtpraktijken van de verschillende lidstaten dichter elkaar te brengen.335 Hiervoor is al
besproken dat de EBA een belangrijke rol speelt bij het opstellen van een Single Rulebook. Het is
niet de bedoeling dat de ECB deze taak van de EBA overneemt.336 De ECB heeft echter haar
eigen regelgevende bevoegdheid om verordeningen vast te stellen.337 Het is daarom van belang
dat de relatie tussen de ECB en de EBA op het gebied van regelgeving nader gespecificeerd
wordt. De Commissie heeft voorgesteld dat de ECB haar regelgevende bevoegdheden alleen
mag uitoefenen indien de richtsnoeren of aanbevelingen van de EBA geen betrekking hebben op
bepaalde aspecten die voor een goede uitoefening van haar taken voor de ECB noodzakelijk zijn
of daarop niet voldoende betrekking hebben.338 Deze algemeen geformuleerde bepaling laat voor
de ECB echter voldoende ruimte over om inbreuk te maken op de regelgevende bevoegdheid
van de EBA. Bovendien heeft de ECB met betrekking tot het toezicht de bevoegdheid om een
‘handboek voor toezichthouders’ op te stellen voor de nationale toezichthouders van
deelnemende lidstaten.339 Dit betekent dat ook de relatie tussen het handboek van de ECB en
het Single Rulebook van de EBA, die op de gehele Europese Unie van toepassing zijn,
gespecificeerd dient te worden. Het is immers onvermijdelijk dat de grote mate van convergentie
binnen het SSM om andere regelingen vraagt dan de regelingen die van toepassing zijn op
Europees niveau. De mogelijkheid dat er sprake is van overlapping en/of conflicten tussen de
twee groepen toezichthoudende regels kan niet worden uitgesloten.
De Commissie heeft vastgesteld dat bepaalde doelgerichte wijzigingen van de EBA-Verordening
nodig zijn in verband met de overdracht van toezichthoudende taken aan de ECB en om er zeker
van te zijn dat de EBA haar taken zou kunnen voortzetten en op deze manier kan bijdragen aan
de stabiliteit en doeltreffendheid van het financiële stelsel binnen de interne markt. Er is vooral
behoefte aan verandering vanwege de sterke bescherming die de ECB geniet voor haar
onafhankelijkheid.340 De Commissie was van mening dat het verbod van de ECB, om, bij het
uitoefenen van haar bevoegdheden en vervullen van haar taken en plichten, instructies te vragen
334
Het voorstel van de Raad om direct toezicht door de ECB te beperken tot de ‘belangrijke’ banken heeft als belangrijk
voordeel dat de werklast van de ECB sterk is gedaald. Dit wil echter niet zeggen dat de werklast niet nog steeds
aanzienlijk is.
335
Overweging 11 EBA-Verordening. De nationale toezichthouders vormen tevens de stemgerechtigde leden van de
Raad van toezicht van de EBA (art. 40 lid 1 sub b EBA-Verordening).
336
Overweging 26 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
337
Art. 132 VWEU.
338
Overweging 26 ECB-Verordening.
339
Art. 5 lid 7 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
340
Art. 130 VWEU.
58 | P a g i n a
of te aanvaarden van instellingen, instanties of organen van de Unie, botst met de bevoegdheid
van de EBA om in bepaalde gevallen besluiten te nemen die de nationale bevoegde autoriteiten
tot het nemen van maatregelen verplichten.341 De wijzigingen in de EBA-Verordening zoals
voorgesteld door de Commissie342 bepalen dat, indien de EBA als bevoegde autoriteit de ECB
verzoekt om de nodige actie te ondernemen, de ECB hieraan dient te voldoen. Doet de ECB dat
niet, dan dient zij de EBA daarvoor binnen 48 uur een passende rechtvaardiging te
verstrekken.343 Andere bevoegde autoriteiten zijn nog steeds gebonden aan de besluiten van de
EBA.344 Het voorstel van de Commissie creëert op deze manier ongelijkheid en roept vragen op
over de beginselen van gelijke behandeling die zijn vastgelegd in de EU-wetgeving.
Het is mogelijk dat de Commissie in deze context een ongecompliceerde kijk heeft op de
interpretatie van het begrip ‘onafhankelijkheid’ en heeft geconcludeerd dat mogelijkheid van de
EBA om een individueel besluit te nemen dat de ECB tot het nemen van maatregelen verplicht,
voor de ECB geen echte bedreiging vormt om haar toezichthoudende doelstellingen vrij van
inmengingen na te streven. Deze visie lijkt de verklaring achter het voorstel van de Raad,345 dat
bepaalt dat de ECB in haar rol als bevoegde autoriteit verplicht is om de besluiten van de EBA te
volgen.346 Het voorstel van de Raad is echter niet perse onomstreden. De omstandigheden
waarin de ECB door secundaire EU-wetgeving wordt gebonden zijn niet eenvoudig en bovendien
zijn er twijfels of de EBA zelf wel voldoende onafhankelijk is van politieke invloeden vanuit de
Commissie. Tegen deze achtergrond kan het besluit van de Commissie waarschijnlijk worden
gerechtvaardigd. Een alternatieve mogelijkheid om de ongelijkheid weg te nemen en gelijkheid
tussen de ECB (in haar toezichthoudende functie) en de nationale bevoegde autoriteiten te
bereiken, is opheffing van de bevoegdheid van de EBA om individuele besluiten te nemen die
toezichthoudende autoriteiten tot het nemen van maatregelen verplichten. Dit zou een
(bescheiden) stap terug zijn in de verbeteringen die zijn ingevoerd toen de EBA werd opgericht.
De mogelijkheid om in bepaalde omstandigheden met dergelijke individuele besluiten instellingen
dd
341
Art. 18 en 19 EBA-Verordening.
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr.
1093/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit) wat de interactie
daarvan betreft met Verordening (EU) nr…/… van de Raad waarbij aan de ECB specifieke taken worden opgedragen
betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, COM(2012)512 def. 12
september 2012. Hierna: gewijzigde EBA-Verordening.
343
Art. 1 lid 2 sub b en lid 3 gewijzigde EBA-Verordening.
344
Art. 18 lid 3 en art. 19 lid 3 EBA-Verordening.
345
In december 2012 heeft de Raad de eerste versie van haar voorstel uitgebracht. Zie Proposal for a Regulation of the
European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1093/2010 establishing a European Supervisory
Authority (European Banking Authority) as regards its interaction with Council Regulation (EU) No…/… conferring
specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit
institutions, ECOFIN 1081, 14 december 2012. In juni 2013 heeft het Raad een tweede versie van haar voorstel
uitgebracht naar aanleiding van de eerste lezeing door het Parlement. Zie Proposal for a Regulation of the European
Parliament and of the Council amending Regulation (EU) No 1093/2010 establishing a European Supervisory Authority
(European Banking Authority) as regards its interaction with Council Regulation (EU) No…/… conferring specific tasks
on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions, ECOFIN
357, 10 juni 2013. Hierna: gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van de Raad).
346
Art. 1 lid 2 gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van de Raad).
342
59 | P a g i n a
te binden blijft immers wel bestaan. Dit is dan ook de richting die het Parlement in lijkt te slaan in
zijn voorstel tot wijziging van EBA-Verordening.347 Naar het voorstel van het Parlement kan de
EBA nog steeds maatregelen opleggen aan toezichthoudende autoriteiten (de ECB en nationale
autoriteiten). Besluiten daartoe zijn echter niet bindend meer maar werken volgens het ‘complyor-explain’ principe. De toezichthoudende autoriteit heeft de keuze om het besluit op te volgen of
anders binnen 48 uur de EBA een passende rechtvaardiging te verstrekken waarom zij niet aan
het besluit zal voldoen.348 De EBA behoudt wel haar bevoegdheid om (onder bepaalde
omstandigheden) een tot financiële instellingen gericht individueel bindend besluit te nemen.
De tweede reeks door de Commissie voorgestelde wijzigingen heeft betrekking op de
besluitvorming binnen de EBA. Met deze wijzigingen tracht de Commissie te voorkomen dat nietdeelnemende lidstaten buiten spel worden gezet door de deelnemende lidstaten. Besluiten van
de EBA op het gebied van regelgeving (vaststellen van technische reguleringsnormen,
ontwikkelen van technische uitvoeringsnormen en het opstellen van richtsnoeren en
aanbevelingen) worden genomen met een gekwalificeerde meerderheid.349 De Commissie brengt
geen wijzigingen aan in de stemprocedure die een gekwalificeerde meerderheid vereist.
Besluiten van de EBA die betrekking hebben op toezichtaangelegenheden (inbreuk op het
Unierecht, maatregelen in noodsituaties en het schikken van meningsverschillen tussen
bevoegde autoriteiten in grensoverschrijdende situaties) worden met een gewone meerderheid in
de raad van toezicht genomen.350 Wanneer er sprake is van een grensoverschrijdend
meningsverschil tussen bevoegde autoriteiten roept de raad van toezichthouders een onpartijdig
panel bijeen. Dit panel legt vervolgens een besluit ter definitieve vaststelling voor aan de raad van
toezichthouders.351 Deze procedure wordt door de Commissie gewijzigd. Naar het voorstel van
de Commissie dient er ook een panel bijeen geroepen te worden wanneer er sprake is van een
inbreuk op het Unierecht.352 Ook de samenstelling van het panel wordt gewijzigd. Het panel
bestond oorspronkelijk uit de voorzitter van de raad van toezicht en twee van haar leden die geen
vertegenwoordiger zijn van de bevoegde autoriteiten die betrokken zijn bij het meningsverschil,
noch enig belang hebben bij het conflict of directe banden hebben met de betrokken bevoegde
autoriteiten.353 Naar het voorstel van de Commissie dient ten minste één lid van het panel
afkomstig te zijn van een lidstaat die niet deelneemt aan het SSM.354 Het panel dient de raad van
347
Verslag over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van
Verordening (EU) nr. 093/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit)
wat de interactie daarvan betreft met Verordening (EU) nr…/… van de Raad waarbij aan de ECB specifieke taken
worden opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen
(COM(2012)0512 – C7-0289/2012 – 2012/0244(COD)), Europees Parlement A-serie, Zittingsdocument, zevende
parlementaire termijn, nr. 393 van 2012. Hierna: gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van het Parlement).
348
Art. 1 lid 2 gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van het Parlement).
349
Art. 44 EBA-Verordening.
350
Art. 44 EBA-Verordening.
351
Art. 41 EBA-Verordening.
352
Art. 1 lid 5 gewijzigde EBA-Verordening.
353
Art. 41 lid 2 EBA-Verordening.
354
Art. 1 lid 5 gewijzigde EBA-Verordening.
60 | P a g i n a
toezichthouders nog steeds een besluit voor te leggen ter definitieve vaststelling. Het besluit
wordt, naar het voorstel van de Commissie, echter geacht te zijn genomen, tenzij het wordt
verworpen bij een gewone meerderheid die ten minste bevat: drie stemmen van leden van
deelnemende lidstaten en drie stemmen van leden van niet-deelnemende lidstaten of lidstaten
die een nauwe samenwerkingsovereenkomst zijn aangegaan.355 De gedachte bij deze
verandering is dat hierdoor zowel de positie van het onafhankelijke panel wordt versterkt als
wordt voorkomen dat deelnemende lidstaten het vaststellen van besluiten die in hun nadeel
werken, kunnen blokkeren.
Het voorstel van de Raad volgt een andere aanpak met betrekking tot de stemprocedures in de
EBA. Besluiten van de EBA op het gebied van regelgeving worden nog steeds genomen met een
gekwalificeerde meerderheid. Deze meerderheid dient evenwel ten minste te bestaan uit een
gewone meerderheid van leden uit deelnemende lidstaten356 en een gewone meerderheid van
leden uit niet-deelnemende lidstaten.357 Besluiten aangaande toezichtaangelegenheden worden
nog steeds genomen met een gewone meerderheid van de stemmen. Besluiten die betrekking
hebben op maatregelen in noodsituaties worden echter door de raad van toezicht genomen bij
een gewone meerderheid van zijn leden uit deelnemende lidstaten en bij gewone meerderheid
van zijn leden uit niet-deelnemende lidstaten.358 Wanneer er sprake is van een inbreuk op het
Unierecht of een grensoverschrijdend meningsverschil tussen bevoegde autoriteiten worden door
het panel voorgestelde besluiten aangenomen bij een gewone meerderheid van de leden van de
raad van toezicht uit deelnemende lidstaten en een gewone meerderheid van zijn leden uit nietdeelnemende lidstaten.359 Het voorstel van het Parlement volgt in grote lijnen het voorstel van de
Raad als het gaat om de stemprocedures binnen de EBA.360 De Raad stelt daarnaast ook nog
wijzigingen voor in de samenstelling van het onafhankelijke panel. Naar het voorstel van de Raad
dient dit panel te bestaan uit de voorzitter van de raad van toezichthouders en zes andere leden,
die geen vertegenwoordiger zijn van de bevoegde autoriteit die een inbreuk zou hebben gemaakt
op het Unierecht, belang heeft bij de kwestie of directe banden heeft met de betrokken bevoegde
autoriteit.361 In tegenstelling tot het voorstel van de Commissie stelt de Raad geen eisen aan het
minimum aantal panelleden dat afkomstig dient te zijn van niet-deelnemende lidstaten. Tot slot
stelt de Raad een nieuwe bepaling voor waarin wordt bepaald dat niettegenstaande de in de
355
Art. 1 lid 5 gewijzigde EBA-Verordening. In de oorspronkelijke verordening werd een besluit geacht te zijn
aangenomen indien het is goedgekeurd door een gewone meerderheid van de leden van de Raad van toezicht, tenzij
het wordt verworpen door leden die samen een blokkerende minderheid vormen (art. 41 lid 3 EBA-Verordening).
356
Met deelnemende lidstaten worden hier zowel de lidstaten bedoeld die de euro als maatschappelijke munt hebben
als de lidstaten die een nauwe samenwerkingsovereenkomst zijn aangegaan.
357
Art. 1 lid 7 gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van de Raad).
358
Art. 1 lid 7 gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van de Raad).
359
Art. 1 lid 7 gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van de Raad).
360
Art. 1 lid 7 gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van het Parlement).
361
Art. 1 lid 5 gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van de Raad).
61 | P a g i n a
EBA-Verordening vervatte stemregeling, de raad van toezichthouders bij het nemen van besluit
moet streven naar een consensus.362
Maar welke stemregeling verdient nu de voorkeur? Met betrekking tot toezichtaangelegenheden
lijkt het voorstel van de Commissie de niet-deelnemende lidstaten in een weinig benijdenswaardige positie te brengen omdat zij de steun nodig hebben van ten minste vier deelnemende
lidstaten om een besluit dat in hun nadeel werkt, te kunnen tegenhouden.363 Bovendien dienen
deelnemende lidstaten wanneer zij deelnemen aan de raad van toezichthouders en de raad van
bestuur van de EBA een gemeenschappelijk standpunt in te nemen bij de kwesties die betrekking
hebben de toezichthoudende taken van de ECB.364 Aan de andere kant zijn de voorstellen van de
Raad en het Parlement ook niet ideaal. Hun voorstel dat besluiten tenminste een gewone
meerderheid van leden uit de deelnemende lidstaten alsmede een gewone meerderheid van
leden uit niet-deelnemende lidstaten vereisen, komt in feite neer op een veto voor nietdeelnemende lidstaten. In de praktijk zal er door de raad van toezicht niet zo vaak gestemd
dienen te worden als men op het eerste gezicht zou verwachten. Wanneer twee toezichthoudende autoriteiten met elkaar van mening verschillen over een kwestie aangaande
grensoverschrijdend prudentieel toezicht, zal het voor de EBA niet eenvoudig zijn om tot een
formeel besluit te komen dat één van de twee autoriteiten duidelijk in het gelijk stelt. Het is veel
waarschijnlijker dat de EBA gebruik zal maken van mediaton en verzoeningsmiddelen om het
geschil te beslechten.365 Erop vertrouwen dat geconstateerde tekortkomingen in de
stemprocedure van de EBA in de praktijk toch niet veel zullen uitmaken omdat ze zelden zullen
optreden, is echter een gevaarlijk uitgangspunt.
Daarnaast kan het probleem omtrent de praktische werking van de stemprocedures binnen de
EBA niet worden genegeerd als het gaat om de regelgevende bevoegdheid van de EBA. De
bevoegdheid van de EBA om een Single Rulebook op te stellen, dat zorgt voor volledige
harmonisatie binnen de interne markt, is van groot belang voor de stabiliteit en integriteit van de
interne markt.366 Het is daarom cruciaal dat de EBA haar taak ongehinderd kan uitoefenen en de
oprichting van het SSM deze regulerende functie van de EBA niet ondermijnt. Hiervoor is al
besproken dat besluiten van de EBA betreffende het vaststellen van technische uitvoeringsnormen worden genomen met een gekwalificeerde meerderheid van de leden.367 Hier dient
echter wel aan te worden toegevoegd dat de ECB ook niet langer de verantwoordelijkheid heeft
362
Art. 1 lid 7 sub c gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van de Raad).
