Studie Groot groeien in het onderwijs

ONDERWIJS
THEMA’S
GROOT GROEIEN
IN HET IN
ONDERWIJS
��
GROOT GROEIEN IN HET ONDERWIJS
NASSAULAAN 6
2514 JS DEN HAAG
TELEFOON 070 310 00 00
FAX
070 356 14 74
E-MAIL
[email protected]
WEBSITE
WWW.ONDERWIJSRAAD.NL
GROOT
GROEIEN IN HET ONDERWIJS
Colofon
De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en
ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad.
De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de
internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht.
De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot
aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in
de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en websitediscussies
over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid.
De raad bestaat uit veertien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd.
Studie Groot groeien in het onderwijs, uitgebracht aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Nr. 20050273/833, oktober 2005.
Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2005.
ISBN 90-77293-40-X
Bestellingen van publicaties:
Onderwijsraad
Nassaulaan 6
2514 JS Den Haag
email: [email protected]
(070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl
Ontwerp en opmaak:
Maarten Balyon graﬁsche vormgeving
Drukwerk:
Drukkerij Artoos
© Onderwijsraad, Den Haag
Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.
GROOT
GROEIEN IN HET ONDERWIJS
Enkele casestudies van fusies in het Nederlandse onderwijs
Onderwijsraad, Den Haag, november 2001
Ruud Baarda
Peter Smets
Ten geleide
In 2004 bracht de raad een verkenning uit over bureaucratisering in het onderwijs. In
deze verkenning onderkende de raad schaalvergroting in het onderwijs als factor in de
toenemende bureaucratisering. De raad voelde de noodzaak de schaalvergroting zoals
die de afgelopen twintig jaar in het onderwijs zichtbaar is geworden, nader te onderzoeken. Daarom besloot hij enkele casestudies van fusies in het Nederlandse onderwijs, van
primair tot hoger onderwijs, te laten uitvoeren.
Bureau Smets+ Hovers+ voerde het onderzoek naar fusies uit en richtte zich op de
motieven, de dynamiek van het proces en de eﬀecten. De onderzoekers spraken met de
voorzitters van directies en met leden van colleges van bestuur, met personen uit de
directe werkomgeving van de instellingen, met vertegenwoordigers van de lokale overheid en met enkele landelijke deskundigen.
De studie laat zien dat de overheid vanaf midden jaren tachtig tot midden jaren negentig fusies op gang heeft gebracht, voornamelijk door de vaste voet uit de bekostiging
te halen en de opheﬃngsnorm te wijzigen. De fusiedynamiek bleef door onder meer de
bezuinigingen op gang.
De instellingen zijn nu in staat grotere risico’s te beheersen en bezuinigingen op te vangen door de grote vrijheid die ze hebben gekregen en door bedrijfsmatiger te gaan werken. Voordelen van de schaalvergroting zijn verder een toegenomen ﬁnanciële robuustheid en meer invloed op de politieke omgeving. Er zijn echter ook nadelen, zoals bijvoorbeeld een geringe onderwijskundige meerwaarde, die aanvankelijk wel beoogd
werd, en een afnemende betrokkenheid.
Bij de totstandkoming van het advies Variëteit in schaal heeft de raad dankbaar gebruikgemaakt van de bevindingen uit het onderzoek. De raad is de auteurs, drs. R. Baarda en
drs. P. Smets, erkentelijk voor hun zeer lezenswaardige casuïstiek.
prof.dr. A.M.L. van Wieringen
Voorzitter
Inhoudsopgave
1
Inleiding
1.1
1.2
1.3
1.4
Aanleiding
Onderzoeksvraag
Methode casebeschrijving
Leeswijzer
2
Basisonderwijs: SCO Lucas
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.3
2.4
2.5
Algemeen
Beoogde effecten
Onderwijskundig
Bedrijfsmatig
Externe omgeving
Onbedoelde effecten
Trots en minder tevreden
Nabeschouwing
3
Voortgezet onderwijs: OMO
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.3
3.4
3.5
Geschiedenis van de fusie
Beoogde effecten
Onderwijskundig
Bedrijfsmatig
Externe omgeving
Onbedoelde effecten
Trots en minder tevreden
Nabeschouwing
4
Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie: ROC ASA
4.1
4.2
4.2.1
4.2.2
4.3
4.4
4.5
Geschiedenis van de fusie
Beoogde effecten
Onderwijskundig
Bedrijfsmatig
Onbedoelde effecten
Trots en minder tevreden
Nabeschouwing
5
Hoger beroepsonderwijs: INHOLLAND
5.1
5.2
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.3
5.4
5.5
Geschiedenis van de fusie
Beoogde effecten
Onderwijskundig
Bedrijfsmatig
Externe omgeving
Onbedoelde effecten
Trots en minder tevreden
Nabeschouwing
9
9
9
9
10
12
12
16
16
16
19
20
22
22
26
26
28
28
29
30
31
33
34
40
40
42
42
43
44
47
47
52
52
56
56
57
58
59
61
61
6
3TU Samenwerking
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
Geschiedenis van de samenwerking
Beoogde effecten
Onbedoelde effecten
Trots en minder tevreden
Nabeschouwing
7
Conclusies
7.1
7.2
7.3
7.4
Motieven: fusies op gang gebracht door overheid
Dynamiek: op gang gehouden door bezuinigingen
Dynamiek: intern vooral bezig met bedrijfsvoering
Effecten
66
66
70
71
71
71
74
74
74
75
75
Literatuur
80
Geraadpleegde websites
81
Afkortingen
82
Geïnterviewde personen
83
Noten
84
Bijlage 1: Overzichten
B.1-85
1.
Inleiding
1.1
Aanleiding
De Onderwijsraad heeft in 2004 een verkenning uitgebracht naar Bureaucratisering in
het onderwijs. De achterliggende studie betrok daar ook de schaalfactoren in het onderwijs bij. In het verlengde van deze vraag kwam de vraag naar voortgaande fusies in het
onderwijs aan de orde. Er is de afgelopen twintig jaar in bijna alle onderwijssectoren
veel gefuseerd en daarbij is de vraag gerezen welke redenen en achtergronden er zijn
aan te wijzen waarom dit is gebeurd en waarom dit in sommige sectoren, zij het in een
lager tempo, nog steeds doorgaat.
1.2
Onderzoeksvraag
Teneinde meer zicht te krijgen op het onderwerp fuseren in het onderwijs, wordt in dit
onderzoek nagegaan waarom instellingen fuseren en welke eﬀecten dat heeft gehad op
het onderwijs. De deelonderzoeksvragen zijn in dit onderzoek als volgt.
ß
Wat zijn motieven voor fuserende instellingen? In de toelichting op de onderzoeksvraag is benadrukt dat de Onderwijsraad in het bijzonder belangstelling
heeft voor processen van ‘doorgaande’ of zelfs ‘doorgeschoten’ fusies.
ß
Wat is de dynamiek van het proces van fuseren?
ß
Wat zijn de eﬀecten van fusies?
Op basis van algemeen inzicht rond fusieprocessen zijn diverse deelelementen in kaart
gebracht. Bekende meningen over positieve eﬀecten van fusies zijn, dat fusies onderwijskundige meerwaarde opleveren, leiden tot eﬃciencywinst en het eigen bestuurlijk en
regelend vermogen van instellingen aanspreken, zodat op centraal landelijk niveau minder hoeft te gebeuren. Negatieve gevolgen volgens de onderzoeksliteratuur zouden zijn:
interne managementproblemen, toename van de sociale onveiligheid, een pedagogisch
zwak klimaat door massaliteit, hogere kosten en onnodige bureaucratie.
1.3
Methode casebeschrijving
Voor deze verkenning is voor alle onderwijssectoren een case beschreven. Dat betekent
dat er cases zijn gekozen binnen het basisonderwijs, het voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk
onderwijs.
De kennis voor deze casebeschrijving is in de meeste gevallen aangereikt door interviews met de voorzitter van de directie of het college van bestuur, een vertegenwoordiger van het personeel, een zegsman of -vrouw uit de directe werkomgeving van de
school (arbeidsmarkt, afnemend of toeleverend onderwijs) en iemand van de lokale
Groot groeien in het onderwijs
9
overheid. Met de voorzitter van het college van bestuur zijn mondelinge interviews
gehouden. Met de andere personen is in de meeste gevallen een telefonisch interview
gehouden.
Verder is per case geanalyseerd welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan in het
aantal instellingen en leerlingen. Er is gestreefd om ontwikkelingen vanaf 1980 weer te
geven. Waar dat niet mogelijk was, zijn aanvullende gegevens gebruikt. Hierdoor zijn de
verschillen in ontwikkelingsdynamiek tussen de cases niet zonder meer vergelijkbaar.
Cases hebben het risico dat zij op een aantal aspecten atypisch kunnen zijn in vergelijking met diverse landelijke ontwikkelingen. In aanvulling op de casebeschrijving is voor
iedere sector een aantal landelijke gegevens geanalyseerd en is een landelijke deskundige over de desbetreﬀende sector geraadpleegd. Deze aanvulling diende diverse doelen.
ß
In kaart brengen welke landelijke ontwikkelingen een rol hebben gespeeld rond
fuseren en schaalvergroting in deze sector.
ß
Inschatting maken in hoeverre de betreﬀende case min of meer representatief is
voor de desbetreﬀende onderwijssector.
ß
Reﬂectie over eﬀecten van fusies in relatie tot een aantal speciﬁeke thema’s:
ß
behoud keuzevrijheid voor leerlingen en afnemers;
ß
invloed op sociale cohesie en veiligheid;
ß
kwaliteit (breed onderwijsaanbod, diﬀerentiatie, professionaliteit, mogelijkheden innovatie);
ß
doelmatigheid (kunnen middelen eﬃciënter worden ingezet);
ß
toegankelijkheid in de desbetreﬀende onderwijssector;
ß
verminderde invloed op besluitvorming en verminderde betrokkenheid
ouders-deelnemers-personeel op het onderwijs; en
ß
mogelijkheden schaalverkleining: zijn, ondanks de schaalvergroting,
mogelijkheden voor schaalverkleining behouden.
1.4
Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk is per onderwijssector een case beschreven. De cases zijn
beschreven langs de volgende hoofdlijnen.
ß
Geschiedenis en ontstaan van de fusie.
ß
Welke beoogde eﬀecten zijn gerealiseerd? Het gaat hierbij om eﬀecten zoals die
in overheidsmaatregelen en beleidsdocumenten zijn geformuleerd.
ß
Welke onbedoelde eﬀecten zijn opgetreden? Hierbij worden eﬀecten bedoeld,
die niet vooraf zijn beoogd maar na de invoering wel zijn opgetreden.
ß
Waar is de instelling trots op en waarover is men minder tevreden?
ß
Nabeschouwing. Hierin zijn per onderwijssector enige algemene bevindingen
geformuleerd. Deze bevindingen zijn gebaseerd op de case, de beschikbare
kennis over de sector en opvattingen van de landelijke deskundige.
Omdat de onderwijssectoren en de beschreven cases ieder een eigen ontwikkelingsdynamiek hebben, zijn niet alle aspecten volledig gesystematiseerd en vergelijkbaar weergegeven.
10
Onderwijsraad, oktober 2005
Tot slot worden in een afsluitend, reﬂecterend hoofdstuk diverse sectoroverstijgende
bevindingen gepresenteerd. Aansluitend zijn enkele (kwantitatieve) bijlagen bijgevoegd.
De casebeschrijvingen zijn voorgelegd aan degenen die daaraan een bijdrage hebben
geleverd. De verantwoordelijkheid van de bevindingen ligt bij de rapporteurs. Daarmee
zijn de geïnterviewden op geen enkele wijze gebonden aan deze bevindingen.
Groot groeien in het onderwijs
11
2
Basisonderwijs: SCO Lucas
2.1
Algemeen
Geschiedenis
De voorgeschiedenis van de SCO (Stichting Christelijk Onderwijs) Lucas is een lange.
In 1842 werden de Zusters van Liefde uit Tilburg door vier pastores ondergebracht in
een klooster in de Oude Molstraat te Den Haag. Dit betekende het ontstaan van de Sint
Willibrordusvereniging, een katholiek bestuur met zeventien scholen. In iedere Haagse
wijk een katholieke school, was jarenlang de slogan. Rond 1960 kwam het eerste bureaupersoneel in dienst bij het bestuur.
Toen in 1991 de nota Toerusting en bereikbaarheid uitkwam, gaf dat beweging in het
scholenveld. Er kwamen eenpitters bij de stichting. In 1992 had de stichting ongeveer
3.500 leerlingen in het basisonderwijs en ook ongeveer 3.500 in het voortgezet onderwijs. Rond 1995 kwam er een groep van speciale scholen van het Edith Steinbestuur bij.
In 1995 ontstond de Lucasstichting.
Een belangrijk moment was de aansluiting van een protestants-christelijke bestuur met
ongeveer tien scholen in Rijswijk, Leidschendam en Voorburg. Dit bestuur zocht aansluiting bij een groter bestuur om verder te kunnen professionaliseren. In 2000 kreeg
de huidige SCO Lucas vorm. De scholen die zijn aangesloten, zijn gevestigd in het
gebied Zuid-Holland-West, waaronder de gemeenten Den Haag, Rijswijk, VoorburgLeidschendam, Westland, Delft (alleen voortgezet onderwijs) en Nootdorp.
Feiten
De stichting heeft ruim 14.000 leerlingen in het primair onderwijs (waarvan ruim 1.000
in het speciaal onderwijs) en 16.000 leerlingen in het voortgezet onderwijs (cijfers op
basis van 2003). De leerlingen in het basisonderwijs volgen onderwijs op 42 basisscholen, die 5 dependances hebben.
12
Onderwijsraad, oktober 2005
Tabel 1: Aantal basisscholen en leerlingen SCO Lucas 1992-2004
Leerlingen
1992
2000
2002
2004
<150
5
4
3
7
150-200
5
3
8
5
200-300
3
8
12
12
300-400
2
7
10
6
400-500
1
4
6
7
3
3
5
16
29
42
42
3.513
9.128
12.593
12.892
220
315
300
307
500-750
Totaal scholen
Totaal leerlingen
Gem. omvang
De gemiddelde omvang van een basisschool voor de schaalvergrotingsoperatie Toerusting en bereikbaarheid was 220. Ook in deze periode hadden sommige basisscholen
meerdere vestigingen. Daarna nam de gemiddelde omvang toe, waarbij moet worden
opgemerkt dat deze 42 scholen 5 nevenvestigingen hebben; daardoor is de gemiddelde omvang per schoolgebouw lager dan 307, namelijk 274. Verder valt op dat het aantal aangesloten scholen na 1992 fors is gestegen. Het gaat dan ook niet meer alleen om
scholen binnen de gemeente Den Haag, maar ook daarbuiten. Verder is een opmerkelijk
gegeven dat er een ﬂink aantal kleinere scholen blijft bestaan. In 2004 hebben 12 scholen minder dan 200 leerlingen, terwijl dat de opheﬃngsnorm binnen de gemeente Den
Haag is. De mogelijkheid om een kleinere school binnen een bestuur zelfstandig te laten
voortbestaan als daar een grotere school tegenover staat, is hier de belangrijkste verklaring voor.
Er werken ongeveer 1.500 mensen in het basisonderwijs van de SCO Lucas. Het totale
budget waarmee het basisonderwijs werkt, bedraagt 63 miljoen euro en de brutokosten
van het centrale apparaat bedragen 2,3%. Omdat het centraal apparaat ook inkomsten
genereert, bedragen de nettokosten 1,8% van het totale budget. Naast basisonderwijs
verzorgt de SCO Lucas ook onderwijs in speciaal en voortgezet onderwijs, een combinatie die relatief weinig voorkomt. De SCO Lucas kent een college van bestuur.
De organisatiestructuur van SCO Lucas ziet er als volgt uit:
Groot groeien in het onderwijs
13
Figuur 1: Huidige organisatiestructuur SCO Lucas
Raad van Toezicht
Gmr’en po en vo
S choolcommissie po
S chool po
42 basisscholen
5 speciale scholen
voor basisonderwijs
3 expertisecentra
College van B estuur
S tafbureau
B eleidsondersteuning
Administratie
ict - ondersteuning
Interim -managemen
S ecretariële ondersteuning
Directieberaad P O/ VO
S chool vo
Curatorium
8 vo - scholen
1 svo - school
Motieven fuseren
Het bestuur zag voordelen in het fuseren zoals dat vanaf 1991 zich ontwikkelde. Daardoor konden kleinere scholen in bepaalde wijken blijven, omdat dit werd gecompenseerd
met grotere scholen. Hiermee werd voorkomen dat kapitaalvernietiging zou plaatsvinden. Daarnaast was het bestuur voor verder fuseren omdat hiermee concurrentie tussen
scholen onderling werd uitgeschakeld en een groter ﬁnancieel draagvlak kon ontstaan.
Ook in 2005 kunnen daardoor nog steeds scholen zelfstandig blijven voortbestaan, ook
al ligt het leerlingenaantal onder de Haagse opheﬃngsnorm van tweehonderd leerlingen
per basisschool (zie tabel 1). Het aantal gebouwen waarin het onderwijs wordt aangeboden, is na de fusiebewegingen ook nagenoeg constant gebleven. Er is geen sprake van
het ontstaan van grootschalige gebouwen.
Aanvankelijk was de continuering van de katholieke identiteit de belangrijkste drijfveer.
In de loop van de jaren negentig kwam het realiseren van maatschappelijke doelen
daarvoor steeds meer in de plaats. Dat betekent dat SCO Lucas zich meer verantwoordelijk ging voelen voor het verzorgen van onderwijs voor een grotere diversiteit van
leerlingen. De stichting heeft nu een rooms-katholieke, protestants-christelijke en interconfessionele grondslag. Uitbreiding naar andere overtuigingen waaronder ook een algemeen-bijzondere, de islamitische of de hindoestaanse, is gezien het accepteren van de
bredere maatschappelijke verantwoordelijkheid op voorhand ook niet meer uitgesloten.
De veranderde doelstelling was een uiting van het verschuivende normen- en waardenpatroon van SCO Lucas als toetssteen van mogelijke samenwerking met andere partijen.
14
Onderwijsraad, oktober 2005
De voor dit onderzoek ondervraagde basisschool is in 1983 gesticht en had een eigen
zelfstandig bestuur. In 1998 had de school vijfhonderd leerlingen, maar fuseerde, ondanks dat de school ruim boven de opheﬃngsnorm lag, wel met de SCO Lucas. De
belangrijkste reden was dat het eigen schoolbestuur als gevolg van de voortschrijdende deregulering steeds meer taken kreeg en het nodig werd dit onder te brengen bij
een groter en meer geprofessionaliseerd bestuur met bijbehorend bureau. De vrijwilligers-bestuurders zagen steeds meer werkzaamheden, verantwoordelijkheden en risico’s op zich af komen. Bovendien werd het steeds moeilijker om goede nieuwe vrijwillige
bestuurders te vinden. De keus is toen gevallen op een groter en steviger bestuur, zodat
men daarna niet nog verder hoefde door te fuseren.
De afnemende school uit het voortgezet onderwijs zegt dat sommige fusies (met name
in het voortgezet onderwijs) te ver lijken doorgevoerd. Het lijkt erop dat die niet meer
bijdragen aan de verbetering en facilitering van het primaire proces, dat toch het ijkpunt
zou moeten zijn. Zo wordt er bij verder fuseren minder gekeken naar wat voor de lokale
of wijksituatie optimaal zou moeten zijn, en dat kan in het nadeel zijn van de kinderen
waar het om gaat. De huidige situatie binnen de SCO Lucas omvat regionaal een enorm
gebied vanaf het Westland tot aan Leidschendam en die gebieden hebben maar weinig
met elkaar te maken. Het lijkt erop dat fusies vooral werden gestuurd door pragmatische
overwegingen om boven de opheﬃngsnormen te blijven en zo de school te behouden,
terwijl nu steeds meer behoefte ontstaat aan een passende ideologie. Uitgangspunten
zouden moeten zijn onderwijs op maat, passend bij de leerling, en docenten die daar
vorm aan kunnen geven; de rest zou daarvan afgeleid moeten worden. Een goed op
elkaar afgestemd onderwijsvoorzieningenaanbod is van belang in buurten en wijken van
een gemeente waarbij sprake is van eenduidige bestuurlijke aansturing. Het is nu tijd dit
soort vragen meer te doordenken.
De meeste scholen en besturen die met de SCO Lucas wilden fuseren, meldden zichzelf
en vaak gebeurde dat omdat ze in het zelfstandig voortbestaan werden bedreigd. In het
primair onderwijs wordt uitbreiding van het scholenbestand door SCO Lucas niet uitgesloten, maar evenmin actief nagestreefd. Daarnaast bleek dat veel vrijwillige bestuurders
behoefte kregen aan een verdere professionalisering van bestuur en meer ondersteuning
bij administratieve taken.
Organisatie schooloverstijgende onderwerpen: onderwijskundig
Bij de onderwijskundige aansturing behouden de aangesloten basisscholen eigen ruimte.
De SCO Lucas is wel actief betrokken bij het verder ontwikkelen van innovatieve activiteiten zoals uitbreiding van de mogelijkheden van ict (informatie- en communicatietechnologie) en adaptief onderwijs. Hoe deze zaken op schoolniveau concreet vorm krijgen,
blijft de verantwoordelijkheid van de school zelf. De SCO Lucas faciliteert wel de mogelijkheden om dat te doen, onder meer door het aantrekken van goede expertise.
De ondervraagde basisschool onderschrijft dit beeld: de centrale aansturing is beperkt.
Je hebt als school alle ruimte om de onderwijskundige programmering zelf vorm te
geven, maar wel in de richting van adaptief onderwijs. Daarnaast zijn er rondom verschillende onderwerpen binnen het bestuur werk- en taakgroepen, waar over allerlei
onderwerpen wordt gesproken. Voor een deel kan je als school er zelf voor kiezen mee
te denken en te werken aan bepaalde onderwerpen.
Groot groeien in het onderwijs
15
Organisatie schooloverstijgende onderwerpen: ﬁnancieel
De ﬁnanciële aansturing van SCO Lucas heeft beperkte gevolgen voor de aangesloten
school. Het schoolbestuur maakt één jaarrekening, waardoor de ﬁnanciën van de aangesloten scholen transparant moeten zijn. Daarnaast krijgen de zelfstandige scholen een
eigen budget, dat zelf wordt beheerd en besteed.
De betrokken basisschool bevestigt dit beeld. De aansturing is beperkt. De school heeft
een bepaald budget en kan dat zelf besteden.
Organisatie schooloverstijgende onderwerpen: personeel
Scholen zijn zelf verantwoordelijk voor het aantrekken van personeel. Het personeel
krijgt na indiensttreding een bestuursaanstelling. Daardoor kunnen leerkrachten relatief
gemakkelijk van school switchen. Dat geldt voor leerkrachten die ergens anders willen
werken, maar ook bij eventuele conﬂicten kunnen leerkrachten gemakkelijker uitwijken
naar een andere school.
De basisschool vult daarop aan, dat dat in de praktijk betekent dat er bij vacatures bijna
altijd kandidaten zijn vanuit de SCO Lucas; als je echter als school zelf een kandidaat
hebt, kun je daaraan de voorkeur geven. Na overleg met de afdeling personeelsbeleid
van het bestuursbureau kan die dan benoemd worden.
2.2
Beoogde eﬀecten
2.2.1
Onderwijskundig
Onderwijskundige meerwaarde
SCO Lucas respecteert de pedagogisch-didactische uitgangspunten van de scholen. Als
scholen kiezen voor adaptief onderwijs, gebeurt dat op de manier zoals scholen dat zelf
willen, op basis van de eigen onderwijskundige visie. Uit een recent onderzoek bleek dat
25% van de aangesloten basisscholen zich herkende in de doelstellingen van adaptief
onderwijs zoals SCO Lucas die heeft geformuleerd.
De betrokken basisschool constateert dat er onderwijskundig na de fusie relatief weinig is veranderd. De school had al een grote ruimte om zelf de eigen identiteit vorm te
geven. Het voordeel is dat de school binnen een groter verband nu veel gemakkelijker
allerlei nieuwe ideeën kan opdoen en de school zich kan vergelijken met andere scholen.
Er is een lage drempel om aan collega-scholen ervaringen te vragen over nieuwe methoden of kwaliteitszorgsystemen.
De afnemende school meldt dat de onderwijskundige meerwaarde van basisscholen die
met elkaar zijn gefuseerd, niet merkbaar is. In feite zijn de goede contacten en afspraken
vooral gebaseerd op persoonlijke relaties tussen schooldirecties van de basisschool en
het voortgezet onderwijs.
2.2.2
Bedrijfsmatig
Optimaal gebruik voorzieningen
Het voordeel van de huidige structuur is dat scholen die een tekort hebben of te weinig
leerlingen, zo kunnen blijven voortbestaan. Hierdoor kan meerwaarde en solidariteit
worden vormgegeven, omdat scholen binnen een groter collectief zijn ondergebracht.
Uiteraard moeten de tekorten van scholen binnen het ‘redelijke’ blijven en bij voor-
16
Onderwijsraad, oktober 2005
keur tijdelijk zijn. De bestaande scholen zijn zo veel mogelijk opgeknapt. En het heeft
gewerkt, omdat het aantal leerlingen bij SCO Lucas daarna is gegroeid.
De betrokken basisschool, die zelf relatief welvarend is, vindt het niet erg om scholen
die het ﬁnancieel lastig hebben binnen de stichting bij te staan. Wel gaat het ver als te
veel geld vanuit de SCO Lucas aan relatief kleine projecten wordt besteed.
De afnemende school ziet in een groot bestuur een voordeel, omdat je allerlei zaken
goed kan aanpakken: nieuwbouw, opvang van bepaalde doelgroepen, het beschikbaar
hebben van interim-managers en het verbeteren van de fysieke infrastructuur, zoals bijvoorbeeld gebruik van het glasvezel. Andere voordelen zijn dat je bij een groter bestuur
zaken als kwaliteitszorg, intervisie en collegiale visitatie beter kunt organiseren. Een
bestuursaanstelling van personeel heeft beperktere voordelen. Personeel moet het toch
hebben van de eigen cv en portfolio om ergens aan het werk te kunnen komen.
Doelmatigheid
De doelmatigheid is door de fusies op verschillende manieren vergroot. Diverse taken
op het terrein van administratie, planmatig onderhoud, personeelsbeleid en betalingsverkeer worden centraal uitgevoerd door het bureau van SCO Lucas. Daarnaast worden
twee taken centraal uitgevoerd die faciliterend zijn voor de aangesloten scholen. Ten eerste is er een groep medewerkers die ict-diensten faciliteert voor de aangesloten scholen.
Deze groep werkt nagenoeg zelfvoorzienend, omdat hij ook diensten voor derden verricht, waarmee inkomsten worden gegenereerd. Ten tweede is er een groep van vier interim-managers die op scholen werken totdat er een deﬁnitieve oplossing is gevonden. Een
interim-manager kan meestal twee scholen tegelijk bedienen. Zij zijn werkzaam bij SCO
Lucas; dit heeft als voordeel dat ze snel inzetbaar zijn en goed bekend zijn met de lokale
situatie. Hiermee kan ook worden bespaard op kosten voor het inhuren van externe deskundigen. Deze interim-managers kunnen, als daar ruimte voor is, ook aan andere instellingen worden uitbesteed.
De betrokken basisschool vindt het grote bestuur een voordeel. Er is nu een professioneel bestuursapparaat dat scholen veel werk uit handen kan nemen, bijvoorbeeld bij het
opstellen van een gedragscode voor ongewenste intimiteiten, het ontwikkelen van kwaliteitszorg of het meedenken over de introductie van de lumpsum-ﬁnanciering. Als er
zaken zijn die je als school belangrijk vindt, kun je dat zelf aankaarten. Als SCO Lucas
is het gemakkelijker het gesprek met de Inspectie over de methodiek van inspecteren te
voeren, dan als afzonderlijke school.
Innovatiecapaciteit
Het voordeel van de huidige schaal is dat veel innovatie zelf kan worden georganiseerd.
Ook kunnen daarvoor aansprekende namen van buiten worden aangetrokken. Verder
worden studiedagen en bijeenkomsten georganiseerd, waar veel uitwisseling van ideeen kan plaatsvinden. In feite geven de fusies een dynamiek waarvan zowel besturen als
scholen kunnen proﬁteren. Scholen kijken meer om zich heen om te bezien wat voor de
eigen school van belang is.
De stichting als geheel heeft door zijn omvang en de gezonde ﬁnanciële situatie de
mogelijkheden om tegenvallers op te vangen. Ook is het hiermee mogelijk gemakkelijker
te investeren in een nieuwe school in bijvoorbeeld een vinex-wijk. Als klein bestuur of
Groot groeien in het onderwijs
17
éénpitter is het onmogelijk voldoende kapitaal op te brengen om een nieuwe school te
starten.
De wethouder van Onderwijs constateert, dat een voordeel van grote besturen is dat ze
meer innoveren en meer onderwijskundig leiderschap laten zien dan kleinere besturen.
Ook de afnemende school constateert, dat het voordeel van een groot bestuur zonder
twijfel is dat deze gemakkelijker een nieuwe school kan starten en innovatieve constructies kan aangaan, zoals publiek-private samenwerking.
Regelvermogen
De wethouder van Onderwijs geeft aan dat de Haagse lokale overheid nu moet overleggen met 26 besturen in het basisonderwijs. Er is wel een koepel van een aantal besturen,
maar dat heeft relatief weinig invloed. Het is opvallend dat de grote besturen duidelijk
het meest professioneel zijn (VO-Haaglanden, SCO Lucas en het Openbaar Onderwijs).
Deze grote besturen kunnen veel gemakkelijker met belangrijke beleidsthema’s omgaan,
zoals de afschaﬃng van oalt (onderwijs in allochtone levende talen), de inzet van idbanen (in- en doorstroombanen) of de aanpak van het lerarentekort. Verder valt op dat
kleine besturen voor onderdelen, zoals bijvoorbeeld rond huisvesting, de expertise van
de grote besturen inschakelen.
De gemeente heeft de formele verplichting om met de aanwezige besturen een op overeenstemming gericht overleg te hebben. Dat bestaat wel, maar vergadert slechts drie
keer per jaar. Daarnaast is met de drie grote besturen twee keer per maand overleg. In
dit overleg kan de lokale overheid veel slagvaardiger afspraken maken. Voorbeeld is het
onderwerp veiligheid op de school. Als je dan met 3 besturen overlegt, heeft de gemeente gelijk voor 120 basisscholen een algemene lijn uitgezet.
De afnemende school stelt dat er eigenlijk twee dingen tegelijk zouden moeten gebeuren. Aan de ene kant zouden besturen op regionaal niveau gezamenlijk de verantwoordelijkheid moeten nemen om datgene te doen dat in een regio echt nodig is, namelijk
vormgeven van het onderwijs zoals afnemers, ouders en leerlingen dat wensen. Zo
kun je ook het gebruik van schoolvoorzieningen optimaliseren. Als dit regionale niveau
goed geregeld is, kun je meer zaken goed regelen zoals bibliotheek- en sportvoorzieningen. Aan de andere kant zou er meer bestuurlijke verantwoordelijkheid naar het
laagste niveau, de individuele school, gebracht moeten worden, omdat daar het uitvoerende werk plaatsvindt en daar ook de bestuurlijke verantwoording zou moeten worden
afgelegd. De nu bestaande voorziening van een curatorium of schoolcommissie die tussen bestuur en lokale school staat, zou ook een ﬁnanciële verantwoordelijkheid moeten
krijgen en zo geconstrueerd moeten zijn dat iedere school zijn eigen ‘klankbord’ heeft.
Zo krijgen directies ook het bestuurlijke tegengas op het niveau waar het thuishoort.
Ouders zouden een plaats moeten krijgen in deze deelorganisaties. Dit type curatoria
of schoolcommissies kan veel beter meegroeien met de ontwikkelingen die de scholen
doormaken. De bestuurlijke structuur zou veel meer het nu overal gevoelde back-tobasics moeten volgen. Bij de grote schoolbesturen zie je nu bewegingen om verantwoordelijkheden lager in de organisatie te brengen. Er is een gevoel dat de afstand te groot is
geworden.
18
Onderwijsraad, oktober 2005
Voor de leerlingen is het niet van belang, dat zij weten dat de eigen school onderdeel is
van een groter geheel. SCO Lucas zou niet op de gevel van de school hoeven te staan.
Invoering lumpsum
De basisschool vermoedt dat de noodzaak van het opzetten van één- en meerjarige plannen die de lumpsum-ﬁnanciering met zich meebrengt, voor veel éénpitters een te zware
last zal zijn, waardoor ze aansluiting zullen zoeken bij een groter bestuur dat daarvoor
beter toegerust is.
Ook de wethouder van Onderwijs verwacht gevolgen van de invoering van de lumpsum-bekostiging en autonomievergroting. Het risico voor werkgevers wordt steeds groter, onder andere ten aanzien van ziekte en WAO. Kleine besturen kunnen steeds minder
deze verantwoording op zich nemen, bijvoorbeeld als een deel van het personeel langdurig ziek wordt.
2.2.3
Externe omgeving
Rol van ouders
Bij oprichting van scholen jaren geleden speelden de ouders een grote rol. De laatste 25
jaar is de rol van ouders in het schoolbestuur en schoolbeleid beperkt. Ouders benadrukken – terecht – de situatie van het eigen kind, terwijl de continuïteit van de school daar
soms zeker niet mee hoeft te sporen. Er zit een onevenwichtigheid in de positie tussen
personeel en ouders, waarbij personeel meestal de sterkere positie heeft.
Overigens is de positie van ouders voor en na de schaalvergroting niet gewijzigd. Ouders leveren de grootste bijdragen in het verlenen van allerlei hand- en spandiensten aan
de school. Voor de ouders speelt de schaalvergroting geen rol. De huisvesting van de
meeste basisscholen is nagenoeg gelijk gebleven. Verder kunnen ouders met klachten bij
een onafhankelijke instantie terecht. Bij het bureau van de SCO Lucas vindt de klachtafhandeling plaats, bijvoorbeeld bij onenigheid tussen een ouder en de school. Hierdoor
vindt er een zekere objectivering en professionele afhandeling van de klacht plaats, wat
in het voordeel van de ouders kan werken.
De ondervraagde ouder die in de gmr (gemeenschappelijke medezeggenschapsraad) zitting heeft, stelt dat ouders het prettig vinden om samen met het personeel in de mr en
de gmr te zitten. In de gmr van SCO Lucas zijn alle scholen voor primair onderwijs vertegenwoordigd. Zo blijf je optimaal op de hoogte. Ouders en leerkrachten luisteren verschillend naar bepaalde onderwerpen en gaan daar verschillend mee om. Je kunt als gmr
goed de activiteiten van het bestuur en bureau van de SCO Lucas volgen en zorgen dat
ze alert blijven. Het zou jammer zijn als ouders apart als groep binnen de SCO Lucas
zouden worden georganiseerd.
De basisschool legt uit dat in 1998, toen de school nog zelfstandig was, er alleen ouders
in het bestuur zaten. Maar in die tijd was de invloed van besturen op het reilen en zeilen van de school nog beperkt. De school was veel meer aan regels gebonden, waardoor
externe invloed beperkt was. De ouders in het bestuur werden ook vooral benaderd in
verband met de beschikbare deskundigheid: het liefst twee juristen en een ﬁnancieel
expert. Als ouders nu iets willen, kunnen zij via mr en gmr echt wel wat bereiken. Het
instemmingsrecht is goed geregeld.
Groot groeien in het onderwijs
19
Op een grote basisschool in de binnenstad kun je haast geen ouders vinden, die in een
mr kunnen of willen zitten. Je hebt dan als schoolleiding wel de taak, je oor te luister te
leggen bij ouders om te weten wat er leeft.
De afnemende school voor voortgezet onderwijs vindt, dat het onderwijs weer voor een
belangrijk deel terug moet worden gegeven aan de ouders. Ouders zouden ook meer bij
het beleid en bestuur van een school betrokken moeten worden en dan ook op de schaal
van de school waar hun kind daadwerkelijk het onderwijs volgt.
Herkenbaarheid in omgeving
Het voordeel van een grotere schaal is dat je herkenbaar bent voor de omgeving. De
lokale overheid luistert nu goed naar je. Ook is een grote stichting interessant voor bijvoorbeeld software-ontwikkelaars zoals Microsoft om ten beider voordeel ict-trajecten
voor het onderwijs te ontwikkelen.
De wethouder van Onderwijs bevestigt dit. Doordat SCO Lucas groter is geworden en
zich meer in de richting van algemeen-bijzonder onderwijs heeft ontwikkeld, is hij meer
aanspreekbaar geworden op allerlei maatschappelijke vragen waarmee de lokale overheid te maken heeft. Verder is het nu ook mogelijk, leden van de raad van toezicht aan
te trekken met een belangrijke maatschappelijke positie. Dat heeft als voordeel dat de
organisatie op scherp gehouden kan worden, omdat op het goede niveau de belangrijkste thema’s kunnen worden aangesneden.
2.3
Onbedoelde eﬀecten
Doorgaande fusies
De meeste basisscholen die met SCO Lucas zijn gefuseerd, hebben zichzelf gemeld.
Opvallend is dat er soms scholen aanhaakten met een onderwijscultuur die minder goed
bij SCO Lucas paste, bijvoorbeeld een school waar het gewoon was dat iedereen om
kwart over drie naar huis ging.
Managementproblemen
Omdat er nu ruim veertig directeuren basisonderwijs zijn, is er gekozen voor een getrapt
systeem waarbij iedere directeur deel uitmaakt van een kringenoverleg. Iedere kring bestaat uit zes tot zeven directeuren van scholen die bij elkaar in de buurt liggen. Daarnaast is er tussen het centrale niveau en het schoolniveau overleg, waarin twee keer per
jaar in een portfoliogesprek tussen bestuur van SCO Lucas en de directie van de school
de voortgang en de ontwikkeling van de desbetreﬀende school wordt besproken.
Door de fusies is een deel van de eigenheid van de oude Willibrordusvereniging verdwenen. Destijds waren er zestien directeuren, waardoor overleg gemakkelijk te organiseren
was (samen een ‘biertje drinken’ kon toen eenvoudig), maar nu is de schaal daarvoor te
groot, met vijftig collega’s lukt dat niet meer. De nieuwe directeuren van de basisscholen
die deze voorgeschiedenis niet hebben meegemaakt, ervaren dat overigens niet als probleem. Het persoonlijk contact tussen directie en bestuur is door de grotere schaal minder geworden.
20
Onderwijsraad, oktober 2005
De betrokken basisschool geeft aan dat de school een schoolcommissie heeft, die verder
weinig bevoegdheden heeft en vooral als een klankbord dient voor de directie van de
school. De directie van de school kan bijvoorbeeld met deze geleding gemakkelijker over
persoonlijke aangelegenheden spreken dan bijvoorbeeld met de mr.
Sociale cohesie en vervreemding
Na de fusies in het basisonderwijs hebben de meeste scholen de eigen huisvesting behouden. Problematische situaties als gevolg van grootschaligheid zijn daardoor niet ontstaan.
Wel is het opvallend dat er nog steeds een imago rond het bijzonder onderwijs hangt dat
leerlingen geweigerd zouden worden. Terwijl de feitelijke praktijk is dat alle leerlingen,
ongeacht afkomst, worden toegelaten.
Macht in de omgeving
SCO Lucas heeft zich ontwikkeld tot een factor van betekenis, die ook zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid heeft genomen. De ontwikkeling naar een grote concentratie van scholen heeft ook een keerzijde. Omdat de stichting zo groot is, wordt verwacht
dat die de eigen problemen kan oplossen. Dat geldt bijvoorbeeld bij huisvesting, maar
ook bij het plaatsen van lastige leerlingen. Omdat de SCO Lucas zo groot is, ontstaat er
een vanzelfsprekendheid dat er altijd plaats is voor kinderen uit moeilijke doelgroepen.
Eenpitters nemen deze maatschappelijke uitdagingen niet of minder op.
Bureaucratie, te veel management
Er is een onmiskenbaar gevaar van bureaucratie. Overigens blijkt uit eigen berekening
dat de overhead van het centrale bestuursapparaat netto ongeveer 1,8 % van de totale
omzet van het SCO Lucas bedraagt. Er zijn geen kengetallen beschikbaar van de overhead bij de aangesloten scholen.
Er speelt ook de gelaagdheid van het management. Er zijn in het primair onderwijs grote
verschillen tussen de grootste school van achthonderd leerlingen en een speciale school
van tachtig leerlingen. Hoe kun je een managementstructuur opzetten, die recht doet
aan deze verschillen? Aan de andere kant is bureaucratie nodig, omdat aan de overheid
veel verantwoording moet worden afgelegd en er daarom een apparaat nodig is om aan
die vragen tegemoet te komen. Dit betreft zowel vragen van de lokale als de rijksoverheid.
De wethouder van Onderwijs ziet dat bij grote besturen meer lagen en meer overhead
zijn ontstaan. Kleinere besturen werken eﬃciënter. Verder ziet de wethouder een risico dat grote schoolbesturen meer gaan lijken op ondernemers in de publieke sector.
Dezelfde verschijnselen zie je ook bij zelfstandige bestuursorganen zoals grote zorginstellingen en nutsvoorzieningen. Voorop zou moeten staan dat onderwijs verzorgen
een publieke taak is en niet te veel aan de markt moet worden overgelaten.
De afnemende school heeft angst dat een te groot bestuur het gevaar in zich heeft van
vervreemding van de werkvloer. Ook wordt het moeilijker om transparant te zijn en
dreigt er gevaar dat er te veel alleen top-down gebeurt.
De vertegenwoordiging van de gmr merkt op dat deze, doordat de stichting vrij groot is,
uit 52 leden bestaat. Sommige scholen hebben geen eigen mr (bijvoorbeeld scholen uit
Groot groeien in het onderwijs
21
de binnenstad) en kunnen dus ook niemand afvaardigen naar de gmr. Verder wisselt de
samenstelling nogal, waardoor het lastig is bepaalde onderwerpen goed aan te pakken.
2.4
Trots en minder tevreden
Het meest trots op?
Het bestuur is er trots op dat ondanks alle fusies er toch altijd allereerst naar de onderwijskundige ontwikkelingen op de scholen wordt gekeken en dan pas naar de organisatievormen. Deze gerichtheid zie je vooral aan de missieformulering en de jaarplannen.
De gmr en de betrokken basisschool benadrukken het brede kader waarin nu gewerkt
wordt, de gezamenlijke wens om voorop te willen lopen, de ﬂexibiliteit die er is en de
mogelijkheden om je te vergelijken met anderen.
Het minst tevreden mee?
De relatie tussen SCO Lucas en lokale en rijksoverheid kent te weinig vertrouwen, waardoor er veel energie moet worden gestoken in het aﬂeggen van verantwoording, waarbij
de feiten en gegevens te weinig relatie hebben met de werkelijke prestaties (bijvoorbeeld
verantwoording over goa-middelen). Dit creëert een grote informatielast.
De gmr is minder tevreden over de overlegstructuur. Er ontstaat logheid, waardoor er
steeds opnieuw een discussie vanuit de basis gevoerd moet worden. Er zijn te veel personele wisselingen, waardoor er geen ruimte is voor fundamentele discussies.
2.5
Nabeschouwing
Inleiding
Het lager onderwijs werd bij de invoering van de Wet op het basisonderwijs in 1985
uitgebreid met het kleuteronderwijs. De zesklassige lagere school werd omgezet in
een basisschool met acht groepen. Geleidelijk aan kwam het besef dat er te veel kleine scholen waren. Aanvankelijk dreigden met name scholen op het platteland daar
slachtoﬀer van te worden. Het aantal kinderen in de basisschoolleeftijd liep in de jaren
tachtig steeds meer terug, waardoor de noodzaak tot sanering van het scholenbestand
groter werd. De uitgangspunten hiervoor werden verwoord in de beleidsnota Toerusting
en Bereikbaarheid, die in 1991 werd uitgebracht. Deze nota introduceerde een variabel opheﬃngscriterium. In gebieden met weinig mensen per vierkante kilometer was
de opheﬃngsnorm laag. In gebieden met veel mensen per vierkante kilometer was de
opheﬃngsnorm hoger. In de praktijk betekende dit, dat met name in de grotere steden
scholen onder de opheﬃngsnorm gesloten werden.
22
Onderwijsraad, oktober 2005
Figuur 2: Aantal scholen en leerlingen en verhouding leerlingen/opleiding (school) 1980-2002
Toelichting: in de linkerkolom staan in absolute aantallen het aantal scholen en het aantal leerlingen * 1.000. In de rechterkolom staat
de gemiddelde omvang per opleiding.
In ﬁguur 2 zijn de beleidsontwikkelingen terug te vinden. Het aantal basisscholen is tot
1990 tamelijk constant, ongeveer 8.500. Tot 1995 daalt dit aantal tot ongeveer 7.000
scholen. De gemiddelde omvang stijgt ook, van 170 in 1990 naar 200 in 1995. In 2002 is
de gemiddelde omvang 220 leerlingen per school.
Worden deze landelijke gegevens vergeleken met de scholen van de SCO Lucas, dan valt op
dat de scholen van de SCO Lucas vanaf 1990 gemiddeld wat groter waren dan de landelijke.
Aandeel leerlingen op SCO Lucasscholen binnen regio stijgt
Het aandeel leerlingen dat aan een SCO Lucasbasisschool onderwijs volgt, groeide binnen de diverse gemeentes. De afgelopen jaren is het aandeel leerlingen dat onderwijs
volgt op een SCO Lucasschool, binnen de gemeente Den Haag gegroeid van 10% naar
23%. Het aandeel bij de andere gemeentes is na een aantal recente aansluitingen hoger.
In Voorburg-Leidschendam en Rijswijk is het aandeel gegroeid naar respectievelijk 33%
en 31%. Zie verder tabel 9 in de bijlage voor nadere details over de SCO Lucas.
Verschillen en overeenkomsten
De case van SCO Lucas is interessant, omdat dit een van de grotere schoolbesturen in
Nederland is. Toch is het geen uitzondering, er zijn grotere. Die zijn met name te vinden
in het openbaar onderwijs, omdat daar zeker in de grote steden openbare scholen in één
bestuurlijk verband zijn opgenomen. Het is begrijpelijk dat de gemiddelde omvang van
de scholen van SCO Lucas groter is. De opheﬃngsnorm in de grotere steden was en is
aanzienlijk hoger dan in de plattelandsgebieden in Nederland.
Er heeft de afgelopen periode wel een forse bestuurlijke schaalvergroting plaatsgevonden, maar het aantal vestigingen of gebouwen waarin het onderwijs wordt aangeboden,
is min of meer stabiel gebleven. Dat kan ook omdat door de bestuurlijke schaalvergroting het mogelijk bleef om kleinere scholen in stand te houden.
Groot groeien in het onderwijs
23
Behouden keuzevrijheid
Door de schaalvergroting is het mogelijk gebleven, dat op een groot aantal plaatsen
basisscholen konden blijven bestaan. In Den Haag, waar de opheﬃngsnorm tweehonderd leerlingen is, konden daardoor nogal wat scholen met minder dan tweehonderd
leerlingen toch blijven voortbestaan. Leerlingen worden niet geworven op naam van
SCO Lucas, maar via de eigen naam van de school. Verder valt daarnaast op, dat besturen juist de neiging hebben om de variatie zo veel mogelijk in stand te houden en waar
mogelijk te versterken. Dat komt omdat besturen steeds meer geneigd zijn om zo veel
mogelijk verschillende doelgroepen en wensen van ouders te bedienen, waardoor de
keuzemogelijkheden meer benadrukt en gestimuleerd worden. Keuzevrijheid wordt in
die zin eerder vergroot dan verkleind. Het past ook in een ontwikkeling waarbij een
standaard onderwijsaanbod, zoals dat in de afgelopen periode sterk gecontroleerd
werd door de Onderwijsinspectie, plaats gaat maken voor meer variatie in het onderwijsaanbod.
Sociale cohesie
Het lijkt er niet op dat de bestuurlijke schaalvergroting die in het basisonderwijs heeft
plaatsgevonden, eﬀect op de sociale cohesie heeft. Dat komt doordat het aantal gebouwen min of meer constant is gebleven.
De grootste basisscholen in Nederland hebben duizend leerlingen; deze staan meestal in
nieuwbouwwijken waar ouders kiezen voor nabij onderwijs en accepteren dat de school
(tijdelijk) groot is. Als het demograﬁsch eﬀect is uitgewerkt, krimpen dit soort scholen
vaak naar een lager en meer stabiel niveau. Ook kunnen scholen in deze nieuwbouwwijken organisatorische ingrepen toepassen, waardoor een grote school wordt opgesplitst
in kleinere eenheden van ongeveer honderd leerlingen (team-klein-groepenmodel).
Kwaliteit
Omdat de schaal waarop het onderwijs wordt verzorgd min of meer gelijk is gebleven,
is het eﬀect daarvan op de kwaliteit beperkt. Grotere besturen zijn wel beter in staat om
innovatie te organiseren. Opvallend is wel dat nadat een grotere constellatie is ontstaan,
de meeste besturen vooral veel energie steken in het opzetten van een beheersstructuur.
Grotere besturen zijn daardoor onder andere in staat om een aparte personeelsfunctionaris aan te stellen. Daardoor krijgen de directeuren van de aangesloten scholen meer
ruimte om zich op onderwijskundige ontwikkelingen en vernieuwingen te richten.
In de ontwikkelingsfase waarin basisscholen nu zitten, lijkt dit laatste steeds meer plaats
te vinden. Vaak is een nieuw gebouw een goede aanleiding om vernieuwing in gang te
zetten. Dit kan zowel indien er sprake is van een nieuwe school in een nieuwbouwwijk
als bij een nieuwbouwschool in de bestaande omgeving. Verder speelt bij een optimale schaal ook, dat gekeken moet worden hoe de school met andere ﬁnancieringsstromen omgaat. Daarbij wordt gedoeld op de positie die de school heeft binnen de keten
van onderwijs- en jeugdzorg, inzet van onderwijsachterstands- en wsns-middelen (weer
samen naar school) en de ruimte die binnen een bestuur wordt gecreëerd om personele
middelen op basis van een bepaalde voorkeur in te zetten.
Doelmatigheid
Zoals de case laat zien, is de doelmatigheid in een groter verband versterkt omdat allerlei taken centraal worden uitgevoerd: personeels- en salarisadministratie, onderhoudsplannen en ict-beheer zijn gecentraliseerd. Het voordeel daarnaast is dat personeel
24
Onderwijsraad, oktober 2005
gemakkelijk van school kan wisselen als daar aanleiding of noodzaak voor is. Verder
levert het bestuursapparaat stafcapaciteit, zodat individuele scholen hieraan allerhande
problemen kunnen doorspelen: inzicht in complexe personeelssituaties (bijvoorbeeld
personeel dat in deeltijd werkt en tegelijkertijd ook gebruikmaakt van bapo- en fpuregelingen), omgaan met projectgelden, contact met gemeenten, voldoen aan overheidsverplichtingen, enzovoort.
Toegang
Door de schaalvergroting is binnen een lokale omgeving een passende ‘span of control’
ontstaan. De lokale overheid kan met een beperkt aantal partijen afspraken maken over
de toegang van leerlingen tot het onderwijs. Dat had niet gekund als door de schaalvergroting besturen de bredere maatschappelijke verantwoordelijkheid niet op zich hadden
genomen. Het is opvallend dat kleinere schoolbesturen bij het helpen met lokale vraagstukken de neiging hebben om meer vanuit eigen belang en vanuit de continuïteit van de
eigen instelling te redeneren dan vanuit een breder maatschappelijke verantwoordelijkheid. Binnen de context van het lokale speelveld lijken besturen meer geneigd om niet
alleen vanuit kortetermijnbelang, maar ook met het oog op de lange termijn met elkaar
afspraken te maken.
Verminderde invloed en betrokkenheid ouders, leerlingen en personeel?
Leerlingen, ouders en personeel hebben toch de grootste oriëntatie op de eigen school.
Het gegeven dat de school onderdeel is van een grotere bestuurlijke eenheid, speelt
meer op de achtergrond. Met name ouders weten vaak niet dat de school waar de eigen
kinderen op zitten, onderdeel is van een groter bestuurlijk verband.
Het valt op dat de ouders die in de mr van de school plaatsnemen, vooral de ontwikkeling van het eigen kind willen volgen en de context waarin het leert. In de gmr van
de grotere schoolbesturen zitten vooral ouders die bereid zijn om vanuit een algemeen
maatschappelijk belang met allerlei thema’s om te gaan. Het is daarbij opvallend dat
moeders relatief vaak plaatsnemen in een mr en de gmr-functies vaker door vaders worden vervuld.
Er zijn ook mogelijkheden dat ouders in het bestuur kunnen plaatsnemen. Dat betekent
wel dat zij zich vergewissen van de bredere maatschappelijke verantwoordelijkheid vanwaaruit een bestuur zijn taken uitoefent. Deze oriëntatie zal de komende jaren alleen
maar sterker worden als een bestuur zich meer naar een raad-van-toezichtmodel zal ontwikkelen. Deze beweging heeft reeds in de afgelopen periode geleid tot een uitstroom
van bestuursleden die meer direct bij de uitvoering betrokken wilden blijven.
Schaalverkleining?
Naast de opheﬃngsnormen zijn er in de bekostiging geen prikkels opgenomen om juist
groter te worden. De school of het bestuur kan er bewust voor kiezen een bepaalde
omvang te handhaven. Ook in de nieuwe lumpsum-ﬁnanciering zit ruimte om klein te
blijven, maar daarbij moet wel bedacht worden dat bestuurlijke eisen aan de school verder verzwaard zullen worden (onder andere zorg rond ziekte van personeel).
Groot groeien in het onderwijs
25
3
Voortgezet onderwijs: OMO
3.1
Geschiedenis van de fusie
Ontstaan
In 1916 was de start van OMO (Ons Middelbaar Onderwijs) in Noord-Brabant. Het was
een typische emancipatiebeweging van het katholieke volksdeel, waarbij onderwijs als
het belangrijkste middel werd gezien. Er werden veel scholen opgericht, maar daarnaast
werden scholen die aan kloosters waren verbonden geleidelijk aan omgezet in lekenscholen en bij OMO ondergebracht. In de beginjaren was Moller de grote voorman. Hij
heeft er later ook voor gezorgd dat er katholieke lerarenopleidingen kwamen om voor
deze katholieke middelbare scholen ook katholieke leraren op te leiden. Uit dezelfde
emancipatiebeweging is de latere Katholieke Universiteit Brabant ontstaan.
Kengetallen
In de jaren zeventig en tachtig van de twintigste eeuw ontstond een stabiele situatie,
nadat een groot aantal katholieke scholen was opgericht; OMO bestond toen uit ongeveer 40 tot 45 scholen. In deze periode had OMO ook een groep dag-avondscholen. Deze
scholen zijn begin jaren negentig aan diverse ROC’s (Regionale Opleidingen Centra) overgedragen. In de volgende tabel is de ontwikkeling van het scholenbestand en de gemiddelde omvang weergegeven.
Tabel 2: Aantal scholen en leerlingen OMO-scholen (exclusief dag/avondscholen)
Leerlingen
1980
0-500
1990
1995
2000
2004
5
5
10
10
1
500-1.000
10
13
10
4
3
1.000-1.500
20
17
15
14
9
1.500-2.000
3
3
6
6
2
4
6
9
3
3
2.000-3.000
3.000-4.000
>4.000
3
Totaal scholen
Totaal leerlingen
38
38
45
43
30
39.102
37.920
49.373
58.373
61.449
1.029
998
1.097
1.358
2.048
Gem. omvang
Opvallend is dat tot en met 1990 de scholen niet groter waren dan tweeduizend leerlingen. In de laatste tien jaar is het aantal kleinere scholen teruggelopen en is het aantal
grotere scholen gegroeid. De gemiddelde omvang van de scholen verdubbelt in deze
periode van duizend naar tweeduizend leerlingen.
26
Onderwijsraad, oktober 2005
Overigens bestaan in het laatste meetjaar 2004 op één na alle scholen die meer dan
tweeduizend leerlingen hebben, uit twee of meer vestigingen, zodat de gemiddelde
omvang per vestiging aanzienlijk kleiner is. Verder zijn er in dit jaar ook nog een onbekend aantal dislocaties in gebruik. Zie de bijlage voor de aanvullende details.
Bij OMO werken 6.700 personeelsleden en het totale bestuursbudget bedraagt 365 miljoen euro. De apparaatkosten voor het centraal bureau bedragen 2,3% van het totale
budget.
Motieven fuseren
Er was een expansiedoelstelling tot in de jaren tachtig van de twintigste eeuw om in
heel Noord-Brabant katholieke scholen op te richten. In de jaren negentig ontstond een
nieuwe situatie. Voor OMO kwam dat door verschillende oorzaken. Ten eerste hield in
1991 bij het 75-jarig bestaan de toenmalige staatssecretaris Wallage een scherp betoog,
waarin OMO werd verweten alleen algemeen vormend onderwijs aan te bieden en geen
beroepsonderwijs. Dit werd betiteld als onmaatschappelijk en elitair. Verder startte in
deze periode de basisvorming en de daaraan gekoppelde ontwikkeling naar brede scholengemeenschappen.
Ook veranderde in het begin van de jaren negentig de relatie tussen overheid en scholen. Dit was het begin van het autonomiedenken voor de scholen, waarvan de invoering
van de lumpsum en het grotere belang van het werkgeversschap centrale elementen
waren. Rond de feitelijke invoering van de lumpsum in 1996 steeg het aantal aansluitingen van scholen die in toenemende mate niet meer zelf het risico wensten of konden
dragen. Verzeker je tegen het risico van de lumpsum en sluit je bij OMO aan, was in deze
periode een centrale gedachte.
Een kenmerk van deze periode was, dat OMO breder werd dan alleen de havo- en vwoscholen die tot dan toe in de samenstelling hadden gedomineerd. Dat kwam ook in de
wijziging van de missieformulering in 1994 tot uitdrukking. OMO richtte zich vanaf dat
moment op alle leerlingen van 12 tot 18 jaar. Er kwamen steeds meer mavo’s bij OMO en
daarna ook meer vbo-scholen (voorbereidend beroepsonderwijs). Naar verhouding gingen meer gelden vanuit havo en vwo om minder goed draaiende vbo-scholen in stand te
kunnen houden.
De laatste 13 jaar hebben er ongeveer 66 bestuursoverdrachten plaatsgevonden van
scholen die aan OMO werden overgedragen. In de periode 1992 tot 2005 steeg het aantal brede scholengemeenschappen van 1 naar 12. Daarnaast gingen ook categoriale
havo- en vwo-scholen meer met elkaar institutioneel fuseren.
De grote hausse aan fusies en overdrachten is nu min of meer afgesloten. Er is geen
expansiedoelstelling. In het kader van regionale ontwikkelingen zullen er op enkele plekken nog wijzigingen optreden. Er komt ook een einde aan de span of control. Het is duidelijk dat de huidige schaalvergroting het maximum van de mogelijkheden nadert.
OMO wil alleen in voortgezet onderwijs blijven voorzien. De katholieke identiteit is nog
steeds uitgangspunt, maar andere richtingen waaronder het openbaar onderwijs worden
op voorhand niet meer uitgesloten. OMO houdt de besturingsﬁlosoﬁe voor wat betreft
Groot groeien in het onderwijs
27
het onderwijsaanbod aan: laat duizend bloemen bloeien. Dat betekent dat er naast brede
scholengemeenschappen ook ruimte moet blijven voor categoriale scholen of smallere
scholengemeenschappen.
De wethouder van Onderwijs van de gemeente Tilburg vindt, dat de huidige fusiebewegingen bij OMO nog relatief beperkt zijn. In het voortgezet onderwijs zijn in de afgelopen periode de meeste fusiebewegingen uit nood geboren, als gevolg van een dalende
instroom.
Organisatie schooloverstijgende onderwerpen
Met de verdere schaalvergroting laat de behoefte aan professioneel bestuur zich steeds
meer gelden. Het aantal bezoldigde bestuurders is gegroeid van een naar drie en de stafdiensten zijn verder geprofessionaliseerd. Door de schaalvergroting is de kwaliteit van
het management duidelijk verbeterd.
Het afnemend onderwijs vindt dat de bestuurlijke vorm van OMO passend is meegegroeid met de omvang van het aantal scholen en leerlingen.
Onderwijskundig
Op centraal niveau worden diverse onderwijskundige activiteiten vormgegeven en ondersteund. Deze activiteiten ondersteunen diverse projecten op onderwijsinhoudelijk terrein. Voorbeelden daarvan zijn: ontwikkeling digitale leerlijn talen, theaterfestival in het
Frans, leertraject om leersituaties te ontwerpen, construeren van toetsen.