Sinds de toetreding van Kroatië op 1 juli 2013 kent Europa 28 lidstaten. Momenteel zijn er 11 niet-deelnemende
lidstaten (lidstaten die de euro niet als munteenheid hebben), zij hebben de steun nodig van vier deelnemende lidstaten
(lidstaten die de euro als munteenheid hebben) om de vereiste meerderheid van 15 te bereiken.
364
Art. 4 lid 1 sub l ECB-Verordening.
365
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 26.
366
Een routekaart naar een bankenunie, COM(2012)510 def., 12 september 2012, p. 5.
367
Art. 1 lid 7 gewijzigde EBA-Verordening (voorstel van de Raad).
363
62 | P a g i n a
om een gemeenschappelijk standpunt te bewerkstelligen tussen de vertegenwoordigers van
deelnemende lidstaten bij de kwesties die betrekking hebben op de toezichthoudende taken van
de ECB.368 Toch is de kans groot dat de deelnemende lidstaten zich zullen verenigen rond een
gemeenschappelijk standpunt. Omdat de ECB haar stempel zal zetten op toezichthoudende
praktijken, procedures, beleid en filosofieën binnen de eurozone, is het waarschijnlijk dat deze
groeiende uniformiteit tussen de lidstaten in de eurozone zal overslaan op de gedachtegang van
lidstaten in de eurozone aangaande regelgeving.369 Ook lidstaten die kiezen voor een nauwe
samenwerkingovereenkomst en op die manier deelnemen aan het SSM (en de andere pilaren
van de bankenunie) kunnen zich aansluiten bij het standpunt van de lidstaten in de eurozone. In
theorie zou de situatie kunnen ontstaan waarin deelnemende lidstaten370 bij besluiten aangaande
het vaststellen van bindende regulerings- en uitvoeringsnormen hun standpunt aan de EBA
kunnen opleggen.371 Dit zal echter een slechte invloed hebben op de relaties tussen de nationale
toezichthouders in de gehele Europese Unie. De aanpak van de Raad, waarbij een gekwalificeerde meerderheid ten minste een gewone meerderheid van leden uit deelnemende
lidstaten en een gewone meerderheid uit niet-deelnemende lidstaten dient te bevatten, beperkt
dit risico enigszins. Wel wordt op deze manier aan een klein aantal niet-deelnemende lidstaten de
mogelijkheid geboden om nieuwe regulerings- en uitvoeringsnormen te blokkeren die van belang
zijn voor de gehele Europese Unie.372 Als ultieme waarborg tegen besluiten die politieke
voorkeuren weergeven, is er altijd nog de mogelijkheid voor de Commissie om een besluit van de
EBA aangaande uitvoerings- en reguleringsnormen niet, slechts gedeeltelijk of in een gewijzigde
vorm te bevestigen.373 Hierbij dient echter nog wel te worden opgemerkt dat de Commissie een
besluit van de EBA aangaande reguleringsnormen slechts in zeer beperkte en uitzonderlijke
gevallen kan wijzigen, aangezien de EBA in nauw contact staat met de financiële markten en het
beste inzicht heeft in hun dagelijkse werking . Dit houdt kort gezegd in dat besluiten van de EBA
betreffende reguleringsnormen alleen kunnen worden gewijzigd of geweigerd als zij
onverenigbaar zijn met het Unierecht, het evenredigheidsbeginsel niet respecteren of indruisen
tegen de fundamentele beginselen van de interne markt voor financiële diensten.374
368
Art. 4 lid 1 sub l (verwijderd) ECB-Verordening (voorstel van de Raad). Het lijkt er echter op dat ook naar het voorstel
van de Commissie de ECB niet zal bijdragen aan het bereiken van een gezamenlijk standpunt door de nationale
autoriteiten. De bepaling richt zich op de toezichthoudende taak waarvoor de ECB verantwoordelijk is en niet op de
regelgevende bevoegdheid van de ECB.
369
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 27.
370
Lidstaten die de euro als munteenheid hebben en de lidstaten die ervoor hebben gekozen om een nauwe
samenwerkingsovereenkomst aan te gaan.
371
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 27.
372
Het voorstel van de Raad houdt in dat er maar 6 niet-deelnemende lidstaten nodig zijn om een besluit tegen te
houden.
373
Art. 10 en 15 EBA-Verordening.
374
Overweging 23 EBA-Verordening.
63 | P a g i n a
Een andere uitkomst is echter ook denkbaar, namelijk dat de grote spelers op het gebied van
prudentieel toezicht in Europa375 tot een compromis komen door samen zeer algemene
technische uitvoerings- en reguleringsnormen op te stellen en op deze manier elkaar tegemoet te
komen in de verschillende benaderingswijzen die worden gehanteerd.376 Deze gang van zaken
zou een veel minder grote bedreiging vormen voor een goede werking van de interne markt maar
zal ten koste gaan van het realiseren van het Single Rulebook. Bovendien zou dit de EBA in een
erg zwakke positie plaatsen. Als een soort laatste strohalm is er nog het Memorandum van
Overeenstemming dat tussen de ECB en de nationale autoriteiten van niet-deelnemende
lidstaten gesloten dient te worden.377 In dit Memorandum van Overeenstemming wordt
beschreven hoe de ECB en niet-deelnemende lidstaten zullen samenwerken bij de uitoefening
van hun toezichthoudende taken.378
4.3 European Systemic Risk Board
De ESRB dat net als de EBA is opgericht als reactie op de bankencrisis gaat ook een onzekere
toekomst tegemoet. De ESRB is verantwoordelijk voor het macroprudentiële beleid en de
systeemrisico’s. De ESRB is onder andere verantwoordelijk voor het signaleren van
systeemrisico’s en indien nodig het laten uitgaan van waarschuwingen en het doen van
aanbevelingen.379 Deze aanbevelingen en waarschuwingen worden gericht tot de Unie als
geheel, één of meer lidstaten, één of meer ESA’s of aan één of meer nationale toezichthoudende
autoriteiten.380 Om ervoor te zorgen dat de waarschuwingen en aanbevelingen van de ESRB ook
daadwerkelijk in acht worden genomen, dient de ESRB toezicht te houden op de naleving ervan.
De waarschuwingen en aanbevelingen van de ESRB hebben een ‘comply-or-explain’ karakter.381
Indien de ESRB niet tevreden is met de reactie op haar aanbevelingen of waarschuwingen, dient
de ESRB degenen tot wie de aanbevelingen zijn gericht, de Raad en de betrokken
toezichthoudende Europese autoriteit daarvan op de hoogte te stellen.382 De ESRB kan er ook
voor kiezen om waarschuwingen en aanbevelingen openbaar te maken.383
De ECB heeft een machtige positie binnen de ESRB. De voorzitter van de ESRB is namelijk de
president van de ECB en de (eerste) vicevoorzitter van de ESRB wordt door de leden van de
375
Waaronder de ECB als coördinator van alle nationale toezichthouders die deelnemen aan het SSM en de Bank of
England. Zie E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series
nr. 10/2013), maart 2013, p. 27.
376
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr.
10/2013), maart 2013, p. 27.
377
Overweging 11a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
378
Overweging 11a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
379
Art. 3 lid ESRB-Verordening.
380
Art. 16 lid 2 ESRB-Verordening.
381
Overweging 20 ESRB-Verordening.
382
Art. 17 lid 2 ESRB-Verordening.
383
Art. 18 lid 2 ESRB-Verordening.
64 | P a g i n a
raad van bestuur van de ECB uit hun midden gekozen.384 Het belangrijkste besluitvormende
orgaan van de ESRB is de algemene raad. De algemene raad bestaat onder andere uit de
president en de vicepresident van de ECB en de presidenten van de nationale centrale
banken.385 Naar zowel het voorstel van de Commissie als het voorstel van de Raad dient de ECB
nauw samen te werken met de ESRB.386 Het is te verwachten dat de oprichting van het SSM het
belang van de ECB binnen de ESRB zal vergroten. Wanneer de toezichthoudende convergentie
binnen het SSM toeneemt, zullen de presidenten van de nationale centrale banken van de
deelnemende lidstaten zich aansluiten bij de ECB wanneer er gestemd wordt in de algemene
raad van de ESRB. Als dit het geval is, zullen de deelnemende lidstaten de bepalende factor zijn
wanneer er door de ESRB besluiten genomen worden.387 Ondanks de dreiging dat het SSM in de
toekomst alle besluiten van de ESRB zal bepalen, lijkt dit risico niet reëel.388 Om te beginnen
zullen de nationale centrale banken van deelnemende lidstaten en de ECB niet altijd hetzelfde
stemmen. Er kan namelijk een verschil van mening bestaan over de beoordeling van de omvang
van macroprudentiële risico’s, wat zal leiden tot uiteenlopend stemgedrag. Daarnaast zijn de
beslissingen van de ESRB niet bindend.389 Zelfs wanneer de leden van het SSM hun mening
zouden opleggen aan de andere leden van de ESRB, zou dit geen grote gevolgen hebben.
Aan de andere kant betekent de opkomst van de ECB als toezichthoudende autoriteit dat de ECB
ook verantwoordelijk is voor de uitvoering van taken aangaande het macroprudentiële beleid.
Volgens het voorstel van de Commissie is de ECB verantwoordelijk voor het opleggen van
kapitaalbuffers en andere macroprudentiële vereisten aan kredietinstellingen.390 Zelfs naar het
voorstel van de Raad, die van mening is dat macroprudentiële instrumenten toegepast dienen te
worden door nationale autoriteiten,391 behoudt de ECB een belangrijke rol ten aanzien van het
macroprudentiële beleid. Volgens het voorstel van de Raad dienen nationale autoriteiten, tien
dagen voordat zij een besluit nemen dat betrekking heeft op het macroprudentieel beleid, de ECB
van hun voornemen op de hoogte te stellen en wanneer de ECB bezwaar aantekent, dienen de
nationale autoriteiten daar rekening mee te houden.392 Bovendien kan de ECB besluiten om aan
384
Art. 5 ESRB-Verordening.
Art. 6 lid 1 ESRB-Verordening.
386
Art. 3 ECB-Verordening; art. 3 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
387
De stemgerechtigde leden van de algemene raad van het ESRB zijn: de president en de vicepresident van de ECB,
de (28) presidenten van de nationale centrale banken, een lid van de Commissie, de voorzitter van de EBA, de voorzitter
van de ESMA, de voorzitter van de EIOPA, de voorzitter en twee vicevoorzitters van het wetenschappelijk adviescomité
en de voorzitter van het technisch adviescomité (art. 6 lid 1 ESRB-Verordening). De algemene raad neemt zijn besluiten
met een gewone meerderheid van de aanwezige stemgerechtigde leden (art. 10 lid 2 ESRB-Verordening). In totaal zijn
er 38 stemgerechtigde leden, wanneer alleen lidstaten in de eurozone deelnemen aan het SSM, zou het SSM een
meerderheid hebben met 19 van de 38 stemmen en in staat zijn om te voorkomen dat besluiten worden genomen. Of
het SSM in de toekomst ook daadwerkelijk zal behalen, hangt af van de ontwikkelingen met betrekking tot deelname
aan de Europese Unie en het SSM.
388
S. Verhelst, The Single Supervisory Mechanism: a sound first step in Europe’s banking union? (European Affairs
Programme working paper), maart 2013, p. 24-25.
389
Overweging 20 ESRB-Verordening.
390
Overweging 12 en art. 4 lid 1 sub e ECB-Verordening.
391
Art. 4a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
392
Art. 4a lid 1 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
385
65 | P a g i n a
de kredietinstellingen strengere macroprudentiële maatregelen op te leggen dan de nationale
autoriteiten.393
De ECB is, als centrale bank van de eurozone, een geschikte kandidaat voor het signaleren van
systeemrisico’s en het uitoefenen van macroprudentieel toezicht. Het feit dat de ECB betrokken is
bij zowel de ESRB als bij het opleggen van macroprudentiële maatregelen geeft evenwel
redenen voor bezorgdheid met betrekking tot potentiële conflicten tussen deze twee taken.
Wanneer we hier nog bij optellen dat een krachtige ECB de besluitvorming binnen de ESRB kan
domineren, kunnen we alleen maar tot de conclusie komen dat er een aannemelijk risico bestaat
dat de effectiviteit van de ESRB als waakhond voor systeemrisico’s binnen de Europese Unie
afneemt. Ook bestaat het risico dat de agenda van de ESRB zal worden gedomineerd door SSM
gerelateerde problemen.
Er is geen mogelijkheid om de ECB en de ESRB met elkaar te combineren. Onderzoek toont aan
dat centrale banken die worden belast met macroprudentieel toezicht geconfronteerd worden met
tijdsinconsistentieproblemen.394 Terwijl ex ante de centrale bank het juiste monetaire en
financiële beleid zal voeren, zal de centrale bank ex post geprikkeld worden om de rente zo laag
mogelijk te houden en zo de financiële sector te beschermen door de reële waarde van de private
schulden te verminderen middels inflatie.395 Dit leidt tot suboptimaal hoge inflatie. Onderzoek
toont eveneens aan dat dit het resultaat is van het combineren van het monetaire beleid met het
macroprudentieel
toezicht
in
één
instelling
wanneer
deze
instelling
geen
politieke
onafhankelijkheid geniet. Het scheiden van deze twee taken is een optie, maar werkt alleen als
beide instellingen onafhankelijk zijn.396 Toch is het belangrijk dat de ESRB onafhankelijk blijft van
de ECB. De ESRB moet in staat zijn om waarschuwingen en aanbevelingen te geven zonder
risico te lopen op politieke inmenging.397 Nu de ECB ook is aangewezen als microprudentiële
toezichthouder wordt haar rol steeds groter waardoor de ECB vatbaarder wordt voor politieke
invloeden. Dit kan haar onafhankelijkheid in gevaar brengen.398 Door het macroprudentieel
toezicht over te laten aan de ESRB wordt voorkomen dat het macroprudentieel beleid te maken
393
Art. 4a lid 2 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
K. Ueda & F. Valencia, Central bank independence and macro-prudential regulation (IMF working paper nr.
WP/12/101), april 2012, p. 8-11.
395
K. Ueda & F. Valencia, Central bank independence and macro-prudential regulation (IMF working paper nr.
WP/12/101), april 2012, p. 4.
396
K. Ueda & F. Valencia, Central bank independence and macro-prudential regulation (IMF working paper nr.
WP/12/101), april 2012, p. 16.
397
S.C.W. Eijffinger, Monetary policy and banking supervision (Note for the December 2021 Monetary Dialogue of the
European Parliament), december 2012, p. 9. Beschikbaar via: http://www.europarl.europa.eu/document/activities/
cont/201212/20121213ATT57990/20121213ATT57990EN.pdf.
398
C.A.E. Goodhart, The organizational structure of banking supervision (FSI Occasional Papers nr. 1), 25 november
2000. Zie hierover ook paragraaf 3.3.
394
66 | P a g i n a
krijgt met politieke inmengingen en wordt ervoor gezorgd dat de ESRB in staat is “to take the
punchbowl away as the party gets going”.399
Hoewel er momenteel geen wijzigingen in de ESRB zijn voorzien, is het waarschijnlijk dat de
werking van de ESRB zal worden gewijzigd als gevolg van de evaluatie die medio december
2013 zal plaatsvinden.400 Deze evaluatie kan ook betrekking hebben op de rol van de ECB
binnen de ESRB en het machtsevenwicht in het besluitvormingsproces tussen deelnemende
lidstaten en lidstaten die niet deelnemen aan het SSM.
4.4 Conclusie
Al vroeg werd duidelijk dat niet van de ECB kon worden verwacht dat zij zich voor maart 2014 zal
transformeren tot ‘single prudential supervisor’. Om deze reden is er dan ook gekozen voor een
toezichtmechanisme dat bestaat uit de ECB en de nationale bevoegde toezichthouders van de
deelnemende lidstaten. De ECB blijft verantwoordelijk voor de uitvoering van haar
toezichthoudende functie, maar zal bij de uitvoering worden bijgestaan door de nationale
toezichthoudende instanties. Mijns inziens is dit een verstandige keuze geweest. De nationale
toezichthouders hebben immers de vereiste kennis met betrekking tot de lokale en regionale
markten en hebben een ruime ervaring op het gebied van prudentieel toezicht. Hoewel er geen
absolute garantie is dat de ECB de toezichthoudende taken beter zal verrichten dan de nationale
toezichthouders, dient de ECB dient een eerlijke kans te krijgen om haar waarde te bewijzen. Het
nieuwe toezichtmodel zou gedoemd zijn te falen wanneer de ECB vanaf het begin overweldigd
zou worden door een veelheid aan toezichthoudende taken en instellingen waar zij toezicht op
moet houden. Belangrijke aandachtspunten blijven echter de verdeling van het toezicht op
banken die als ‘minder belangrijk’ zijn aangemerkt en de detachering door de ECB van personeel
bij de nationale toezichthouders. Een eventuele oplossing voor dit probleem kan echter gevonden
worden in een zeer normatief toezichthoudend handboek ter aanvulling van het Single Rulebook,
waarin weinig ruimte wordt overgelaten voor toezichthoudende beoordelingsvrijheid.