Financieel
Via een allocatiemodel worden de ﬁnanciën over de scholen verdeeld. Scholen zijn zelf
integraal verantwoordelijk voor hun budget, maar dienen hierover wel verantwoording af
te leggen.
Personeel
Het personeel heeft een bestuursaanstelling. Dit geschiedt binnen het kader van een
eigen OMO-cao, die sinds 2002 bestaat. De scholen behouden de verantwoordelijkheid
voor het aantrekken van personeel. Personeel dat aan een OMO-school is verbonden, kan
hierdoor eenvoudig van school veranderen.
3.2
Beoogde eﬀecten
3.2.1
Onderwijskundig
Onderwijskundige meerwaarde
OMO kent geen centraal geleide onderwijskundige aansturing; scholen behouden ruimte
voor eigen onderwijskundige keuzes en uitgangspunten. Een slogan die in dit verband
wordt gehanteerd, is: OMO doet in scholen, scholen doen in onderwijs. Er is een uitzondering voor het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs), waar de raad van
bestuur een aantal bestuurlijk-organisatorische uitgangspunten heeft geformuleerd door
zich uit te spreken voor een ongedeeld vmbo, hetgeen zich onder andere heeft vertaald
in het belang van goed investeren in de gemengde leerweg.
28
Onderwijsraad, oktober 2005
Het afnemend onderwijs, het hbo (hoger beroepsonderwijs), bevestigt dat de onderwijskundige inrichting van de OMO-scholen een grote variatie kent. Er zijn kwalitatieve
verschillen per school. Er zijn ook scholen die minder behoefte hebben om zich te proﬁleren. Er bestaat zeker geen ‘typische’ OMO-student die zich bij het hbo aanmeldt.
Institutioneel heeft OMO waargemaakt wat ook de bedoeling was: de vorming van brede
scholengemeenschappen. Er is hierdoor een bindende factor ontstaan, waarmee betrokkenen zich kunnen identiﬁceren. Bijkomend eﬀect was dat de status van leraren in het
vmbo steeg, omdat docenten in het algemeen voortgezet onderwijs nu in het nieuwere
verband ontdekten wat het betekent om onderwijs in het vmbo te verzorgen.
Volgens het hbo is de huidige omvang van OMO een voordeel voor het maken van doorstroomafspraken tussen het voortgezet onderwijs en het hbo. Daarnaast blijft het wel
nodig om op schoolniveau een eigen speciﬁeke invulling van afspraken te maken.
3.2.2
Bedrijfsmatig
Optimaal gebruik voorzieningen
Het is wel opvallend dat ondanks alle fusies en samenvoegingen het aantal gebouwen
min of meer gelijk is gebleven. Met andere woorden: de schaal waarop het onderwijs
wordt uitgevoerd, is min of meer gelijk gebleven. Door de betere risicospreiding is er
voor het vmbo een stabielere situatie ontstaan, waarbij er meer geïnvesteerd wordt in
deze onderwijssector dan in de periode voor de grote fusiebewegingen.
Doordat er nu op een aantal plekken campussen ontstaan, vindt er concentratie van
gebouwen plaats. Dus ook hier blijft het aantal gebouwen wel in stand. In de situatie
rond de campusvorming van Sondervick stijgt het aantal gebouwen zelfs.
Doelmatigheid en innovatie
Doordat de personeels- en salarisadministratie op één centrale plaats gebeurt, wordt
hiermee een grotere eﬃciency gerealiseerd. Toch is de feitelijke formatie van het
management lager dan de landelijke norm.
De innovatiecapaciteit is duidelijk gegroeid. Allerlei ontwikkelingen rond het nieuwe
leren kunnen gemakkelijker vorm krijgen. Er kunnen gemakkelijker middelen worden
vrijgemaakt. De 6.700 medewerkers hebben samen een enorme expertise, die zo beter
kan worden benut.
Vanuit de gmr wordt aangegeven, dat op centraal niveau middelen worden vrijgemaakt
waarmee het bestuur ook innovatie kan sturen. Bijvoorbeeld voor de besteding van ictgelden: de school kon daar pas de beschikking over krijgen, nadat er een goed plan bij
het bestuur was ingediend.
Ook vanuit het hbo wordt aangegeven dat een voordeel van een groot instituut is, dat
het daardoor goed mogelijk is om met nieuwe initiatieven te starten. Het valt daarbij op
dat alle nieuwe initiatieven afkomstig zijn van grote schoolbesturen De uitdaging zit er
dan wel in, dat de implementatie van deze innovatie ook bij de andere scholen plaatsvindt.
Groot groeien in het onderwijs
29
De waarnemend voorzitter van de gmr ziet een duidelijke meerwaarde van een ﬂinke
schaalgrootte, omdat er dan meer ontwikkeld kan worden. Wel leeft er een sterk gevoel
dat de mogelijkheden die de grotere OMO-schaal biedt, nog onvoldoende worden benut.
Dat blijkt onder andere uit het volgende.
ß
Rectoren gebruiken te weinig hun ruimte om innovatie te bevorderen. Ze zoeken elkaar te weinig op om gezamenlijk nieuwe zaken aan te pakken. Het lijkt
er soms op dat er voorkeur is om autonoom te willen blijven.
ß
Docenten worden binnen OMO-verband nog te weinig gemobiliseerd om hen
mee te laten denken over nieuwe ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld nu bij de
herinrichting van de basisvorming.
ß
Het OMO-kenniscentrum kan nog beter worden benut om nieuwe initiatieven
mee helpen vorm te geven. Het is ook bij veel personeel nog te onbekend.
ß
Het OMO-mobiliteitsbeleid voor personeel kan beter benut worden. Veel scholen
werven zelf personeel buiten dit bestand.
ß
Onderwijsontwikkelingen moeten soms via landelijke verbanden aan de orde
komen, terwijl dat ook meer in OMO-verband zou kunnen.
ß
Het bestuur loopt vaker intern tegen de grenzen van het haalbare aan.
Regelvermogen naar scholen
OMO heeft veel inzet gepleegd om de autonomie verder vorm te geven. OMO is bijvoorbeeld nu in staat om een eigen personeelsbeleid te ontwikkelen, dat door de komst van
een eigen cao ook duidelijk gestalte heeft gekregen. Deze cao is ook beter dan de landelijke, omdat het aantal leraarslessen een of twee uur per week minder is. Mobiliteit van
personeel is bevorderd, zowel binnen de scholen door de brede scholen die zijn ontstaan
als ook tussen de scholen. Personeel heeft nu de mogelijkheid gemakkelijker van school
te switchen.
Het afnemend hbo-onderwijs vindt dit ook een gunstige ontwikkeling. Voor het personeel is het gunstig dat OMO een goede eigen cao heeft, het maakt het gemakkelijker om
binnen het OMO-verband van school te switchen. Fontys vindt dat zeker een voordeel:
men beschouwt zichzelf door de aanwezigheid van een lerarenopleiding als ‘ﬁrst supplier’ voor het leveren van docenten aan OMO-scholen. Fontys heeft een lerarenopleiding
waarbij studenten een stipendium van OMO ontvangen, mits zij na afstuderen een aantal
jaren gaan werken bij een van de scholen van OMO. Tijdens de opleiding hebben de studenten een gegarandeerde stageplaats bij één van de OMO-scholen.
Een aandachtspunt is de versterking van het personeel van OMO. Er kan verder worden
gewerkt aan de vergroting van de eigenwaarde, waarbij identiteitsvorming vanuit OMO
een rol speelt. Verder blijkt dat er een grote variëteit is in de manier waarop de OMOscholen hun katholieke identiteit vorm geven.
3.2.3
Externe omgeving
Maatschappelijke verantwoordelijkheid
OMO is door zijn omvang tot veel in staat en wordt ook aangesproken op de maatschappelijke verantwoordelijkheid die zij heeft binnen de regio. Dit grotere verband is tegelijkertijd de beste garantie voor continuïteit.
Vanuit de gmr wordt aangegeven, dat het bestuur zich volop bewust is van de verantwoordelijkheid die het heeft voor een goed regionaal onderwijsaanbod. Ook het hbo ziet
voordeel als een school voor voortgezet onderwijs onderdeel is van een grotere orga-
30
Onderwijsraad, oktober 2005
nisatie. Men is dan tot veel in staat. Daarbij moet wel steeds bedacht worden, dat het
onderwijs kleinschalig georganiseerd moet blijven.
Er zijn in Brabant meerdere grote schoolbesturen. Je merkt soms dat in gemeenten met
een onevenwichtige samenstelling van het scholenbestand belangen kunnen botsen tussen OMO- en niet-OMO-scholen. Er lijkt een neiging te zijn dat men dan liever de verschillen benadrukt dan de overeenkomsten.
Rol van ouders
Ouders hebben weinig met OMO te maken. Naar schatting 90% van de ouders weet niet
dat de school van hun kind verbonden is aan OMO. Ouders zijn vooral betrokken bij de
school waar het eigen kind onderwijs volgt.
3.3
Onbedoelde eﬀecten
Sociale cohesie en vervreemding
Volgens de waarnemend voorzitter van de gmr kunnen grote scholen best kleinschalig
worden ge-organiseerd, zodat leerlingen zich prettig voelen. Je hoeft het onderwijs niet
grootschaliger aan te pakken dan strikt noodzakelijk is. Overigens is een grote school
in sommige gevallen wel gunstig voor leerlingen, die daardoor van meer mogelijkheden gebruik kunnen maken. Sinds kort is er een school voor speciaal onderwijs aan het
Sondervick-college toegevoegd. Daar kunnen leerlingen met adhd of autisme uit de reguliere opleidingen van proﬁteren.
OMO heeft scholen voor vmbo-tl (theoretische leerweg), havo en vwo met 1.900 en
2.000 leerlingen binnen één gebouw. Er zijn geen ouders, leerlingen of personeelsleden
van deze scholen, die hierover geklaagd hebben. Het is bij geen van de OMO-scholen
nodig om detectiepoortjes te plaatsen. Volgens de waarnemend voorzitter van de gmr
heeft het personeel van de afzonderlijke instellingen over het algemeen niet zo veel met
OMO. Men voelt zich toch in eerste instantie verbonden met de instelling waar men zelf
werkzaam is.
Tijdens de vorming van bredere scholengemeenschappen is gebleken, dat het lastig
blijft om (personeels)culturen van verschillende scholen met elkaar te integreren. De
bestaande bloedgroepen waartoe leraren behoorden, blijken lang te kunnen blijven
bestaan.
De wethouder van Onderwijs vindt het goed als een school wel in een groot verband kan
opereren, als de schaal van de huisvesting passend is. Een grotere organisatie is juist wel
goed, omdat je dan beter bepaalde doelgroepen kunt identiﬁceren en je meer mobiliteit
van personeel kunt krijgen. Vijfhonderd leerlingen in een gebouw is dan een goede norm
om een goede begeleiding van de leerlingen te kunnen realiseren.
Macht in de omgeving
OMO heeft een maatschappelijke verantwoordelijkheid genomen en is daardoor voor
veel partijen in Noord-Brabant een belangrijke gesprekspartner.
Groot groeien in het onderwijs
31
De wethouder van Onderwijs vindt OMO wel zeer groot, maar er is goed mee te werken. Opvallend is dat de sturing centraal is, waarbij niet altijd duidelijk is wat de ruimte
is voor het decentrale niveau; de interne procedure blijft wat onduidelijk. De relatie tussen lokale overheid en OMO is goed; het is ook erg positief dat De Nieuwste School in
Tilburg is gevestigd.
Binnen het voortgezet onderwijs zijn er maar een paar besturen. Zij hebben een eigen
platform waarin ze goed met elkaar kunnen samenwerken en zijn daardoor goede overlegpartners voor de gemeente.
Bureaucratie, te veel management
Het hbo noemt als nadeel van onderdeel zijn van een groter geheel, dat er onvoldoende
bewegingsvrijheid kan zijn voor een afzonderlijke school. Soms kunnen dan centrale en
decentrale belangen botsen. Overigens komt het ook andersom voor dat OMO-scholen
eigenlijk meer ruimte zouden kunnen nemen dan ze feitelijk doen.
Een ander nadeel bij een grotere constellatie is, dat je nooit precies weet met wie je
zaken doet of moet doen. Afhankelijk van het afgesproken mandaat vindt dat plaats met
een schooldirecteur, de regiodirectie of het OMO-bestuur.
De waarnemend voorzitter van de gmr geeft aan, dat er initiatieven zijn ontwikkeld om
een betere span of control te realiseren. Om de bestuurbaarheid van OMO te vergroten,
zijn bestuurlijk-regionale eenheden (bre’s) gevormd, waarbij zeven tot acht scholen binnen één gebied een eigen eenheid vormen. Deze eenheden bereiden de agenda voor, die
binnen het managementoverleg met het bestuur aan de orde wordt gesteld. Dit is een
manier om de bestuurlijke span of control hanteerbaar te houden. Tegelijk wil het bestuur
ook enige manoeuvreerruimte houden, om te kunnen handelen waar dat nodig is.
Daarnaast valt op dat de plannings- en controlecyclus steeds complexer wordt door de
noodzaak tot het steeds strikter aﬂeggen van verantwoording rondom het ﬁnanciële
beleid. Als die conform de daarvoor geldende wettelijke termijnen zou worden gevolgd,
kost het opzetten, uitvoeren en evalueren van een jaarcyclus al gauw drie jaar. Dus moet
je zorgen dat je dat pragmatischer kan aanpakken. Dit vergt van alle betrokkenen de
juiste attitude.
Automatisering wordt momenteel binnen OMO op een eigen manier aangepakt, maar het
vraagt een enorme inzet en menskracht om dat goed vorm te geven.
De wethouder van Onderwijs ziet als negatief aspect dat in het voortgezet onderwijs de
structuurdiscussie te veel nadruk krijgt, waardoor er te weinig ruimte blijft voor vernieuwing. Het voortgezet onderwijs kan daarbij nog veel leren van het basisonderwijs. Het
basisonderwijs is echt kindgericht en loopt daarmee in het denken vijftien jaar voor op
het voortgezet onderwijs. Het voortgezet onderwijs is veel vakgerichter en heeft daardoor minder oog voor andere zaken. Het is ook merkbaar dat men in het basisonderwijs
veel meer oog heeft voor de omgeving van de school: de brede school en contacten zoeken met de omgeving lukt het basisonderwijs beter dan het voortgezet onderwijs. Het
basisonderwijs is verder ontwikkeld in de omgang met achterstandsgroepen. Men is daar
praktischer en er heerst meer een doe-cultuur. Dat betekent ook dat in het voortgezet
onderwijs meer problemen ontstaan. Niet alleen in het vmbo, maar ook op havo en vwo
vallen nog steeds te veel leerlingen uit.
32
Onderwijsraad, oktober 2005
Bij de discussie over de toekomst van het 2 College van OMO in Tilburg was het de
bedoeling, dat bezuiniging en vernieuwing zo veel mogelijk hand in hand zouden gaan.
Bij de uitwerking blijkt dat de bezuinigingsaspecten toch meer de boventoon zijn gaan
voeren. Onderwijskundige vernieuwingen krijgen dan minder kans.
Door alle fusiebewegingen, maar dat geldt niet allen voor OMO, is er weinig ruimte
geweest voor inhoudelijke veranderingen van het voortgezet onderwijs. Er wordt nog te
weinig rekening gehouden met de mogelijkheden van de leerling. De geborgenheid die
in het basisonderwijs geboden wordt, lijkt in het voortgezet onderwijs te ontbreken.
De wethouder ziet als negatief eﬀect dat er wel grote instellingen zijn ontstaan als
gevolg van de nieuwe huisvesting, maar dat bijbehorende begeleiding van en aandacht
voor leerlingen is achtergebleven.
Een ander aspect is dat de afstemming tussen basis- en voortgezet onderwijs nog
onvoldoende is uitgewerkt, waardoor de leerling zich niet goed leert aanpassen in het
voortgezet onderwijs. Een ander element is dat de begeleiding bij de schoolkeuze onvoldoende wordt ondersteund, waardoor onduidelijk is wie welke verantwoordelijkheid
heeft in het keuzeproces.
3.4
Trots en minder tevreden
Het meest trots op?
Het bestuur is er het meest trots op:
ß
dat enkele scholen van OMO volgens Elsevier de beste van Nederland zijn;
ß
dat OMO sterk kan zijn in innoveren en dat zij een maatschappelijke partij is in
Noord-Brabant die wordt gewaardeerd;
ß
dat er een eigen OMO-cao is en dat de vrijwillige ouderbijdrage is afgeschaft;
en
ß
dat bij OMO de feitelijke bezetting van de managementfuncties lager is dan de
landelijk norm.
De waarnemend voorzitter van de gmr is het meest trots op alle vernieuwingsactiviteiten
die binnen OMO plaatsvinden. Het lijkt erop alsof menig voornemen uit Koers VO zo van
OMO is overgenomen.
Minder tevreden mee?
Het bestuur is minder tevreden over:
ß
de communicatie tussen bestuur en het personeel, die niet goed van de grond
komt, waardoor de boodschap vanuit het bestuur niet goed doorkomt; en
ß
de beeldvorming die externen soms van OMO hebben, die niet meer conform
de werkelijkheid is.
De waarnemend voorzitter van de gmr is minder tevreden over:
ß
de manier waarop de vormgeving van nieuwe schoolorganisaties wordt uitgewerkt; dat vraagt vaak nog veel nadere afspraken (“niet iedereen hoeft in schaal
16”); en
ß
de onderwijsontwikkeling, die nog onvoldoende vorm krijgt.
Groot groeien in het onderwijs
33
3.5
Nabeschouwing
Inleiding
Het voortgezet onderwijs kent een lange ontstaansgeschiedenis, waarbij de invoering
van de Mammoetwet in 1968 een belangrijke overgang markeerde. Hierbij werden allerlei schoolsoorten, zoals de hbs en de middelbare meisjesschool, omgevormd tot een
viertal nieuwe onderwijssoorten: vwo, havo, mavo en het beroepsonderwijs. Deze wet
legde de basis voor het nieuwe onderwijs, waarvan een belangrijk element was dat er
meer mogelijkheden kwamen van doorstromen tussen verschillende onderwijstypen. En
daarmee was een belangrijk knelpunt uit de periode daarvoor weggenomen. Daarvoor
waren onderwijsmogelijkheden een belangrijke afspiegeling van iemands maatschappelijke afkomst. De onderwijsstructuur was tot die tijd feitelijk een lappendeken.
De mogelijkheden tot samenwerking na de invoering van de Mammoetwet werden vooral
benut door de avo-schoolsoorten (algemeen vormend onderwijs: mavo, havo en vwo),
terwijl het beroepsonderwijs meer afzonderlijk bleef georganiseerd. Het fenomeen brugklas kreeg deﬁnitief een plaats in de schoolstructuur, al ontwikkelde deze vorm zich uiteindelijk veel meer dakpansgewijs dan heterogeen.
In de jaren zeventig en tachtig liep het langdurige onderwijsdebat rond de middenschool. De uitkomst, de basisvorming, gaf alsnog een impuls aan de vorming van scholengemeenschappen. In het begin van de jaren negentig kwam de ontwikkeling naar
brede scholengemeenschappen op gang, waar het vbo steeds meer onderdeel van ging
uitmaken. In deze fase verandert het scholenaanbod in hoog tempo.
Figuur 3: Aantal opleidingen in het voortgezet onderwijs, leerlingen en
leerlingen/opleiding 1980/2002
Toelichting: de linkerkolom verwijst naar het aantal opleidingen (dat grosso modo overeenkomt met het aantal scholen) en het aantal
leerlingen * 1.000. De rechterkolom geeft het gemiddeld aantal leerlingen per school weer.
Uit de ﬁguur blijkt, dat er in het aantal opleidingen een forse daling intrad na 1990. Tot
die periode bleef het lbo (lager beroepsonderwijs) apart georganiseerd. Daarna ontston-
34
Onderwijsraad, oktober 2005
den steeds meer bredere scholengemeenschappen, die gemiddeld in omvang groeiden.
De gemiddelde omvang steeg in de periode 1980-2002 van 800 naar ruim 1.300 leerlingen. Het aantal scholen is in dezelfde periode teruggelopen van 2.800 naar minder
dan 700. Voor een deel zijn de ontwikkelingen in de jaren negentig het resultaat van
de neergang van leerlingenaantallen in het voortgezet onderwijs. In de piektijd begin
jaren tachtig had het Nederlandse voortgezet onderwijs ongeveer 1,2 miljoen leerlingen.
Geleidelijk aan is dat gedaald naar minder dan 900.000. Tegelijkertijd daalde de relatieve deelname aan het lager en voorbereidend beroepsonderwijs nog sneller. Steeds meer
leerlingen wendden zich af van het beroepsonderwijs; het aandeel hiervan liep in 30 jaar
tijd terug van 50% naar minder dan 25%.Veel opleidingen en scholen in het vbo kwamen
in de gevarenzone, waardoor fusie of overdracht onontkoombaar werd.
OMO in de provincie Noord-Brabant
Sinds 1995 is het aandeel leerlingen dat in de provincie Noord-Brabant op een OMOschool onderwijs volgt, gestegen van 38% naar 44% in 2004. Binnen de gemeentes waar
OMO een vestiging heeft, is het aandeel gestegen van 56% naar 62% (zie tabel 11, waaruit overigens blijkt dat in sommige gemeenten alleen katholiek OMO-onderwijs is en
geen openbaar onderwijs). Bij deze ontwikkelingen passen twee kanttekeningen.
ß
Een school kan uit meerdere vestigingen bestaan, die niet per se allemaal in de
gemeente van hoofdvestiging staan. Uit de vergelijking tussen 1995 en 2004
blijkt overigens, dat dit lijkt mee te vallen.
ß
Verder kunnen leerlingen vaker afkomstig zijn uit omliggende gemeenten vanwege het regionale karakter van de provincie.
Het voortgezet onderwijs is jarenlang gepland met de zogenoemde planprocedure. De
kern van de procedure was, dat de richting van een school voor voortgezet onderwijs
werd bepaald op basis van de richting van de basisscholen in het voedings- of nodaal
gebied. In het zuiden waren de meeste basisscholen rooms-katholiek. Pas na de ontzuiling in de jaren zeventig kwam het openbaar basisonderwijs enigszins op in NoordBrabant en Limburg. Stichting van nieuwe openbare scholen voor voortgezet onderwijs
was pas mogelijk, nadat de openbare basisscholen voldoende volume gekregen hadden
en het gemeentebestuur bereid was een school voor openbaar voortgezet onderwijs te
gaan stichten. De ontzuiling, plaatselijke politieke verhoudingen, het einde van de groei
van het voortgezet onderwijs en de vorming van scholengemeenschappen maakten de
stichting van nieuwe scholen onder een nieuw bestuur tot een grote uitzondering.
Volledigheidshalve moet er in dit verband op gewezen worden, dat de verzuiling in het
zuiden altijd van geheel andere aard was dan in de rest van het land. Het zuiden was
homogeen katholiek en publiek en privaat onderwijs vielen nagenoeg samen. De diepe
denominatieve verdeeldheid was vooral een kwestie die in de rest van het land speelde. De ontzuiling van de jaren zeventig had in het zuiden het eﬀect, dat een groeiende
groep mensen zich afwendde van de kerk en van alle instituten die daar nauw mee verbonden waren. De snelle secularisatie van het katholiek onderwijs heeft verhinderd, dat
de scholen in deze trend meegezogen werden.
OMO was sinds de jaren zeventig al een groot schoolbestuur. De meeste groei heeft
plaatsgevonden door institutionele fusies. De vraag daarbij is wat de eﬀecten zijn op
de gebouwelijke situaties. Hoewel harde gegevens over een meerjarige periode ontbreken, lijkt het aantal vestigingen niet sterk te zijn veranderd. Dat betekent dat eﬀecten
Groot groeien in het onderwijs
35
van schaal mede ook vanuit dit oogpunt moeten worden beschouwd. Ook hier lijkt zich
de situatie voor te doen, dat een positieve exploitatie van het ene gebouw het mogelijk
maakt een negatieve exploitatie van een ander gebouw te compenseren.
Verschillen en overeenkomsten
OMO is in een aantal opzichten een bijzondere case, omdat het bestuur in tegenstelling
tot veel andere schoolbesturen al tamelijk lang uit een groot aantal scholen bestaat.
OMO is het grootste schoolbestuur in het voortgezet onderwijs in Nederland.
OMO bestond traditioneel uit avo-onderwijs, het beroepsonderwijs is er veel later bijgekomen. Bij ontwikkelingen op schoolniveau valt op, dat het gemiddeld aantal leerlingen
landelijk en bij OMO is gegroeid. Het gemiddelde aantal leerlingen per school is landelijk
in de periode 1980 tot 2002 gestegen van 850 naar meer dan 1.300. Bij OMO groeide de
gemiddelde omvang van scholen in dezelfde periode van 1.000 naar ruim 2.000 leerlingen per school. Daarbij past de aanvulling dat OMO in de laatste fase gekozen heeft voor
de totstandkoming van regionale scholengroepen, die voor hun huisvesting in verschillende gebouwen zijn gevestigd.
Keuzevrijheid leerlingen
De vraag of de keuzevrijheid is gewijzigd na de fusies in het voortgezet onderwijs, kan
als volgt worden beantwoord. Hoewel OMO een grote bestuursconstellatie is, opereren
de aangesloten scholen relatief autonoom. Scholen opereren binnen de lokale context
onder de eigen naam en niet onder de naam OMO. Dat betekent voor leerlingen dat hun
keuzevrijheid hierdoor in principe niet is aangepast. De schaal waarop het onderwijs
wordt aangeboden, is de afgelopen periode niet wezenlijk veranderd. OMO hanteert ook
bewust een assortimentsmix, die erop neerkomt dat onderwijs wordt aangeboden zoals
ouders en leerlingen dat graag wensen. Dus zowel zelfstandige gymnasia als smalle
en brede scholengemeenschappen kunnen vanuit dit uitgangspunt naast elkaar blijven
bestaan. Dat komt ook tot uiting in de marketing van de scholen. Scholen presenteren
zich aan aankomende leerlingen onder de eigen naam en niet onder de naam van OMO.
Verder is het van belang onderscheid te maken tussen stad en platteland. In de stad is de
behoefte om een grote verscheidenheid van verschillend onderwijsaanbod te bieden het
grootst, door de omvang van de potentiële doelgroep. Op het platteland bestaan vooral
brede scholengemeenschappen. Hoewel de keus voor leerlingen daarmee beperkt is, is
het gegeven dat het onderwijs in de nabije omgeving wordt verzorgd van doorslaggevender belang.
Sociale samenhang
De sociale samenhang lijkt binnen de scholen die binnen het OMO-verband vallen, niet
zozeer samen te hangen met de schaal. Er zijn (brede) scholen met ongeveer tweeduizend leerlingen waarbij zowel ouders, leerlingen als personeel geen problemen hebben
met deze omvang, mits de school in een aantal herkenbare organisatorische eenheden
is opgedeeld. Het lijkt erop dat het veiligheidsvraagstuk van scholen een afspiegeling is
van de omliggende samenleving. In een omgeving waar sociale controle groot is, en dat
komt buiten de steden relatief vaak voor, is minder noodzaak tot veiligheidsmaatregelen.
Scholen binnen risicogebieden kunnen ook proﬁteren van veiligheidsmaatregelen. Niet
alleen wordt de onveilige buitenwereld buitengesloten. Ook leerlingen die zelf een veilig-
36
Onderwijsraad, oktober 2005
heidsrisico zijn (bijvoorbeeld omdat er een kans is dat ze zelf wapens dragen), kunnen
door een systematische veiligheidsaanpak beter worden gescreend.
Er is overigens een merkwaardige paradoxale houding rond veiligheid. Aan de ene kant
worden veiligheidsmaatregelen door externen beschouwd als teken van onveiligheid, terwijl directbetrokkenen, zowel personeel als leerlingen, juist veel voordeel zien in adequate veiligheidsoplossingen zoals een schoolpolitiepost of detectiepoortjes.
Kwaliteit
In een groter schoolverband is het beter mogelijk bestaande specialisaties en een vollediger onderwijsaanbod in stand te houden. Dat geldt zeker voor het vmbo-aanbod.
Met een betere ﬁnanciële basis kunnen kleinere eenheden worden gecontinueerd en dit
kan een grotere opleidingskeuze bevorderen. Een groter schoolbestuur, zoals OMO, is in
staat om een nieuw experiment te starten, zoals met De Nieuwste School is gebeurd. Zo
is het mogelijk een innovatiesprong te maken.
Overigens is het ook mogelijk te vernieuwen vanuit een bestaande situatie, met of zonder hulp van externen. De mogelijkheden hiervoor hangen mede af van het belang dat
school en overheid hieraan hechten en de investeringen die zij hiervoor wensen te doen.
En het is van belang of er in en om de omgeving van de school een voldoende innovatief klimaat is, dat onderwijskundige vernieuwing een kans van slagen wil geven. Daarbij
heeft innovatie de meeste kans van slagen als betrokken partijen dit ondersteunen: personeel, directie en bestuur.
Doelmatigheid
Een grotere schaal lijkt een grotere doelmatigheid mogelijk te maken. De administratie
van het personeel wordt uitgevoerd door het centraal bureau van OMO. Via een allocatiemodel wordt het geld tussen de scholen verdeeld en een deel wordt besteed ten behoeve
van de centrale taken en het centraal apparaat. Daarmee wordt een deel van de innovatieve activiteiten voor het onderwijs geﬁnancierd. Het grotere verband betekent ook,
dat scholen die een relatief moeilijkere exploitatie hebben worden gecompenseerd door
andere scholen met een positievere exploitatie. Hierdoor kan het scholenbestand beter in
stand blijven. Verder is OMO in staat gebleken om de omvang van het management lager
te houden dan het landelijke gemiddelde.
Toegankelijkheid
Toegankelijkheid speelt vooral een rol aan de bovenkant en aan de onderkant van het
onderwijs. Veel scholen richten zich vooral op de middengroep, waarvoor een goed en
passend onderwijsaanbod is te realiseren. Het lijkt erop dat in het lokaal overleg de ‘pijn’
van de moeilijkere doelgroepen wordt verdeeld. Juist doordat de grotere besturen en
scholen zich in toenemende mate bewust zijn geworden van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid, is het mogelijk in lokaal verband hierover afspraken te maken. Het
lijkt erop dat de kleinere besturen minder verantwoordelijkheid dragen voor onderwijs
aan maatschappelijk lastige doelgroepen, met name in de ogen van het lokaal bestuur.