De oprichting van het SSM is ook van grote invloed op de taken en bevoegdheden van de EBA.
Zoals reeds aan de orde is gekomen, speelt de EBA een belangrijke rol bij het opstellen van het
Single Rulebook. De ECB heeft echter haar eigen regelgevende bevoegdheid om verordeningen
vast te stellen. Om deze reden worden zullen de taken en bevoegdheden van de EBA gewijzigd
worden. Er is vooral behoefte aan verandering vanwege de sterke bescherming die de ECB
geniet voor haar onafhankelijkheid. Het voorstel van de Commissie bepaalt dat indien de EBA als
ppp
399
C. Borio, Central banking post-crisis: what compass for uncharted waters? (BIS Working Papers nr. 353), september
2011, p. 9.
400
Art. 20 ESRB-Verordening.
67 | P a g i n a
bevoegde autoriteit de ECB verzoekt om de nodige actie te ondernemen, de ECB hieraan dient te
voldoen. Doet de ECB dat niet, dan dient zij de EBA daarvoor binnen 48 uur een passende
rechtvaardiging te verstrekken. Het voorstel van de Commissie lijkt hier meer hout te snijden dan
het voorstel van de Raad dat bepaalt dat de ECB in haar rol als bevoegde autoriteit verplicht is
om de besluiten van de EBA te volgen. De omstandigheden waarin de ECB door secundaire EUwetgeving wordt gebonden zijn immers niet eenvoudig en bovendien zijn er twijfels of de EBA zelf
wel voldoende onafhankelijk is van politieke invloeden vanuit de Commissie.
De tweede wijziging heeft betrekking op de besluitvorming binnen de EBA. Hiermee wordt
getracht te voorkomen dat niet-deelnemende lidstaten buiten spel worden gezet. Concluderend
kan worden gezegd dat zowel het voorstel van de Commissie als het voorstel van de Raad en het
Parlement niet optimaal zijn. Het voorstel van de Commissie brengt de niet-deelnemende
lidstaten in een weinig benijdenswaardige positie te brengen omdat zij de steun nodig hebben
van ten minste vier deelnemende lidstaten om een besluit dat in hun nadeel werkt, te kunnen
tegenhouden. Aan de andere kant is het voorstel van de Raad en het Parlement ook niet
optimaal. Hun voorstel dat besluiten tenminste een gewone meerderheid van leden uit de
deelnemende lidstaten alsmede een gewone meerderheid van leden uit niet-deelnemende
lidstaten vereisen, komt in feite neer op een veto voor niet-deelnemende lidstaten. De
omstandigheid dat in de praktijk door de raad van toezicht waarschijnlijk niet zo vaak gestemd zal
worden, mag naar mijn mening geen excuus zijn om het hierbij te laten. Bovendien kan het
probleem omtrent de praktische werking van de stemprocedures binnen de EBA niet worden
genegeerd als het gaat om de regelgevende bevoegdheid van de EBA. De kans is immers groot
dat er een situatie ontstaat waarin deelnemende lidstaten bij besluiten aangaande het vaststellen
van bindende regulerings- en uitvoeringsnormen hun standpunt aan de EBA kunnen opleggen.
Ook de mogelijkheid van de Commissie om een besluit van de EBA niet, slechts gedeeltelijk of in
een gewijzigde vorm te bevestigen, biedt hier geen uitkomst.
De ECB had al een machtige positie binnen de ESRB. Verwacht wordt echter dat door de
oprichting van het SSM het belang van de ECB binnen de ESRB zal stijgen. Toch lijkt het risico
dat de deelnemende lidstaten de bepalende factor zullen zijn wanneer er door de ESRB een
besluit genomen word niet groot. De nationale centrale banken van deelnemende lidstaten en de
ECB zullen namelijk niet altijd hetzelfde stemmen. Ook zijn de beslissingen van de ESRB niet
bindend. De ECB krijgt echter wel een belangrijke rol ten aanzien van het macroprudentieel
beleid. Het feit dat de ECB betrokken is bij zowel de ESRB als bij het opleggen van
macroprudentiële maatregelen geeft evenwel redenen voor bezorgdheid met betrekking tot
potentiële conflicten tussen deze twee taken. Wanneer we hier nog bij optellen dat een krachtige
ECB de besluitvorming binnen de ESRB kan domineren, kunnen we alleen maar tot de conclusie
68 | P a g i n a
komen dat er een aannemelijk risico bestaat dat de effectiviteit van de ESRB als waakhond voor
systeemrisico’s binnen de Europese Unie afneemt.
Nu het SSM van Europa helemaal in kaart is gebracht, is het tijd om verder te kijken dan alleen
Europa. In de V.S. werken ze namelijk al jaren met een systeem van gedeeld toezicht: het dual
supervisory system. In de V.S. staan vrijwel alle banken onder toezicht van een federale
toezichthouder die dit toezicht deelt met een staatstoezichthouder. Hoewel naar de werking van
het SSM in Europa alleen nog maar gegist kan worden, is er in de V.S. al regelmatig empirisch
onderzoek gedaan naar de werking van het dual supervisory system. In het volgende hoofdstuk
zal de werking van het dual supervisory system aan bod komen, evenals de resultaten van de
voor deze scriptie relevante onderzoeken.
69 | P a g i n a
5. ǀ Lessen uit de Verenigde Staten
Door de invoering van een het Single Supervisory Mechanism komen de grote banken in Europa
onder toezicht te staan van zowel de ECB als de nationale centrale bank van die lidstaat. De
taken van de ECB zijn immers beperkt tot een negental prudentiële toezichthoudende taken. In
de V.S. kent men al jaren een systeem van gedeeld toezicht: het dual supervisory system. In dit
hoofdstuk zal het dual supervisory system nader worden toegelicht en wordt aan de hand van
empirisch onderzoek naar zowel het toezicht door federal supervisors als state supervisors
mogelijk lering getrokken voor het Europese SSM.
5.1 Het dual supervisory system
Sinds de National Bank Act of 1863 hebben banken in de V.S. te maken met een dual
supervisory system.401 Dit houdt (kort gezegd) in dat banken in de V.S. onder toezicht staan van
een toezichthouder op federaal- en/of staatsniveau. Banken in de V.S. hebben de keuze tussen
een federal of een state charter. In de V.S. is de keuze voor een charter bepalend voor de
toezichthouder waarbij de bank onder toezicht komt te staan.402 Daarnaast kunnen banken met
een state charter, ervoor kiezen om al dan niet lid te zijn van het Federal Reserve System.403 Het
Federal Reserve System (Fed) is de centrale bank van de V.S. en is vergelijkbaar met de ECB.
De Fed heeft haar zetel in Washington D.C. en wordt bestuurd door de Raad van
Commissarissen (Board of Governors) die alle zeven door de president van de V.S. worden
benoemd. Daarnaast bestaat de Fed uit een netwerk van twaalf regionale Federal Reserve
Banks.404 Van deze twaalf Federal Reserve Banks is de Federale Reserve Bank van New York
de machtigste, omdat in dit district ongeveer 90% van de grootste Amerikaanse banken te vinden
is. De Fed is geen eigendom van de Amerikaanse staat, maar van alle banken die deelnemen
aan het Federal Reserve System. Banken die deelnemen aan het Federal Reserve System
worden ook wel state member banks genoemd.405
Zoals vermeld, kunnen banken in de V.S. zelf een charter kiezen. De verschillende charters
komen overeen met de drie primaire federale toezichthouders: het Office of the Comptroller of the
401
E.L. Symons, ‘The United States banking system’, Brooklyn Journal of International Law 1993-1, p. 9; C.W.
Calomiris, ‘Deposit Insurance: Lessons from the Record’, Economic Perspectives 1989-13, p. 10-30.
402
L.D. Wall, M.J. Nieto & D. Mayes, Creating an EU-level supervisor for cross-border banking groups: issues raised by
the U.S. experience with dual banking (Federal Reserve Bank of Atlanta Working Paper 2011-6), maart 2011, p. 3.
403
M. Jickling & E.V. Murphy, Who regulates who? An overview of U.S. financial supervision (Congressional Research
Service 7-5700) december 2009, p. 12.
404
Deze 12 Federal Reserve Banks hebben ieder hun eigen district. Deze Federal Reserve districts zijn: Atlanta,
Boston, Chicago, Cleveland, Dallas, Kansas City, Minneapolis, New York, Philadelphia, Richmond, San Francisco en St.
Louis. M. Jickling & E.V. Murphy, Who regulates who? An overview of U.S. financial supervision (Congressional
Research Service 7-5700) december 2009, p. 14.
405
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 6-7.
70 | P a g i n a
Currency (OCC) ingesteld in 1863, de Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) ingesteld in
1933 en het Fed) ingesteld in 1913.406 Banken die kiezen voor een federal charter, ook bekend
als national banks, staan voornamelijk onder toezicht door de OCC.407 Banken die kiezen voor
een state charter staan onder toezicht van de state bank commissioner en wanneer zij tevens lid
zijn van het Federal Reserve System vindt het toezicht plaats in samenwerking met de Fed. Zoals
reeds vermeld worden deze banken worden ook wel state member banks genoemd. Wanneer
banken niet zijn aangesloten bij het Federal Reserve System, staan banken onder toezicht van
respectievelijk de state bank commissioner en de FDIC.408 Deze banken worden aangeduid als
state non-member banks. Hoewel een lidmaatschap van de FDIC niet verplicht is, zal dit toch
door veel banken worden aangegaan om cliënten een kapitaalgarantie te kunnen voorleggen.409
Volgens het dual supervisory system staan (bijna) alle banken onder toezicht van ten minste één
primaire federale toezichthouder.410 Deze state-chartered banks staan afwisselend onder toezicht
van hun federale- en staatstoezichthouders.
Fig. 3: Schematisch overzicht van het dual supervisory system van de V.S.411
Office
Officeofofthe
theComptroller
Comptroller
ofofthe
theCurrency
Currency
National
NationalBanks
Banks
Office
OfficeofofThrift
Thrift
Thrifts
Thrifts
Supervision
Supervision
Federal
FederalReserve
ReserveSystem
System
State
StateMember
MemberBanks
Banks
State
StateBank
BankRegulators
Regulators
Federal
FederalDeposit
Deposit
Insurance
InsuranceCorporation
Corporation
State
StateNon-Member
Non-Member
Banks
Banks
State-chartered Banks
406
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 6-7.
407
M. Jickling & E.V. Murphy, Who regulates who? An overview of U.S. financial supervision (Congressional Research
Service 7-5700) december 2009, p. 12.
408
M. Jickling & E.V. Murphy, Who regulates who? An overview of U.S. financial supervision (Congressional Research
Service 7-5700) december 2009, p. 12.
409
Slechts 500 state non-member banks zijn geen lid van de FDIC tegenover 6.000 state non-member banks die wel lid
zijn van de FDIC. Zie C. Rauch, ‘Bank fragility and the financial crisis: evidence from the U.S. dual banking system’,
International Finance Review 2010-11, p. 36.
410
De OCC, de FDIC en de Fed houden samen toezicht op bijna 95% van het aantal commercial banks in de V.S. Zie C.
Rauch, ‘Bank fragility and the financial crisis: evidence from the U.S. dual banking system’, International Finance Review
2010-11, p. 35.
411
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 50.
71 | P a g i n a
Tot voor kort vertoonden de verschillende charters opmerkelijke verschillen in de toegestane
activiteiten alsmede in de wettelijke voorschriften. Zo waren in het begin van de jaren tachtig
state non-member banks (volgens de Depository Institutions Deregulation and Monetary Control
Act of 1980) niet gebonden aan reserveverplichtingen en ook de lijst van activiteiten die werden
toegestaan, zoals het verstrekken van verzekeringen, was heel divers.412 Door de jaren heen zijn
echter veel van deze verschillen verdwenen.413 De belangrijkste beweegredenen voor banken bij
hun charterkeuze zijn de directe kosten van de regelgeving en de toegankelijkheid van de
toezichthouder.414 Kleine banken geven de voorkeur aan state charters omdat de toepassing
ervan gestroomlijnd is en de vergoeding voor het toezicht lager is.415 Grotere banken, en met
name banken die in meerdere staten actief zijn, geven de voorkeur aan een federal charter.416
Daarnaast is het voor banken mogelijk om, tegen lage kosten, van charter en zo van
toezichthouder te wisselen.417
Het dual supervisory system is vaak geprezen door beleidsbepalers omdat het een belangrijke rol
zou spelen in de financiële innovatie, wanneer federale toezichthouders en de state bank
commissioners met elkaar concurreren en op deze manier overbodige wet- en regelgeving
tegengaan.418 Daarnaast wordt betoogd dat state bank commissioners gebruik kunnen maken
van hun lokale kennis om hun toezichthoudende beslissingen te verbeteren. Tegelijkertijd wordt
er door beleidsbepalers kritiek geuit op het dual supervisory system vanwege de versnippering
van de bankensector en het risico voor het ontstaan van een “competition for laxity” tussen de
verschillende toezichthouders.419 Vooral deze laatste kwestie is actief besproken bij opstellen van
412
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 7.
413
C.E. Blair & R.M. Kushmeider, ‘Challenges to the dual banking system: the funding of bank supervision’, FDIC
Banking Review 2006-18, p. 3.
414
Banking Agency Office of Inspector General, Joint Evaluation of the Federal Financial Institutions Examination
Council, juni 2002, p. 19. Beschikbaar via http://www.fdicoig.gov/evaluations/02-003E.pdf. Offices of Inspector General,
Evaluation of Federal Regulatory Oversight of Washington Mutual Bank (rapport nr. EVAL-10-2002), april 2010, p. 5056. Beschikbaar via http://www.fdicoig.gov/reports10/10-002EV.pdf. R. Dyran, ‘The downfall of a Regulator’, The New
York Times 8 april 2009.
415
C.E. Blair & R.M. Kushmeider, ‘Challenges to the dual banking system: the funding of bank supervision’, FDIC
Banking Review 2006-18, p. 3.
416
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 6;
417
G.W. Whalen, Recent De Novo Bank failures: How important is supervisor Choice? (Economic Working Paper 20121) juli 2012, p. 3; J. Silver-Greenberg, ‘Small banks shift charters to avoid U.S. as regulator’, The New York Times 2 april
2012; L.D. Wall, M.J. Nieto & D. Mayes, Creating an EU-level supervisor for cross-border banking groups: issues raised
by the U.S. experience with dual banking (Federal Reserve Bank of Atlanta Working Paper 2011-6), maart 2011, p. 6; G.
Lamm, ‘Community banks shift charters to work with local regulators’, Puget Sound Business Journal 26 april 2013.
418
E.K Scott, ‘The Dual Banking System: A Model of Competition in Regulation’, Stanford Law Review 1977-1, p. 1-50;
L.D. Wall, M.J. Nieto & D. Mayes, Creating an EU-level supervisor for cross-border banking groups: issues raised by the
U.S. experience with dual banking (Federal Reserve Bank of Atlanta Working Paper 2011-6), maart 2011, p. 6.
419
Zie bijvoorbeeld A. Burns, Maintaining the soundness of our banking system, An address before the 1974 American
Bankers Association Convention, Honolulu, Hawaii, 21 oktober 1974, p. 267. Beschikbaar via http://www.newyorkfed.
org/ research/monthly_review/1974_pdf/11_1_74.pdf. C. Felsenfeld & G. Bilali, ‘Is there a dual banking system?’, The
Journal of Business, Entrepreneurship & the Law 2008-2, p. 58-64.
72 | P a g i n a
de Gramm-Leach-Bliley Act van 1999 en stond eveneens in de nasleep van de crisis in
2008/2009 volop in de belangstelling.420
Het microprudentieel toezicht op banken in de V.S. rust op twee belangrijke pijlers: off- en on-site
monitoring.421 Off-site monitoring vereist dat alle banken hun kwartaalcijfers (Reports of Condition
and Income (Call Reports)) deponeren bij de Federal Financial Institutions Examinations Council
(FFIEC).422 Toezichthouders gebruiken deze Call Reports om, tussen de on-site onderzoeken
door, de financiële positie van een bank te controleren. On-site “safety and soundness”
onderzoeken worden gebruikt om de inhoud van Call Reports te verifiëren en verdere informatie
te verzamelen over de safety and soundness van de onder toezichtstaande instelling, alsmede de
naleving van wet- en regelgeving. In een on-site onderzoek lezen onderzoekers aanvullende
documentatie van de bank, beoordelen en evalueren de kredietportefeuille en hebben een
ontmoeting met het bestuur van de bank.423 Toezichthouders geven op- en/of aanmerkingen op
gebieden die verbeterd dienen te worden en, indien de conditie van de bank dit vereist,
bespreken ze de noodzaak van informele of formele toezichtmaatregelen met het bestuur van de
bank. Informele acties worden vastgesteld middels toezegging door de bank en hebben de vorm
van een memorandum van overeenstemming (memorandum of understanding) of een
bestuursbesluit. Formele acties zijn ernstiger en kunnen onder meer bestaan uit cease-and-desist
opdrachten, het schorsen of ontslaan van het bestuur van een bank of het opzeggen van de
verzekering.424
Aan de hand van de verschillende onderzoeken wordt aan de bank een CAMELS-rating verleend,
die een overzicht geeft van de condities van de bank en bestaat uit zes componenten: capital
adequacy, asses quality, management, earnings, liquidity en sensitivity to market risk.425 Voor elk
van de zes componenten wordt een waardering gegeven op een schaal van 1 (beste score) tot 5
(slechtste score).426 Deze CAMELS-ratings zijn niet alleen makkelijk met elkaar te vergelijken,
maar worden ook gebruikt voor een aantal belangrijke beleidsbeslissingen. Zo wordt aan de hand
van de CAMELS-rating de hoogte bepaald van de verzekeringpremies van de FDIC-verzekering,
dd
420
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 6.
421
C. Collier e.a., ‘the SCOR system of off-site monitoring: its objectives, functioning, and performance’, FDIC Banking
Review 2003-15, p. 17.
422
Het FFIEC is de overkoepelende organisatie van de verschillende toezichthouders (Fed, FDIC en OCC). Zie M.
Jickling & E.V. Murphy, Who regulates who? An overview of U.S. financial supervision (Congressional Research Service
7-5700) december 2009, p. 19.
423
R.A. Cole & J.W. Gunther, ‘Predicting bank failures: A comparison of on- and off-site monitoring systems’, Journal of
Financial Services Research 1998-13, p. 103.
424
Sinds de Federal Deposit Insurence Corporation Act van 1933 hebben bijna alle state-charterd banks een FDICverzekering. Zie E.L. Symons, ‘The United States banking system’, Brooklyn Journal of International Law 1993-1, p. 10.
425
Comptroller of the Currency Administrator of National Banks, ‘Bank Supervision Process, Comptroller’s Handbook’,
september 2007, p. 9. Beschikbaar via: http://www.occ.gov/publications/publications-by-type/comptrollers-handbook
/bsp-2.pdf.
426
Comptroller of the Currency Administrator of National Banks, ‘Bank Supervision Process, Comptroller’s Handbook’,
september 2007, p. 9.
73 | P a g i n a
wordt door de Fed (als lender of last resort) bepaald of zij aan een financiële instelling krediet
verstrekt, wordt bepaald of vergunningen en fusies en splitsingen worden goedgekeurd en wordt
beoordeeld of banken in staat zijn om deel te nemen aan overheidsprogramma’s zoals het
Troubled Asset Relief Program (TARP).427
5.2 State supervisors vs. federal supervisors
In 2012 is er door Agarwal e.a. onderzoek gedaan naar het verschil tussen het bankentoezicht
door federale- en staatstoezichthouders.428 Allereerst worden de CAMELS-ratings die federaleen staatstoezichthouders aan de banken hebben toegewezen met elkaar vergeleken. Er is een
streekproef uitgevoerd onder state member banks die afwisselend onder toezicht stonden van de
Fed en de state bank commissioner. Deze streekproef is ook uitgevoerd onder state not-member
banks. De resultaten laten zien dat federale toezichthouders systematisch een hogere CAMELSrating geven aan een bank dan de state bank commissioner. Ter herinnering: een hoge
CAMELS-rating betekent een slechte(re) beoordeling voor de bank. Deze hoge CAMELS-ratings
impliceren dat federale toezichthouders strenger zijn dan de toezichthouders van de staat.429
Daarnaast is er ook onderzoek gedaan naar het aantal keren dat een toezichthouder eerder een
CAMELS-rating zal verhogen (dit wil zeggen dat het cijfer gekoppeld aan de CAMELS-rating zal
dalen) of een CAMELS-rating zal verlagen (het cijfer gekoppeld aan de CAMELS-rating zal dan
stijgen). Ook dit onderzoek is toegepast op state member banks en state non-member banks en
het resultaat liegt er niet om. Het verschil tussen de staats- en federale toezichthouders is
opvallend: zowel de Fed als de FDIC zijn dubbel zo vaak bereid als toezichthouders van de staat
om de CAMELS-rating van een bank te verlagen. Bij state member banks is 76% van de
verlagingen afkomstig van de Fed en slechts 24% van de state bank commissioner.430 Bij state
not-member banks is 65% van de verlagingen afkomstig van de FDIC en slechts 35% van de
state bank commissioner.431 Daarnaast is de Fed ook minder gewillig om een CAMELS-rating
van een bank te verhogen. Slechts 43% van de verhogingen bij state member banks vindt zijn
oorsprong bij de Fed, tegenover 57% van de state bank commissioner. Bij state not-member
banks is 58% van de verhogingen uitgevoerd door de FDIC tegenover slechts 42% van de state
427
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators
Paper 17736), januari 2012, p. 8.
428
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators
Paper 17736), januari 2012.
429
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators
Paper 17736), januari 2012, p. 15.
430
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators
Paper 17736), januari 2012, p. 16 en 36.
431
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators
Paper 17736), januari 2012, p. 16 en 36.
evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
74 | P a g i n a
bank commissioner. Ook hieruit blijkt dat de Fed strenger oordeelt dan de staatstoezichthouder,
de FDIC laat alleen zien dat zij strenger is bij het verlagen van de CAMELS-rating.432
Daarnaast gaan toezichthouders van de staat niet vaak in tegen een besluit van de federale
toezichthouders om de CAMELS-rating van een bank te verhogen of te verlagen. Het aantal
keren dat een CAMELS-rating door een federale toezichthouder wordt verlaagd, is aanzienlijk
hoger dan het aantal keren dat een toezichthouder van de staat deze rating verhoogt. Dit
impliceert dat toezichthouders van de staat hun beoordelingen vooral lijken aan te passen aan de
beoordeling van de federale toezichthouders.433
Door Agarwal e.a. is eveneens onderzocht of bovenstaande resultaten niet volledig te wijten zijn
aan de economische crisis waarbij zowel de Fed als de FDIC gedwongen werden om een meer
actieve rol te spelen in het bankentoezicht. Er is onderzoek gedaan naar veranderingen in het
gedrag van federale toezichthouders door federal-state spreads gedurende de crisis te
vergelijken met spreads voor de aanvang van de crisis. Het verschil in federal-state spreads voor
CAMELS-ratings is significant kleiner in de periode voor de crisis maar blijft aanwezig en is nog
steeds zeer significant.434 Hoewel er geen duidelijke aanwijzingen zijn voor de verschillen in de
CAMELS-ratings die gedurende de crisis door federale en staatstoezichthouders worden
toegekend, lijkt de omstandigheid dat gedurende de crisis meer aandacht werd besteed aan de
handelswijze van de federale toezichthouders een redelijke verklaring.435
Ten tweede is er onderzoek gedaan naar de vraag of toezichthouders het gedrag van banken
beïnvloeden. Ze hebben de korte termijnreactie van banken onderzocht wanneer deze te maken
krijgen met een dreigende verlaging van hun CAMELS-rating door een federale toezichthouder.436 Om dit te kunnen vaststellen is gebruik gemaakt van informatie uit Call reports. Meer
specifiek wordt gebruik gemaakt van drie belangrijke aspecten: regulatory capital,437
profitability438 en asset quality.439 Er is onderzocht of banken zich beter aan de kapitaal- en
dddddd
432
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 16 en 36.
433
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 16 en 36.
434
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 23.
435
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 23.
436
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 17.
437
"Regulatory capital is the amount of risk capital held by financial services company to enable them to survive any
difficulties such as market or credit risks. The amount is determined by legislation or regulators." (Financial Times
Lexicon. Zie http://lexicon.ft.com).
438
"Profitability is the capacity of a company to generate profits, or the extent to which it is able to generate profits (is
profitable) compared with another company." (Financial Times Lexicon. Zie http://lexicon.ft.com).
439
"Asset quality is a review or evaluation assessing the credit risk associated with a particular asset." (Investopia
dictionary. Zie http://www.investopedia.com/dictionary).
75 | P a g i n a
liquiditeitseisen houden wanneer zij onder toezicht staan van de Fed en de FDIC dan wanneer zij
onder toezicht staan van een toezichthouder van de staat. Uit het onderzoek is vervolgens
gebleken dat het wanneer een bank onder toezicht komt te staan van een federale
toezichthouder (Fed of FDIC) dit leidt tot een toename van Tier 1 RBCR440 en de regulatory
leverage ratio,441 een daling van de Return on Assets (ROA)442 en een toename van het aantal
door de bank geboekte delinquent and non-performing loans.443 Onderzoek laat vervolgens zien
dat de wisseling van staatstoezichthouders naar federale toezichthouder (Fed of FDIC) zonder
enige twijfel zorgt voor een toename van Tier 1 RBCR en de regulatory leverage ratio, een
afname van de ROA en een toename van door de bank geboekte delinquent and non-performing
loans.444
Een belangrijke opmerking die hier nog gemaakt dient te worden is dat banken kunnen
anticiperen op het aankomende toezicht door de federale toezichthouder.445 Stel dat een bank
aankomend toezicht door de federale toezichthouder te wachten staat en verwacht dat die haar
zal vragen om Tier 1 te verhogen, dan zal zo’n bank – omdat een verhoging van Tier 1 op korte
termijn kostbaar is – tot die verhoging besluiten nog voor zij onder federaal toezicht komt te
staan. Bij state member banks is aan hun Tier 1 RBCR, leverage ratio en delinquent and nonperforming loans duidelijk te zien dat zij anticiperen op het aankomend toezicht door de federale
toezichthouder (Fed). Ook aan de ROA is zowel bij state member banks als state non-member
banks duidelijk te zien dat zij anticiperen op het aankomende toezicht door de federale
toezichthouder.446 Deze resultaten sluiten ook aan bij eerdere literatuur.447
440
"Tier 1 is a term used to describe the capital adequacy of a bank. Tier I capital is core capital, this includes equity
capital and disclosed reserves. RBCR (Risk-Based Capital Requirement) is a rule that establishes minimum required
liquid reserves for financial institutions. Risk-based capital requirements exist to protect the firms, their investors and
customers and the economy as a whole." (Investopia dictionary. Zie http://www.investopedia.com/dictionary).
441
"Regularory leverage ratio describes the regulatory amount of equity in comparison to debt or the amount of earnings
in comparison to debt." (Financial Times Lexicon. Zie http://lexicon.ft.com).
442
"Return on Assets is a company's profit in a particular period of time in relation to the value of its assets, used to
judge how well it is using its assets compared to other companies in the same industry." (Financial Times Lexicon. Zie
http://lexicon.ft.com).
443
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 18. "Delinquent and non-performing loans are loans on which the borrower is not making
interest payments or repaying any principal. At what point the loan is classified as non-performing by the bank, and when
it becomes bad debt, depends on local regulations. Banks normally set aside money to cover potential losses on loans
(loan loss provisions) and write off bad debt in their profit and loss account." (Financial Times Lexicon. Zie
http://lexicon.ft.com).
444
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 18.
445
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 18.
446
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 20.
447
A.N. Berger & S.M. Davies, ‘The information Content of bank examinations’, Journal of Financial Services Research
1998-14, p. 117-144; J.W. Gunther & R.R. Moore, ‘Loss underreporting and the auditing role of bank exams’, Journal of
Financial Intermedediation 2003-12, p. 153-177.
76 | P a g i n a
Ten derde is onderzocht of clement gedrag van staatstoezichthouders wenselijk is. Aan de ene
kant kan overmatig strikte naleving van de regelgeving innovatie binnen de bankensector
tegenwerken, waardoor tevens de groei van het bedrijfsleven wordt belemmerd. Aan de andere
kant kan een overmatig clement toezicht een teken zijn van regulatory capture448 en leiden tot
buitensporige risico’s.449 Agarwal e.a. hebben empirisch onderzoek gedaan naar beide stellingen
door te onderzoeken of er een correlatie bestaat tussen bankfaillissementen en de strengheid
van federale toezichthouders ten opzichte van toezichthouders van de staat. Bankfaillissementen
belemmeren immers een goede werking van het financiële stelsel en kunnen reële economische
activiteiten stilzetten.450 Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat het niet duidelijk is of een
relatief clemente staatstoezichthouder zich manifesteert in een hoger aantal bankfaillissementen
of probleembanken in die staat. Zelfs als staatstoezichthouders clement zijn, zouden
corrigerende maatregelen van de federale toezichthouders, mits geïmplementeerd, de
gezondheid van banken verbeteren en de kansen op een faillissement verkleinen. Aan de andere
kant kan nalatigheid van staatstoezichthouders de implementatie van corrigerende maatregelen
van federale toezichthouders vertragen, waardoor de kansen op een bankfaillissement in die
staat worden vergroot.451
Voor dit onderzoek is er door Agarwal e.a. gebruik gemaakt van gegevens van
bankfaillissementen en probleembanken (banken die dicht tegen een faillissement aanzitten). De
resultaten laten zien dat in staten waar de state bank commisioner clementer dan is dan
gemiddeld de federale toezichthouders altijd een hogere CAMELS-rating geven aan een bank
dan de state bank commissioner en dat dit nog sterker geldt voor staten met een hoog
percentage bankfaillissementen en probleembanken.452 Daarnaast laat onderzoek zien dat staten
met een hoog aantal bankfaillissementen ook de staten zijn waarin de state bank commissioners,
in verhouding tot de federale toezichthouders, banken minder streng beoordelen.453 Dit
onderzoek is ook uitgevoerd bij probleembanken en laat vergelijkbare resultaten zien.
Als laatste punt van dit onderdeel is onderzocht of er ook voordelen zijn verbonden aan clement
toezicht door staatstoezichthouders. Een prominente kostenpost die kan voortvloeien uit
overmatig streng toezicht is een vermindering van het aantal kredietverleningen. Dit is door
448
"Regulatory capture is the process by which regulatory agencies eventually come to be dominated by the very
industries they were charged with regulating. Regulatory capture happens when a regulatory agency, formed to act in
the public's interest, eventually acts in ways that benefit the industry it is supposed to be regulating, rather than the
public." (Investopia dictionary." Zie http://www.investopedia.com/dictionary).
449
E.K Scott, ‘The Dual Banking System: A Model of Competition in Regulation’, Stanford Law Review 1977-1, p. 1-50.
450
C.W. Calomiris & G. Gorton, ‘The origins of banking panics: models, facts, and bank regulation’, in R.G. Hubbard,
Financial markets and financial crisis, Chicago: The university of Chicago Press 1991, p. 109-173.
451
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 21.
452
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 21.
453
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 21.
77 | P a g i n a
Agarwal e.a. onderzocht door te kijken naar de impact van een toezichthouder op het aantal
nieuwe leningen dat een bank op de korte termijn verstrekt. Uit de resultaten blijkt geen verschil
in kredietverstrekking tussen banken onder federaal toezicht en die onder staatstoezicht.454
Tot slot is er gekeken naar de mogelijkheid dat de resultaten van het onderzoek worden
beïnvloed door één specifieke groep staten of één specifieke regionaal district van de federale
toezichthouders. Zowel het toezicht door de FDIC als het toezicht door de Fed is immers
onderverdeeld in verschillende regio’s.455 Het onderzoek toont echter aan dat federale
toezichthouders
systematisch
een
hogere
CAMELS-rating
geven
dan
de
specifieke
staatstoezichthouder(s). Hierbij dient echter opgemerkt te worden dat bepaalde staten minder
clement zijn dan andere staten en sommige zelfs strenger zijn dan de federale toezichthouder.456
Uit onderzoek blijkt echter eveneens dat de resultaten van het onderzoek niet worden beïnvloed
door een specifiek regionaal district.457
5.3 Vanwaar de verschillen
In de vorige paragraaf is gebleken dat er een aantal substantiële verschillen zijn tussen federaleen staatstoezichthouders. Voor deze verschillen zijn twee belangrijke verklaringen: de
staatstoezichthouders zijn afhankelijk van de instellingen waar zij toezicht op uitoefenen en
iedere toezichthouder houdt er een eigen aanpak op na.458
Allereerst de afhankelijkheid van staatstoezichthouders van de instellingen die bij hen onder
toezicht staan. Economisten betogen al heel lang dat de instellingen die onder toezicht staan,
druk uitoefenen op hun toezichthouders door hun invloed te gebruiken.459 In de V.S. financiert
namelijk een meerderheid van de staten het prudentieel toezicht middels assessment fees die
evenredig zijn aan de bank assets.460 Als resultaat hiervan hebben grote banken een onevenredig groot aandeel in het voortbestaan van staatstoezicht, omdat zij de grootste inkomsten-
454
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 21.
455
Zoals eerder vermeld, kent de Fed 12 districten. De FDIC kent er 8, te weten: Atlanta, Boston, Chicago, Dallas,
Kansas City, Memphis, New York en San Francisco. Zie Federal Deposit Insurance Corporation, ‘regional Outlook’,
<http://www.fdic.gov/bank/analytical/regional/ro20012q/na/index.html> .