Voor een deel wordt dat veroorzaakt doordat zorg voor leerlingen vaak als iets extra’s
wordt beschouwd, anders dan bijvoorbeeld in het basisonderwijs. Het voortgezet onderwijs kent vakdocenten die met name geïnteresseerd zijn in het eigen vak. In het basisonderwijs overheerst meer de pedagogische verantwoordelijkheid die de school heeft voor
de kinderen, waardoor er meer ruimte is voor een bredere benadering van leerlingen.
Groot groeien in het onderwijs
37
Daarom kunnen ook onderwerpen als achterstandenbeleid en brede school in het basisonderwijs gemakkelijker aansluiting vinden dan in het voortgezet onderwijs.
Verminderde invloed en betrokkenheid ouders, leerlingen en personeel?
Het is zeker waar dat deze groeperingen minder aanwezig zijn in de managementstructuur en bovenschoolse voorzieningen die vaak ontstaan bij grootschalige fusies. Daarbij
moet worden meegewogen dat de primaire focus van deze groepen vooral bij de eigen
instelling ligt. Daarmee heeft de eigen instelling de belangrijkste sleutel in handen om de
betrokkenheid van deze groepen vorm te geven.
De ouders hebben de grootste betrokkenheid bij de ontwikkelingen van het eigen kind
en zijn omgeving. Overigens is over het algemeen de betrokkenheid van ouders bij het
wel en wee van de school minder ver ontwikkeld dan in het basisonderwijs. Dat komt
waarschijnlijk doordat het pedagogisch klimaat in het basisonderwijs meer mogelijkheden biedt voor betrokkenheid van ouders dan in het wat meer cognitief gerichte klimaat
in het voortgezet onderwijs. Ouders hebben daar meer de neiging te willen ‘loslaten’.
Leerlingen willen binnen een school wel wat te kiezen kunnen hebben. Als een bepaalde
vriendengroep niet meer bevalt, dan moet het mogelijk zijn te kunnen overstappen naar
een andere vriendengroep. Er moet ook ruimte zijn binnen een school om verschillende
jongerenculturen en leefstijlen naast elkaar te kunnen laten bestaan.
Het personeel heeft ook de meeste oriëntatie op de eigen school. Daarbinnen is de
natuurlijke ‘veilige’ plek de vaksectie. Docenten voelen zich het meest op hun gemak in
een sectie die niet te klein maar ook niet te groot is. In het vmbo valt het opkomend verschijnsel op, dat een beperkt aantal docenten verantwoordelijk is voor een deel van de
leerlingenpopulatie (team-klein-groepenmodel).
Nieuwe kleinschaligheid?
Zoals eerder gezegd, lijken fusiebewegingen van de afgelopen vijftien jaren relatief weinig invloed gehad te hebben op het aantal onderwijsgebouwen en de omvang daarvan.
Wel was het zo dat er een impuls uitging vanuit de vorming van brede scholengemeenschappen waarbij groei werd gestimuleerd, hetgeen extra aantrekkelijk werd gemaakt
omdat er was voorzien in een sociaal plan voor ‘overtollig’ personeel.
Daarnaast is duidelijk dat ouders, leerlingen en personeel ideeën of wensen hebben over
optimale schaalgrootte. In de marketing van speciﬁek onderwijsaanbod is niet uit te sluiten dat sommige scholen uiteindelijk toch weer zullen kiezen voor het apart positioneren
van een bepaald schooltype en daarmee het pad van defuseren zullen volgen. Daarnaast
blijft de meerderheid kiezen voor brede scholengemeenschappen. Daar vinden de ouders de zekerheid dat hun kind bij het op- of afstromen naar een ander onderwijsniveau
niet van school hoeft te wisselen.
Wellicht is er in het overheidsbeleid aanleiding tot wijzigingen in de toekomst. Het beleid
voor voortgezet onderwijs laat in dit verband een merkwaardige spagaat zien. Bij de
komst van de Mammoetwet in de jaren zestig was het hoofddoel minder fuikwerking en
het bieden van maximale doorstroommogelijkheden aan leerlingen. De beleidsontwikkelingen in de jaren negentig hebben ertoe geleid, dat dit institutioneel verankerd werd
door de komst van de brede scholengemeenschappen. In tegenstelling daarmee zijn door
38
Onderwijsraad, oktober 2005
de totstandkoming van de tweede fase in havo en vwo de mogelijkheden voor doorstroom vanuit het vmbo juist moeilijker geworden. Dat neemt voor een deel het motief
weg om alle schooltypen binnen één gebouw te plaatsen.
Gedurende de jaren negentig werd de vorming van brede scholengemeenschappen bevorderd. Veel brede scholengemeenschappen vinden hun oorsprong in deze fase. Het is te
verwachten dat in de toekomst de bekostiging van huisvesting een meer lineair verband
zal krijgen met het aantal leerlingen en daarbij de vaste voet een minder relevante rol zal
spelen. Overigens is het de vraag hoe de lokale overheid zal reageren op wensen om het
bestaande onderwijs kleinschaliger te huisvesten dan nu het geval is.
Groot groeien in het onderwijs
39
4
Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie:
ROC ASA
4.1
Geschiedenis van de fusie
ROC ASA is ontstaan in vier grote fusiestappen. Tijdens de svm-operatie (sectorvorming
en vernieuwing middelbaar beroepsonderwijs) in 1994 fuseerden Scutos, de christelijke
mts (middelbare technische school) van Utrecht, en Abstede, de protestants-christelijke
economisch-administratieve opleiding. Beiden waren ongeveer even groot. Een jaar later
in 1995 fuseerde Amersteyn, een protestants-christelijke mbo-opleiding in Amersfoort
met opleidingen in economie, administratie, dienstverlening en gezondheidszorg, met de
Utrechtse combinatie. Utrecht en Amersfoort waren van vergelijkbare omvang. In 1997
kwamen de Europa Colleges in Amsterdam erbij. De Amsterdamse scholen en de combinaties in Utrecht en Amersfoort waren ongeveer even groot. Eind jaren negentig kreeg
ROC ASA zijn grootste groeisprong toen het SBBO, het beroepsbegeleidend onderwijs in
Utrecht en omgeving, erbij kwam. Het SBBO had veel deeltijdleerlingen.
Tabel 3: ROC ASA grootte
College
Sector
Fusiejaar
Stad/regio
Omvang
Abstede
DGO
1994
Utrecht
150
Abstede
Economie
1994
Utrecht
2.200
Scutos
Techniek
1994
Utrecht
1.600
Amersteyn
DGO
1995
Amersfoort
1.000
Amersteyn
Economie
1995
Amersfoort
1.150
Europa College
DGO
1997
Amsterdam
450
Europa College
Economie
1997
Amsterdam
1.425
Europa College
Techniek
1997
Amsterdam
1.100
SBBO
Deeltijd
1999
Amersfoort
Totaal
ROC ASA
3.950
6.100
9.075
3.200
12.275
12.275
12.275
DGO = dilemma georiënteerd onderwijs
Politiek lagen de fusies van ROC ASA altijd moeilijk. Minister Ritzen wilde een veel kleiner aantal ROC’s dan er gekomen zijn en wenste één ROC per regio. Min of meer uit
noodzaak werd het ROC steeds groter, omdat de andere ROC’s in de omgeving groter
werden en ROC ASA niet achter wilde blijven. Het ROC ASA staat nu in drie steden
(Utrecht, Amersfoort en Amsterdam) en is daar steeds de kleinste speler naast een grote
andere. (ROC Utrecht is vier keer zo groot, Amerlanden drie keer en ROC Amsterdam
vijf keer). De scholen sloten zich op vooral denominatieve gronden bij het ROC ASA aan,
hoewel sommigen ook defensieve redenen hadden. Zij wilden zich niet aansluiten bij het
andere ROC in de stad.
40
Onderwijsraad, oktober 2005
ROC ASA onderscheidt zich door waardengebonden onderwijs en kwaliteit van het vakonderwijs. In keuzemotieven van leerlingen is deels de voorkeur voor het onderscheidende element terug te vinden. Andere redenen die niet bewust onderscheidend zijn, zijn:
het imago van ROC ASA of de van-horen-zeggen-kwaliteit, een nieuw gebouw (standaard
trekt dat 10% extra leerlingen) en een goede kantine.
Doorfuseren
“Doorfuseren hoeft voor ons niet, maar wij willen wel onze plek houden. Daarvoor hebben we een zekere massa nodig. Ook ten opzichte van anderen. Wij willen niet gemarginaliseerd worden.“ Dat zegt de voorzitter van het college van bestuur. “Fusies lokken
fusies uit. Nu ROC Utrecht en ROC Amerlanden vorig jaar gefuseerd zijn, staan we weer
voor de vraag of wij een volgende stap moeten zetten.” De belangrijkste drijfveer van
bestuur, management en personeel blijft, dat ROC ASA staat voor algemeen-christelijk
onderwijs.
ROC ASA vindt het buitengewoon belangrijk dat er meer dan een ROC per regio is. Dat is
goed voor het onderwijs en de deelnemers, goed voor de stad en goed voor de innovatiekracht, omdat instellingen uit zichzelf niet innovatief zijn. Er is druk van buiten nodig.
Leerlingen moeten met de voeten kunnen kiezen. “Monopolisten zijn niet goed voor de
stad, maar ook niet voor de instelling zelf.”
De voorzitter van de mr zegt, dat vanuit het personeel vooral gekeken wordt naar de
ﬁnanciële positie van een nieuwe fusiepartner. De mr probeert ervoor te waken dat
ﬁnancieel zwakke fusiepartners toetreden. Bij de fusie met de Amsterdamse scholen
heeft de mr ingestemd met een ja-mits-formulering. Achteraf had dat beter nee-tenzij
kunnen zijn. Nu zal de mr bij vervolgfusies een hardere opstelling kiezen. De ervaring
leert dat een eenmaal gerealiseerde fusie de kritiek laat verstommen van de mr, omdat
personeel van de meegefuseerde school dan ook deel uitmaakt van de raad. Het gemeenschappelijk belang geeft vanaf dat moment de doorslag en het afzonderlijk vroegere
belang verdwijnt naar de achtergrond.
De voorzitter van de Kamer van Koophandel in Utrecht benadrukt, dat opschaling of
doorfuseren absoluut geen automatisch proces mag worden. Een fusie of schaalvergroting moet toegevoegde waarde hebben, die van te voren benoemd moet worden.
Vervolgens zal de organisatie aangepast moeten worden en moet de strategie van de
nieuwe combinatie gericht worden op de gewenste doelen. Hij meent dat er voorlopig
voor ROC ASA weinig te halen is uit verdere fusies in de bve-sector (beroepsonderwijs en
volwassenendeucatie). Tot op heden is echter elke fusiestap van ROC ASA goed te verantwoorden. Het is geen blind groeiproces.
ROC ASA onderzoekt momenteel een fusie met vmbo-scholen in Amsterdam. De reden
voor de fusie is een betere doorstroming van vmbo naar mbo (middelbaar beroepsonderwijs). De huidige samenwerkingsovereenkomst is niet sterk genoeg om de doorstroomafspraken te eﬀectueren. Fusie zou volgens de pleitbezorgers tot betere resultaten kunnen
leiden.
Organisatiemodel, aansturing
Aanvankelijk is het ROC ASA gestart als een fusieorganisatie met een samengeraapt stel
scholen. Het ROC zit nu op een omslag naar een model waar teams van tien tot twintig
Groot groeien in het onderwijs
41
fulltime-leraren met drie- tot vijfhonderd leerlingen de kern van gaan vormen. Onderwijs
wordt daar kleinschalig georganiseerd. De teams beslissen over personele bezetting, de
besteding van onderwijsgerelateerde middelen en het curriculum. Een team zit in een of
hooguit twee gebouwen. De mogelijkheden van een team en keuzemogelijkheden van
deelnemers worden vergroot. Daarboven staat een regiodirectie (drie of vier mensen).
Elke regiodirecteur heeft enkele teams onder zich en portefeuilles: strategie en beleid,
personeel, middelen en onderwijs, innovatie en deelnemers.
Op centraal niveau is er geen onderwijskundig beleid dat diep ingrijpt in het primaire
proces. Toelatingsprocedures, examinering en de ontwikkeling van onderwijs- en lesmethoden zijn zaken die decentraal geregeld worden.
4.2
Beoogde eﬀecten
4.2.1
Onderwijskundig
Onderwijskundige meerwaarde
Onderwijskundige meerwaarde is volgens het college van bestuur gerealiseerd en wordt
gestuurd en gestimuleerd door het programma Zichtbare vernieuwing. Het programma
zorgt ervoor dat teams in beweging komen, omdat ze weten wat bedrijven willen en wat
er wordt gevraagd, en dat een ontwikkeling in gang gezet wordt om dat te realiseren.
70% van de teams komt in beweging en boekt resultaten. De teams die stil blijven staan,
zijn erg ontoegankelijk. “Om de twee uitersten te noemen: hotel en hospitality hebben
geen docenten meer, maar coaches, werken met gastdocenten, werken met portfolio
(kennis en kunnen) …. en dat breidt zich verder uit. Administratie en handel staan stil, er
zijn Chinese muren omheen gebouwd.”
De voorzitter van de mr verklaart het tegendeel. Hij zegt dat er weinig tot niets terecht
is gekomen van onderwijskundige meerwaarde. De structuur en huisvesting van ROC
ASA maken onderlinge samenwerking moeilijk. Het accent ligt op de teams in een locatie. Verdergaande samenwerking is incidenteel, volgens hem.
Relatieve buitenstaanders, zoals de directeur personeel van de gemeente Amsterdam,
nemen wel waar dat de onderwijskundige vernieuwingen sneller ter hand worden genomen.
Multisectorale samenwerking
Aanvankelijk was multisectorale samenwerking niet meer dan de opleidingen onder één
dak brengen. Na de fusie zaten er nog hekken tussen de scholen en kwam er niet veel
van terecht. Met de invoering van regio’s en teams is dat aan het veranderen. De regiodirectie heeft meer vat op de ontwikkeling gekregen. Heel langzaam komt het nu op gang.
De externe druk van andere ROC’s in de regio helpt om deze ontwikkeling op gang te
brengen.
Doorstroming tussen programma’s
De doorstroming in de beroepskolom is gerealiseerd binnen de sectoren en loopt van
vmbo via mbo naar hbo. De leerlingenzorg sluit daarop aan en helpt mee om de leerlingen op een goede manier over te dragen, volgens de collegevoorzitter. De voorzitter
van de Kamer van Koophandel denkt dat het ROC ASA op de goede weg is, maar dat er
42
Onderwijsraad, oktober 2005
nog veel meer te bereiken is op het vlak van de betere doorstroom van leerlingen in de
beroepskolom.
4.2.2
Bedrijfsmatig
Optimaal gebruik van voorzieningen
Het ROC werkt met één computersysteem, hard- en software. Er is ook samenwerking
in werkplaatsen, die het ROC overigens niet veel heeft. In samenwerking met het vmbo
wordt er ook gemeenschappelijk gebruikgemaakt van voorzieningen.
Doelmatigheid
Het college van bestuur vindt, dat het onderwijs doelmatiger is door betere doorstroming, maar ook door een betere bezetting van gebouwen en door aanpassingen aan
wensen van opleidingen. De kosten per leerling zijn niet teruggelopen. De leerling van
heden is anders dan de leerling van vroeger. De huidige leerling heeft thuis internet en
toegang tot allerlei informatie. Dat vergt een ander soort onderwijs dan vroeger. Het
onderwijs verandert, de voorzieningen voor onderwijs zijn anders en leiden tot een
ander kostenplaatje.
De voorzitter van de mr denkt niet dat het eﬃciënter geworden is sinds de schaalvergroting. De staf is groter geworden; de keuze voor kleine locaties met teams maakt het niet
goedkoper en leidt er eerder toe dat er dubbel werk gedaan wordt, omdat men op meerdere plekken zit.
Innovatiecapaciteit
De innovatiecapaciteit is volgens het college zeker vergroot en zichtbaar in veranderingen, gebouwen, onderwijs, enzovoort. Eén van de manieren om innovatie te stimuleren
is een opleiding voor het middenkader, die voor een ﬂink deel gevuld is met docenten
uit het eigen personeel. De voorzitter van de mr beaamt, dat het management development programma van het ROC ASA het nu mogelijk maakt dat intern talent doorgroeit
naar managementfuncties binnen het ROC.
Robuuste instelling
“Instellingen kunnen beter risico’s dragen en doen dat ook”, zegt de collegevoorzitter.
Overigens doen niet alle ROC’s dat. Een voorbeeld is de huidige ophef over de terugloop
van inburgering. Het was duidelijk dat dit minder zou worden en toch zijn er instellingen
die niet tijdig maatregelen hebben genomen.
De voorzitter van de mr ziet in de robuustheid van de instelling één van de grootste
voordelen. Het ROC kan conjuncturele golven in belangstelling en politieke prioriteitsverschuivingen veel beter het hoofd bieden dan vroeger. De terugloop in belangstelling
in techniek is nu te dragen, terwijl dat vroeger ondenkbaar zou zijn geweest. “De massa
heeft zonder meer voordelen.” De voorzitter van de Kamer van Koophandel wijst erop,
dat een grote instelling niet vanzelf robuuster is. Het vereist een aangepaste organisatie
om steviger te kunnen zijn.
Ondernemend
De buitenwereld vindt het ROC ondernemend. Ook voor een grote stad als Amsterdam
zijn de ROC’s belangrijke partners geworden, mede omdat ze in staat en bereid zijn
Groot groeien in het onderwijs
43
grote investeringen te doen. Die ondernemendheid is veel groter dan men bij de lokale
overheid verwachtte.
Verantwoordingsplicht bij de overheid
De overheid geeft vrijheid, maar neemt ook veel terug. De controle- en informatielast is
veel te ver opgevoerd. Omdat het vertrouwen ontbreekt en het wantrouwen de boventoon voert, wordt er veel te veel energie gestoken in de verantwoording, omdat voor één
enkel gegeven aan de top binnen de organisatie vaak tientallen gegevens verzameld en
vastgelegd moeten worden (de Stufenbau van Hans Kelsen).
Het beroepsonderwijs zit met een volstrekt verkalkte en verkrotte kwaliﬁcatiestructuur,
een landelijke uniform systeem dat in detail voorschrijft wat er moet gebeuren. Het staat
haaks op principes zoals de leerling centraal, regio-ontwikkeling, de docent ruimte
geven. De voorzitter van de mr onderschrijft deze mening. De externe regeldrift is de
docenten een doorn in het oog.
Intern regelvermogen
Het intern regelend vermogen begint te ontstaan. Binnen het middenmanagement bestaat
een groep die vindt, dat hun belangrijkste rol is het behartigen van belangen van docenten. Ze realiseren zich te weinig dat zij er voor zijn om een aantal resultaten voor de organisatie te halen, die niet noodzakelijkerwijs de belangen van docenten dienen. Toch groeit
de groep managers met het genoemde beleidsvoerend vermogen.
4.3
Onbedoelde eﬀecten
Opvoeding, sociale veiligheid
De leerlingen vinden het binnen de school veilig, in de ﬁetsenkelder al minder en in de
directe schoolomgeving buiten het hek het minst. De beveiliging is gericht op het buiten
houden van mensen die niet op school thuis horen. Binnen de school is het kleinschalig
onderwijs van belang, waar men elkaar kent, in direct contact staat en men elkaar kan
aanspreken.1
Het toegangsbeleid in de gebouwen is erop gericht om ongewenste gasten die binnen
lopen, te weren. Mensen die er niet thuishoren, moeten buiten gehouden worden. In risicowijken of als er meer risicogroepen komen, is de toegangscontrole scherper. Zo is er
op het Kanaleneiland en in de Wibautstraat in Amsterdam veel meer toegangscontrole
dan in andere locaties.
Wat de veiligheid bevordert zijn een sterk pedagogisch klimaat, een goed werkklimaat,
een uitdagende school waar de leerlingen zich aan binden, fysieke maatregelen, incidentenregistratie als monitor van spanningen en adequaat reageren. Grootschalige reacties op maatschappelijke gebeurtenissen, zoals de moord op Theo van Gogh, zal men
niet meer houden. Als er nu iets gebeurt, worden in de klas gesprekken gehouden. Het
devies is klein houden, docenten instrueren, gesprek met iedereen aangaan, aan dingen
die gebeuren aandacht schenken en niet verzwijgen.
Volgens de voorzitter van de Kamer van Koophandel is het in het algemeen waar, dat
schaalvergroting risico’s in zich herbergt voor toenemende sociale onveiligheid. Van
44
Onderwijsraad, oktober 2005
belang is ook hier weer het hanteren van een menselijke maat, zoals ROC ASA dat heeft
gedaan.
Een fort? Impressie van de interviewer
De leerlingen liepen via een zijdeur naar binnen. Ik liep mee. Na de deur stond iedereen voor een brede rij poortjes waar je een pasje nodig had. Achter de elektronische
poortjes stonden wijdbeens drie forse mannen, type uitsmijter. De leerlingen hadden
allemaal een pasje en gingen rustig naar binnen. Een enkeling had zijn pasje vergeten
en werd stuk voor stuk door de conciërge ondervraagd en al of niet naar binnen gelaten. Ik kreeg als bezoeker dezelfde behandeling en werd doorgestuurd naar de receptie. Op weg naar de receptie, in een ander deel van gebouw, werd ik door iedereen
gegroet en als ik aarzelde werd gevraagd waar ik naar toe moest. Steeds bood men
hulp aan.
De school, een ROC, staat op Kanaleneiland in Utrecht. Een buurt waar veel Marokkanen wonen en regelmatig spanningen zijn. Veel leerlingen komen uit de directe omgeving. In het gesprek met de voorzitter van het college van bestuur, een oud-politieoﬃcier, kreeg ik het ook over de sociale veiligheid op school. Hij was toevallig ook
voorzitter van een landelijk platform Veiligheid op School. Op de eerste vraag over
het onderwerp gaf hij een sussend antwoord. Ik vertelde hem mijn binnenkomst in
zijn fort. Een fort vond hij het niet, hij wist nog wel sterkere voorbeelden. Even later
werd het antwoord interessanter. Ze hadden een grootschalig onderzoek laten doen
en daar kwam uit dat de leerlingen het binnen school veilig vinden. In de randen van
het gebouw, de ﬁetsenkelder bijvoorbeeld is het minder veilig en buiten het hek het
meest onveilig. De grootste problemen ondervinden de leerlingen in moeilijke buurten: Kanaleneiland en Wibautstraat Amsterdam, waar verjaagde junks uit de metro
stappen om de politie op Amsterdam CS te ontlopen. In die buurten is een stevige
toegangscontrole op school en in andere buurten niet. De slachtoﬀers van geweld zitten vooral onder leerlingen die spijbelen. Merkwaardigerwijs zitten bij de spijbellaars
ook de daders van geweld.
De sociale veiligheid bevordert men op deze scholen door alles kleinschalig te organiseren, zodat leerlingen en docenten elkaar kennen. De medewerkers van de school
moeten leerlingen ook op hun gedrag aanspreken. Daar zit een zwak punt volgens
het management, omdat één op de vijf docenten dat niet doet. Deze docenten vinden
het aanspreken ﬂauw, zijn het niet eens met de regels van de school of durven het
gewoon niet. Leerlingen hebben dat onmiddellijk door, waardoor de veiligheid binnen
de school afneemt.
Unilocatie
Unilocatie is niet aan de orde geweest bij ROC ASA. Ze komen er ook niet, omdat het
kleinschalig onderwijs dat ROC ASA nastreeft, zich niet verdraagt met unilocaties.
Managementproblemen: rolwisseling, aanpassen aan schaalgrootte, zwak ontwikkeld
instrumentarium
Managementproblemen zijn volgens het college een logisch gevolg van fusies:
Groot groeien in het onderwijs
45
ß
ß
ß
ß
ß
ß
alle leidinggevenden komen onder druk te staan en worden in ieder geval
opnieuw beoordeeld;
ze passen minder goed in de nieuwe setting, vooral de schoolleiders die een
verzorgende en pleitbezorgende rolopvatting hebben (vaderen en moederen
over personeel, manager als belangenbehartiger van docerend personeel);
het noodzakelijke beleidsvoerend vermogen heeft lang niet iedereen;
niet elke manager is in staat om de rolwisseling mee te maken, degenen die
geen rolwisseling ondergaan zouden een andere functie moeten aanvaarden;
soms ook problemen met statusverlies; en
weten als directeur dat je een deel van een geheel bent, is een punt van zorg;
sommigen staan geen bemoeienis van het college van bestuur toe.
De voorzitter van de Kamer van Koophandel meent, dat het noodzakelijk is om bij
schaalvergroting bestuur, management en managementsysteem aan te passen en te
veranderen. De personele bezetting van de nieuwe posten moet ook goed zijn. Bij veel
fusies, niet speciﬁek ROC ASA, wordt daar te weinig aandacht aan besteed. Men biedt
schaalvergroting soms het hoofd door meer van hetzelfde en loopt dan op een zeker
moment vast. Op de werkvloer, in het onderwijs, moet de menselijke maat in de gaten
gehouden worden. Dat wordt in sommige gevallen vergeten, waardoor anonimiteit
en vervreemding optreden. In het management kan een fout zijn dat het college van
bestuur de organisatie tot in detail blijft besturen, terwijl er meer vrijheid van handelen
moet worden toegestaan.
Een extern personeelsdirecteur zegt dat het management in een ROC of in onderwijsinstellingen in het algemeen zwak ontwikkeld is. De organisaties lopen achter in public
relations, accountability, informatiemanagement, loopbaanontwikkeling, marketing, het
op orde houden van werkprocessen, enzovoort. Dat creëert voortdurend problemen,
omdat de buitenwereld wel verwacht dat alles goed loopt en de schaalgrootte plus de
nieuwe manier van onderwijs geven moderne managementtechnieken vereisen. Zo’n
grote instelling is niet meer als een kleine school met direct toezicht op basis van klassikaal onderwijs te organiseren. De kloof met de professionals groeit daardoor ook. Zij
voelen zich miskend en sluiten zich op in een eigen wereld, die beperkt is tot het eigen
vakgebied en de deelnemers waarvoor onderwijs gegeven wordt. De rest van de organisatie bestaat niet meer en de docent gaat solitair te werk.
Uittreden personeel
Er is niet veel extra personeel geloosd na de fusies; zowel het college van bestuur als de
voorzitter van de mr vinden dat. Zij vinden wel dat sommige instellingen de problemen
bewust laten oplopen om ze uiteindelijk in Den Haag neer te leggen. Bijvoorbeeld op de
al lang bekende teruglopende vraag naar inburgering is bij het ene ROC geanticipeerd,
terwijl het andere ROC nog personeel aantrekt als er feitelijk gekrompen moet worden
en bij de eﬀectuering van de afnemende behoefte verontwaardigd bij de rijksoverheid
aan de bel trekt.
Meer bureaucratie
Er is minder management en meer bureaucratie, volgens het college van bestuur. Bijvoorbeeld de ondersteuning moet worden teruggebracht met 10%. Decentraal is de
ondersteuning wel gegroeid. Die willen de docenten niet terugdringen. Er zijn nu minder
managers, vroeger waren er dertig directeuren en nu twintig.
46
Onderwijsraad, oktober 2005
De docenten vinden wel dat er meer staf is. De voorzitter van de mr vindt ook dat er
meer bureaucratie is, omdat er meer staf is, die soms dubbel werk doet.
Invloed op de omgeving
De invloed van het ROC op toeleverende en afnemende scholen is groter geworden. Het
is makkelijker om bij gemeente en bedrijven binnen te komen. Landelijk is de bve-sector
partij geworden. De publieke bemoeienis van de centrale overheid is groter geworden.
De invloed van de lokale overheid kan groter zijn.
Relatie met afnemende werkveld, arbeidsmarkt
De Kamer van Koophandel vindt dat de contacten tussen het mkb (midden- en kleinbedrijf) en het onderwijs slechter zijn geworden sinds de ROC-vorming. Vroeger waren de
contacten tussen bedrijven en streekschool intensiever en beter. De directeur bewoog
zich ook in ondernemerskringen. De verslechtering is vooral te merken in de beroepsbegeleidende opleidingen.
Dat is ook de mening van de directeur personeel van de gemeente Amsterdam. Zwak is
het verzorgen van stages. Er is nauwelijks begeleiding vanuit de school, de bedrijven
worden slecht geïnformeerd en er is weinig belangstelling en begeleiding van de stagiaires. De stagiaires worden ‘over de heg gegooid’. De public relations van het ROC is ook
beneden de maat. De ROC’s informeren de bedrijven en instellingen slecht over lopende
veranderingen in de opleidingen, bijvoorbeeld over het competentiegericht werken. Hoe
dat de kwaliteit van de opleidingen beïnvloedt, is niet goed zichtbaar voor bedrijven.
4.4
Trots en minder tevreden
Trots is het ROC ASA op het identiteitsgebonden onderwijs en de onderwijsvernieuwingen die geslaagd zijn. Trots is het college op het gegeven dat ROC ASA tot de kopgroep
van de Nederlandse ROC’s hoort. De buitenwereld vindt dat het ROC ASA trots mag zijn
op de gediﬀerentieerde aanpak van deelnemers, met als kroon op het werk het onderwijs voor moeilijke doelgroepen in Amsterdam-West.
Schaamte en onvrede is er over achterblijvende opleidingen. De mr zit de groei van stafdiensten dwars. De buitenwereld zegt dat het management zwak ontwikkeld is.
4.5
Nabeschouwing
Inleiding
Het mbo is een product van de Mammoetwet, die in 1968 is ingevoerd. De WVO (Wet
op het voortgezet onderwijs) maakte van de tweeslag in het beroepsonderwijs (lager en
middelbaar) een drieslag mogelijk (lager, middelbaar en hoger) en voegde nieuwe sectoren toe aan het beroepsonderwijs. Met name de komst van het economisch en administratief onderwijs was een belangrijke uitbreiding. De verzuiling, nagenoeg onbekend in
het nijverheidsonderwijs, deed er nog een schepje bovenop. Het maakte de stichting van
confessioneel beroepsonderwijs mogelijk in een tijd dat de ontzuiling zijn werk begon
te doen. De toevloed naar het mbo, waar slechts bescheiden voorlopers van bestonden
in de techniek (uts, uitgebreide technische school), was groot. Het mbo werd een van
grootste succesnummers van de WVO.
Groot groeien in het onderwijs
47
Het mbo groeide vanaf het begin elk jaar. In de jaren negentig kreeg de groei een versnelling, omdat nieuwe opleidingen, eerst kort-mbo en later het volwassenenonderwijs
en duale onderwijs, werden toegevoegd aan het schooltype. De instellingen zelf groeiden nog sneller, vanwege de schaalvergrotingsoperaties die over het mbo heen kwamen:
eerst de svm-operatie en later de ROC-vorming.
Figuur 4: Aantal opleidingen in mbo, leerlingen en leerlingen/opleidingen van 1980 – 2002
In de graﬁek is de ontwikkeling terug te vinden. De exacte cijfers staan in tabel 7. Tot
1985 groeide het aantal opleidingen (kolom, linker-as) sterk en dat was in 1990 – na de
svm-operatie – voorbij. Het leerlingenaantal (kolom linker-as * 1.000 leerlingen) bleef
jaar in jaar uit groeien. Het eﬀect op de grootte van de instellingen is terug te vinden in
de graﬁeklijn. De gemiddelde grootte was in 1980 303 leerlingen per opleiding en dat
liep tussen 1985 en 1990 snel op. In 1995 was het gemiddelde 2.872 en in 2002 3.263
leerlingen per instelling.
De voorlopers van ROC ASA zijn typische producten van het verzuilde protestants-christelijk mbo in Utrecht, Amersfoort en Amsterdam. De protestants-christelijke besturen
hebben vanaf de jaren vijftig consequent protestants-christelijk beroepsonderwijs in
Utrecht, Amersfoort en Amsterdam nagestreefd. Dat lukte vaak wel, maar soms ook niet.
Bijvoorbeeld het mdgo, later dienstverlening en gezondheidszorgonderwijs, is in Utrecht
en Amsterdam de algemeen-bijzondere weg ingeslagen en het katholiek middelbaar
technisch onderwijs in Utrecht deed dat ook. Toch is de combinatie in de drie steden als
aparte protestants-christelijke organisatie naast een grote algemene onderwijsinstelling
blijven bestaan.
De samenstelling en omvang is samengevat in de onderstaande tabel. De detailgegevens
zijn in de bijlagen opgenomen in tabel 12.
48
Onderwijsraad, oktober 2005
Tabel 4: ROC ASA, samenstelling en omvang 1980-2002
ROC ASA
1980
1985
1988
1997
2000
2002
Eenheden
9
10
10
10
10
10
Besturen
8
10
10
4
1
1
Deelnemers
4.250
7.717
10.100
11.964
14.322
15.286
II/eenheid
472
772
1.010
1.196
1.432
1.529
II/bestuur
531
772
1.010
2.991
14.322
15.286
In 1980 ging het om zelfstandige unisectorale scholen van één richting in één stad. In
één geval vielen twee scholen onder één bestuur. Dat was het Scutos-bestuur, dat naast
techniek iets voor meisjes wilde doen en een protestants-christelijke meao (middelbaar
economisch en administratief onderwijs) stichtte.
Vóór de WVO lukte het bijna niet om denominatieve scholen voor beroepsonderwijs te
stichten, omdat het bedrijfsleven en de gemeenteraad daar niet aan wilden meewerken.
Die moesten onder de Nijverheidswet nog toestemming geven. Na de invoering van de
WVO centraliseerde en bureaucratiseerde de besluitvorming over de stichting van scholen en werd het voor besturen makkelijker om scholen voor beroepsonderwijs te stichten.
De svm-operatie bracht eind jaren tachtig en begin jaren negentig de eerste fusies in het
mbo, nadat enkele jaren eerder het kort-mbo gestart was en staatssecretaris De Jong
confessioneel gekleurde streekscholen mogelijk maakt. SBBO in Leusden, nu onderdeel
van ROC ASA, is daar een voorbeeld van. In de tabel is dat terug te zien in de afname
van het aantal besturen tussen 1988 en 1997. De toename in deelnemers is vanaf 1980 al
bezig. Het aantal eenheden waarin gewerkt werd, bleef gelijk. Een eenheid is de organisatorische entiteit waarin het onderwijs gegeven wordt. Voor de svm-operatie waren dat
scholen en na de svm-operatie min of meer zelfstandige sectoren of units onder één centrale directie of bestuur. Een eenheid zit soms in één gebouw, maar lang niet altijd.
De tweede schaalvergroting vond plaats tijdens de ROC-vorming en de periode daarna,
van 1996 tot 1999. De bestuursomvang nam toe, maar het aantal eenheden bleef nagenoeg gelijk. Omdat de deelnemersaantallen bleven stijgen, nam de gemiddelde omvang
van een eenheid wel toe. De schaalvergroting in het mbo heeft te maken met de groei in
deelnemers en de bestuurlijke schaalvergroting.
Verschillen en overeenkomsten
ROC ASA is een van de grotere ROC’s in Nederland. Het is bovendien een van de weinige
ROC’s met identiteitsgebonden onderwijs. Het ROC is niet in één regio gevestigd, maar
in meerdere. In de korte geschiedenis van de ROC’s heeft ROC ASA van begin af aan een
eigen plaats veroverd door het eigen karakter, maar ook door als één van de eersten een
modern ﬁnancieel beleid te gaan voeren. Daardoor was ROC ASA in staat om al heel snel
in nieuwe of vernieuwde gebouwen onderwijs te gaan geven en ging het vroeger investeren in onderwijs dan anderen. Dat heeft het ROC een koppositie gegeven, maar geeft
ook aanleiding tot conﬂicten met andere ROC’s en landelijke beleidsmakers.
Groot groeien in het onderwijs
49
Keuzevrijheid voor leerlingen en afnemers
Eén van de bestaansredenen van ROC ASA is het behoud van keuzemogelijkheden voor
deelnemers en afnemers in de regio. Daarin wijkt het ROC af van het beleid van de overheid, die streeft naar één ROC per regio. Het ROC ASA wil vooral door haar identiteit verschil maken. Voor slechts een deel van de deelnemers is dat een reden om voor ROC ASA
te kiezen. Het gaat hen ook om andere beweegredenen, waarin het ROC niet bewust verschilt van anderen.
In de meeste regio’s kunnen de deelnemers niet kiezen uit meerdere ROC’s. Voor de
breedte van het onderwijsaanbod speelt dat geen rol, omdat vrijwel elk ROC alles aanbiedt. Concurrentie tussen ROC’s met gelijke opleidingen bestaat volgens kenners van de
onderwijssector niet. Het enorme aantal opleidingen in de bve-sector en het feit dat vrijwel elke opleiding bij elk ROC wordt aangeboden, hebben een enorme versnippering tot
gevolg.
Invloed op sociale cohesie
Sociale cohesie is een hedendaags vraagstuk, dat vooral in bepaalde grote stadswijken
speelt. Het ROC heeft hiermee te maken en voert beleid op dit punt. De sociale veiligheid
is hoog op de agenda geplaatst. Het ROC heeft een bijdrage geleverd aan het ontwikkelen van landelijk beleid en meegedacht bij het vinden en ontwikkelen van oplossingen.
Die oplossingen worden in de vestigingen van het ROC ingevoerd en beproefd. De stelling is te verdedigen dat het ROC door zijn omvang vroegtijdig geconfronteerd wordt
met het maatschappelijk vraagstuk en het de capaciteit in huis heeft om het probleem
aan te pakken. Het ROC heeft dat ook gedaan en loopt nu voorop in het verbeteren van
de sociale cohesie.
Buitenstaanders wijzen erop dat er een gebrekkige relatie is tussen deelnemer en opleiding, die bestaat uit het personeel en de deelnemersgroep die de opleiding volgt. Het
komt veelvuldig voor dat deelnemers acht of meer docenten hebben voor twee lesdagen
en dan ook nog onderwijs volgen in verschillend samengestelde onderwijsgroepen. De
onderlinge binding is daardoor klein, de groepsstructuur te zwak. Het is volgens externe deskundigen allemaal begonnen toen het onderwijs startte met modularisering, eind
jaren tachtig. Dat is toentertijd drastisch doorgevoerd om per ROC nagenoeg alle opleidingen uit de kwaliﬁcatiestructuur in de lucht te houden. Nu leidt het op uitvoeringsniveau tot problemen.
Kwaliteit
De schaalgrootte werkt positief op het instandhouden van een breed onderwijsaanbod.
Het ROC heeft meer mogelijkheden om innovaties aan te pakken, wordt er ook eerder
mee geconfronteerd en doet er ook iets aan. De onderwijskundige innovaties komen op
gang, maar niet over de hele linie. Het is afhankelijk van de medewerkers dicht bij het
onderwijs of de onderwijsvernieuwingen goed van de grond komen. En daar gaat het
nodige mis. Op plekken waar onderwijsvernieuwingen slagen, staat een betrokken team
docenten met visie en ontwikkelvermogen te werken voor een herkenbare groep deelnemers in een opleiding met een gezicht. Een duidelijk proﬁel, een zichtbaar en aanwezig
werkveld, een herkenbare plek in het gebouw, activiteiten, constateerbare resultaten,
samenhang en engagement. Op veel plekken in het onderwijs treft men deze situatie
niet aan. De kleine kwaliteit is niet op orde, afspraken worden niet gemaakt of niet nage-
50
Onderwijsraad, oktober 2005
komen, ieder werkt voor zichzelf, het management heeft de werkprocessen niet op orde,
enzovoort.
De top van de instelling heeft in deze situaties onvoldoende relatie met de dagelijkse
onderwijspraktijk om daarin verandering te brengen. Buitenstaanders merken op dat
het management zwak ontwikkeld is. Ook de top is niet volwassen, mature, omdat
het accent verkeerd gelegd wordt. Er is onvoldoende aandacht voor de kerntaak, goed
onderwijs, en meer aandacht voor bijzaken. De relatie met de arbeidsmarkt is op veel
plaatsen ernstig verzwakt, volgens de buitenstaanders. Stagebegeleiding is veelal onder
de maat, de kennis van het bedrijfsleven verouderd, de relaties met bedrijven en instellingen worden niet onderhouden en het bekendmaken van ontwikkelingen in het onderwijs schiet tekort.
Doelmatigheid
Grote ROC’s gaan eﬃciënter en doelmatiger met hun middelen om. Het is geen natuurwet en afhankelijk van eigen beleid. Maar het valt op dat de meeste ROC’s, de een eerder
dan de ander, dat wel doen.
Toegankelijkheid
De toegankelijkheid van opleidingen is niet verminderd. In de bve-sector is het aanbod
sterk toegenomen. De variatie aan opleidingen is inmiddels zo groot en de plekken waarop de opleidingen gegeven worden zo omvangrijk, dat er landelijk een sanering nodig is.
Invloed op besluitvorming en betrokkenheid ouders, deelnemers en personeel
De invloed van deelnemers op de opleiding is sterk afgenomen. Zowel in de besluitvorming, als in de klachtenafhandeling is de deelnemer slechter af. De invloed van het personeel is eveneens afgenomen.
Mogelijkheden schaalverkleining
Op het niveau van opleidingen hebben de ROC’s de ondergrens van veel opleidingen al
lang overschreden. De piepkleine opleidingsschaal vertaalt zich in rommelige versnipperde onderwijsprogramma’s met veel zelfstudie en wisselende groepssamenstelling en
docententeams. Wat nog onvoldoende gebeurt, is de organisatie van kleinschalige herkenbare eenheden in het primaire proces. ROC ASA gaat die weg nu op. In andere ROC’s
is hetzelfde gaande of gaat hetzelfde gebeuren.
Groot groeien in het onderwijs
51
5
Hoger beroepsonderwijs: INHOLLAND
De geschiedenis van deze fusie is grotendeels opgetekend uit de mond van de voorzitter
van het college van bestuur. De beoogde en niet-beoogde eﬀecten zijn gebaseerd op uitspraken van de voorzitter, mensen van binnen en buiten de hogeschool, die in het kader
van dit onderzoek zijn geraadpleegd, en documentatie over de hogeschool. De nabeschouwing probeert de case in een breder perspectief te plaatsen. De interpretatie van
het materiaal komt voor rekening van de onderzoekers en kan overeenkomen met de
mening van geïnterviewden.
5.1
Geschiedenis van de fusie
Klein uit het stc-proces
De Hogeschool INHOLLAND is ontstaan uit een reeks fusies. Het begon bij de Ichthus
Hogeschool die als protestants christelijke hogeschool was gevormd tijdens het stc-proces (schaalvergroting, taakverdeling en concentratie) in het hbo, midden jaren tachtig.
Jos Elbers was voorzitter van de hogeschool. De hogeschool had vierduizend studenten
en vestigingen in Rotterdam (drie sectoren: pabo, economisch-administratief en sociaalagogisch) en Dordrecht (pabo). In 1994 was duidelijk dat de hogeschool in die omvang
op den duur geen eigenstandige positie zou kunnen handhaven. Groei was wel mogelijk,
maar het zou geen hogeschool kunnen worden, die het noodzakelijke volume van tussen
de 10.000 en 20.000 studenten zou hebben. Die grootte was nodig om modern onderwijs te kunnen ontwikkelen, om mensen en middelen optimaal te alloceren, en om beter
gebruik te kunnen maken van meerdere opleidingen op meerdere plaatsen, volgens het
devies “één keer uitvinden en twee keer uitzetten”.
Stapsgewijs groter
De eerste voor schaalvergroting in aanmerking komende hogeschool was de Christelijke
Hogeschool Rijn-Delﬂand, die vestigingen in Den Haag en Oegstgeest had. Die fusie
lukte. De volgende wens was om een breder portfolio na te streven, omdat de toenmalige samenstelling te eenzijdig was. Meer technologie was vanzelfsprekend. In Den Haag
en Rotterdam waren er weinig mogelijkheden, omdat er al twee hogescholen waren. “Dat
is te druk” zegt Elbers, “maar in Delft lagen er wel kansen”. De agrarische hogeschool
werd overgenomen, met een heel aardig bedrag van de minister van Landbouw erbij. De
komst van de technische sector gaf de gelegenheid om meerdere echt technische opleidingen te ontwikkelen naast de landbouwopleidingen, zoals technische vervoerskunde,
informatica en technische bedrijfskunde. De denominatie veranderde in die tijd van protestants-christelijk naar bijzonder-neutraal, onder handhaving van karakteristieke elementen zoals de menselijke maat.
Nog niet groot genoeg
De combinatie zat in 2000 op 12.000 studenten, maar was nog te klein omdat de bezuinigingen in het hoger onderwijs, ongeveer 35% minder budget per student, ergens met
52
Onderwijsraad, oktober 2005
eﬃciency-maatregelen moesten worden opgevangen. Elbers had contacten met de voorzitter van het college van bestuur van de Hogeschool Holland in Diemen, omdat hij
uit het college van bestuur van de Hogeschool Holland kwam en had gewerkt met de
toenmalige voorzitter Wim Rietvelt. Elbers heeft toen tegen Rietvelt gezegd: “Volgens
mij moeten wij samengaan”. De argumenten waren dat ze samen hogescholen in de
drie grote steden van het land hadden, de huidige omvang van Ichthus en Hogeschool
Holland apart net te klein was, beiden ongeveer 10.000 studenten, en de hogescholen een gelijke open denominatieve achtergrond hadden. De Hogeschool Holland had
geprobeerd om met de Hogeschool van Amsterdam samen te werken, deed dat ook,
maar tot een fusie kwam het niet. Met het idee om samen te gaan met Ichthus kreeg de
Hogeschool Holland een alternatief voor de Amsterdamse fusie in handen en konden de
voordelen die er al waren – één keer uitvinden en twee keer uitvoeren – nog een keer
worden toegepast.
Grote sprong
In Amersfoort werd in 2000 een overeenkomst bereikt over de fusie met de Hogeschool
Holland. De voorzitter van de Hogeschool Holland had toen nog een probleempje: hij
voerde in die periode besprekingen met de Hogeschool Haarlem, de Hogeschool Alkmaar en de HES Amsterdam (Hogeschool voor Economische Studies) over een fusie.
Hij ging overleggen met deze hogescholen en kreeg voor kerstmis te horen dat de HES
Amsterdam niet meer wilde praten, maar Alkmaar en Haarlem wel. “Op 6 januari 2001
spraken de vier voorzitters elkaar in een goed restaurant. Alle plannen kwamen op tafel.
Wat Haarlem en Alkmaar wilden, leek op een stappenplan in twintig jaar. Ichthus en de
Hogeschool Holland lieten merken dat zij gingen fuseren. Toen kwam de suggestie op
tafel om een fusie in één te doen. Alle hogescholen in één keer laten fuseren. Aan het
eind van de avond gaven we elkaar een hand en dit gingen we binnen een jaar doen.” De
overwegingen van Haarlem en Alkmaar om nu mee te gaan met de fusie hadden veel te
maken met het wegvallen van alternatieven. Ze hadden geprobeerd met elkaar te fuseren, maar slaagden niet omdat de hogescholen niet tot een operationele samenwerking
konden komen. Beide hogescholen waren ongeveer even groot, hadden vergelijkbare
opleidingen en konden niet tot overeenstemming komen over de leiding. Fusie met de
Hogeschool van Amsterdam sloten zij beiden uit vanwege het anti-Amsterdamse sentiment. De hogescholen moesten wel met deze fusie meegaan, omdat zelfstandig blijven
steeds moeilijker werd door ﬁnanciële druk en concurrentie van andere hogescholen.
In één jaar
Het traject om in één jaar de fusie te realiseren werd ingezet. De anderen vonden dat
kort, maar het argument dat zo’n proces niet lang moest duren, gaf de doorslag. De
fusiepartners hadden te maken met 32 leden van de raad van toezicht, 11 leden van het
college van bestuur, 36 directeuren, 250 opleidingmanagers en 96 mr-leden. De verschillen tussen de hogescholen waren enorm. Van archaïsch, provinciaal, ‘laissez faire, laissez
aller’, tot gedreven, visionair en modern. KPMG is voor het fusieproces ingeschakeld om
onderzoek te doen en te zorgen voor moderatie. Op 1 juni 2001 is een intentieverklaring
getekend en hebben de raden van toezicht van de fuserende hogescholen een nieuwe
voorzitter van de nieuwe hogeschool (Elbers) gekozen. Een beleidsgroep die bestond
uit de vier voorzitters van de colleges van bestuur, gaf leiding aan werkgroepen om de
fusie voor te bereiden. In juni besliste de beleidsgroep dat alle werkgroepen eind augustus moesten rapporteren. “Verbazing en verzet, maar alle werkgroepen hebben toch hun
rapport ingeleverd.” Van 9 tot en met 12 september 2001 was een werkconferentie met
Groot groeien in het onderwijs
53
heel het management van alle hogescholen georganiseerd. “Toen is alles doorgesproken
en is de marsroute, het ontwerp van de organisatie en de strategie besproken en doorgenomen. Het fusiedocument wat daaruit is voortgekomen, staat nog steeds als een huis.”
Het formele overleg met vakbonden en mr-en volgde. Vakbonden verschilden met elkaar
van mening, omdat de achterbannen verschillend waren. En mr-en ook. Met name Haarlem
was heel formeel, omslachtig en kon maar moeilijk tot beslissingen komen. Dat zou nooit
wat worden. De voorzitter besloot om het overleg in één keer te doen. Alle 96 mr-leden
zijn bij elkaar gekomen op één dag in een hotel. Het was spannend, omdat het ging gebeuren of niet. De voorzitter zegt: “Ik heb dat helemaal gepowered in mijn rol als voorzitter
als boegbeeld van de fusie. Het was een professioneel hoogtepunt in mijn carrière. Alles
uit het hoofd. De mensen in een cirkel om me heen. Ik ben de hele dag blijven staan. En
maar blijven lopen. Alle vragen zelf beantwoord.” “Op het einde van de dag wilde men gevoelsmatig nee zeggen, omdat men bang was gemaakt, maar rationeel wist men dat het ja
moest worden. Uiteindelijk hebben alle mr-en ja gezegd.”
Het langste heeft de combinatie nog zitten te wachten op de NMa (Nederlandse Mededingingsautoriteit), omdat die nog ja moest zeggen. De NMa had uiteindelijk geen bezwaar
tegen deze fusie, omdat de fusie niet onder de werkingssfeer van de Mededingingswet
valt.2
Figuur 5: Organisatieschema INHOLLAND
54
Onderwijsraad, oktober 2005
Formele en feitelijke start
In 2002 is de fusie formeel gestart op 1 januari; op 1 september is de organisatie gaan
draaien. De eerste stap was om van bovenaf de organisatie vorm te geven. Uit de elf collegeleden zijn vier leden gekozen. Tijdelijk, omdat na enige tijd dat teruggebracht zou
worden tot drie. De vier waren de vier voorzitters van de hogescholen. Voor de overige
leden is een oplossing gezocht. Sommigen zijn met pensioen gegaan, vertrokken of hebben een functie binnen de organisatie gekregen. Het tweede was de benoeming van
directeuren van de centrale diensten: concern control, juridische dienst, ict, marketing en
communicatie, enzovoort; niet als vaste directeur, maar als projectdirecteur. De opdracht
was om een plan voor de dienst te maken. Nadat het plan werd goedgekeurd, vond de
deﬁnitieve benoeming plaats. Meestal werd het de projectdirecteur. De derde stap was
de vormgeving van de medezeggenschap. Veel discussie ontstond over wat er in de
medezeggenschap besproken werd. De voorzitter heeft dat beperkt, met de stelling dat
de mr op vrijwel alles instemmingsrecht heeft, maar dat dit niet inhoudt dat over alles
meegepraat wordt.
Tegenwind
De onderwijsorganisatie zou 1 september 2004 ingevoerd worden. Uit de organisatie
kwam het verzoek om dat sneller te doen, één jaar eerder. De collegevoorzitter had meer
tijd willen nemen, maar is meegegaan in de tempoversnelling. Hij weet niet of dat verstandig is, vanwege alle nadelige eﬀecten die nu optreden. “Was dat ook gebeurd, als
alles een jaar meer tijd gekost had?” vraagt hij zich hardop af. “De onderwijsmensen
zijn in eerste aanleg bij de vormgeving van de onderwijsorganisatie betrokken via de
zogenoemde Floriade-dagen met Victor de Koning. De opkomst was mager en dat had
toen al een teken moeten zijn, dat er wat aan schortte. De organisatie van het onderwijs vond plaats in zogenoemde ‘schools’. Er zijn 15 ‘schools’, veel in de economische
hoek en de rest in andere domeinen. Er waren 36 directeuren beschikbaar en men heeft
12 mensen van binnen benoemd en 3 van buiten. De rest viel af. Hetzelfde gebeurde bij
de benoeming van opleidingsmanagers. Een deel werd benoemd, maar een groter deel
viel af. Niet-benoemde mensen zijn er materieel bijna altijd zonder verlies uitgekomen.
Psychologisch was er wel bijna altijd verlies, omdat men graag benoemd wilde worden
in de functie waarvoor men opteerde. Dat benoemingsbeleid bracht onrust in de organisatie. De niet-benoemde mensen zaaiden tegenwind en verstoorden de ontwikkeling
van de onderwijsorganisatie. De mensen gingen zich vooral zorgen maken over de eigen
positie. Het ging over de vraag ‘What’s in for me?’, in plaats van hoe gaan we examineren, hoe gaat de planning- en controlcyclus er uitzien, enzovoort. De discussies hadden
weerslag op medewerkers, studenten, onderwijs, imago, instroom, enzovoort.”
Vrijstaten opgeheven, vaker in de krant
De schaalgrootte van de instelling werkte tegen. De problemen die zich voordeden
werden vergroot en waren interessant voor de buitenwereld. Een kleine hogeschool is
onzichtbaar, maar een grote niet. Die haalt makkelijk de krant. INHOLLAND werd en
wordt bekeken. “Waar mensen in het onderwijs erg aan moesten wennen, was dat uitvluchten en ontwijkend gedrag onmogelijk werd. Vluchten kon niet meer. Iedereen werd
ter verantwoording geroepen en vrijstaten werden opgeheven.”
Tijdens het integratieproces van INHOLLAND liep men aan tegen nauwelijks of niet
geïntegreerde hogescholen, waar na de stc-fusies in 1986 niets aan de organisatie was
gebeurd. Alles was nog als vroeger. Op vrijwel geen onderdeel was geprobeerd om de
Groot groeien in het onderwijs
55
mogelijkheden van schaalvergroting te benutten. De medewerkers hoefden nauwelijks
rekening en verantwoording af te leggen. De medewerkers van die hogescholen kregen
in hoog tempo te maken met de nieuwe aanpak en management van de Hogeschool
INHOLLAND. De bedrijfsmatige aanpak vraagt van iedereen samenwerking, teamvorming, toetsbaarheid, controleerbaarheid, openheid en elkaar aanspreken. Dat komt in
het integratieproces in versneld tempo bij elkaar, omdat de hogeschool in al zijn facetten
herontworpen wordt: planning en control, ﬁnanciën, onderwijs, huisvesting, enzovoort.
Verder werd er in hoog tempo gewerkt en stond het management geen uitstel en afstel
meer toe. Dat was men niet gewend. De voordelen van de aanpak komen pas na enige
tijd te voorschijn. “Nu pas bijvoorbeeld plukt men de vruchten van de ict-investeringen
en de virtuele leeromgeving.”
5.2
Beoogde eﬀecten
5.2.1
Onderwijskundig
Onderwijskundige meerwaarde
De onderwijskundige meerwaarde is en wordt gerealiseerd in het nieuwe onderwijskundige concept van de hogeschool. De hogeschool voert een major-minorstructuur in. In de
economisch-administratieve hoek gaat het bijvoorbeeld om 21 opleidingsdomeinen en 2
masters. De onderwijskundige vormgeving en het competentiegerichte leren is beschreven in de zogenoemde Backbone. De invoering van de nieuwe onderwijskundige vormgeving is gaande, nadat de plannen eerst op papier waren ontwikkeld.
Een groot deel van de huidige discussies binnen de hogeschool gaat over de invoering
van het model. Er is kritiek op de verandering, omdat de organisatie niet soepel loopt:
veel uitval van onderwijs, haperende organisatie, klachten van studenten en personeel,
enzovoort. Er is een tekort aan kleine kwaliteit. Binnen de organisatie bestaat de opvatting dat het onderwijskundig model te veel van bovenaf is bedacht en te weinig van
onderop. Onderwijs wordt op de werkvloer gemaakt en daar ligt de kennis en capaciteit
om onderwijs te ontwikkelen.
Buitenstaanders merken op, dat de hogescholen alleen door hun omvang in staat zijn om
de opkomende nieuwe onderwijskundige inzichten zoals competentieleren, zelfstandiger
projectmatig werken, e-learning, nieuwe leren, kwaliteitszorg, bachelor-master, majorminor, enzovoort, op te pakken en te vertalen in nieuw onderwijs. Kleine instellingen
zouden dat niet kunnen. Zij ontberen de omvang om dat te doen.
Bij het bepleiten van fusies in het hbo is de onderwijskundige meerwaarde veelvuldig als
argument gebruikt. Achteraf kan vastgesteld worden, dat de eerste jaren weinig terecht
is gekomen van dat ideaal. Er zijn wel experimenten geweest met extensivering, modularisering en dergelijke, maar de introductie van nieuwe onderwijsconcepten en organisatievormen is nu pas bezig.
Multisectorale samenwerking
De hogeschool heeft vrijwel onmiddellijk opleidingen verplaatst naar plekken waar de
levensvatbaarheid beter zou zijn. Een duidelijk voorbeeld is de harde techniek in Haarlem, die daar bijna geheel is verdwenen. Luchtvaarttechniek en scheepbouwkunde zijn
naar Delft gegaan en vinden nu aansluiting bij de tu-opleidingen (technische universiteit)
56
Onderwijsraad, oktober 2005
plus scheepsbouwkunde van de Hogeschool Rotterdam. Werktuigbouwkunde en elektrotechniek van Haarlem en Alkmaar zijn geconcentreerd in Alkmaar. De verplaatsing van
de opleidingen ondervindt vooraf veel verzet van medewerkers. Maar als ze eenmaal op
de nieuwe plek zijn aangeland, slaat de stemming om en omarmen de personeelsleden
vaak de synergie die dan mogelijk is. Vooral luchtvaarttechniek en scheepsbouwkunde
in Delft doen het heel goed in de nabijheid van de vergelijkbare wetenschappelijke opleidingen.
De overgang naar ‘schools’, opleidingsdomeinen en de major-minorstructuur doorbreekt
de sectorale grenzen en maakt nieuwe combinaties mogelijk. Het stelt studenten in de
gelegenheid om een opleiding te volgen, die dichter aansluit bij hun belangstelling, en
maakt het in theorie voor de hogeschool mogelijk om in kenniskringen kennis op te bouwen en te creëren.
Doorstroming tussen programma’s
INHOLLAND probeert met de invoering van de bama- (bachelor-master) en de majorminorstructuur de doorstroming binnen het hbo-onderwijs en de keuzevrijheden van
studenten te optimaliseren. In de doorstroming binnen de beroepskolom draait de hogeschool mee in de landelijke programma’s om dat te verbeteren.
5.2.2
Bedrijfsmatig
Optimaal gebruik van voorzieningen
Het optimaler gebruik van gebouwen, vestigingsplaatsen en voorzieningen is een van de
speerpunten van het beleid van INHOLLAND. In dat opzicht steekt de hogeschool menige
andere hogeschool naar de kroon. De hele invoering van ict in het onderwijs is enigszins gesteund door extra middelen van de overheid, maar grotendeels gerealiseerd en
nu in stand gehouden door interne organisatieveranderingen en andere besteding van
middelen, die ondenkbaar waren geweest in kleine instellingen. De ontwikkeling was
zeker minder snel gegaan of had grote samenwerkingsverbanden buiten de hogescholen om gevraagd, die per deﬁnitie organisatorisch zwakker en ﬁnancieel duurder zijn.
Algemener gezegd: een grote instelling kan veel beter investeren.
Doelmatigheid
Doelmatigheid en eﬃciency staan voorop in de instelling. Er wordt een modern ﬁnancieel-economisch beleid gevoerd, waardoor de hogeschool veel meer met zijn middelen
kan doen dan de traditioneel sparende en oppottende hogeschool.
Het personeel en de studenten hebben de indruk dat veel middelen in de indirecte sfeer
worden besteed aan ondersteuning, hulpdiensten en management. Te weinig middelen
zouden beschikbaar zijn voor het directe onderwijsproces. Dat zou onder meer tot uiting
komen in het geringe aantal contacturen en verplichte onderwijs binnen de hogeschool.