456
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 24.
457
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 24.
458
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 24-25.
459
Stigler en Peltzman waren de eerste die met deze veronderstelling kwamen. Zie G. Stigler, ‘The economic theory of
regulation’, Bell Journal of Economics 1977-2, p. 3-21; S. Peltzman, ‘Towards a more general theory of regulation’,
Journal of Law and Economics 1976-19, p. 211-240.
460
C. Blair & R. Kushmeider, ‘Challenges to the dual banking system: the funding of bank supervision’, FDIC Banking
Review 2006-18, p. 1-20.
78 | P a g i n a
bron vormen voor de staatstoezichthouders.461 Bovendien staan de kosten voor een zetelverplaatsing en het wisselen van een charter redelijk vast, waardoor banken eerder geneigd zijn
om via deze weg onder het toezicht van de staatstoezichthouder uit te komen.462 Dit geldt
eveneens voor kleine banken, al zullen bij hen de kosten wat minder snel opwegen tegen de
baten. De Fed en de FDIC zijn federale toezichthouders en niet gebonden aan assessment fees.
Ook ontvangen zij geen vergoeding van state member banks of state non-member banks voor
hun on-site onderzoeken. Federale toezichthouders hebben dus niet te maken met de druk die
staatstoezichthouders wel kennen.463 Agarwal e.a. hebben onderzoek gedaan naar deze
veronderstelling door te onderzoeken of het belang van grote banken voor het voortbestaan van
staatstoezichthouder ertoe leidt dat deze staatstoezichthouders clement zijn. De resultaten laten
zien dat staatstoezichthouders clementer zijn dan de federale toezichthouders. Er bleek echter
eveneens uit dat staatstoezichthouders zelfs nog clementer zijn wanneer zij te maken hebben
met grote banken.464 Deze resultaten suggereren dat staatstoezichthouders aan grote banken
een voorkeursbehandeling geven.
Als tweede punt werd genoemd dat de verschillende staatstoezichthouders ieder op hun eigen
manier hun toezicht uitoefenen. Zij hebben elk hun eigen karakteristieke hulpmiddelen voor de
implementatie van wet- en regelgeving en hun eigen doelstellingen. Zoals al eerder is geduid,
worden deze verschillen als een belangrijk voordeel gezien van het dual supervisory system.465
Door Agarwal e.a. is onderzocht of deze variatie in toezichtmethoden een rol speelt in bij het
verklaren van de verschillen tussen federale- en staatstoezichthouders. Om dit te onderzoeken is
gekeken naar hoe de federal-state spread voor CAMELS-ratings is gerelateerd aan een aantal
meetbare kenmerken van het state supervisory system. Hierbij is vooral gelet op een drietal
aspecten van ieder state supervisory system: (a) het percentage van het totale budget dat wordt
gebruikt voor de opleiding van het personeel, (b) het aantal toezichthouders in verhouding tot het
aantal state member banks en state non-member banks en (c) het percentage toezichthouders
met meer dan vijf jaar werkervaring.466 De resultaten tonen dat, in verhouding tot de federale
toezichthouder, staatstoezichthouders die minder geld uitgeven aan opleiding van het personeel
minder streng zijn bij het verlagen van de CAMELS-rating van een bank. Daarnaast laten de
dddd
461
In 2004 besloten de HSBC Bank USA en de JP Morgen Chase Bank om van een New York state charter over te
stappen naar een national charter. De State of New York Banking Department verloor op deze manier 30% van zijn
totale budget van $ 80 miljoen aan assessment fees dat jaarlijks alleen al door deze twee banken werd betaald. Zie M.
Rezende, ‘The effects of bank regulator switching on supervisory ratings’, december 2011, p. 2.
462
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 24.
463
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 24.
464
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 24.
465
American Bankers Association, ‘Charter shopping? Not likely’, november 2009, p. 5. Beschikbaar via http://www.aba.
com/Press/Documents/b4891843077c4dd4b2f76adf517ee85cCharterchoiceReasons.pdf
466
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 25.
79 | P a g i n a
resultaten zien dat staten met een hoger aantal toezichthouders per bank en een hoog
percentage van ervaren toezichthouders, in vergelijking tot de federale toezichthouder, milder in
hun toezicht zijn.467 Deze resultaten zijn interessant omdat je zou verwachten dat meer
toezichthouders per bank en een hoger percentage van toezichthouders met een langer
dienstverband tot beter bankentoezicht zou leiden. Het verhoogt echter ook de kans op
afhankelijkheid van de onder toezichtstaande instellingen. Toezichthouders zullen zich namelijk
eerder specialiseren wanneer er meer toezichthouders per bank zijn en daardoor op een
beperkter aantal banken toezicht houden. Bovendien hebben toezichthouders met een langer
dienstverband carrièremogelijkheden bij de onder toezichtstaande instellingen.468
5.4 Conclusie
De conclusies van Agarwal e.a. staan niet op zichzelf. Onderzoeken van onder andere Rauch en
Bassett laten vergelijkbare resultaten zien.469 Kortheidshalve worden deze resultaten hier niet
genoemd. Uit het onderzoek van Agarwal e.a. is naar voren gekomen dat zowel de Fed als de
FDIC in vergelijking met de staatstoezichthouders dubbel zo vaak bereid zijn om de CAMELSrating van een bank te verlagen. Dit duidt erop dat federale toezichthouders strenger zijn dan
staatstoezichthouders. Bovendien gaan staatstoezichthouders niet vaak in tegen een besluit van
de federale toezichthouder om een CAMELS-rating te verhogen of te verlagen. Als resultaat
daarvan houden banken zich beter aan de liquiditeits- en kapitaaleisen wanneer zij onder toezicht
staan of komen te staan van een federale toezichthouder (Fed of FDIC). Opvallend is dat banken
ook anticiperen op aankomend toezicht door een federale toezichthouder. Bij state member
banks is aan hun Tier 1 RBCR, leverage ratio en non-performing loans and delinquencies
duidelijk te zien dat zij anticiperen op het aankomend toezicht door de federale toezichthouder
(Fed). Ook aan de ROA is zowel bij state member banks als state non-member banks duidelijk te
zien dat zij anticiperen op het aankomende toezicht door de federale toezichthouder.
Daarnaast is ook onderzocht of clement toezicht door staatstoezichthouders wellicht wenselijk is.
Aan de ene kant kan overmatige strikte naleving van de regelgeving innovatie binnen de
bankensector tegenwerken, waardoor tevens de groei van het bedrijfsleven wordt belemmerd.
Aan de andere kant kan overmatig clement toezicht een teken zijn van regulatory capture en
leiden tot buitensporige risico’s. Onderzoek laat echter zien de dat staten waar de state bank
commissioners, in verhouding tot de federale toezichthouders, banken minder streng beoordelen,
467
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 25.
468
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic Research Working
Paper 17736), januari 2012, p. 25.
469
C. Rauch, ‘Bank fragility and the financial crisis: evidence from the U.S. dual banking system’, International Finance
Review 2010-11; W.F. Basset, S.J. Lee & T.W. Spiller, Estimating changes in supervisory standards and their economic
effects (Staff working papers in the Finance and Economics Discussion Series 2012-55), augustus 2012.
80 | P a g i n a
de staten zijn met een hoger aantal bankfaillissementen. Ook hebben deze staten, in verhouding
tot andere staten, een hoger aantal probleembanken. Hoewel het moeilijk te beoordelen valt of
clement toezicht goed of slecht is, impliceren deze resultaten dat clement toezicht nadelige
gevolgen heeft. Daarnaast is onderzocht of er ook voordelen verbonden zijn aan clement
toezicht. Een prominente kostenpost die kan voortvloeien uit overmatig streng toezicht is een
vermindering van het aantal kredietverleningen. Onderzoek toont echter aan dat het voor de
kredietverlening niet uitmaakt of een bank onder federaal – of staatstoezicht staat.
Hoewel deze bevindingen op het eerste gezicht veelbelovend lijken voor de invoering van het
SSM dienen er toch een paar kanttekeningen te worden geplaatst. Het dual supervisory model
van de V.S. kan namelijk niet één op één worden vergeleken met het SSM van de EU. Om te
beginnen zal het voor de banken die als ‘belangrijk’ zijn aangemerkt niet meer mogelijkheid zijn
om, althans voor wat betreft de negen belangrijkste prudentiële taken, van toezichthouder te
wisselen. Voor banken die als ‘niet belangrijk’ zijn aangemerkt blijft deze mogelijkheid er wel.
Onder het huidige systeem kunnen banken immers middels een zetelverplaatsing van
toezichthouder wisselen. Een veelgenoemd nadeel van het huidige toezichtsysteem is dat het
toezichtarbitrage in de hand werkt. Toezichtarbitrage is het gedrag van ondernemingen om bij het
vestigen van de hoofdzetel van de werkzaamheden te kiezen voor de jurisdictie met het
soepelste toezicht. De Europese bankenwetgeving is momenteel immers vooral gebaseerd op
richtlijnen, wat ruimte overlaat voor aanzienlijke verschillen in nationale regels. Met de komst van
het Single Rulebook worden deze verschillen echter zoveel mogelijk teruggedrongen waardoor
het straks voor zowel banken die als ‘belangrijk’ en banken die als ‘niet belangrijk’ zijn
aangemerkt niet meer verleidelijk is om van toezichthouder te wisselen. Een ander belangrijk
verschil is dat toezichthoudende autoriteiten in de EU niet gefinancierd worden middels
assessment fees die evenredig zijn aan de bank assets van de onder toezichtstaande bank. De
staatstoezichthouders in de V.S. staan dus onder een bepaalde druk die de toezichthoudende
autoriteiten in de EU niet kennen. Deze druk lijkt één van de belangrijkste oorzaken te zijn voor
het clemente toezicht door de staatstoezichthouders in de V.S..
De mogelijkheid om van toezichthouder te wisselen en de omstandigheid dat in de V.S. een
meerderheid van de staten hun prudentieel toezicht financiert middels assessment fees die
evenredig zijn aan de bank assets lijken de belangrijkste reden te vormen voor het clemente
toezicht van de staatstoezichthouders. Hoewel dit voor Europese toezichthoudende autoriteiten
waarschijnlijk geen reden zal zijn voor clement toezicht, spelen er voor de nationale
toezichthouders in EU andere beweegredenen waarom zij clementer zullen zijn dan de ECB. Ook
in Europa is gebleken dat de nationale toezichthouders niet allemaal even streng op de
gezondheid van hun banken hebben gelet, waardoor de banken in het ene land er aanmerkelijk
81 | P a g i n a
slechter aan toe zijn dan de banken in andere landen.470 De verwachting is dat de ECB zal
zorgen voor een strenger, uniformer en beter toezicht op banken.471 Nationale toezichthouders
hebben, als de gelegenheid zich voordoet, de neiging om nationale problemen te verbergen en
hun 'nationale kampioenen' te beschermen.472 Onderzoek uit de V.S. toont echter aan dat dit
vaak een averechts effect heeft. Staten met een minder strenge staatstoezichthouder hebben
immers een hoger percentage bankfaillissementen en probleembanken. De verwachting is dat
een Europese toezichthouder strenger toezicht zal uitoefenen omdat die minder geneigd zal zijn
om de nationale banken de hand boven het hoofd te houden. Daarnaast zal de ECB beter
toezicht uitoefenen omdat zij, in tegenstelling tot de nationale toezichthouders die eerder naar de
nationale belangen zullen kijken, rekening houdt met de grensoverschrijdende effecten van
bankrisico’s.473 Hoewel dit overtuigende argumenten zijn, bestaat er geen garantie dat toezicht op
Europees niveau ook daadwerkelijk tot beter toezicht zal leiden. Ook de ECB zal namelijk met
haar eigen persoonlijke uitdagingen te maken krijgen.474
De verschillen in handelswijze door de staatstoezichthouders in de V.S. vormen het tweede
argument om de opmerkelijke verschillen tussen de federale en staatstoezichthouders te
verklaren.
Geconcludeerd
wordt
dat,
in
verhouding
tot
de
federale
toezichthouder,
staatstoezichthouders die minder geld uitgeven aan opleiding van het personeel clementer zijn bij
het verlagen van de CAMELS-rating van een bank. Daarnaast laten de resultaten ook zien dat
een staat met een hoger aantal toezichthouders per bank en een hoger percentage ervaren
toezichthouders, in vergelijking tot de federale toezichthouder, minder streng is in haar toezicht.
Dit verhoogt namelijk de kans dat de staatstoezichthouder afhankelijk wordt van de onder
toezichtstaande instelling(en). Toezichthouders zullen zich namelijk eerder specialiseren wanneer
er meer toezichthouders per bank zijn en zij daardoor op een beperkter aantal banken toezicht
houden. Bovendien hebben toezichthouders met een langer dienstverband carrièremogelijkheden
bij de onder toezichtstaande instellingen. Het is niet ondenkbaar dat dit ook bij nationale toezichthouders in de EU een rol speelt.
470
H. Stam & J. de Swart, ’10 vragen over de Europese bankenunie’, De Financiële Telegraaf 6 december 2012.
M. Bijlsma, ‘De Europese bankenunie – its’ the asset quality review, stupid’, Economische Statistische Berichten 14
mei 2013.
472
E. Wymeersch, The European Banking Union, a first analysis, (Financial Law Institute Working Paper Series nr.
7/2012), oktober 2012, p. 3-4.
473
E. Wymeersch, The European Banking Union, a first analysis, (Financial Law Institute Working Paper Series nr.
7/2012), oktober 2012, p. 3-4.
474
F. Allen, E. Carletti & A. Gimber, ´The financial implications of a baking union´ in: T. Beck, Banking union for Europe.
Risks and Challenges, Londen: Centre for Economic Policy Research 2012, p. 115-120.
471
82 | P a g i n a
6. ǀ Conclusie: het versterken van de monetaire en economische unie
Toen Europa in 2008 werd getroffen door de financiële crisis bestond Europa uit
zevenentwintig475 uiteenlopende financiële toezichtstelsels die afhankelijk waren van nationale
toezichthouders. Met de komst van de EBA is er reeds een belangrijke stap richting
Europeanisering gemaakt. Zo heeft de EBA de bevoegdheid gekregen om, zonder medewerking
van de nationale toezichthouders, direct in te grijpen door de mogelijkheid om de betreffende
financiële instelling aanwijzingen te kunnen geven.476 Een andere belangrijke stap richting
europeanisering betreft een tweede verschuiving van macht richting de EBA. De EBA krijgt
namelijk via verschillende financiële richtlijnen de beschikking over steeds meer bevoegdheden
om te handhaven.477
Voor internationaal opererende banken is dit de juiste weg. Zij kunnen immers niet goed
functioneren wanneer er sprake is van een verdeeld toezicht en een verscheidenheid aan
handhavingpraktijken.478 Nationaal toezicht zal echter altijd noodzakelijk blijven voor markten die
slechts beperkt of helemaal niet grensoverschrijdend zijn. Ook zal de kennis van nationale
toezichthouders altijd nodig zijn om voldoende toezicht te kunnen uitoefenen. Met deze
ontwikkelingen rond de EBA zijn we er echter nog niet. De ESA’s zijn immers nog steeds voor
een groot deel afhankelijk van de Commissie en de nationale toezichthouders als het gaat om de
toezichtspraktijk.
Een verdergaande maatregel om het vertrouwen in de monetaire en economische unie te
versterken is dan ook het oprichten van het SSM.479 Het SSM houdt in dat de ECB wordt
aangewezen als exclusief bevoegde toezichthouder ten aanzien van een aantal prudentiële
taken.480 Het SSM is een belangrijke stap richting het versterken van de economische en
monetaire unie. In samenhang met het Single Rulebook is het SSM gebaseerd op de hoogste
normen van toezicht. De ECB heeft namelijk de exclusieve verantwoordelijkheid voor de
‘belangrijkste’ toezichthoudende taken ten aanzien van de ‘belangrijkste’ banken van de
Eurozone. Wat betreft de ‘minder belangrijke’ banken die onder toezicht blijven van de nationale
475
Kroatië is pas op 1 juli 2013 toegetreden tot de Europese Unie.
Art. 17 EBA-Verordening; art. 17 EIOPA-Verordening; art. 17 ESMA-Verordening. Door Grundmann-van de Krol
wordt deze bevoegdheid ook wel de ‘paardensprong’ genoemd. Zie C.M. Grundmann-van de Krol, ‘Een nieuw Europees
toezichtkader’, Ondernemingsrecht 2010-131, p. 622.
477
Een voorbeeld hiervan is de verordening voor het toezicht op kredietbeoordelaars. Zie Verordening (EU) nr. 513/2011
van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1060/2009 inzake
ratingbureaus (PbEU 2011, L 145/30).
478
A.T. Ottow, ‘Europeanisering van het economisch markttoezicht’, Tijdschrift voor Europees en economisch recht
2011-1, p. 16-17.