Het management ontkent dat er te veel indirecte bestedingen zijn. Buitenstaanders stellen dat het hoger onderwijs de bezuinigingen alleen heeft kunnen overleven door het
doelmatiger gebruik van middelen. Hogescholen zijn veel eﬃciënter gaan werken.
Geconstateerd kan worden dat de discussie over de verhouding direct-indirect sterk drijft
op beeldvorming. De vraag of kosten direct of indirect gemaakt worden, is sterk afhankelijk van het kostentoerekeningsmodel. In de discussie zien sommigen uitsluitend de
kosten voor docerend personeel als direct en zijn alle andere kosten, zoals onderwijs-
Groot groeien in het onderwijs
57
ondersteunend personeel, ict, mediatheek, huisvesting, innovatiemiddelen en dergelijke, indirect. Aan de andere kant staan opvattingen die vrijwel alle kosten relateren aan
onderwijs, zodat er bijna geen indirecte kosten zijn. Een tweede factor naast het kostentoerekeningsmodel is de onderwijskundige ontwikkeling waar steeds minder klassikaal
onderwijs in is terug te vinden en steeds meer zelfwerkzaamheid, al of niet in tijdelijke werkverbanden van studenten, op stageplekken of met behulp van ict. Degenen die
alleen contactonderwijs in zijn klassieke vorm tot het echt onderwijs rekenen, vinden dat
er steeds minder onderwijs gegeven wordt.
Financieel robuust
De ﬁnanciële robuustheid kwam bij sommige rechtsvoorgangers van INHOLLAND tot
stand door het sparen en beleggen van middelen, achterstallig onderhoud van gebouwen en uitstel van nieuwbouw. INHOLLAND gaat ondernemender te werk en investeert
de middelen in gebouwen, ict en de ontwikkeling van organisatie en onderwijs. De hogeschool heeft een autonome groei van 5% gemiddeld per jaar, elk jaar en dat al twaalf jaar
lang al.
Innovatief vermogen
De hogeschool INHOLLAND is innovatief in de ontwikkeling van zijn organisatie. Het
fusieproces is volgens de boekjes verlopen, snel en doortastend, met een projectorganisatie die mensen de kans gaf om zich te bewijzen in de ontwikkeling van de organisatie
en bevredigende resultaten beloonde. De ontwikkeling van de hogeschool vindt vanuit
de top van de organisatie plaats via state-of-the-art-planvorming en sterk persoonlijk leiderschap van de voorzitter. De bedrijfscultuur is zakelijk en doelgericht, met meer oog
voor resultaten dan voor persoonlijke relaties. De top van de hogeschool ontwikkelt in
kleine kring de strategie van de hogeschool. Het is geen collectief leerproces van een
brede groep managers en spraakmakende onderwijsgevenden. “Het strategievormingsproces vertoont kenmerken die uit de design school stammen, waarbij wordt ontworpen
op centraal niveau door een beperkte groep mensen”.3
Buitenstaanders zeggen dat de schaalgrootte de hogescholen het vermogen heeft gegeven om positie in te nemen en innovaties op gang te brengen. Zonder de schaalgrootte
was dat ondenkbaar geweest.
5.2.3
Externe omgeving
Regelend vermogen
INHOLLAND staat bekend als een hogeschool met goed opgeleid management en bekwame medewerkers. De hogeschool heeft een goede naam in onderwijsjuridische zaken.
Als één van de besten heeft ze haar formele zaken op orde. Dat blijkt onder meer uit
de manier waarop de hogeschool opleidingen aan het assortiment heeft toegevoegd en
opleidingen wist te verplaatsen, terwijl de overheid en concurrerende hogescholen lange
tijd met alle middelen probeerden om dat te verhinderen. Langs juridische weg kreeg
INHOLLAND zijn zaken voor elkaar.
58
Onderwijsraad, oktober 2005
5.3
Onbedoelde eﬀecten
Alsmaar doorfuseren
Het verloop van het ontstaan van INHOLLAND laat zien, dat de groei van de instelling
gedreven wordt vanuit een strategische visie op schaalgrootte in het hoger onderwijs en
in persoon gedragen wordt door de voorzitter van de hogeschool. De voorzitter wordt
getypeerd als iemand die zich in een onderwerp vastbijt en niet meer loslaat. Hij heeft
een duidelijk doel en een visie om dat doel te bereiken. Hij werkt met een ongekende
dynamiek en veel energie. De latere deelnemers aan de fusie zijn in een aantal gevallen
organisaties die in het schaalvergrotingproces van de jaren tachtig achter zijn gebleven,
en die intern geen ingrijpend integratieproces hebben ingezet. Het waren overnamekandidaten. De overheid hielp gewild of ongewild de fusie een handje door de bezuinigingen
in het hoger onderwijs jaar in jaar uit door te zetten, waardoor het beleid van oppotten
en uitstel van investeringen niet meer werkte. Hogescholen moesten gaan woekeren met
middelen om overeind te blijven.
Binnen de organisatie bestaat de overtuiging dat de fusies van Ichthus en Hogeschool
Holland goed te managen waren geweest, maar de fusie met de Hogeschool Haarlem en
Alkmaar het geheel te omvangrijk maakte. De integratie werd moeilijker, omdat het lastig is om met zo veel mensen te communiceren om op één lijn te komen. Een complicatie was dat de Hogeschool Haarlem en Alkmaar een andere bedrijfscultuur hadden dan
Ichthus en de Hogeschool Holland. De laatste twee waren relatief laat gesticht, tegen
de verdrukking in gegroeid en van begin af aan bedrijfsmatig gemanaged.4 Alkmaar en
Haarlem waren oude hbo-instellingen met een lange traditie, werkzaam in een rustige,
zekere omgeving en met een onaantastbare positie. Het waren traditionele, enigszins
verouderde hbo-instellingen, die klassiek werden geleid uitgaande van autonome professionals en een management dat vooral administratief beherend en dienend te werk ging.
De twee bedrijfsculturen zouden hoe dan ook met elkaar in botsing komen. Het hoge
tempo waarin gefuseerd en geïntegreerd werd, versnelde en verhevigde het proces.
Buitenstaanders zeggen dat INHOLLAND een afwijkende case is, omdat de meeste hogescholen ten tijde van de stc-operatie zijn ontstaan. Daarna zijn er nog wel nafusies
geweest, maar die waren vooral bedoeld om individuele hogescholen die in de eerste
ronde in de regio buiten de fusies bleven, alsnog naar binnen te halen. Veel economischadministratieve hogescholen behoorden daartoe, omdat ze in de stc-periode de wind in
de rug hadden, goedkoop onderwijs verzorgden en geen trek hadden om de relatieve
rijkdom van die tijd te gaan delen met andere sectoren die het moeilijker hadden, zoals
techniek en sociaal-agogisch. Later, in een ander tijdsgewricht, verviel het relatieve voordeel en werd fusie mogelijk of noodzakelijk.
Opvoedingsproblemen, sociale veiligheid
Opvoedingsproblemen en vraagstukken van sociale veiligheid spelen in het hoger onderwijs anders. Het gaat meer om sociale cohesie, samenhang in het programma en de
organisatie van kleinschaligheid in de opleiding. Een groot deel van de onvrede heeft te
maken met tekorten op dit vlak. De vorming van ‘schools’ is een manier om dat vraagstuk aan te pakken. Ook de introductie van lectoren kan hiertoe bijdragen, omdat daarmee het rolmodel van de docent een plek kan heroveren.
In de publieke discussie bestaat de neiging om de oplossing te zoeken in het verleden,
waarbij nostalgische beelden worden opgeroepen van kleinschalige scholen met aanGroot groeien in het onderwijs
59
sprekende docenten. In de toekomst zal dat geen oplossing zijn, omdat deze kleinschaligheid onbetaalbaar is, de kennisverwerving en -creatie anders gaan, de individuele
leerbehoeften van studenten sterk gediﬀerentieerd zijn, het hoger onderwijs voor velen
is in plaats van voor enkelen, ict-hulpmiddelen een vast bestanddeel van onderwijs zijn
geworden, de tijdsbesteding van studenten anders is en de school niet meer de totale
institutie is die het vroeger wel kon zijn.
Unilocaties
Unilocaties heeft INHOLLAND nooit nagestreefd. Integendeel: het devies één keer uitvinden, twee keer uitvoeren is gebaseerd op meerdere vestigingen.
Bureaucratie
Het management vindt dat er geen sprake is van bureaucratie. Er zijn minder managers in INHOLLAND dan voor de fusie. Allerlei nieuwe diensten zoals ict, public relations, juridische zaken, control, enzovoort, zijn opgericht voor het hele onderwijs en het
toerekenmodel kan ten onrechte de indruk geven dat indirecte kosten niet ten bate van
het onderwijs zijn. Voorts is de didactiek sterk veranderd. De docent voor de klas heeft
plaatsgemaakt voor studievormen waar de student veel meer op eigen gelegenheid
werkt en de docent coacht.
Binnen de organisatie wordt op geheel iets anders gewezen. Daar wordt gesteld dat een
kleine organisatie niet veel regelt, maar veel ritselt met elkaar. Wederzijds bestaat de
bereidheid om elkaar te helpen en de tolerantie om missers en fouten te accepteren. Het
wederzijds begrip blijft bestaan, omdat men elkaar van mens tot mens kent. Men kan
elkaar aanspreken en er is een vorm van sociale controle. In een grotere organisatie werken die gewoonten niet meer, omdat de directe wederzijdse persoonlijke relaties in betekenis afnemen. Daarvoor in de plaats komen algemene regels en voorschriften, waar
iedereen zich aan moet houden. De mensen die de kleine organisatie gewend zijn, doen
dat niet of in onvoldoende mate. Dat geeft aanleiding tot conﬂicten, die oplopen omdat er
niet meer geritseld kan worden. Voorbeeld: tentamens werden vroeger binnen een redelijke tijd nagekeken. Elke docent had zo zijn eigen idee over wat redelijk was. Dat wisten de
studenten. Nu staat in de regels dat het binnen een bepaalde termijn moet en eist iedereen
dat de termijn exact wordt aangehouden. De overheid doet er nog een schepje bovenop
door van buitenaf steeds meer regels op te leggen en te eisen dat er meer en meer schriftelijk verantwoord wordt. Kortom: schaalvergroting vereist een aanpassing van de organisatie, waaraan niet alle medewerkers en studenten in voldoende mate meedoen.
Verantwoording aan de omgeving
De verantwoording is te onderscheiden in verantwoording aan de overheid en aan de
belanghebbenden in de werkomgeving, zoals lokale overheid, bedrijven en instellingen.
De verantwoording aan de overheid is de laatste jaren sterk veranderd en verbeterd. De
fraudezaken in het hbo hebben daaraan een bijdrage geleverd. De administratieve last
is daardoor wel sterk toegenomen. De verantwoording aan partners in de omgeving, de
zogenoemde horizontale verantwoording, schiet nog tekort. Daar zou meer aan kunnen
gebeuren.
Invloed op de omgeving
De invloed van de hogeschool op de omgeving, vooral de politieke omgeving, is enorm
toegenomen. Vroeger hadden de hogescholen nauwelijks contact met politici, terwijl nu
60
Onderwijsraad, oktober 2005
de relaties veel directer en intensiever zijn. Het hbo is door schaalvergroting op de kaart
gezet. De grotere invloed van de individuele hogeschool gaat ten koste van de HBO
Raad, maar komt de hogeschool ten goede.
De andere kant van de grotere bekendheid is, dat de hogeschool veel zichtbaarder is in
de publiciteit. Dat genereert veel publieke aandacht, ook voor zaken die niet goed lopen.
De openheid heeft een eigen dynamiek, waar bestuurders en managers mee moeten
leren werken.
5.4
Trots en minder tevreden
De trots van de hogeschool is de nieuwe raad van toezicht. Het aantal leden is teruggebracht van 32 naar 8. Het niveau is gestegen en aangepast aan de eisen die modern
bestuur van een grote hogeschool veronderstelt. Het heeft een eigen governancestructuur, een eigen systeem van audit en een zelfstandige onafhankelijke positie in de hogeschool.
Niet tevreden is de voorzitter over de ontevredenheid van het docerende personeel.
De stemming, gemeten in een kwaliteitsonderzoek, is zo negatief, dat hij zich ten doel
heeft gesteld om die binnen een jaar te verbeteren. De negatieve stemming heeft veel te
maken met de invoering van de nieuwe onderwijsstructuur en de publieke kritiek die de
laatste weken over de hogeschool is neergedaald.
Binnen de hogeschool valt te constateren dat de persoon van de voorzitter voor- en
tegenstanders heeft. Er zijn mensen die hem bewonderen en steunen en mensen die een
grote afschuw hebben van zijn manier van werken. De reacties zijn begrijpelijk, gegeven
het zware stempel dat de voorzitter op de organisatie drukt.
5.5
Nabeschouwing
Inleiding
Het hbo bestond ten tijde van de Nijverheidswet al. Vroege voorlopers waren de lerarenopleidingen, het technisch en kunstonderwijs, en lerarenopleidingen als kweekscholen.
Technisch onderwijs bestond eerst in de vorm van mts-en, landbouwscholen of bouwkundeonderwijs verbonden aan tekenscholen (bouwkunde gecombineerd met kunstonderwijs); kunstonderwijs in de vorm van kunstacademies of kunstnijverheidsonderwijs.
Later kwamen de scholen voor maatschappelijk werk en scholen voor para-medische
beroepen erbij.
De grote vlucht van het hbo kwam door de WVO en de externe democratisering van het
hoger onderwijs. Ook hier geldt dat de groei aan onderwijsdeelname, de toevoeging van
sectoren, en – in mindere mate – de confessionalisering van het naoorlogse beroepsonderwijs zorgden voor groei van opleidingen, scholen en deelnemers.
Groot groeien in het onderwijs
61
Figuur 6: Aantal opleidingen in hbo, studenten en studenten/opleidingen van 1980 – 2002
Toelichting: in de linkerkolom staan in absolute aantallen het aantal opleidingen en het aantal leerlingen * 1.000. In de rechterkolom
staat de gemiddelde omvang per opleiding.
De groei in het hbo is vergelijkbaar met die in het mbo. De belangrijkste verschillen
zijn dat het mbo praktisch uit het niets oprees en de schaalvergroting in het hbo eerder
begon, eind jaren tachtig. Tussen 1985 en 1990 daalde het aantal instellingen (opleidingen) sterk en zette de groei van de studenten door. Het resulteerde in een groei van studenten per opleiding.
Hogeschool INHOLLAND is in aanvang grotendeels een product van de laatste confessionaliseringsslag van het hoger beroepsonderwijs, toen de toenmalige minister van
Onderwijs Deetman tijdens het stc-proces nog enkele protestants-christelijke hogescholen op de kaart plaatste. De Hogeschool is in zijn huidige vorm grotendeels ontstaan
na de stc-operatie, toen instellingen, muurbloemen in de Randstad, aan elkaar geregen
werden tot de grootste regionaal gespreide hogeschool in de Randstad. De Hogeschool
Haarlem en Hogere Agrarische School zijn hierop een uitzondering. De Hogeschool
Haarlem is de belangrijkste van de twee, omdat zij, met enkele andere hts-en in het land,
één van de oudste hbo-instellingen is. Haarlem had ook nog een groot en succesvol landelijk netwerk deeltijdopleidingen in de sociaal-agogische sfeer. De Hogere Agrarische
Hogeschool was een niet geslaagde poging tijdens het stc-proces om in het westen één
agrarische hogeschool te handhaven op een nieuwe plek door fusie van Dordrecht en
Boskoop. De Hogeschool INHOLLAND heeft vanaf het begin de opleidingen die onder
haar hoede kwamen gereorganiseerd en opleidingen verplaatst en – waar mogelijk –
nieuwe opleidingen gesticht. De opleidingen buiten de Randstad, SOSA-opleidingen
(Stichting Opleiding voor Sociale Arbeid) van de Hogeschool Haarlem, zijn zonder uitzondering overgedragen aan lokale hogescholen en ROC’s. De reorganisaties maken de oude
samenstellende delen van de Hogeschool INHOLLAND vrijwel onzichtbaar. In dit opzicht
wijkt de hogeschool sterk af van de andere cases.
62
Onderwijsraad, oktober 2005
Tabel 5: Hogeschool INHOLLAND van 1990-2002
Sector
Pedagogisch
Fusiejaar
1986
Sociaal-agogisch
Sociaal-agogisch
Rotterdam
1990
1995
2000
1.600
3.830
8.436
700
1.325
1.283
1.143
Geschat
aandeel
in 2002
9%
Dordrecht
1992
Pedagogisch
Landbouw
Stad/regio
Den Haag
4%
Oegstgeest
1996
Delft
1.000
6%
Economie
2002
Amsterdam
5.000
8.731
10.264
29%
Sociaal-agogisch
2002
Haarlem
5.000
5.505
9.739
29%
4.000
4.582
4.845
23%
17.300
25.256
34.427
23%
Techniek
Techniek
Utrecht
Economie
Zaanstad
Techniek
2002
Alkmaar
Economie
Pedagogisch
Totaal
De Hogeschool INHOLLAND maakt een zeer sterke groei door. De Hogeschool neemt in
dat opzicht een koppositie in het hbo in. Het hbo groeit als geheel, maar niet zo snel.
Verschillen en overeenkomsten
INHOLLAND is een atypische fusie in het hbo, omdat deze later is ontstaan en zich in
meerdere regio’s heeft ontwikkeld. INHOLLAND is ook de grootste hogeschool. Karakteristieker zijn bijvoorbeeld Fontys, de Hogeschool van Utrecht en die van Rotterdam.
Het blijkt dat na een bestuurlijke fusie hogescholen zeven tot acht jaar nodig hebben om
organisatorisch te integreren. Pas dan zijn ze in staat onderwijskundige vernieuwingen
aan te pakken en is het college van bestuur zover dat het zich weer met primaire processen gaan bemoeien. In het bedrijfsleven is het niet veel anders. Er is een fase van consolidatie nodig om de vruchten van de schaalvergroting te gaan plukken.
De gebeurtenissen waar INHOLLAND nu mee te maken heeft, hebben veel te maken met
de fase waarin de hogeschool zich bezig gaat houden met de reorganisatie van het primaire proces. De bestuurlijke fusie is nodig om de schaalvoordelen te kunnen verzilveren. Zij bleek ook noodzakelijk om de bezuinigingen die over het hoger onderwijs heen
kwamen, op te vangen. Eigenlijk zijn alleen pabo’s en kunstopleidingen klein gebleven.
Pabo’s omdat het om relatief goedkoop onderwijs gaat en kunstopleidingen zijn klein,
omdat de bekostiging per student veel hoger ligt. De overige opleidingen zijn alleen
levensvatbaar in een multisectoraal verband, waar ‘cash cows’ kleinere dure opleidingen
mogelijk maken. Een tweede reden voor de bestuurlijke fusie is de administratieve verantwoordingsdruk van de overheid. Die is zodanig dat alleen grote instellingen die adequaat kunnen opvangen. Een kleinere instelling kan het in theorie wel, maar toch blijkt
dat velen daar grote moeite mee hebben.
Groot groeien in het onderwijs
63
Keuzevrijheid voor deelnemers en afnemers
De keuzevrijheid op landelijk niveau is in ieder geval sterk gegroeid sinds de stc-operatie. Landelijk komt zelfs de vraag op of er niet veel te veel verschillende opleidingen zijn
en het aanbod niet veel te ver verdund is. Het moratorium dat er geweest is, was een
teken dat het aanbod te sterk verbreed was. Op het niveau van de afzonderlijke instelling is de keuzevrijheid vooral een gevolg van eigen beleid. Alleen als er in een plaats
meerdere hogescholen met gelijke opleidingen zijn, kan een student in de regio kiezen.
INHOLLAND vervult in dat opzicht een functie in de grote steden.
Invloed op sociale cohesie
Als sociale cohesie iets met omvang te maken heeft, is dat vooral de omvang op het
uitvoerend niveau waarop studenten en docenten werken. Dan kan in eenzelfde grote
instelling sprake zijn van groot- en kleinschaligheid naast elkaar. Bijvoorbeeld bij de
Erasmus-universiteit, waar de economiestudenten op dezelfde vestigingsplaats massaal
onderwijs krijgen en de sociologiestudenten juist niet. Het is gewenst dat bestuurders
grootschaligheid van de instellingen met alle voordelen van dien voor ﬁnanciën, publieke
invloed en personeelsbeleid, weten te combineren met kleinschaligheid en identiﬁcatiemogelijkheden voor docenten en studenten in het onderwijs.
Kwaliteit (breed onderwijsaanbod, diﬀerentiatie, professionaliteit, mogelijkheden innovatie)
Het aanbod aan onderwijs is – zoals gezegd – verbreed en gediﬀerentieerd. De innovatiemogelijkheden van grote instellingen zijn groter, maar feitelijk komen hogescholen pas
aan vernieuwing toe als de bestuurlijke en organisatorische schaalvergroting is verwerkt.
Doelmatigheid
Grote instellingen werken doelmatiger en gaan eﬃciënter met hun middelen om. Dat
is weliswaar afgedwongen door de bezuinigingen, maar het was ook mogelijk door de
schaalvergroting, waardoor er meer bedrijfskundige expertise en managementcapaciteit
binnen te halen was.
Toegankelijkheid
De toegankelijkheid van het hbo is ﬂink toegenomen. Dat is goed af te lezen uit de groei
van het hbo. Voor een groot deel komt die groei uit een doorstroming vanuit het mbo.
Invloed op besluitvorming en verminderde betrokkenheid ouders-deelnemers-personeel
De invloed van studenten en personeel is in de ogen van buitenstaanders zeker afgenomen in de hogescholen. De participatie aan besluitvorming is beperkt en de invloed
evenzeer. Formeel kan de invloed groot zijn. Zo heeft INHOLLAND op vrijwel alle onderwerpen instemmingsrecht gegeven aan alle geledingen. Toch staat dit formele recht niet
borg voor optimale participatie.
Slechts voor een klein deel wordt de afname van invloed gecompenseerd door het tussentijds wisselen van opleiding of werkgever; het zogenoemde stemmen met de voeten.
Het gebeurt wel, maar staat – in de ogen van buitenstaanders – niet in verhouding tot de
afname van invloed. De ontwikkeling is zorgwekkend, omdat het zijn weerslag heeft op
het primaire proces, waar studenten en docenten zich beginnen te verzetten.
64
Onderwijsraad, oktober 2005
Mogelijkheden schaalverkleining
De mogelijkheden voor schaalverkleining liggen vooral binnen de hogescholen. Het is
zaak om het onderwijsproces kleinschalig te organiseren. Vrijwel alle hogescholen zijn
nu ook met dat proces van schaalverkleining bezig. De grote faculteiten worden opgebroken en kristalliseren opnieuw uit in kleinere ‘schools’ of kenniskringen.
Groot groeien in het onderwijs
65
6
3TU Samenwerking
6.1
Geschiedenis van de samenwerking
Samen aan de slag
De drie TU’s (technische universiteiten) zijn samen vanaf 2000 aan de slag gegaan om een
gemeenschappelijke bama-structuur te ontwikkelen. Het gevaar dreigde dat de technische
universiteiten een groot aantal bama-opleidingen zouden krijgen, die te veel uitgingen
van de vele bestaande technische opleidingen. Dit gevaar dreigde volgens de toenmalige staatssecretaris Nijs niet alleen voor de technische universiteiten, maar ook voor de
algemene universiteiten. Er was in ieder geval behoefte aan indikking in de technische
wetenschappen. Het ministerie vroeg sectorplannen waar rekening gehouden werd met
de macrodoelmatigheid van de opleidingen.5 Het voorstel dat in 2002 werd ingediend,
ging naar de mening van het ministerie niet ver genoeg. Bij het beschikbaar stellen van
de middelen om de bama-structuur te ontwikkelen, kregen de drie TU’s de opdracht een
verdergaand sectorplan techniek te maken onder leiding van een extern voorzitter.6 Loek
Hermans, de voormalige minister van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap), nam het
voorzitterschap op zich. Februari 2004 stelde de stuurgroep met steun van de drie TU’s
het sectorplan vast, waarin een ambitie werd geformuleerd en een organisatiemodel, die
veel verder gingen dan het aanvankelijk door de staatssecretaris gevraagd plan voor masteropleidingen. Het streven werd om op drie terreinen meer te presteren en nauwer te
gaan samenwerken in een Federatie van Technische Universiteiten, die in 2010 tot stand
moet zijn gebracht. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om te fuseren.
Niet iedereen percipieert de voorgeschiedenis op de manier die hier is weergegeven. De
samenwerking zou volgens anderen een gevolg zijn van het persoonlijk optreden van
de voorzitter van het college van bestuur van Delft. Die is bij zijn aantreden gaan praten met zijn collega’s in Eindhoven en Twente en heeft de drie colleges toen zover gekregen, dat er meer overleg gevoerd werd op alle niveaus van de drie TU’s. Vervolgens is
gebruikgemaakt van de mogelijkheden die de ministeries boden. Zij zien de rol van de
overheid minder actief en minder initiërend, omdat de buitenspelers door de drie TU’s
werden gebruikt om dichter tot elkaar te komen.
Centraal bij de extra inspanning van de drie TU’s staat het oplossen van de innovatieparadox: Nederlandse en Europese bedrijven slagen er onvoldoende in om de goede
publieke kennisbasis te gebruiken als bron van innovatie. De drie TU’s zijn van plan
maatregelen te nemen om dat te bereiken:
ß
focus en kritische massa in onderwijs en onderzoek op strategische innovatiegebieden;
ß
ruimte voor toptalent;
ß
meer kenniswerkers in bèta en techniek;
ß
betere samenwerking tussen onderwijs, onderzoek en bedrijfsleven, met name
het mkb; en
ß
stimuleren van ondernemingszin en kennisvalorisatie.
66
Onderwijsraad, oktober 2005
Doelen en organisatie
De drie TU’s werken nauw samen en stellen zich in die samenwerking per onderdeel de
volgende doelen:
ß
onderzoek: internationale visitaties, behoren tot de EU-top, 20% meer promoties, 20% meer tweede geldstroom, 20% meer internationale middelen;
ß
onderwijs: 15% meer kenniswerkers, 70% bachelor-rendement, 20% meer instroom in masteropleiding, 30% meer internationale instroom, 90% masterrendement; en
ß
kennisvalorisatie7: 30% meer derde geldstroom, 25% meer octrooien, 25% meer
spin-oﬀbedrijven.
De universiteiten zetten drie organisatorische middelen in om de doelen te realiseren:
ß
een 3TU Graduate School starten, die het aanbod aan master-, leraren-, ontwerpers- en postinitiële opleidingen coördineert;
ß
een 3TU Institute for Science and Technology voor coördinatie van onderzoek te
beginnen; en
ß
een 3TU Innovation Lab op te richten, dat een Europese voorbeeldfunctie op het
gebied van kennisvalorisatie gaat vormen.
Virtuele TU
De drie TU’s streven een virtuele TU na, die – eerst op basis van intensief overleg tussen
de drie colleges van bestuur en later in een federatie – bestuurlijk gaat samenwerken. Na
het aannemen van het plan is er op bestuurlijk niveau gewerkt aan de vorm van samenwerking en besluitvorming. Recent hebben de colleges een gemeenschappelijke regeling
aangenomen, die de besluitvorming regelt. In essentie komt het model neer op overleg
gericht op unanieme besluitvorming in gemeenschappelijke gremia, met daarna goedkeuring van de besluiten in elke TU afzonderlijk. Aan het hoofd staat het voorzittersoverleg met de zogenoemde doorzettingsmacht.
Op uitvoeringsniveau werken onderzoekers al jaren met elkaar samen en is er ook afstemming. De samenwerking op het terrein van onderwijs wordt gestuurd door de bamastructuur, waardoor opleidingen opgaan in een nieuwe bama-indeling. Voor de samenwerking zijn uitvoeringsplannen gemaakt, die ingaan op alle onderdelen die op elkaar
afgestemd moeten worden. Bestuurlijk zit het samenwerkingsmodel nu goed in elkaar en
begint het ook te werken. Op uitvoeringsniveau is er nog niet veel van te merken. Daar
moet nu aandacht voor komen. Het geheel is in opbouw.
Deze bestuurlijke visie op de samenwerking wordt op afdelingsniveau gedeeld. Zij zien
ook niets in een fusie. De druk voor een fusie komt volgens hen van buiten. Bedrijfsleven, industrie en overheid vinden het makkelijker om met één instelling te werken.
Maar op de tegenvraag waarom de industrie niet versmelt tot één bedrijf en de overheid
tot één ministerie, blijft men het antwoord schuldig. Die fusie is ook totaal niet nodig
voor het onderzoek. Zij zien meer in onderlinge afstemming (zie kader). De buitenstaanders vinden inderdaad dat een fusie beter zou zijn, omdat de drie TU’s dan de middelen
beter zouden kunnen verdelen en beter in gemeenschappelijkheid naar buiten kunnen
optreden, waardoor de industrie en andere subsidiënten de drie TU’s minder makkelijk uit elkaar kunnen spelen en de besturing van een gefuseerde instelling eenvoudiger
werkt. Als voorbeeld van een eﬀectievere middelenverdeling wordt de nanotechnologie
genoemd. De investering van de overheid is indertijd op verzoek van de drie TU’s ver-
Groot groeien in het onderwijs
67
deeld over de drie instellingen. In Vlaanderen is het hele bedrag in één universiteit gestoken, waardoor de Belgen nu een relatieve voorsprong hebben op Nederland. Waarom de
Nederlandse overheid niet hetzelfde heeft gedaan als de Belgische, subsidiëren van één
instelling, is onduidelijk.
Van buiten wordt er overigens nog eens op gewezen, dat de structuurdiscussie, federatie
of fusie, maar één element is. Cruciaal is of de samenwerking leidt tot een zelfdragend
proces dat zijn wortels heeft in de medewerkers van de drie TU’s. Als dat er eenmaal
is, gaat de samenwerking een stuk sneller. “It takes a village to raise a child” (Hillary
Clinton).
Afstemmen en samenwerken
Afstemmen en samenwerken zijn complementaire begrippen. Voor onderzoek en
onderwijs is afstemming nodig. Voor onderwijs dat regionaal nodig is, is samenwerking nodig: deels om de regio te bedienen met bacheloropleidingen en deels om de
fundamentele vakken voor andere studierichtingen binnen de universiteit te verzorgen. Fusie van de drie TU-instellingen is funest voor het onderwijs, omdat het zeker
gepaard zal gaan met verlies aan studenten als het onderwijsaanbod op één plaats
komt te liggen.
Onderzoek is niet regionaal gebonden. In het onderzoek gelden heel andere wetmatigheden. Het interesseert de meeste toponderzoekers totaal niet waar ze werken. Zodra
ze ergens werken, gaan ze op zoek naar researchgelden. Die halen ze binnen door de
inzet van de eerste geldstroom. Ruwweg worden uit de eerste geldstroom de vaste
kosten, het gebouw, de energie en de personeelskosten van de vaste staf betaald. Dat
is ongeveer de helft van de totale kosten. De researchmiddelen van buiten zijn voor
de marginale kosten, de extra kosten voor het doen van onderzoek. Een bestuur van
een universiteit is door deze situatie helemaal niet in staat om in onderzoek te sturen. De onderzoekers sturen de inhoud van het onderzoek door hun aanvragen en de
ﬁnanciers van buiten beslissen over wie wel en niet aan het werk kan. Zowel de ﬁnanciers als de onderzoekers zijn niet gebonden aan één plek of organisatie. Ze gaan weg
zodra ze ergens anders hun onderzoek beter kunnen voortzetten. Daarom werkt bij
onderzoek ten hoogste de onderlinge afstemming. Fusie dient geen enkel doel. De
onderzoekers zijn – waar ze ook werken – onderling altijd concurrenten bij de aanvraag van middelen.
Veel geld nodig voor ambitie
De drie TU’s hebben gekwantiﬁceerd hoeveel extra middelen ze denken nodig te hebben om alle ambities tot 2010 te realiseren. Zij kwamen op een bedrag van 200 miljoen
euro, dat voor een groot deel nodig is voor onderzoeksgroepen en het verplaatsen van
die groepen. De overheid gaf 6 miljoen euro. De colleges van bestuur hebben toen besloten om wel de richting te handhaven, maar het tempo aan te passen. Er bestaat binnen
de universiteiten kritiek op deze houding, omdat men vindt dat voor dat geringe bedrag
nooit een ook maar enigszins vergelijkbare ambitie gehandhaafd kan worden. Het is niet
duidelijk waarom de overheid zo veel minder geld beschikbaar heeft gesteld. Later is
– bij het Paasakkoord (2005) – wel extra geld uitgetrokken voor de drie TU’s.
68
Onderwijsraad, oktober 2005
Op de vraag hoe realistisch de grote ambitie van de drie TU’s is, reageert bijna iedereen
gelijk. Zonder ambitie zal er niet veel gepresteerd worden. Het is goed dat een ambitieus
doel op alle terreinen is neergezet. De praktijk zal moeten uitwijzen of de drie TU’s de
gestelde doelen kunnen halen. De eerste stap, plannen maken, is gezet en de toekomst
zal leren of de doelen gehaald worden.
Zwarte doos
De grote beslissingen over geld komen op een onnavolgbare manier tot stand. ICESKIS-gelden (overheidsgeld beschikbaar voor de kennisinfrastructuur), extra miljarden op de onderwijsbegroting en dergelijke worden in ambtelijke circuits verdeeld.
De TU’s krijgen op plompverloren momenten de vraag voorgelegd om investeringsvoorstellen in te dienen voor willekeurig gekozen bedragen. Bijvoorbeeld een bedrag
dat ligt tussen de mogelijke investering van NWO (Nederlandse Organisatie voor
Wetenschappelijk Onderzoek) van 15 miljoen euro en CERN (Europese organisatie
voor nucleair onderzoek) van 100 miljoen euro in. Zo’n plan wordt in razende vaart
gemaakt en verdwijnt dan maandenlang uit het zicht. Vaak hoort men er niets meer
van. Maar dan plotseling, zoals nu het Paasakkoord, komt zo’n plan – soms nog met
meer geld dan begroot – te voorschijn. Wat achteraf blijkt is dat een ambtenaar het
plannetje in zijn la heeft en het op het goede moment, als er snel veel geld weggezet
moet worden, inbrengt. Soms met succes.
De drie TU’s hebben de Europese markt op het oog met al hun plannen. De ambitie die
ze hebben, is binnen Nederlandse landgrenzen alleen niet meer te halen. Het land is te
klein. Zowel de gewenste instroom van studenten als de onderzoeksambitie gaat uit van
een Europese markt. Bij de EU (Europese Unie) liggen of komen gelden te liggen, waar de
drie TU’s zich op gaan richten. Op het hoogste bestuursniveau van de universiteit en bij
de overheid bestaat het idee dat de drie instellingen in gezamenlijkheid krachtiger kunnen optreden. Ze kunnen aantrekkelijke aanbiedingen doen, hun imago versterken en
meer middelen naar zich toe halen.
De markt waarop onderzoekers werken is internationaal. De nationale grens is zonder
betekenis. Het idee om EU-middelen binnen te halen met deze samenwerking, wordt
door de onderzoekers naar het rijk der fabelen verwezen. EU-subsidies vereisen vrijwel
altijd buitenlandse partners. Samenwerking met nationale partners werkt in het nadeel.
Binnen de EU bestaat een systeem van verdelende rechtvaardigheid. De drie Nederlandse
TU’s staan in de top-twintig van de honderden universitaire instellingen binnen de EU.
Toch staat die hoge klassering niet garant voor veel EU-subsidies, omdat op een zeker
moment de EU besluit om laaggeklasseerde universiteiten toch subsidie te verstrekken
om te voorkomen dat ze steeds buiten de boot vallen.
Groot groeien in het onderwijs
69
Talenten aantrekken, streven naar excellentie
Wetenschappelijk onderwijs en onderzoek gaat steeds meer om het aantrekken en
vasthouden van talenten, ‘best brains’. Het streven naar excellentie, behoren tot de
wereldtop, is de alom aanwezige ambitie. De concurrentie is fel en internationaal.
Zowel onderzoekers als talentvolle masterstudenten worden door toonaangevende
centra gezocht. Zij proberen de mensen te trekken met aantrekkelijke studie- en werkomstandigheden. Dat doen ze door een optimale werkomgeving te creëren in de vorm
van goede faciliteiten, aansprekende collega’s en goede arbeids- of studievoorwaarden. De universiteiten proberen internationaal een goede reputatie op te bouwen met
hun graduate schools, onderzoeksinstituten en innovation lab’s, waar een aanzuigende werking van uitgaat, omdat specialisten graag dicht bij elkaar aan hetzelfde onderwerp werken. Het gaat om het scheppen van een gemeenschap waar de besten bij
willen horen, een valley.
Masters
De drie TU’s hebben voor de afstemming van de masters afgesproken, dat elke TU met
bredere bachelors gaat werken en met een major-minorsysteem. Er moet nog veel meer
op elkaar worden afgestemd, zoals de semesterstructuur, de onderwijs- en examenregeling, overstapmogelijkheden, enzovoort. Dat komt later. De drie TU’s beginnen met vijf
landelijke masters met diﬀerentiaties per TU. Later is de master Science, Education and
Communication, waarvan de lerarenopleiding deel uitmaakt, toegevoegd. De visitaties
gaat men gezamenlijk doen. Vooral de besluiten over de masters en gemeenschappelijke
visitatie van opleidingen worden gezien als een belangrijk eﬀect van de samenwerking.
Mentale omslag
De TU’s waren jarenlang concurrenten van elkaar en moeten nu de omslag maken naar
intensieve samenwerking. Die mentale omslag kost tijd.
6.2
Beoogde eﬀecten
Onderwijskundig
Onderwijskundige meerwaarde is nog niet gerealiseerd in de samenwerking. Het is –
zoals gezegd – wel de bedoeling dit te doen en inmiddels in gang gezet binnen de bamastructuur. Hetzelfde geldt voor beter en meer onderzoek en de kennisvalorisatie. Van
groot belang zijn de stappen die gezet zijn in het herindelen van domeinen, waardoor
een groot aantal versnipperde opleidingen zijn teruggebracht tot overzichtelijke gehelen.
Bedrijfsmatig
Eﬃciënter is de samenwerking niet. Voorlopig vergt de samenwerking extra overleg en
is er nog geen kostenbesparing of omzetverhoging. De bestuurslast neemt overigens wel
toe, omdat de besluitvorming in de federatie veel meer schijven heeft en er een groter
afbreukrisico ontstaat, doordat steeds drie partijen moeten instemmen. Een fusie zou
eﬃciënter zijn, maar zou nooit gelukt zijn, omdat het draagvlak er niet was. Zeker niet
voor unilocatie. Een groter bestuurlijk of managementvermogen is evenmin gerealiseerd.
Het is ook niet de bedoeling, omdat de drie TU’s afzonderlijk al voldoende bestuurlijk
vermogen hebben.
70
Onderwijsraad, oktober 2005
6.3
Onbedoelde eﬀecten
Onderwijskundig
Nadelige eﬀecten, zoals anoniemer worden van het onderwijs, zijn niet te bespeuren of
te verwachten. De sociale veiligheid is evenmin in het geding.
Bedrijfsmatig
De bureaucratie neemt enigszins toe door het extra overleg. Meer managementinspanningen zijn er wel, maar er is niet meer personeel. De TU Delft heeft maatregelen genomen om de bureaucratie tegen te gaan. Er is een vacaturebeheersingscommissie in het
leven geroepen, die bij elke vrijkomende functie moet beslissen of die blijft of niet.
Langs deze weg – waar de afdelingen grote invloed op hebben – zijn de laatste tijd al
veel indirecte beheersfuncties geschrapt.
Externe organisatie
De invloed van de drie TU’s op de overheid is aanzienlijk vergroot. Het is nu veel beter
mogelijk met de ministeries te praten. Beleidsmakers zijn er gelukkig mee. De macht
van de drie TU’s binnen het universitair verband is eveneens toegenomen vanwege het
gezamenlijk optreden. Ook in Europa zal men sterker kunnen optreden. Ten opzichte van
bedrijven begint de samenwerking vruchten af te werpen als men raamcontracten kan
afsluiten.
Een nadeel kan zijn dat vroeger drie TU’s plannen maakten voor geldpotten van de overheid en alle drie wat kregen, terwijl dat nu maar één keer is.
Te veel samenwerken kan onderzoek schaden. Concurrentie tussen onderzoekers kan
beter onderzoek opleveren.
6.4
Trots en minder tevreden
Het meest trots is men op het besluit om in 2010 een federatie van TU’s op te richten.
De TU’s gaan zich in het buitenland ook samen presenteren. De inhoud van de federatie
moet nog bepaald worden. Op het niveau van afdelingen is men ook blij met de onderlinge uitwisseling en het regelmatige overleg. Dat wekt interesse in elkaars werk, geeft
kansen om het werk af te stemmen en van elkaar te leren. Het overleg leidt ertoe dat op
werkniveau vormen van vruchtbare samenwerking ontstaan.
Ontevredenheid is er over het tempo. Dat is te laag en vermindert de aantrekkelijkheid
van de samenwerking. Het animo neemt af. Het mag allemaal wat sneller. De afdelingen voegen eraan toe, dat het samenwerkingsverband niet goed gereageerd heeft op
de feitelijke afwijzing van de gevraagde extra middelen (zes in plaats van tweehonderd
miljoen). De onvrede over het tempo is er bij iedereen binnen en buiten het samenwerkingsverband.
6.5
Nabeschouwing
Universitair onderwijs constant in aantal en omvang
Het aantal instellingen en studenten is de laatste 25 jaar tamelijk constant gebleven. Zie
onderstaande ﬁguur.
Groot groeien in het onderwijs
71
Figuur 7: Aantal instellingen in het wetenschappelijk onderwijs, studenten en studenten/
instelling 1980/2002
Toelichting: de linkerkolom verwijst naar het aantal instellingen en het aantal studenten * 1000. De rechterkolom geeft het gemiddeld
aantal studenten per instelling weer.
Universiteiten, en dat geldt in zekere zin ook voor de technische universiteiten, hebben
al in een lange reeks van jaren een tamelijk grote en robuuste omvang. Er is in de afgelopen 25 jaar geen expliciet beleid geformuleerd dat invloed had op het aantal wetenschappelijke instellingen en de omvang ervan, inclusief de technische. Zie onderstaande
tabel voor een overzicht van deze instellingen en de ontwikkeling van het aantal studenten vanaf 1990.
Tabel 6: Omvang TU’s en overig wetenschappelijk onderwijs 1990-2002
1990
Studenten
TU Delft
1995
Aandeel
Studenten
2000
Aandeel
Studenten
2002
Aandeel
Studenten
13.026
13.586
13.127
13.189
TU
Eindhoven
7.047
5.903
6.085
6.876
TU Twente
7.023
6.761
5.888
6.593
Subtotaal
3 TU’s
27.096
15%
Overig wo
151.595
85%
Totaal wo
178.691
26.250
176.096
Aandeel
15%
25.100
15%
26.658
15%
85%
141.447
85%
153.384
85%
166.547
180.042
Het aantal technische studenten is in de periode 1990-2002 tamelijk constant. Omdat het
totaal aantal wetenschappelijke studenten ook tamelijk constant is, is het aandeel techniekstudenten in deze periode steeds 15%. In de ontwikkeling van het aantal studenten
bij de TU’s lijkt niet direct een concrete aanleiding te zijn, juist nu naar samenwerking te
streven.
72
Onderwijsraad, oktober 2005
Wel zijn de laatste jaren samenwerkingsverbanden op gang gekomen tussen hogescholen en universiteiten. Dat gebeurde pas vanaf het moment dat de hbo-opleidingen grotere, bestuurlijk versterkte instellingen waren geworden. Het is opvallend dat de grote
groei in het hoger onderwijs vooral in het hbo heeft plaatsgevonden.
Verschillen en overeenkomsten
De TU’s fuseren niet. Dat is een verschil met de situatie in de rest van het onderwijs.
In het hoger onderwijs zijn geen echte fusies, met uitzondering van de fusie tussen
de Universiteit van Amsterdam en de Hogeschool van Amsterdam, een combinatie van
wetenschappelijk en hoger beroepsonderwijs. Tussen de OU (Open Universiteit) en de
Universiteit van Maastricht is ook een vorm van nauwe samenwerking. Er bestaan wel
intensieve vormen van samenwerking, zoals tussen Technische Natuurwetenschappen in
Delft en Natuurkunde in Leiden.
De TU’s staan aan het begin van de samenwerking. Grote eﬀecten zijn nog niet gepland
of te verwachten. Het enige dat ze merken is dat hun invloed op de overheid toeneemt,
maar het vertaalt zich nog niet in klinkende munt.
Keuzevrijheid voor studenten en afnemers
De keuzevrijheid is niet in het geding. Wat wel denkbaar is, is dat door herschikking van
opleidingen, onderzoek en kennisvalorisatie er concentraties ontstaan, waardoor de keuzemogelijkheden afnemen. De aard en het niveau van het werk aan TU’s maakt echter,
dat dit fenomeen in een internationale context bezien zou moeten worden.
Invloed op sociale cohesie
Geen.
Kwaliteit (breed onderwijsaanbod, diﬀerentiatie, professionaliteit, mogelijkheden innovatie)
Het doel van de federatie is om kwaliteit over de hele breedte te versterken. Tot nu toe
gaat het om plannen.
Doelmatigheid
Nog geen eﬀect.
Toegankelijkheid
Nog geen eﬀect te zien. De TU’s zijn al wel begonnen om bepaald onderzoek te verplaatsen. Zo gaat het onderzoek naar auto’s en vrachtauto’s geheel naar Eindhoven.
Invloed op besluitvorming en verminderde betrokkenheid ouders-deelnemers-personeel
Geen verschil.
Mogelijkheden schaalverkleining
Onbekend.
Groot groeien in het onderwijs
73
7
Conclusies
7.1
Motieven: fusies op gang gebracht door overheid
In de case-onderzoeken is gekeken naar motieven die instellingen hadden om te fuseren.
Hieruit is gebleken dat zowel bij de case in het basisonderwijs als die in het voortgezet
onderwijs de emancipatie van de katholieke bevolkingsgroep de belangrijkste reden voor
de eerste ‘fusiegolf’ was. Voor deze bevolkingsgroep was het stichten van scholen onder
één bestuur bij uitstek het middel om de gewenste emancipatie vorm te geven. In de
jaren zeventig van de vorige eeuw was deze emancipatie voltooid. Tot die tijd zijn alleen
katholieke en openbare schoolbesturen in de grote steden grote eenheden. De rest van
het onderwijs is – met uitzondering van het wetenschappelijk onderwijs – kleinschalig.
Scholen zijn vrijwel zonder uitzondering klein. De wetgeving (verbod op brede scholengemeenschappen) en bekostiging (ruime vaste voet en aftopping van grote scholen) stimuleren kleine scholen of maken grote onmogelijk.
Vanaf midden jaren tachtig tot midden jaren negentig geeft de overheid een impuls om
te fuseren; eerst in het hoger beroepsonderwijs en later in beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, voortgezet onderwijs en primair onderwijs. Universiteiten blijven buiten
schot. De overheid stimuleerde de fusies voornamelijk door de vaste voet uit de bekostiging te halen (lineaire bekostiging) en door de opheﬃngsnorm zodanig te kiezen dat een
ﬂinke groep scholen op zoek moest naar een partner om te overleven. Soms zat er een
extra premie op samengaan, zoals bij de scholengemeenschapsvorming in het voortgezet onderwijs. In beleidsnota’s overheersten onderwijskundige motieven, onderwijskundige meerwaarde, multisectorale samenwerking, studiehuis, en vmbo als voornaamste
redenen. Het subsidiegeld sleepte de meesten over de fusiedrempel.
7.2
Dynamiek: op gang gehouden door bezuinigingen
In het basis- en voortgezet onderwijs zoeken na de landelijke schaalvergrotingsoperaties zwakkere besturen onderdak bij grotere, sterke en ﬁnancieel meer solide besturen.
De grote schoolbesturen waren in staat om kleinere scholen te laten bestaan, die onder
één bestuur opgeheven zouden worden. De kleine schoolbesturen met veel vrijwilligers in het bestuur konden het werk, dat steeds meer professionele eisen ging stellen
en bestuurlijke risico’s met zich meebracht, overdragen aan professionele besturen, die
ook de ingewikkeldere administratie konden gaan verzorgen. In het mbo en hbo bleven
instellingen doorfuseren, omdat zij niet wilden marginaliseren ten opzichte van hun collega-instellingen. Maar ook daar speelde de professionalisering van bestuur en management een ﬂinke rol.
Een geheel eigen rol was weggelegd voor de ﬁnanciën. De overheid ging in de jaren
negentig door met grote bezuinigingen op het onderwijs; in het hbo cumulatief zo’n
74
Onderwijsraad, oktober 2005
35%. Bovendien werden personeelsrisico’s zoals werkloosheid, ziekte van personeel
en opbouw van personeelsbestand, en investeringsrisico’s in gebouwen en outillage,
stapsgewijs overgedragen aan instellingen. De overheid betaalde hiervoor geen premie.
Instellingen en scholen waren alleen in staat om die bezuinigingen en risico’s op te vangen als ze de schaal vergrootten (risicospreiding), afstapten van het oppotten van middelen en op een bedrijfsmatige manier gingen werken in grotere bestuurlijke eenheden.
Kortom: de bezuinigingen dwongen scholen en instellingen tot fusies.
7.3
Dynamiek: intern vooral bezig met bedrijfsvoering
De nieuwe instellingen hadden tijd nodig om orde op zaken te brengen. De nieuwe organisatie moest worden ontwikkeld en ingericht, waarbij vooral de ﬁnanciële bedrijfsvoering snel op orde moest komen om ambities in gebouwen en uitrusting tot stand te
brengen, terwijl de middelen in relatieve zin afnamen. Het beroepsonderwijs kreeg in
dezelfde periode ook nog een grote groei in deelname te verwerken.
De grote instellingen sleutelen voortdurend aan het management en de ondersteuning
van de instelling. De onderwijskundige ambities zijn er, zoals extensivering, multisectorale instelling, doorlopende leerwegen, wsns, studiehuis, en leerwegen in het vmbo,
maar krijgen minder armslag dan men aanvankelijk van plan was. Ze zijn in ieder geval
minder succesvol dan gedacht.
Na acht tot tien jaar is een organisatie min of meer zover, dat de top weer aandacht voor
het primaire proces kan krijgen. De mate waarin dat gebeurt is overigens mede afhankelijk van de beleidskeuzen die de instelling daarin maakt, om wel of niet te kiezen voor
sterke centraal geleide (onderwijskundige) aansturing.
7.4
Eﬀecten
Schaal amper veranderd
Ondanks alle fusies valt op basis van de cases op te maken, dat de schaal waarop het
onderwijs wordt uitgevoerd voor en na de fusie tamelijk constant is gebleven. Hieruit
blijkt ook dat het van belang is onderscheid te maken tussen bestuurlijke en organisatorische schaalvergroting. Het aantal bestuurlijke eenheden binnen de onderwijssectoren is
ﬂink teruggebracht, maar de schaal waarop het onderwijs wordt uitgevoerd is nagenoeg
constant gebleven. Gemiddeld zitten er per vestiging niet meer deelnemers dan tien of
twintig jaar geleden.
Financieel robuuster; betere eﬃciëntie (bezuinigingen opgevangen)
De overheid heeft ﬁnanciële risico’s en bezuinigingen op de grotere instellingen afgewenteld. De invoering van nieuwe bekostigingssystemen heeft dat mogelijk gemaakt. De
instellingen vangen de grotere risico’s en bezuinigingen op door de grote vrijheid die ze
gekregen hebben, en door bedrijfsmatiger te gaan werken in grotere eenheden.
Invloed van en op omgeving groter
Het bestuurlijk vermogen van de onderwijssectoren is versterkt, waardoor de vergrote
instellingen meer invloed kregen op de politieke omgeving. De nieuwe bestuurlijke orga-
Groot groeien in het onderwijs
75
nisaties worden ook steeds meer aangesproken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Dat wordt ook vanuit de lokale politiek gewaardeerd. De plaatselijke politiek
kan beter met een klein aantal schoolbesturen overleggen. Hierdoor werd het mogelijk
maatschappelijke thema’s die vanuit de politiek worden aangedragen, zoals het omgaan
met achterstandsgroepen, veiligheid en verankering van onderwijs in de maatschappelijke omgeving, op de agenda te krijgen en activiteiten hiervoor te ontwikkelen. Veel vrijwillige bestuurders kwamen tot de conclusie dat de omgevingseisen van goed bestuur
steeds sterker werden, waardoor aansluiting werd gezocht bij professionele besturen.
De grotere instellingen zijn uit de anonimiteit gekropen en kregen steeds meer publieke
aandacht. ook in de media.
Sneller innoveren, geringe onderwijskundige meerwaarde
De gebundelde instellingen blijken in staat om innovatieve activiteiten te organiseren.
In de besproken cases komt naar voren, dat instellingen in staat blijken om op tal van
terreinen vernieuwende activiteiten te ontwikkelen. De doorslaggevende factor daarbij
is dat door de gezamenlijkheid het mogelijk is om slagkracht te genereren om allerlei
zaken tot ontwikkeling te brengen.
In de meeste onderwijssectoren hebben fusies maar beperkt geleid tot het realiseren van
onderwijskundige meerwaarde. Centrale bureaus faciliteren en stimuleren wel allerlei
mogelijkheden, maar aangesloten instellingen behouden vaak een grote autonomie in de
daadwerkelijke vormgeving.
Keuzevrijheid
Het is opvallend dat in de meeste sectoren het aantal vestigingen waar het onderwijs
werd uitgevoerd, voor en na fusies en schaalvergrotingsprocessen min of meer gelijk is
gebleven. De steviger en meer robuust gefuseerde instellingen blijken in staat en bereid
om minder goed draaiende opleidingsplaatsen in stand te houden. Grote besturen in primair en voortgezet onderwijs geven afzonderlijke eenheden of scholen een eigen gezicht
en plaatsen het gemeenschappelijke op de achtergrond. Dat is de zogenoemde Unileveraanpak, veel merken van een anoniem bedrijf, in plaats van veel verschillende producten van één bedrijf, zoals bij Philips. Besturen volgen in toenemende mate de wens van
ouders en ook van leerlingen om een gevarieerde keus te kunnen maken, waarbij juist
het brede onderwijsaanbod of een speciﬁeke pedagogisch-didactische aanpak wordt
geaccentueerd. In deze zin lijkt de keuzevrijheid voor leerlingen te zijn vergroot, waar
tot voor kort denominatieve richting het voornaamste doorslaggevende onderscheid
was.
Meer bureaucratisering?
Verhouding onderwijs en overhead in evenwicht
Er zijn geen grote besparingen op de overhead van hogescholen mogelijk, noch grote investeringen in de overhead nodig. De omvang van de overhead8 is bij hogescholen voldoende voor
een goede sturing en ondersteuning van de organisatie. In vergelijking tot andere sectoren in
de publieke sector bevindt het hbo zich met 25% dan ook in de middenmoot. Het laagst is de
overhead bij welzijnsorganisaties (18%), het hoogst bij de ministeries (44%).
76
Onderwijsraad, oktober 2005
O
et
W
el
zi
jn
G
Z
G
rg
zo
G
eh
an
ez
rt
g
Vo
o
en
di
ca
pt
nd
er
w
ijs
ol
en
es
H
og
po
or
gc
in
W
on
ch
ra
t ie
s
nt
em
ee
G
M
in
is
t
er
ie
s
en
Figuur 8: Overhead per sector
Hoe groter de hogeschool, des te kleiner de overhead
Voor kleinere hogescholen ligt de overhead gemiddeld op ruim 28% en voor grotere hogescholen op 23%. Het hbo is de enige branche binnen de publieke sector waar zich schaalvoordelen
voordoen. Deze doen zich vooral voor bij management, ict, marketing en kwaliteitszorg.
Minder managers sturen meer medewerkers aan
Het aantal managers is vanaf 1994 niet alleen in relatieve zin gedaald (van 6,6% van het totale
personeelsbestand in 1994 naar 5,3% in 2003), maar ook het aantal is afgenomen. Als gevolg
daarvan is de verhouding medewerker-manager gestegen van 14,2 naar 17,9.
Hogescholen ‘wonen’ goedkoper en kunnen daardoor meer geld steken in onderwijs
In 1996 werd gemiddeld 12% van het budget van de hogescholen aan huisvesting besteed. In
2003 is dit nog 9,6%.
Regelgeving overheid zorgt voor meer administratieve lasten in het hbo
Nieuwe regelgeving zorgt in het hbo voor meer administratieve lasten. Daarbij gaat het om
arbo-wetgeving, milieuvoorschriften, kwaliteitszorg en accreditering, en socialezekerheidswetgeving (wet poortwachter). Ook de decentralisatie van vroegere overheidstaken, zoals het
huisvestingsbeleid en de wachtgelduitgaven, vragen extra inspanningen van de hogescholen.
Bron 1 & 2: Benchmark overhead hogescholen, onderdeel van benchmarkonderzoek naar de omvang van overhead in de publieke sector, Berenschot 2004
Bron 3 & 4: Hogescholen Management Informatie HMI, HBO-raad
Sociale cohesie en veiligheid
Zoals eerder gemeld is de schaal waarop het onderwijs wordt verzorgd, niet wezenlijk
veranderd. Dat betekent dat aspecten rond veiligheid en cohesie niet direct te relateren
zijn aan de bestuurlijke schaal waarop het onderwijs is georganiseerd.
Onveiligheid op school heeft vooral te maken met de buurt waarin de school staat. Een
school neemt veiligheidsmaatregelen die passen bij de omgeving waarin de school staat.
In de hier besproken cases in basis- en voortgezet onderwijs wordt een deel van het
Groot groeien in het onderwijs
77
onderwijs in tamelijk grote onderwijsgebouwen verzorgd, maar door de situering daarvan levert dat geen onveiligheidsgevoelens op bij leerlingen of personeel. Het ROC kent
wel een paar vestigingen waar de problematiek speelt en neemt in de desbetreﬀende
schoolgebouwen of buurten maatregelen.
Sociale cohesie en veiligheid lijken samen te hangen met urbanisatieverschillen en de
doelgroep van het onderwijs. Voor sommige groepen leerlingen in bijvoorbeeld het
vmbo is een kleinschalige setting de meest aangewezen weg de samenhang te bevorderen. Het paradoxale is dat het bestaan van een zeer ﬁjnmazige en te kleinschalige
opleidingsstructuur, zoals in het mbo, een obstakel is bij het creëren van herkenbare
en werkbare eenheden, omdat met kunst- en vliegwerk tijdelijke – meestal rommelige –
organisatiepatronen worden aangehouden: onregelmatig onderwijs, in wisselende groepen, met een groot aantal verschillende docenten in een grote afdeling.
Schuyt hield in 2001 de Kohnstamm-lezing onder de titel Het onderbroken ritme over
sociale cohesie en onderwijs. Hij betoogde daarin dat de problemen van sociale cohesie
in de samenleving als geheel, als onder een vergrootglas, weerspiegeld worden in het
onderwijs.9 In de cases is deze waarneming terug te vinden.
Kwaliteit
Door de bestuurlijke schaalvergroting is het mogelijk geworden om minder renderende
opleidingen in stand te houden, omdat beter renderende opleidingen voor tegenwicht
konden zorgen. In het beroepsonderwijs is op sommige plaatsen de relatie met het
arbeidsveld achtergebleven na de fusies. Een deel van de verklaring is dat de aandacht
hiervoor na het fusieproces is verslapt en er daarna onduidelijkheid is wie binnen de
onderwijsinstelling de eerste verantwoordelijke is voor het aanhalen van bedrijfscontacten.
Doelmatigheid
Een grotere schaal kan zeker bijdragen aan een grotere doelmatigheid. Allerlei met name
faciliterende voorzieningen op het terrein van personeel, administratie, ict en huisvesting worden meer op een centraler niveau uitgevoerd. Hierdoor kunnen veel administratieve taken en eisen van de overheid centraal worden afgehandeld (arbo, milieu,
kwaliteit, socialezekerheidswetgeving, enzovoort). Aangesloten scholen en opleidingen
werken met een eigen budget, waarmee personeel en materiële zaken binnen de eigen
vestigingen in grote lijnen worden geregeld. Afhankelijk van interne afspraken moeten
de aangesloten scholen en afdelingen wel een ﬁnanciële rekening indienen bij en verantwoording aﬂeggen aan het centrale niveau, in verband met de gezamenlijke jaarrekening
van de totale instelling. Er is weinig zicht op de overhead. De signalen die er zijn, wijzen
in de richting dat er naar verhouding minder managers zijn, maar dat daarnaast wel een
bureaucratisch apparaat nodig is om de taken uit te voeren.