479
H. van Rompuy e.a., Towards a genuine economic and monetary union (rapport van de President van de Europese
Raad Herman van Rompuy), Brussel 26 juni 2012, p. 3 e.v.
480
ECB-Verordening, p. 4.
476
83 | P a g i n a
toezichthouders, blijft de ECB het algemene toezicht op het systeem uitoefenen.481 Dit model van
gedifferentieerd toezicht zorgt voor een verdere integratie van de monetaire en economische
unie. De ECB dient namelijk nauw samen te werken met de nationale toezichthouders, wat een
onderlinge samenwerking tussen de toezichthouders op de bankensector waarborgt. Daarnaast
zal het toewijzen van dergelijke invloedrijke bevoegdheden aan de ECB zorgen voor minder
spanning op de Europese financiële markt zorgen, omdat besluiten van de verschillende
nationale toezichthouders nu nauwlettend in de gaten worden gehouden op Europees niveau.
Nationale toezichthouders hebben immers, als de gelegenheid zich voordoet, de neiging om
nationale problemen te verbergen en hun 'nationale kampioenen' te beschermen.482
Door de invoering van het SSM ontstaat er een tweedeling tussen grote en kleine banken en
banken van deelnemende lidstaten en van niet-deelnemende lidstaten. Ook ontstaat bij banken
die onder het toezicht van de ECB vallen de gecompliceerde situatie dat zij naast de ECB ook
nog onder toezicht staan van de nationale toezichthoudende autoriteit. Het voorstel van de Raad
bepaalt echter niet wiens stem doorslaggevend is wanneer er onduidelijkheid is over wie er
bevoegd is, maar bepaalt wel dat de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten van nietdeelnemende lidstaten een memorandum van overeenstemming sluiten waarin in algemene
bewoordingen de samenwerking tussen hen wordt beschreven.483 Het is echter nog onbekend of
banken ook rechten kunnen ontlenen aan dat memorandum wanneer een geschil ontstaat tussen
de ECB en de nationale toezichthouders. Dit dient door de Raad nog nader toegelicht te worden.
Op grond van art. 127 VWEU kunnen aan de ECB specifieke taken worden opgedragen met
betrekking tot het financieel toezicht op banken.484 Nu blijkt dat de ECB bevoegd is om het
prudentieel toezicht uit te oefenen, is zij ook belast met de verplichting om het toezicht te
organiseren. Omdat, onder andere vanwege de (noodzakelijke) scheiding tussen het monetaire
beleid en de toezichthoudende taken, deze organisatorische taak niet kan worden uitgeoefend
door de bestaande organen van de ECB, wordt er een nieuw orgaan opgericht: de raad van
toezicht.485 Met betrekking tot de toezichthoudende bevoegdheden die worden toegekend aan de
ECB dient er rekening mee te worden gehouden dat zij in eerste plaats betrekking hebben op
risicobeheersing en een uniforme naleving van de prudentiële regels voor kredietinstellingen, met
481
Het valt nog te bezien hoe de reikwijdte van de bevoegdheden van de ECB er in de definitieve tekst van de ECBVerordening uit komt te zien. De kwestie draagt een aanzienlijk politiek belang en is inmiddels uitgegroeid tot een
twistpunt tussen de Raad en het Parlement. Het verschil tussen de twee verschillende benaderingen lijkt echter niet zo
groot, omdat ook onder de benadering van de Commissie de ECB haar directe toezicht vooral zal richten op de grootste
en belangrijkste banken. Zie E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies
Research Paper Series nr. 10/2013), maart 2013, p. 5.
482
E. Wymeersch, The European Banking Union, a first analysis, (Financial Law Institute Working Paper Series nr.
7/2012), oktober 2012, p. 3-4.
483
Art. 3 lid 4a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
484
E. Wymeersch, The European Banking Union, a first analysis, (Financial Law Institute Working Paper Series nr.
7/2012), oktober 2012, p. 9.
485
art. 19 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
84 | P a g i n a
als belangrijkste doelen: omgaan met de huidige situatie van de financiële markt en het
voorkomen van een eventuele toekomstige crisis van vergelijkbare aard. De ECB heeft een
aantal specifieke toezichthoudende taken onder zich gekregen die essentieel zijn voor
bankentoezicht. Naar het oordeel van de Raad zijn deze taken van cruciaal belang voor een
coherente en doeltreffende uitvoering van het Uniebeleid betreffende het prudentieel toezicht op
kredietinstellingen.486 Deze toezichthoudende taken raken immers direct de financiële
gezondheid van een bank. Voor een goede werking van haar toezichthoudende taken zijn aan de
ECB ook onderzoeksbevoegdheden verleend.
Hoewel de noodzaak om de monetaire en toezichthoudende functies van de ECB van elkaar te
scheiden nooit in twijfel is getrokken, is het binnen het huidige juridische kader niet mogelijk om
deze twee functies volledig van elkaar te scheiden. Omdat de raad van bestuur de besluiten van
de raad van toezicht dient goed te keuren, wordt een inbreuk gemaakt op de strikte scheiding die
gehandhaafd dient te worden tussen het monetaire beleid en de toezichthoudende taken. De
grondslag voor dit probleem ligt echter bij de interpretatie van de wettelijke kaders van de ECB.
Hoewel het Verdrag en de statuten van de ECB de mogelijkheid bieden om aan de ECB de
verantwoordelijkheid voor het prudentieel toezicht toe te kennen, voorziet het wettelijk kader niet
expliciet in een bijbehorende structuur die gelijkwaardig is aan de structuur voor het uitvoeren van
het monetair beleid. Mijns inziens is een perfecte scheiding tussen deze twee taken ook niet
wenselijk. Teneinde haar taken op het gebied van het monetaire beleid doeltreffend uit te kunnen
voeren heeft de ECB belang bij toegang tot zo compleet mogelijke informatie over de prestaties
van de bankensector. Die toegang krijgt de ECB in elk geval wanneer zij zowel het monetaire
beleid bepaalt als het toezicht op de banken uitoefent.487 Dat kan haar helpen bij het inschatten
van de risico’s van het monetaire beleid.488 en bij haar nieuwe taken op het gebied van
macroprudentieel toezicht.489 De ECB zal hierdoor beter in staat zijn om in te grijpen in het
financiële stelsel van Europa en de nodige maatregelen te nemen. Toezicht door de ECB, als
onderdeel van het SSM, is om deze redenen onlosmakelijk verbonden met een versterkte
economische en monetaire unie. Het SSM helpt op deze manier autoriteiten, zowel op nationaal
als op Europees niveau, om de reden achter de inefficiëntie van een bepaald financieel beleid op
te sporen en bij het formuleren van een oplossing die later op uniforme wijze kan worden
toegepast in alle lidstaten om versnippering van de interne markt binnen de EU te voorkomen.
486
Overweging 12 ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
C.A.E. Goodhart, The organizational structure of banking supervision (FSI Occasional Papers nr. 1), 25 november
2000 en J. Peek, E.S. Rosengren & G.M.B. Tootell, ‘Is bank supervision central to central banking?’, Quarterly Journal of
Economics 1999-114, p. 629-653.
488
G. Jiménez e.a., ‘Credit supply and monetary policy: Identifying the bank balance-sheet channel with loand
applications’, American Economic Review 2012-102, p. 2301-2326.
489
T. Beck & D. Gros, Monetary policy and banking supervision: coordination instead of separation (Discussion paper nr.
286), 12 december 2012, p. 5-6.
487
85 | P a g i n a
Opgemerkt dient te worden dat, voor wat betreft het monetaire beleid, de ECB maar in zeer
beperkte mate verantwoording hoeft af te leggen. De ECB hoeft haar gedragingen maar zelden te
verantwoorden en wordt maar zelden geconfronteerd met de gevolgen van haar fouten. Deze
beperkte mate van verantwoording is onacceptabel als het gaat om de toezichthoudende taken
van de ECB. De ECB heeft immers als financiële toezichthouder de macht om diepgaande
invloed uit te oefenen op de belangen van individuele financiële instellingen, financiële
consumenten en zelfs van lidstaten. Om deze reden stelt de Raad dan ook strenge eisen aan de
verslaggeving en verantwoording door de ECB ten aanzien van haar toezichthoudende taken.
Omdat niet van de ECB kan worden verwacht dat zij zich voor maart 2014 transformeert tot
‘single prudential supervisor’, is er gekozen voor een toezichtmechanisme dat bestaat uit de ECB
en de nationale bevoegde toezichthouders van de deelnemende lidstaten. De ECB blijft
verantwoordelijk voor de uitvoering van haar toezichthoudende functie, maar zal bij de uitvoering
worden bijgestaan door nationale toezichthoudende instanties. Via deze weg wordt voorkomen
dat het nieuwe toezichtmodel meteen al gedoemd is om te mislukken. Belangrijke
aandachtspunten blijven echter de verdeling van het toezicht op banken die als ‘minder
belangrijk’ worden beschouwd en de detachering van personeel door de ECB bij nationale
toezichthouders. Hierdoor kan namelijk de situatie ontstaan waarin de ECB niet snel genoeg
voldoende zicht heeft op opkomende problemen om tijdig in te kunnen grijpen, waardoor home
bias niet kan worden uitgesloten. Een eventuele oplossing voor dit probleem kan echter
gevonden worden in een zeer normatief toezichthoudend handboek ter aanvulling van het Single
Rulebook, waarin weinig ruimte wordt overgelaten voor toezichthoudende beoordelingsvrijheid.
Het zal voor de ECB een hele uitdaging zijn om de functie van ´single prudential supervisor´ op
zich te nemen. Tevens zal de ECB haar toezichthoudende bevoegdheden snel moeten
ontwikkelen en tegenover de nationale autoriteiten moeten laten zien dat zij de touwtjes in
handen heeft, ondanks de lange geschiedenis van het bankentoezicht door de nationale
toezichthouders. Wat betreft de kwaliteit van het toezicht door de ECB is het nog maar de vraag
of de ECB beter toezicht zal leveren dan de huidige toezichtstructuur. In de V.S. kent men echter
al jaren een systeem van gedeeld toezicht: het dual supervisory system. Onderzoek naar de
werking van dit systeem toont aan dat federale toezichthouders (Fed of FDIC) strenger zijn dan
staatstoezichthouders. Als resultaat daarvan houden banken zich beter aan de liquiditeits- en
kapitaaleisen wanneer zij onder toezicht staan of komen te staan van federale toezichthouder.
Daarnaast laat onderzoek zien dat staten waar de staatstoezichthouders, in verhouding tot de
federale toezichthouders, banken minder streng beoordelen, de staten zijn met een hoger
percentage bankfaillissementen. Voorts hebben deze staten, in verhouding tot andere staten, een
hoger percentage probleembanken. Hoewel deze bevindingen op het eerste gezicht
veelbelovend lijken voor de invoering van het SSM, dienen er toch een paar kanttekeningen te
86 | P a g i n a
worden geplaatst. Het dual supervisory model van de V.S. kan namelijk niet één op één worden
vergeleken met het SSM van de EU. Ofschoon de voornaamste redenen voor clement toezicht
door de staatstoezichthouders in de V.S. niet opgaan voor de nationale toezichthouders in de EU,
spelen er voor de nationale toezichthouders binnen de EU andere beweegredenen waarom hun
toezicht minder streng zal zijn dan dat van de ECB. Ook in Europa is gebleken dat de nationale
toezichthouders niet allemaal even streng hebben toegezien op de gezondheid van hun banken,
waardoor banken in het ene land er aanmerkelijk slechter aan toe zijn dan banken in andere
landen.490 De verwachting is dat de ECB zal zorgen voor een strenger, uniformer en beter
toezicht op banken.491 Nationale toezichthouders hebben, als de gelegenheid zich voordoet, de
neiging om nationale problemen te verbergen en hun 'nationale kampioenen' te beschermen. De
verwachting is dat een Europese toezichthouder strenger toezicht zal uitoefenen omdat hij minder
geneigd zal zijn om de nationale banken de hand boven het hoofd te houden. Daarnaast zal de
ECB beter toezicht uitoefenen omdat zij, in tegenstelling tot de nationale toezichthouders die
eerder
naar
hun
eigen
nationale
belangen
zullen
kijken,
rekening
houdt
met
de
grensoverschrijdende effecten van bankrisico’s.492 Hoewel dit overtuigende argumenten zijn,
bestaat er geen garantie dat toezicht op Europees niveau ook daadwerkelijk zal leiden tot beter
toezicht. Ook de ECB zal namelijk met haar eigen persoonlijke uitdagingen te maken krijgen.493
Niet alleen nationale toezichthouders maar ook de EBA en de ESRB worden beïnvloed door de
oprichting van het SSM. De EBA speelt een belangrijke rol bij het opstellen van het Single
Rulebook. De ECB heeft echter haar eigen regelgevende bevoegdheid om verordeningen vast te
stellen. Om deze reden worden zullen de taken en bevoegdheden van de EBA gewijzigd worden.
Er is vooral behoefte aan verandering vanwege de sterke bescherming die de ECB geniet voor
haar onafhankelijkheid.494 Het voorstel van de Commissie bepaalt dat indien de EBA als
bevoegde autoriteit de ECB verzoekt om de nodige actie te ondernemen, de ECB hieraan dient te
voldoen. Doet de ECB dat niet, dan dient zij de EBA daarvoor binnen 48 uur een passende
rechtvaardiging te verstrekken. Het voorstel van de Commissie lijkt hier meer hout te snijden dan
het voorstel van de Raad dat bepaalt dat de ECB in haar rol als bevoegde autoriteit verplicht is
om de besluiten van de EBA te volgen. De omstandigheden waarin de ECB door secundaire EUwetgeving wordt gebonden zijn immers niet eenvoudig en bovendien bestaan er twijfels of de
EBA zelf wel voldoende onafhankelijk is van politieke invloeden vanuit de Commissie.
490
H. Stam & J. de Swart, ’10 vragen over de Europese bankenunie’, De Financiële Telegraaf 6 december 2012.
M. Bijlsma, ‘De Europese bankenunie – its’ the asset quality review, stupid’, Economische Statistische Berichten 14
mei 2013.
492
E. Wymeersch, The European Banking Union, a first analysis, (Financial Law Institute Working Paper Series nr.
7/2012), oktober 2012, p. 3-4.
493
F. Allen, E. Carletti & A. Gimber, ´The financial implications of a baking union´ in: T. Beck, Banking union for Europe.
Risks and Challenges, Londen: Centre for Economic Policy Research 2012, p. 115-120.
494
Art. 130 VWEU.
491
87 | P a g i n a
De tweede wijziging van de EBA-Verordening heeft betrekking op de besluitvorming binnen de
EBA. Hiermee wordt getracht te voorkomen dat niet-deelnemende lidstaten buiten spel worden
gezet. Concluderend kan worden gezegd dat zowel het voorstel van de Commissie als het
voorstel van de Raad en het Parlement niet optimaal zijn. Het voorstel van de Commissie lijkt de
niet-deelnemende lidstaten in een weinig benijdenswaardige positie te brengen omdat zij de
steun nodig hebben van ten minste vier deelnemende lidstaten om een besluit dat in hun nadeel
werkt, tegen te kunnen houden. Aan de andere kant is het voorstel van de Raad en het
Parlement ook niet optimaal. Hun voorstel dat besluiten tenminste een gewone meerderheid van
leden uit de deelnemende lidstaten alsmede een gewone meerderheid van leden uit nietdeelnemende lidstaten vereisen, komt in feite neer op een veto voor niet-deelnemende lidstaten.
De omstandigheid dat in de praktijk door de raad van toezicht waarschijnlijk niet zo vaak gestemd
zal worden, mag geen excuus zijn om het hierbij te laten. Bovendien kan het probleem omtrent
de praktische werking van de stemprocedures binnen de EBA niet worden genegeerd als het
gaat om de regelgevende bevoegdheid van de EBA. De kans is immers groot dat er een situatie
ontstaat waarin deelnemende lidstaten bij besluiten aangaande het vaststellen van bindende
regulerings- en uitvoeringsnormen hun standpunt aan de EBA kunnen opleggen. Ook de
mogelijkheid van de Commissie om een besluit van de EBA niet, slechts gedeeltelijk of in een
gewijzigde vorm te bevestigen, biedt hier geen uitkomst.
Wat betreft de ESRB dient hier geconcludeerd te worden dat door de oprichting van het SSM het
belang van de ECB binnen de ESRB nog verder zal toenemen. Toch lijkt het risico gering dat de
deelnemende lidstaten de bepalende factor zullen zijn wanneer er door de ESRB een besluit
genomen wordt. De nationale centrale banken van deelnemende lidstaten en de ECB zullen
namelijk niet altijd hetzelfde stemmen. Voorts zijn de beslissingen van de ESRB niet bindend. De
ECB krijgt echter wel een belangrijke rol ten aanzien van het macroprudentieel beleid. Het feit dat
de ECB betrokken is bij zowel de ESRB als bij het opleggen van macroprudentiële maatregelen
geeft evenwel redenen voor bezorgdheid met betrekking tot potentiële conflicten tussen deze
twee taken. Wanneer we hier nog bij optellen dat een krachtige ECB de besluitvorming binnen de
ESRB kan domineren, kunnen we alleen maar tot de conclusie komen dat er een aannemelijk
risico bestaat dat de effectiviteit van de ESRB als waakhond voor systeemrisico’s binnen de
Europese Unie afneemt.