Toegankelijkheid
De toegankelijkheid van het onderwijs is na de schaalvergrotingsoperaties amper gewijzigd. Het aanbod van opleidingen is nagenoeg hetzelfde gebleven. Een deel van de kleine beroepsopleidingen is verdwenen, maar er bestaan ook nog steeds veel.
De toegang van leerlingen tot onderwijs lijkt nu wel beter gegarandeerd. Tussen de lokale overheid en het beperktere aantal besturen is het mogelijk om afspraken over opvang
78
Onderwijsraad, oktober 2005
van problematische leerlingen te maken. Dit kan omdat deze besturen steeds meer hun
maatschappelijke verantwoordelijkheid zijn gaan nemen.
Verminderde invloed op besluitvorming en verminderde betrokkenheid ouders-leerlingenpersoneel
Ouders, leerlingen en personeel oriënteren zich op het gegeven onderwijs in een onderwijsgebouw. Voor de meesten hebben het overkoepelend bestuur en andere vestigingen
slechts beperkte of geen betekenis.
Professionals zijn vooral betrokken bij het besturen van de grote instellingen. De betrokkenheid van ouders is gering, maar het grootst in het basisonderwijs. Het neemt af
naarmate men hoger in de onderwijskolom komt. Het besturen van een grote instelling
vraagt van bestuursleden een brede maatschappelijke belangstelling, die het belang van
het eigen kind of de eigen school overstijgt. Waarschijnlijk is het lokale management een
belangrijke factor voor het vergroten van de betrokkenheid van leerlingen, ouders en
personeel.
Mogelijkheden schaalverkleining
Veel opleidingen zijn in omvang niet groot, en het zou om redenen van onderwijskundige kwaliteit en bedrijfsvoering niet verantwoord zijn om die nog kleiner te maken. De
regelgeving heeft in de afgelopen periode een kleinere schaal bemoeilijkt door diverse
maatregelen, waaronder het aanscherpen van opheﬃngsnormen. Verder mag niet uit
het oog worden verloren dat de bestuurlijke schaalvergroting juist de continuïteit van
kleinere opleidingen mogelijk heeft gewaarborgd en alleen door de schaalvergroting de
scherpste kanten van de bezuinigingen zijn afgeslepen.
Groot groeien in het onderwijs
79
Literatuur
Beek, M. van & Gilmour, D. (2005). Hoe groter hoe beter? SUM, 15(1).
Bronneman-Helmers, H.M. (2002). Voortgezet onderwijs in de jaren negentig. Den Haag: Sociaal
en Cultureel Planbureau.
Duursma, M. (2005). Een stoomwals die alles snel wil doen. NRC, 29 april 2005.
Gemeenschappelijke regeling drie technische universiteiten (concept 22022005). Geraadpleegd op
9 augustus 2005 via www.utwente.nl/uraad/themas/ sectorplan_3tu/ur05049GR20050222
Heijden, H. ter (2003). Scholen in beweging. Schetsen bij eerste lustrum van ROC ASA (1997-2002).
College van Bestuur ROC ASA.
Hoogbergen, T.G.A. (1991). Over geestdrift en bevlogenheid. 75 jaar Ons Middelbaar Onderwijs
1916-1991. Tilburg: Stichting Zuidelijk Historisch Contact.
Hoogenboom, J., Kemps, A., Fuchs, H., Tieleman, I., Lappia, J. & Pluijter, M. (2003). Backbone
INbeeld. Den Haag: INHOLLAND.
Hover, C. (1998). ROC ASA, het aardige alternatief. Evaluatieonderzoek besturingsstructuur. Den
Haag.
Instellingsplan 2003-2006. Grenzeloos en dichtbij (2003). Den Haag: INHOLLAND.
Janssen, G.C. (1981). De OMO-scholen in cijfers 1980/1981. Tilburg: OMO onderwijsbureau.
Kiezen voor kansen. De gemaakte keuzen voor de organisatieontwikkeling van INHOLLAND met
ingang van 1 januari 2003 (2002). Den Haag: INHOLLAND.
Klamer, A. (2002). Grootheidswaanzin in het onderwijs. Geraadpleegd op 9 augustus 2005 via
website Arjo Klamer, www.klamer.nl.
Meent, Y. (2005). Baas hogeschool Inholland trekt boetekleed aan. het Onderwijsblad, 9(3), 30-33.
Neuvel, J. (2002). Sociale veiligheid in de BVE Sector 2001-2002. Den Bosch: CINOP.
Neuvel, J. (2004). Sociale veiligheid in de BVE Sector. Personeel 2001-2002. Den Bosch: CINOP.
OMO (2004). Eigen keuzes, unieke kansen (Jaarverslag 2003-2004). Jaarverslag OMO 2003-2004.
Geraadpleegd op 9 augustus 2005 via de website van OMO, http://www.omo.nl/downloads/jaarverslag%202003-2004.pdf.
Onderwijsraad (2004). Bureaucratisering in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad.
Regeling bestuur en organisatie ROC ASA 1997-1998 (1997). Utrecht.
ROC ASA in cijfers 2001-2002 (2004). Utrecht.
Schuyt, K. (2001). Het onderbroken ritme. Amsterdam: Vossiuspers.
SCO Lucas (2004). Jaarverslag SCO Lucas 2003. Geraadpleegd op 9 augustus 2005 via de website van SCO Lucas, http://www.nldata.nl/scolucas/documenten/jaarverslag%202003/
Jaarverslag_2003.pdf.
Seuren, W.M. (1992). 150 jaar Willibrordus vereniging. Den Haag: Sint Willibrordusvereniging.
Snippe, J. (2004). Strategievorming binnen Hogeschool INHOLLAND. Den Haag: INHOLLAND.
Stuurgroep Sectorplan Wetenschap & Technologie (2004). Slagkracht in innovatie. Sectorplan
Wetenschap & Technologie. Delft.
80
Onderwijsraad, oktober 2005
Geraadpleegde websites
CBS
Hogeschool INHOLLAND
Nederlandse Mededingingsautoriteit
OMO
ROC ASA
SCO Lucas
www.cbs.nl
www.inholland.nl
www.nmanet.nl
www.omo.nl
www.rocasa.nl
www.scolucas.nl
Groot groeien in het onderwijs
81
Afkortingen
avo
bama
bapo
bre
bve
CAO
CERN
dgo
EU
fpu
fte
gmr
hbo
HES
ICES
ict
id-banen
kis
mbo
mkb
mr
mts
NMa
NWO
oalt
OCW
OMO
OU
pabo
ROC
SBBO
SCO
SOSA
stc
svm
tl
TU
uts
vbo
vmbo
wo
wsns
WVO
82
algemeen voortgezet onderwijs
bachelor-master
bevordering arbeidsparticipatie ouderen
bestuurlijk regionale eenheid
beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
Collectieve Arbeids Overeenkomst
Europese organisatie voor nucleair onderzoek
dilemmageoriënteerd onderwijs
Europese Unie
ﬂexibele pensioen uitkering
fulltime equivalent
gemeenschappelijke medezeggenschapsraad
hoger beroepsonderwijs
Hogeschool voor Economische Studies
Interdepartementale Commissie voor Economische Structuurversterking
informatie- en communicatietechnologie
in- en doorstroombanen
kennisinfrastructuur
middelbaar beroepsonderwijs
midden- en kleinbedrijf
medezeggenschapsraad
middelbare technische school
Nederlandse Mededingingsautoriteit
Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek
onderwijs in allochtone levende talen
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Ons Middelbaar Onderwijs
Open Universiteit
pedagogische academie voor het basis onderwijs
Regionaal Opleidings Centrum
School voor Beroeps- en Bedrijfsopleidingen
Stichting Christelijk Onderwijs
Stichting Opleiding voor Sociale Arbeid
schaalvergroting taakverdeling en concentratie
sectorvorming en vernieuwing middelbaar beroepsonderwijs
theoretische leerweg
Technische Universiteit
uitgebreide technische school
voorbereidend beroepsonderwijs
voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs
wetenschappelijk onderwijs
weer samen naar school
Wet op het voortgezet onderwijs
Onderwijsraad, oktober 2005
Geïnterviewde personen
Naam
Functie
Backx, H.
Bielders, J.
Blijswijk, H.W.M. van
Buijnk, C.
Elbers, J.
Engberts, J.
Graaf, A. de
Heijnen, P.
Houben, J.W.M.A.
Hulzen, E. ten
Klein Poelhuis, G.
Kok, J.
Wethouder van Onderwijs, Tilburg
Voorzitter Kamer van Koophandel Utrecht
Voorzitter College van Bestuur SCO Lucas
Ministerie van Economische Zaken
Voorzitter College van Bestuur INHOLLAND
Directeur EB Management
Secretaris-directeur HBO Raad
Wethouder van Onderwijs, Den Haag
Lid Raad van Bestuur FONTYS Hogescholen
Directeur P&O, Gemeente Amsterdam
Voorzitter mr ROC ASA
Voormalig voorzitter procesmanagement primair onderwijs, lector
Pedagogiek FONTYS Hogescholen
Voorzitter Raad van Bestuur OMO
Lector Hogeschool van Utrecht, voorheen voorzitter HBO Raad
Decaan TU Delft
Voorzitter College van Bestuur ROC ASA
Directeur Emmausbasisschool
Directeur Corbulo College
Secretaris TU Delft
Ouder, lid mr Emmausbasisschool /gmr SCO Lucas
Vice-voorzitter gmr OMO
Leerkracht Emmaus, lid mr/gmr SCO Lucas
Voorzitter mr INHOLLAND
Voormalig voorzitter procesmanagement basisvorming
Kraakman, R.
Leijnse, F.
Luiben, K.
Molenkamp, H.L.P.
Oosterom, A. van
Snijders, G.
Veldhoven, J.
Visser, mw. C.
Vliet, W. van der
Welbedacht, K.
Winkel, H. van
Zunderdorp, R.
Groot groeien in het onderwijs
83
Noten
1
2
3
4
5
6
7
8
9
84
Zie Neuvel, 2002, 2004.
Besluit NMa, zaaknummer 2760/Hogeschool Alkmaar-Hogeschool Haarlem-Hogeschool
Holland Ichthus Hogeschool, 21 december 2001.
Snippe, 2004, p.88.
Ichthus in Rotterdam en Hogeschool Holland zijn in de jaren tachtig gesticht als protestants-christelijke hbo om die zuil een positie te geven in het hbo.
De staatssecretaris heeft meer sectorplannen gevraagd, bijvoorbeeld voor natuurwetenschappen en letteren.
Brief van OCW aan de drie CvB’s van de technische universiteiten over tweede tranche
middelen ter invoering van de bama-structuur (kenmerk WO/BS/2002/58529 2002).
Kennisvalorisatie is ervoor zorgen dat de kennis die in universiteiten gegenereerd wordt,
dienstbaar wordt gemaakt aan innovatie en productontwikkeling. Het gaat om het creeren van maatschappelijke meerwaarde. Dat kan meerwaarde zijn die direct vermarkt
kan worden of meerwaarde die – via andere wegen (wetgeving) – van meerwaarde is.
Kennisvalorisatie draagt bij aan het oplossen van de innovatieparadox.
Met de termen overhead en bureaucratie wordt hetzelfde bedoeld. De zuivere overhead,
waar het hier om gaat, is gemeten in fte (fulltime formatieplaatsen) en betreft de volgende functies: management, p&o, ﬁnanciën & control, ict, marketing & communicatie
en facilitaire zaken.
Schuyt, 2001, p.8.
Onderwijsraad, oktober 2005
Bijlage 1
Overzichten
Bijlage
B.1-85
Tabel 7: Aantallen opleidingen, leerlingen: 1980-2002, Nederland
1980
1985
1990
1995
2000
2002
Opleidingen
Basisonderwijs
8.727
8.401
8.450
7.411
7.059
7.039
963
987
1.004
851
705
683
Vwo/havo/mavo of vo
1.511
1.382
1.242
803
850
692
Lbo
1.293
1.273
747
-
-
-
Mbo
555
677
235
141
143
137
Hbo
353
432
91
77
65
59
21
21
22
19
20
21
1.743
1.469
1.443
1.477
1.547
1.550
92
100
109
120
98
104
Vwo/havo/mavo of vo
824
804
684
867
894
914
Lbo
403
359
233
-
-
-
Mbo
168
276
289
405
425
447
Hbo
132
149
189
230
255
261
Wo
149
159
166
167
154
167
200
175
171
199
219
220
96
101
109
141
139
152
545
582
551
1.080
1.052
1.321
Speciaal onderwijs
Wo
Leerlingen *1000
Basisonderwijs
Speciaal onderwijs
Leerlingen/opleidingen
Basisonderwijs
Speciaal onderwijs
Vwo/havo/mavo of vo
Lbo
312
282
312
-
-
-
Mbo
303
408
1.230
2.872
2.972
3.263
Hbo
374
345
2.077
2.987
3.923
4.424
7.095
7.571
7.545
8.789
7.700
7.952
Wo
Toelichting:
•
Tot en met 1985 gaat het in lbo en mbo om opleidingsmogelijkheden
•
Mbo tot en met 1985 exclusief kmbo, daarna inclusief kmbo
•
Speciaal onderwijs: vanaf 1995 speciaal basisonderwijs plus expertisecentra
•
Lbo vanaf 1995 opgenomen in voortgezet onderwijs
•
Mbo vanaf 1995 beroepsbegeleidend en beroepsopleidend
Bronnen: Statistisch Jaarboek 1991; Statistisch Jaarboek 1992; Statistisch Jaarboek 2004
B.1-86
Onderwijsraad, oktober 2005
Tabel 8: Aantal en omvang SCO Lucas basisscholen 1992-2004
Nr.
Naam
basisschool
Denominatie
Adres
Aantal leerlingen
‘92
‘00
‘01
‘02
‘03
‘04
1
Liduina
RK
Amalia van Solmsstraat
155/157
259
270
250
238
225
223
2
Triangel
RK
de Bruinplein3/van
Ostadestraat 112
287
381
380
373
371
405
3
Paschalis
RK
Bisschopstraat 3
191
403
406
394
377
384
4
Lichtbaken
RK
George Bizetstraat 21
189
228
225
203
210
205
5
Onze Wereld
RK
Brandtstraat 80/
Kritzingerstraat 75/
Beyersstraat 72
464
677
687
695
721
712
6
Vuurvlinder
RK
Diamanthorst 10
134
147
144
142
132
136
7
Jozef
RK
van de Eyndestraat 24
136
8
Willemspark
RK
Frederikstraat 28
115
143
148
167
138
86
9
Mgr. Savelberg RK
s-Gravenzandelaan 262
159
246
232
217
207
185
10
t Palet
RK
Jan de Baenstraat 75a/
Gerard Doustraat 202
365
663
666
657
645
636
11
Regenboog
RK
Linnaeusstraat 8
371
480
452
451
417
420
12
Kubus
RK
2e Messtraat 31
145
176
172
185
177
159
13
Dobbelsteen
RK
Noordpolderkade 167
202
117
117
116
113
101
14
Startblok
RK
Oosterhesselenstraat 6
148
15
Jeroen
RK
Rosseelsstraat 100
174
323
304
313
297
293
16
Wegwiijzer
RK
Tinaarlostraat 10
174
155
210
347
397
420
4
55
101
Overige Den Haag
Jaar van aansluiting
17
Balans
RK-PC
Voor 2000
18
Bras
RK
In 2002
19
Carolus
RK
Voor 2000
342
358
342
300
290
20
Drie Linden
RK
Voor 2000
165
161
153
149
143
21
Fontein
RK
Voor 2000
226
314
405
480
622
22
Grote Beer
Jenaplanschool
Voor 2000
338
330
325
322
313
23
Heilig Hart
RK
Voor 2000
416
369
325
301
251
24
Jonge Wereld
RK
Voor 2000
342
333
342
348
344
25
Kennedy
RK-Montessori
Voor 2000
209
201
192
186
191
26
Krullevaar
RK
Voor 2000
391
408
428
408
393
27
Oase
RK
Voor 2000
472
472
461
453
448
28
Paradijsvogel
RK
In 2002
212
278
346
29
Parkiet
RK
Voor 2000
280
274
269
284
291
Bijlage
B.1-87
Nr.
Naam
basisschool
Denominatie
Jaar van aansluiting
Aantal leerlingen
‘92
‘00
‘01
‘02
‘03
‘04
30
Schakel
RK
Voor 2000
283
276
292
283
270
31
Statenkwartier
Interconfessioneel Voor 2000
356
375
387
396
394
32
Vlieger
Christelijk
In 2002
431
504
565
33
Wereldwijzer
RK
Voor 2000
150
116
123
151
143
132
546
540
554
131
141
Leidschendam
34
Elzenheuvel
Interconfessioneel
In 2002
35
Emmaus
Samenwerkingsschool
Voor 2000
36
Trampoline
Interconfessioneel
In 2002
213
205
213
37
Zonnewijzer
Protestantschristelijk
In 2002
192
187
186
215
212
210
533
536
Voorburg
38
Dijsselbloem
RK
Voor 2000
231
235
39
Vijverhof
Protestantschristelijk
In 2002
281
279
272
40
Driemaster
Protestantschristelijk
In 2002
441
465
459
RK
In 2002
283
349
405
Nootdorp
41
Waterwilg
Rijswijk
42
Pr.
Mauritsschool
Protestantschristelijk
In 2002
257
260
257
43
JH
Snijderschool
Protestantschristelijk
In 2002
394
404
404
44
Oprit-Brug
Protestantschristelijk
In 2002
173
185
170
45
Shalom
Protestantschristelijk
In 2002
220
215
202
Totaal aantal leerlingen
Totaal aantal scholen
Gemiddelde omvang
Aantal dependances
Gem. omvang inclus.dep.
Bronnen: Website SCO Lucas; Seuren, 1992.
B.1-88
Onderwijsraad, oktober 2005
3513
9128
9193 12593 12724 12892
16
29
29
42
42
42
220
315
317
300
303
307
5
274
Tabel 9: Aandeel SCO Lucas leerlingen op het totaal van alle basisschoolleerlingen
binnen de gemeenten
1992
2000
2001
2002
2003
2004
Den Haag
SCO Lucas
Totaal
3.513
8.364
8.422
9.227
9.280
33.541
37.850
39.280
40.530
40.680
10%
22%
21%
23%
23%
765
771
2.039
2.031
6.950
6.310
6.200
6.110
11%
12%
33%
33%
283
349
1.580
4.430
4.460
4.680
6%
7%
Aandeel
9.428
Voorburg-Leidschendam (vanaf 2001 één gemeente)
SCO Lucas
Totaal
Aandeel
2.026
Nootdorp (vanaf 2001 + Pijnacker)
SCO Lucas
Totaal
Aandeel
405
Rijswijk
SCO Lucas
Totaal
Aandeel
4.040
4.080
1.044
1.064
3.570
3.460
29%
31%
1.033
Bronnen: Website SCO Lucas; Website CBS; Seuren, 1992.
Bijlage
B.1-89
Tabel 10: Aantal en omvang OMO-scholen
OMO-scholen
Gemeente
OMO SG Tongerlo
Roosendaal
2College
1980
1990
1995
2000
3606
2004
Aantal
vestigingen in
2004
Gemiddelde
omvang
4236
3
1412
Tilburg
4094
7
585
OMO SG Helmond
Helmond
4026
5
805
SG Veghel
Veghel
3650
5
730
Instelling VO de
Langstraat
Waalwijk
3438
3422
5
684
Pc Eckart
Eindhoven
3265
3087
3
1029
Merletcollege
Cuijk
2702
2617
2780
4
695
IVO Deurne
Deurne
959
2552
2451
3
817
Sondervick College
Veldhoven
pc St. Joris
Eindhoven
SG Were Di
Valkenswaard
Mollerlyceum
Bergen op
Zoom
Varendonck College
Asten
SG Kwadrant
Oosterhout
St. Janslyceum
’s Hertogenbosch
Maurick College
Vught
Maaslandcollege
Oss
1027
Rythovius College
Eersel
Mill Hillcollege
Goirle
Elzendaalcollege
1379
1293
2538
1321
1602
1370
1604
2423
2393
4
598
1800
2353
4
588
2498
2413
2340
4
585
2288
1948
2330
4
583
808
2077
2208
2
1104
1745
2227
2206
2
1103
1512
1553
2017
1
2017
1917
3
639
1254
1328
1387
1585
1
1585
1127
860
1298
1066
1393
1
1393
934
1243
1168
1275
1355
1
1355
Boxmeer
1420
1373
1279
1337
1344
1
1344
St. Odulphuslyceum
Tilburg
1107
1033
1106
1235
1302
1
1302
van Maerlantlyceum
Eindhoven
1387
1030
1142
1150
1261
1
1261
Theresialyceum
Tilburg
1136
1142
1218
1271
1261
1
1261
Jacob Roelandslyceum
Boxtel
Jeroen Boschcollege
’s Hertogenbosch
Munnikenheide College
Etten-Leur
Rodenborchcollege
Rosmalen
SG Roncalli
Bergen op
Zoom
Gymnasium Beekvliet
Sint-Michelsgestel
Praktijkschool Eindhoven
Eindhoven
Dr. Mollercollege
Waalwijk
1151
1144
1638
St. Joriscollege
Eindhoven
1590
1203
1063
B.1-90
Onderwijsraad, oktober 2005
804
569
630
1154
1177
1
1177
1332
1509
1319
1247
1165
1
1165
1309
1109
3
370
865
860
1009
977
1
977
553
636
761
936
936
1
936
497
719
704
727
815
1
815
199
259
1
259
OMO-scholen
Gemeente
1980
1990
1995
2000
Carolus Borromeuscoll.
Helmond
841
792
622
643
Dr. Knippenbergcollege
Helmond
880
728
1443
1666
Norbertuscollege
Roosendaal
1251
1352
1559
Gertrudis College
Roosendaal
1224
1248
1607
Zwijssen Coll. Veghel
Veghel
1363
1317
1056
1649
Pauluslyceum
Tilburg
1057
895
1270
757
Cobbenhagencollege
Tilburg
1182
1110
1479
1191
Eckart College
Eindhoven
1897
1940
1712
Bisschop Bekkerscoll.
Eindhoven
1307
1116
D Oultremontcollege
Drunen
Mavo de Mere
Boxmeer
Da Vinci College
Roosendaal
2004
Aantal
vestigingen in
2004
Gemiddelde
omvang
996
1371
412
260
Nieuwervaart
Laurentiusmavo
Dongen
S.G. Durendael
Oisterwijk
t Ruiven, school voor VO
Berkel-Enschot
Norbertusmavo
433
1289
1322
1242
317
365
439
Tilburg
351
322
Walewycmavo
Waalwijk
350
Jozefmavo
Tilburg
521
Henricusmavo
407
Crispijncollege
Maurickcollege
Vught
1099
Elzenburg
366
Fioretti college
1680
SG Antoon Schellens
219
SG de Stolberg
207
SG Nuenen
Pentacollege
Eindhoven
335
TKC West
Helmond
514
376
TKC Oost
Helmond
393
480
IVO Mavo St. Joseph
Helmond
393
409
Aloysiusmavo
Tilburg
IVO MAVO De Roosten
Eindhoven
296
SG De Burgh
Eindhoven
355
Ypelaercollege
Helmond
211
438
442
288
Bijlage
B.1-91
OMO-scholen
Gemeente
1980
1990
College Asten/Someren
Asten
731
839
College de Naulande
Drunen
617
803
Dr. Schaepmancollege
Dongen
Hertog Jan college
Valkenswaard
1465
1229
Van der Puttlyceum
Eindhoven
1110
114
Antoon van
Duinkerkenschool
Veldhoven
1012
966
Peellandcollege
Deurne
1267
933
2000
2004
Gemiddelde
omvang
950
J.F. Kennedyatheneum
373
Hoogveldcollege
969
Vincent van Goghhavo
606
Antoniusmavo
232
Mavo H. Geest
501
Aantal leerlingen
1995
Aantal
vestigingen in
2004
39102 37920 49373 58373 61449
Aantal scholen
Gemiddelde omvang
38
38
45
43
30
1029
998
1097
1358
2048
75
819
Dag/avondscholen
Dag/avond mavo
Waalwijk
?
370
Elcerlyc Dag/avond
Helmond
?
745
Dag/avondcollege NOBrabant
Uden
?
1663
Woensels Dag/avondcollege
Eindhoven
?
?
West-brabants Dag/
avondcollege
Roosendaal
?
1651
Tilburgs Avondcollege
Tilburg
?
1483
Eindhoven dag/avondcollege
Eindhoven
?
2021
Dag avondschool ‘s
Hertogenbosch
’s Hertogenbosch
?
1033
Totaal dag/avond
8966
Bronnen: Janssen (1981); Hoogbergen (1991); Centraal Bureau OMO.
Toelichting: Bij een enkele school staat geen leerlingaantal vermeld. Dat komt omdat deze school in een tussenjaar bij OMO is aangesloten en daarna is gefuseerd
met een andere instelling.
B.1-92
Onderwijsraad, oktober 2005
Tabel 11: Aandeel OMO leerlingen per gemeente en in de provincie Noord-Brabant
1995 en 2003/4
1995
Gemeente
Asten
Bergen op Zoom
Berkel-Enschot
Boxmeer
Boxtel
Cuijk
Deurne
OMO
2003-2004
Totaal vo
Aandeel
per
gemeente
808
1.138
71%
3.049
6.389
48%
OMO
Totaal vo
Aandeel
per
gemeente
2.208
2.190
101%
3.266
8.150
40%
365
365
100%
1.279
1.279
100%
1.344
1.330
101%
630
2.825
22%
1.177
3.760
31%
2.702
2.702
100%
2.780
2.780
100%
959
2.926
33%
2.451
2.930
84%
Drunen
1.371
1.371
100%
Eersel
1.298
1.298
100%
1.393
1.280
109%
Eindhoven
5.899
13.861
43%
6.960
14.330
49%
1.109
3.340
33%
Etten-Leur
Goirle
1.168
1.168
100%
1.355
1.330
102%
Helmond
3.576
4.782
75%
4.026
5.040
80%
Oisterwijk
1.322
1.322
100%
Oosterhout
1.745
3.267
53%
2.206
2.080
106%
Oss
1.328
5.577
24%
1.585
7.440
21%
Roosendaal
3.166
4.369
72%
4.236
5.270
80%
860
860
100%
2.831
7.740
37%
4.159
8.690
48%
704
845
83%
815
890
92%
Tilburg
6.233
11.529
54%
6.657
9.390
71%
Valkenswaard
2.498
2.498
100%
2.340
2.330
100%
Veghel
1.056
3.476
30%
3.650
5.470
67%
Veldhoven
2.538
2.538
100%
2.393
2.410
99%
1.917
1.670
115%
1.988
4.773
42%
3.422
6.380
54%
49.373
88.898
56%
61.449
98.480
62%
0
41.352
0%
0
40.390
0%
49.373
130.250
38%
61.449
138.870
44%
Rosmalen
’s Hertogenbosch
Sint-Michielsgestel
Vught
Waalwijk
Subtotaal
Overig Noord-Brabant
Totaal
Bronnen: Centraal Bureau OMO en website CBS.
Toelichting: Totaal vo is peiljaar 2003 en bij OMO 2004. Daarom kan er in sommige gevallen een hoger percentage dan
100 ontstaan.
Bijlage
B.1-93
Tabel 12: ROC ASA Samenstelling deelnemers
Naam
ASA
SvmFusie
Sector
Fusie
ASA
Stad
‘80
‘85
‘88
-
DGO
1994
Utrecht
0
Chr. Meao
Utrecht
Abstede
-
Economie
1994
Utrecht
222
Scutos
Scutos
-
Techniek
1994
Utrecht
846
1120
De Horst
Amersteyn
1990
DGO
1995
Amersfoort
345
464
898 1030
878 1272
Chr. MEAO
Amersfoort
Amersteyn
1990
Economie
1995
Amersfoort
449
751
973
1157
991
-
Europa
College
1990
DGO
1997
Amsterdam
-
-
-
445
1149 1382
Europa
College
1990
Onbekend
1997
Amsterdam
-
-
-
377
196 1061
Waldeck
Europa
Pyrmontcollege College
1990
Economie
1997
Amsterdam
99
201
Chr. Meao
Amsterdam
Europa
College
1990
Economie
1997
Amsterdam
203
825
1337
-
Chr. MTS
Patrimonium
Europa
College
1990
Techniek
1997
Amsterdam
638
639
626
377
RK MTS
Gijsbrecht v
Aemstel
Europa
College
1990
Techniek
1997
Amsterdam
448
569
433
-
-
-
KMBO
Amsterdam
Zaanstreek
Europa
College
1990
Economie,
techniek
1997
Amsterdam
0
528
559
-
-
-
SBBO Midden
Nederland
SBBO
Deeltijd
1999
Amersfoort 1000
4250
158
‘02
Abstede
Totaal
0
‘00
Hoog Sticht
-
0
‘97
612
806
707 1339 2188 2209 2049
1173 1589 1492
457 1425
1913 2305
1357
914
1819
1253
-
-
1414 1582
3218 3562 3610
7717 10100 11964 14322 15286
Eenheden
9
10
10
10
10
10
Besturen
8
10
10
4
1
1
472
772
1010
1196 1432 1529
531
772
1010
2991 14322 15286
ll/eenheid
ll/bestuur
Bronnen: Ter Heijden, 2003. MBO Almanak 1990: Opleidingen Middelbaar Beroepsonderwijs 1980/1981; Opleidingen Middelbaar Beroepsonderwijs 1985/1986.
Cijfers SBBO zijn schattingen op basis van extrapolatie.
Toelichting:
Chr. Meao Utrecht is in 1977 gestart onder Scutos-bestuur gestart; kreeg in 1984 eigen bestuur en ging in 1990 weer samen met Scutos in Abstede.
Europa college heeft nieuwe eenheden in noord en west in 1997 en later. Verder krijgt ASA aparte ict-colleges in aparte vestigingen, die bij techniek zijn geteld.
B.1-94
Onderwijsraad, oktober 2005

Studie Groot groeien in het onderwijs

Related documents

Products

Support

Studie Groot groeien in het onderwijs

Related documents

Add this document to collection(s)

Add this document to saved

Suggest us how to improve StudyLib