Een belangrijk nadelig gevolg van de invoering van het SSM is dat het onderscheid tussen (1) de
kernlanden van de eurozone, (2) de lidstaten buiten de eurozone die bereid zijn om een nauwe
samenwerkingsovereenkomst aan te gaan en (3) de lidstaten die niet bereid zijn om deel te
nemen aan het SSM zal worden versterkt. De belangrijkste zorg is hier het effect van de SSM op
de interne markt. Allereerst is er het onderscheid tussen lidstaten binnen de eurozone en
lidstaten die deelnemen aan het SSM door een nauwe samenwerkingsovereenkomst aan te
88 | P a g i n a
gaan. Hoewel het voorstel van de Raad lidstaten buiten de eurozone die deel willen nemen aan
het SSM in een veel betere positie plaatst (althans in vergelijking met het voorstel van de
Commissie), blijft het een feit dat deze lidstaten geen stem hebben in het besluitvormende
orgaan van de ECB. Ook bij de besluitvorming bij de EBA ontstaat er een duidelijke tweestrijd
tussen deelnemende en niet-deelnemende lidstaten. Lidstaten buiten het SSM hebben de
mogelijkheid om op Europees niveau nieuwe regulerings- en uitvoeringsnormen die van belang
zijn voor de gehele Europese Unie te blokkeren.495 Verder is het te verwachten dat deelnemende
lidstaten het eens zullen zijn over regels die alleen op hen van toepassing zijn. Dit zal de
grensoverschrijdende bancaire activiteiten in het SSM aanmoedigen, maar maakt het voor
banken uit niet-deelnemende lidstaten lastiger om actief te worden binnen de deelnemende
lidstaten. Een groter probleem is echter dat deelname aan het SSM voor lidstaten buiten de
eurozone vrijblijvend is. Deze landen kunnen na een periode van drie jaar besluiten om hun
deelname aan het SSM te beëindigen. In het verzoek worden de redenen voor de beëindiging
toegelicht, waaronder, in voorkomend geval, de potentiële nadelige gevolgen voor de budgettaire
verantwoordelijkheden van de lidstaten.496 Deze ‘ontsnappingsmogelijkheid’ kan effectief toezicht
in deze lidstaten lastiger maken. De mogelijkheid om uit het SSM te stappen zal altijd een
bedreiging blijven.
Eveneens kan geconcludeerd worden dat het SSM door velen als fundamenteel wordt
beschouwd voor de verwezenlijking van de Europese bankenunie.497 Het idee achter de
bankenunie is niet alleen het versterken van het vertrouwen in de banken van de lidstaten die
gebruik maken van de euro als nationale munt, maar ook om een solide kader op te zetten voor
effectief toezicht op de naleving van de financiële wetgeving in de Europese Unie. Over de drie
andere pijlers, een Single Rulebook, een Europees depositogarantiestelsel en een Europees
raamwerk voor herstel en afwikkeling dient nog te worden besloten. Het Single Rulebook,
depositogarantiestelsel en een Europees raamwerk voor herstel en afwikkeling zijn echter politiek
gevoelige kwesties en er is dan ook nog geen gemeenschappelijke visie op de vorm van deze
pijlers. Het is zeer waarschijnlijk dat het einddoel van de ambitieuze routekaart van de Europese
Unie richting de bankenunie nooit zal worden bereikt. De kans is zeer reëel dat lidstaten zullen
proberen om zoveel mogelijk bevoegdheden op nationaal niveau te behouden. Het gebrek aan
495
Het voorstel van de Raad houdt in dat er maar zes niet-deelnemende lidstaten nodig zijn om een besluit tegen te
houden.
496
Art. 6 lid 6a ECB-Verordening (voorstel van de Raad).
497
Zie o.a. S. Verhelst, The Single Supervisory Mechanism: a sound first step in Europe’s banking union? (European
Affairs Programme working paper), maart 2013; J. Kálmán, Towards the European federation? Reform processes in the
financial stability system of the European Union, especially to the early concept of European bankunion (US-China Law
Review vol. 10:46) februari 2013; C.M. Buch, T. Körner & B. Weigert, Towards deeper financial Integration in Europe:
What the banking union can contribute (Paper dat is opgesteld voor de workshop “How to build a genuine economic and
monetary union?”, Berlin-Genshagen, Thursday, May 30th), mei 2013; E. Ferran & V. Babis, The European Single
Supervisory Mechanism (Legal Studies Research Paper Series nr. 10/2013), maart 2013; E. Wymeersch, The European
Banking Union, a first analysis, (Financial Law Institute Working Paper Series nr. 7/2012), oktober 2012; M. Pavlova,
The proposals for a Single Supervisory Mechanism for banks in the euro area are an important step in strengthening the
economic and monetary union (University College Londen – Faculty of Laws working paper), januari 2013.
89 | P a g i n a
bereidheid om over een Europees DGS te praten illustreert deze nationale terughoudendheid.
Vooralsnog leidt een gebrek aan gedegen beslissingen tot een niet goed functionerende
bankenunie. Een nieuwe crisis in de bankensector zal dan onvermijdelijk zijn. De belangrijkste
vraag die nu nog rest is, of er in de komende jaren een echte bankenunie zal worden bereikt of
dat er een nieuwe grote crisis nodig is om dit te bereiken.
Concluderend kan gesteld worden dat het SSM kan worden beschouwd als een substantiële
stap, niet alleen richting de opbouw van een Europese bankenunie, maar ook richting een
sterkere economische en monetaire unie. De oprichting van het SSM dient echter niet onderschat
te worden.498 Het is nog maar de vraag of de ECB beter toezicht zal leveren dan de huidige
toezichtstructuur. Het zal een hele uitdaging zijn voor de ECB om deze prudentieel
toezichthoudende taken op zich te nemen. Ook zijn er praktische afspraken nodig met betrekking
tot de taken die nationale toezichthoudende autoriteiten namens de ECB zullen uitvoeren. De
ECB zal in staat moeten zijn om de nationale toezichthouders te controleren en potentiële
problemen te signaleren. Cruciaal is dat de ECB, indien nodig, de durf heeft om
toezichthoudende taken bij een nationale toezichthouder weg te nemen. Bovendien kan de
coördinatie tussen bankentoezicht op Europees niveau en het toezicht op de overige financiële
instellingen op nationaal niveau een bron van spanning zijn.
Een andere potentiële bedreiging wordt gevormd door de stand van zaken met betrekking tot de
harmonisatie van de regelgeving. Het creëren van een écht intern reglement is van fundamenteel
belang voor het functioneren van het SSM. Hoe minder volledig de wet- en regelgeving op
Europees niveau is, des te meer zal de ECB een beroep moeten doen op de nationale
autoriteiten en zullen de nationale autoriteiten bevoegdheden moeten aanwenden die zij hebben
op basis van nationale wetgeving. Dit kan leiden tot aanzienlijke tekortkomingen in toezicht,
(tijdige) interventie of handhavingmogelijkheden. Het risico van gecentraliseerd toezicht dat rust
op een gedeeltelijk geharmoniseerd Single Rulebook dient te worden benadrukt omdat recente
ervaringen hebben aangetoond dat het vaststellen van een Single Rulebook verre van eenvoudig
is en het ‘Single’ element in de verschillende onderhandelingsstadia aanzienlijk afgezwakt is om
aan de voorkeuren van de lidstaten tegemoet te komen.
Tot slot wil ik deze scriptie afsluiten met het nog eens bondig weergeven van de belangrijkste
aandachtspunten van het SSM. Allereerst is het van belang dat de relatie tussen de ECB en de
EBA op het gebied van regelgeving duidelijk uiteengezet wordt. Ook de positie van de ESRB
binnen het SSM is een belangrijk aandachtspunt. Door de invoering van het SSM bestaat er
immers een aannemelijk risico dat de effectiviteit van de ESRB als waakhond voor systeemdddd
498
R. Goyal e.a., A banking union for the euro area (IMF staff discussion note SDN/13/01), februari 2013, p. 4.
90 | P a g i n a
risico’s binnen de Europese Unie afneemt. Ook de stemregelingen van zowel de ESRB als de
EBA behoeven aandacht. Andere belangrijke punten van aandacht zijn de verantwoording en de
onafhankelijkheid van de ECB. Het is van belang dat aan de ECB strenge regels worden
opgelegd met betrekking tot de verantwoording. De ECB heeft immers als financiële
toezichthouder de macht om diepgaande invloed uit te oefenen op de belangen van individuele
financiële instellingen, financiële consumenten en zelfs van lidstaten. Daartegenover staat de
onafhankelijkheid van de ECB die ten alle tijden gewaarborgd dient te blijven. Onafhankelijkheid
is immers fundamenteel voor effectief toezicht. Het is belangrijk dat er een balans gevonden
wordt tussen onafhankelijkheid en verantwoording. Tot slot zal er door de lidstaten met man en
macht gewerkt moeten worden aan het realiseren van het Single Rulebook. Het ontbreken van
een écht intern reglement kan leiden tot aanzienlijke tekortkomingen in toezicht, (tijdige)
interventie of handhavingmogelijkheden. Het SSM staat of valt met de oprichting van het Single
Rulebook.
~
91 | P a g i n a
Literatuurlijst
Literatuur
Agarwal e.a. 2012
S. Agarwal e.a., Inconsistent regulators evidence from banking (National Bureau of Economic
Research Working Paper 17736), januari 2012.
Abrams & Taylor 2000
R.K. Abrams & M.W. Taylor, Issues in the unification of financial sector supervision (IMF working
paper nr. WP/00/213), december 2000.
Alford 2006
D. Alford, ‘The Lamfalussy Process and EU Bank Regulation: Another step on the road to panEuropean regulation?’, Annual Review of Banking and Financial Law 2006.
Bank for International Settlements 2013a
Bank for international Settlements, ‘Basel Committee on Banking Supervision’, januari 2013.
Bank for International Settlements 2013b
Bank for International Settlements, ‘Progress report on implementation of the Basel regulatory
framework’, maart 2013.
Barker 2012
A. Barker, ‘Leaked Legal opinion on Eurozone Banking, Financial Times 8 oktober 2012.
Barker, Spiegel & Johnson 2012
A. Barker, P. Spiegel % M. Johnson, ‘Germany demands more power on banking’ Financial
Times 9 oktober 2012.
Basel Committee on Banking Supervision 2010
Basel Committee on Banking Supervision, ‘Basel III: A global regulatory framework for more
resilient banks and banking systems’, december 2010.
Basel Committee on Banking Supervision 2012
Basel Committee on Banking Supervision, ‘Core principles of effective banking supervision’,
september 2012.
92 | P a g i n a
Basset, Lee & Spiller 2012
W.F. Basset, S.J. Lee & T.W. Spiller, Estimating changes in supervisory standards and their
economic effects (Staff working papers in the Finance and Economics Discussion Series 201255), augustus 2012.
Beck & Gros 2012
T. Beck & D. Gros, Monetary policy and banking supervision: coordination instead of separation
(Discussion paper nr. 286), 12 december 2012.
Berger & Davies 1998
A.N. Berger & S.M. Davies, ‘The information Content of bank examinations’, Journal of Financial
Services Research 1998-14.
Bijlsma 2013
M. Bijlsma, ‘De Europese bankenunie – its’ the asset quality review, stupid’, Economische
Statistische Berichten 14 mei 2013.
Bish & Dijs 2012
E.P. Bish & V.H. Dijs, ‘De bankenunie: a long and winding road?’, Tijdschrift voor Financieel
Recht 2012-9.
Bish & Dijs 2013
E.P. Bish & V.H. Dijs, ‘De eerste schreden op weg naar een bankenunie: enkele praktische
gevolgen van de invoering van het Single Supervisory Mechanism’, Tijdschrift voor Financieel
Recht 2013-3.
Blair & Kushmeider 2006
C.E. Blair & R.M. Kushmeider, ‘Challenges to the dual banking system: the funding of bank
supervision’, FDIC Banking Review 2006-18.
Borio 2011
C. Borio, Central banking post-crisis: what compass for uncharted waters? (BIS Working Papers
nr. 353), september 2011.
Van den Bosch 2012
X. van den Bosch, Preventing the rise of sovereign borrowing costs in the eurozone: what can the
ESM and the ECB achieve? (Egmont Paper nr. 56), november 2012.
93 | P a g i n a
Burns 1974
A. Burns, Maintaining the soundness of our banking system, An address before the 1974
American Bankers Association Convention, Honolulu, Hawaii, 21 oktober 1974.
Calomiris & Gorton 1991
C.W. Calomiris & G. Gorton, ‘The origins of banking panics: models, facts, and bank regulation’,
in R.G. Hubbard, Financial markets and financial crisis, Chicago: The university of Chicago Press
1991.
Chalmers, Davies & Monti 2010
D. Chalmers, G. Davies & G. Monti, European Union Law, Cambridge: Cambridge University
Press 2010.
Cole & Gunther 1998
R.A. Cole & J.W. Gunther, ‘Predicting bank failures: A comparison of on- and off-site monitoring
systems’, Journal of Financial Services Research 1998-13.
Collier e.a. 2003
C. Collier e.a., ‘the SCOR system of off-site monitoring: its objectives, functioning, and
performance’, FDIC Banking Review 2003-15.
The Committee of Wise Men on the regulation of European Securities Markets 2001
The Committee of Wise Men on the regulation of European Securities Markets, chaired by
Alexandre Lamfalussy (rapport), Brussel 1 februari 2001.
Comptroller of the Currency Administrator of National Banks 2007
Comptroller of the Currency Administrator of National Banks, ‘Bank Supervision Process,
Comptroller’s Handbook’, september 2007.
Constâncio 2013
V. Constâncio, Estabilshment of the Single Supervisory Mechanism; the first pillar of the Banking
Union, 11th Annual European Financial Services Conference, 31 januari 2013.
Darvas & Wolff 2013
Z. Darvas & G.B. Wolff, ‘Should non-euro area countries join the Single Supervisory Mechanism?’
Bruegel Policy Contribution 2013-06.
94 | P a g i n a
Dixon 2013
H. Dixon, ‘Mario Draghi’s poisoned banking chalice’, Reuters 4 februari 2013.
Doelder & Jansen 2010
R.J. de Doelder & I.M. Jansen, ‘Een nieuw Europees toezichtraamwerk’, Tijdschrift voor
Financieel Recht 2010-1/2.
Eijffinger 2012
S.C.W. Eijffinger, Monetary policy and banking supervision (Note for the December 2021
Monetary Dialogue of the European Parliament), december 2012.
Europese Centrale Bank 2013
Europese Centrale Bank, ‘De reactie van de ECB op de crisis (3)’, <http://www.ecb.int/ecb/
educational/facts/monpol/html/mp_014.nl.html>.
Europese Commissie 2012
The European Commission, ‘President Barroso proposes banking union’, 26 juni 2012.
Europese Raad 2012
European Council, Toward a genuine economic and monetary Union (Report by President of the
European Council Herman van Rompuy), 26 juni 2012.
Federal Deposit Insurance Corporation 2013
Federal Deposit Insurance Corporation, ‘regional Outlook’, http://www.fdic.gov/bank/analytical/
regional/ro20012q/na/index.html.
Felsenfeld & Bilali 2008
C. Felsenfeld & G. Bilali, ‘Is there a dual banking system?’, The Journal of Business,
Entrepreneurship & the Law 2008-2.
Ferran & Babis 2013
E. Ferran & V. Babis, The European Single Supervisory Mechanism (Legal Studies Research
Paper Series nr. 10/2013), maart 2013.
De financiële redactie van NRC 2009
De financiële redactie van NRC, ‘OESO: Bankentoezicht in IJsland faalde’, NRC Handelsblad 3
september 2009.
95 | P a g i n a
Goodhart 2000
C.A.E. Goodhart, The organizational structure of banking supervision (FSI Occasional Papers nr.
1), 25 november 2000.
Goodhart & Schoenmaker 1995
C.A.E. Goodhart & D. Schoenmaker, Should the Functions of Monetary Policy and Banking
Supervision be Separated? (Oxford Economic Papers vol. 47 nr. 4), oktober 1995.
Goyal e.a. 2013
R. Goyal e.a., A banking union for the euro area (IMF staff discussion note SDN/13/01), februari
2013.
De Gregorio 2010
J. de Gregorio, Recent challenges of inflation targeting (BIS papers nr. 51), maart 2010.
Grundmann-van de Krol 2010
C.M. Grundmann-van de Krol, ‘Een nieuw Europees toezichtkader’, Ondernemingsrecht 2010131.
Gunther & Moore 2003
J.W. Gunther & R.R. Moore, ‘Loss underreporting and the auditing role of bank exams’, Journal of
Financial Intermedediation 2003-12.
Haersolte & Meerten 2010
J.C. van Haersolte & H. van Meerten, ‘Zelfrijzend Europees bakmeel: de voorstellen voor een
nieuw toezicht op de financiële sector’, Nederlands tijdschrift voor Europees recht 2010-2.
Haersolte 2011
J.C. van Haersolte, ‘The proof of the pudding…: het nieuwe EU-toezichtstelsel voor de financiële
sector’, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2011-6.
The high-level group on financial supervision in the EU 2009
The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport
van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009.
Holtring & Wissink 2012
K. Holtring
&
L. Wissink, Praktische uitwerkingen
van
harmonisatie
van
Europese
bankenregelgeving, Tijdschrift voor financieel recht 2012-11.
96 | P a g i n a
Ioannidou 2012
V.P. Ioannidou, ‘A first step towards a banking union’, in: T. Beck, Banking union for Europe.
Risks and Challenges, Londen: Centre for Economic Policy Research 2012.
Jickling & Murphy 2009
M. Jickling & E.V. Murphy, Who regulates who? An overview of U.S. financial supervision
(Congressional Research Service 7-5700) december 2009.
Jiménez e.a. 2012
G. Jiménez e.a., ‘Credit supply and monetary policy: Identifying the bank balance-sheet channel
with loand applications’, American Economic Review 2012-102.
Joosen 2010a
E.P.M. Joosen, ‘Prudentieel toezicht op internationale banken’, Ondernemingsrecht 2010-34.
Joosen 2010b
E.P. M. Joosen, ‘Op weg naar Bazel III en CRD IV’, Tijdschrift voor Financieel recht 2010-7/8.
Joosen 2012
E.P.M. Joosen, ‘Nieuwe kapitaaleisen voor banken als gevolg van Bazel III/CRD IV’, Financieel
recht 2012-6.
Kálmán 2013
J. Kálmán, Towards the European federation? Reform processes in the financial stability system
of the European Union, especially to the early concept of European bankunion (US-China Law
Review vol. 10:46) februari 2013.
Körner & Weigert 2013
T. Körner & B. Weigert, Towards deeper financial Integration in Europe: What the banking union
can contribute (Paper dat is opgesteld voor de workshop “How to build a genuine economic and
monetary union?”, Berlin-Genshagen, Thursday, May 30th), mei 2013.
Lamm 2013
G. Lamm, ‘Community banks shift charters to work with local regulators’, Puget Sound Business
Journal 26 april 2013.
Maatman 2009
R.H. Maatman, ‘The credit crisis and financial regulation’, Ondernemingsrecht 2009-134.
97 | P a g i n a
Ottow 2011a
A.T. Ottow, ‘Europeanisering van het economisch markttoezicht’, Tijdschrift voor Europees en
economisch recht 2011-1.
Ottow 2011b
A.T. Ottow, ‘Het Europese toezicht op de financiële markten’, RegelMaat 2011-4.
Pavlova 2013
M. Pavlova, The proposals for a Single Supervisory Mechanism for banks in the euro area are an
important step in strengthening the economic and monetary union (University College Londen –
Faculty of Laws working paper), januari 2013.
Peek, Rosengren & Tootell 1999
J. Peek, E.S. Rosengren & G.M.B. Tootell, ‘Is bank supervision central to central banking?’,
Quarterly Journal of Economics 1999-114.
Pelkmans 2009
J. Pelkmans, De rol van de EU in de financiële en economische crisis, Den Haag: Nederlands
Instituut voor Internationale betrekkingen Clingendael 2009.
Peltzman 1976
S. Peltzman, ‘Towards a more general theory of regulation’, Journal of Law and Economics 197619.
Rauch 2010
C. Rauch, ‘Bank fragility and the financial crisis: evidence from the U.S. dual banking system’,
International Finance Review 2010-11.
Rezende 2011
M. Rezende, ‘The effects of bank regulator switching on supervisory ratings’, december 2011.
Rompuy e.a. 2012
H. van Rompuy e.a., Towards a genuine economic and monetary union (rapport van de President
van de Europese Raad Herman van Rompuy), Brussel 26 juni 2012.
Schäube 2012
W. Schäube, ‘How to protect EU-texpayers against bank failures’, Financial Times 30 augustus
2012.
98 | P a g i n a
De Sierière 2009
V.P.G. de Serière, ‘Een korte beschouwing over het rapport d.d. 25 februari 2009 van The HighLevel Group on Financial Supervision in the EU (het rapport van de De Larosière Groep)’,
Ondernemingsrecht 2009-56.
Scott 1977
E.K Scott, ‘The Dual Banking System: A Model of Competition in Regulation’, Stanford Law
Review 1977-1.
Silver-Greenberg 2012
J. Silver-Greenberg, ‘Small banks shift charters to avoid U.S. as regulator’, The New York Times
2 april 2012.
Stam & de Swart 2012
H. Stam & J. de Swart, ’10 vragen over de Europese bankenunie’, De Financiële Telegraaf 6
december 2012.
Stigler 1977
G. Stigler, ‘The economic theory of regulation’, Bell Journal of Economics 1977-2.
Symons 1989
E.L. Symons, ‘The United States banking system’, Brooklyn Journal of International Law 1993-1,
p. 9; C.W. Calomiris, ‘Deposit Insurance: Lessons from the Record’, Economic Perspectives
1989-13.
Symons 1993
E.L. Symons, ‘The United States banking system’, Brooklyn Journal of International Law 1993-1.
Ueda & Valencia 2012
K. Ueda & F. Valencia, Central bank independence and macro-prudential regulation (IMF working
paper nr. WP/12/101), april 2012.
Verhelst 2013
S. Verhelst, The Single Supervisory Mechanism: a sound first step in Europe’s banking union?
(European Affairs Programme working paper), maart 2013.
99 | P a g i n a
Véron 2012
N. Véron, Europe’s Single Supervisory Mechanism and the long road towards a banking union
(Bruegel Policy Contribution issue 2012/16), oktober 2012.
Wall, Nieto & Mayes 2011
L.D. Wall, M.J. Nieto & D. Mayes, Creating an EU-level supervisor for cross-border banking
groups: issues raised by the U.S. experience with dual banking (Federal Reserve Bank of Atlanta
Working Paper 2011-6), maart 2011.
Whalen 2012
G.W. Whalen, Recent De Novo Bank failures: How important is supervisor Choice? (Economic
Working Paper 2012-1) juli 2012.
Wymeersch 2012
E. Wymeersch, The European Banking Union, a first analysis, (Financial Law Institute Working
Paper Series nr. 7/2012), oktober 2012.
Zilioli & Selmayr 2006
C. Zilioli & M. Selmayr, ‘Recent developments in the law of the European Central Bank’,
Yearbook of European Law 2006 vol. 25 nr. 1.
Jurisprudentie
HvJ EG 17 juli 1959, nr. C-9/56
(Meroni vs. High Authority).
HvJ EG 7 februari 1973, C39/72
(Commissie vs. Italië).
HvJ EG 17 februari 2005, nr. C-301/02
(Tralli vs. ECB).
HvJ EG 10 juli 2003, nr. C-11/00
(Commission of the European Communities v.
European Central Bank).
Stukken van de Europese Unie
A7-0213/10
European Parliament resolution of 7 July 2010 with recommendations
to the Commission on Cross-Border Crisis Management in the Banking
Sector (2010/2006(INI)), Europees Parlement, A-Serie, Verslag van de
Commissie, zevende parlementaire termijn, nr. 213 van 2010.
100 | P a g i n a
A7-0171/12
Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and
of the Council on prudential requirements for credit institutions and
investment
firms
(COM(2011)0452
–
C7-0417/2011
–
2011/0202(COD)), Europees Parlement, A-Serie, Verslag van de
Commissie, zevende parlementaire termijn, nr. 171 van 2012.
A7-0392/12
Report on the proposal for a Council regulation conferring specific
tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the
prudential supervision of credit institutions (COM(2012)0511 – C70314/2012 – 2012/0242(CNS)), Europees Parlement A-Serie, Verslag
van de Commissie, zevende parlementaire termijn, nr. 392 van 2012.
A7-0393/12
Verslag over het voorstel voor een verordening van het Europees
Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 093/2010
tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese
Bankautoriteit) wat de interactie daarvan betreft met Verordening (EU)
nr…/… van de Raad waarbij aan de ECB specifieke taken worden
opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel
toezicht op kredietinstellingen (COM(2012)0512 – C7-0289/2012 –
2012/0244(COD)), Europees Parlement A-serie, Verslag van de
Commissie, zevende parlementaire termijn, nr. 393 van 2012.
Besluit
2004/257/EG
Besluit 2004/257/EG van de Europese Centrale Bank van 19 februari
2004 houdende goedkeuring van het reglement van orde van de
Europese Centrale Bank (ECB/2004/2) (2004/257/EG) (PbEU 2004, L
080/33).
COM(2007)727
Evaluatie van de Lamfalussy-procedure – bevorderen van de
toezichtconvergentie, Commissiedocument nr. 727 van 2007.
COM(2009)252
Europees financieel toezicht, Commissiedocument nr. 252 van 2009,
laatste definitieve versie.
COM(2011)8 def.
Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot
wijziging van de Richtlijnen 2003/71/EG en 2009/138/EG wat de
bevoegdheden van de Europese Autoriteit voor verzekeringen en
bedrijfspensioenen en van de Europese Autoriteit voor effecten en
markten betreft, Commissiedocument nr. 8 van 2011, laatste
definitieve versie.
101 | P a g i n a
COM(2010)285 def.
Green Paper Corporate governance in financial institutions and
remuneration policies, Commissiedocument nr. 285 van 2010, laatste
definitieve versie.
COM(2011)452 def.
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de
Raad betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en
beleggingsondernemingen, Commissiedocument nr. 452 van 2011,
laatste definitieve versie.
COM(2011)453
Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad
betreffende de toegang tot de werkzaamheden van kredietinstellingen
en
het
bedrijfseconomisch
toezicht
op
kredietinstellingen
en
beleggingsondernemingen en tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG
van het Europees Parlement en de Raad betreffende het aanvullende
toezicht
op
kredietinstellingen,
beleggingsondernemingen
in
verzekeringsondernemingen
een
financieel
en
conglomeraat,
Commissiedocument nr. 453 van 2011, laatste definitieve versie.
COM(2012)510 def.
Een routekaart naar een bankenunie, Commissiedocument nr. 510 van
2012, laatste definitieve versie.
COM(2012)511 def.
Voorstel voor een Verordening van de Raad waarbij aan de Europese
Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het
beleid
op
het
gebied
van
het
prudentieel
toezicht
op
kredietinstellingen, Commissiedocument nr. 511 van 2011, laatste
definitieve versie.
COM(2012)512 def.
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de
Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1093/2010 tot oprichting
van
een
Europese
toezichthoudende
autoriteit
(Europese
Bankautoriteit) wat de interactie daarvan betreft met Verordening (EU)
nr…/… van de Raad waarbij aan de ECB specifieke taken worden
opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel
toezicht op kredietinstellingen, Commissiedocument nr. 512 van 2012,
laatste definitieve versie.
102 | P a g i n a
ECOFIN 1080
Proposal for a Council Regulation conferring specific tasks on the
European Central Bank concerning policies relating to the prudential
supervision of credit institutions, text agreed by the Council (ECOFIN)
at its meeting of 12 December on the above Commission proposal,
ECOFIN 1080, 14 december 2012.
ECOFIN 1081
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the
Council amending Regulation (EC) No 1093/2010 establishing a
European Supervisory Authority (European Banking Authority) as
regards its interaction with Council Regulation (EU) No…/… conferring
specific tasks on the European Central Bank concerning policies
relating to the prudential supervision of credit institutions, ECOFIN
1081, 14 december 2012.
ECOFIN 221
Proposal for a Council Regulation conferring specific tasks on the
European Central Bank concerning policies relating to the prudential
supervision of credit institutions, enclosed the final compromise text for
the Regulation in subject, with a view to COREPER on 27 March,
ECOFIN 221, 25 maart 2013.
ECOFIN 357
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the
Council amending Regulation (EU) No 1093/2010 establishing a
European Supervisory Authority (European Banking Authority) as
regards its interaction with Council Regulation (EU) No…/… conferring
specific tasks on the European Central Bank concerning policies
relating to the prudential supervision of credit institutions, ECOFIN 357,
10 juni 2013.
EUCO 76/12
European Council 29/29 June 2012, the conclusions of the European
Council (29/29 June 2012), 29 juni 2012, EUCO 76/12.
EUCO 156/12
European Council 18/19 October 2012, the conclusions of the
European Council (18/19 October 2012), 19 oktober 2012, EUCO
156/12.
MEMO/11/527
CRD IV – Frequently Asked Questions, MEMO/11/527, 20 juli 2011.
103 | P a g i n a
MEMO/12/656
Towards a banking union, MEMO/12/656, 10 september 2012.
MEMO/13/272
CRD IV/CRR – Frequently Asked Questions, MEMO/13/272, 31 maart
2013.
Protocol (nr. 4)
Protocol (nr. 4) betreffende de statuten van het Europees Stelsel van
Centrale Banken en van de Europese Centrale Bank (PbEU 2010, C
83/230).
Richtlijn
1989/646 EEC
Richtlijn 1989/646/EEC van de Raad tot coördinatie van de wettelijke
en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de
uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede
tot wijziging van Richtlijn 77/780/EEG.
Richtlijn
2006/48/EG
Richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14
juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de
werkzaamheden van kredietinstellingen (herschikking) (PbEU 30 juni
2006, L 177/1).
Richtlijn
2006/49/EG
Richtlijn 2006/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14
juni 2006 inzake de kapitaaltoereikendheid van beleggingsondernemingen en kredietinstellingen (herschikking) (PbEU 30 juni 2006, L
177/201).
Richtlijn
2010/78/EU
Richtlijn 2010/78/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24
november 2010 tot wijziging van de Richtlijnen 98/26/EG, 2002/87/EG,
2003/6/EG, 2003/41/EG, 2003/71/EG, 2004/39/EG, 2004/109/EG,
2005/60/EG, 2006/48/EG, 2006/49/EG en 2009/65/EG wat de
bevoegdheden
van
de
Europese
toezichthoudende
autoriteit
(Europese Bankautoriteit), de Europese toezichthoudende autoriteit
(Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen) en de
Europese toezichthoudende autoriteit (Europese
Autoriteit voor
effecten en markten) betreft (PbEU 2010, L 331/120).
104 | P a g i n a
SEC(2010)669 def.
Commission staff working document - Corporate Governance in
Financial Institutions: Lessons to be drawn from the current financial
crisis, best practices. Accompanying document to the Green Paper
Corporate governance in financial institutions and remuneration
policies, Intern document van het secretariaat-generaal, nr. 669 van
2010, laatste definitieve versie.
SEC(2011)494 def.
European Commission, Commission staff working paper impact
assessment accompanying the document regulation of the European
Parliament and the Council on prudential requirements for the credit
institutions and investment firms, Intern document van het secretariaatgeneraal, nr. 949 van 2011, laatste definitieve versie.
SEC(2011)953 def.
Commission staff working paper, Executive summary of the impact
assessment. Accompanying the document Directive of the European
Parliament and the Council on the access to the activity of credit
institutions and the prudential supervision of credit institutions and
investment firms and amending Directive 2002/87/EC of the European
Parliament and of the Council on the supplementary supervision of
credit institutions, insurance undertakings and investment firms in a
financial conglomerate, Intern document van het secretariaat-generaal,
nr. 953 van 2011, laatste definitieve versie.
Verdrag 2007/120/EG
Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de
Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap (PBEU C 306/1).
Verordening
Zie Verordening (EU) nr. 513/2011 van het Europees Parlement en de
(EU) nr.
Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr.
513/2011
1060/2009 inzake ratingbureaus (PbEU 2011, L 145/30).
Verordening
Verordening (EU) nr. 1092/2010 van het Europees Parlement en de
(EU) nr.
Raad van 24 november 2010 betr. macroprudentieel toezicht van de
1092/2010
Europese Unie en tot oprichting van een Europees Comité voor
systeemrisico’s (PbEU 2010, L 331/5).
105 | P a g i n a
Verordening
Verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de
(EU) nr.
Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese
1093/2010
toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), tot wijziging van
Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/78/EG van
de Commissie (PbEU 2010, L 331/12).
Verordening
Verordening (EU) nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de
(EU) nr.
Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese
1094/2010
toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en
bedrijfspensioenen), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot
intrekking van Besluit 2009/79/EG van de Commissie (PbEU 2010, L
331/48).
Verordening
Verordening (EU) nr. 1095/2010 van het Europees Parlement en de
(EU) nr.
Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese
1095/2010
toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en
markten), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking
van Besluit 2009/77/EG van de Commissie, (PbEU 2010, L 331/84).
Verordening
Verordening (EU) Nr. 1096/2010 van het Europees Parlement en de
(EU) nr.
Raad van 17 november 2010 tot toewijzing aan de Europese Centrale
1096/2010
Bank van specifieke taken betreffende de werking van het Europees
Comité voor systeemrisico’s, (PbEU 2010, L 331/16).
106 | P a g i n a