summary - Fiscaal overgangsbeleid

Samenvatting proefschrift Marianne Schuver-Bravenboer
‘Fiscaal overgangsbeleid. Een raamwerk voor het vormgeven en beoordelen van het
overgangsbeleid van de fiscale wetgever.’
Inleiding
In Nederland zijn fiscale wetswijzigingen haast aan de orde van de dag. Vrijstellingen of
aftrekposten die thans gelden, kunnen volgend jaar zijn afgeschaft. Bij iedere wetswijziging
moet de wetgever beslissen wanneer nieuwe regels van toepassing worden en of nieuwe
regels meteen op iedereen van toepassing moeten worden, of dat bepaalde gevallen anders
moeten worden behandeld. De oplossing wordt beïnvloed door allerlei factoren. Een
belangrijke factor is het vertrouwen dat de burger mocht hebben met betrekking tot het
voortbestaan van de oude regel. Een andere factor is de reactie van belastingplichtigen op de
aankondiging van een wetswijziging. Als bijvoorbeeld een wetsvoorstel wordt ingediend dat
in het nadeel van belastingplichtigen is, moet er rekening mee worden gehouden dat
belastingplichtigen vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regel nog snel van de oude –
gunstigere – regel gebruik proberen te maken.
Tot op heden zijn de factoren die de hiervoor genoemde beslissingen beïnvloeden nog
niet op systematische wijze in kaart gebracht. Bij het ontwerpen van overgangsrecht staan de
wetgever wel enkele hulpmiddelen ter beschikking. Ik noem de ‘Notitie terugwerkende kracht
en eerbiedigende werking’ – een notitie die ooit is opgesteld door de staatsecretaris van
Financiën en is behandeld in de Tweede Kamer – en de ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’.
Naar mijn mening bieden deze bronnen echter onvoldoende houvast voor het voeren van een
fiscaal overgangsbeleid en voor het ontwerpen van het uit dat overgangsbeleid voortvloeiende
fiscaal wettelijk overgangsrecht.
Doel en opzet van het onderzoek
Het doel van dit onderzoek is het ontwikkelen van een raamwerk voor fiscaal
overgangsbeleid. Het raamwerk omvat ten eerste een beoordelingskader voor fiscaal
overgangsrecht. Het beoordelingskader geeft concrete richtlijnen voor enerzijds het
ontwerpen van overgangsrecht en anderzijds het beoordelen van bestaande overgangsregimes.
Dit beoordelingskader is een uitvloeisel van het raamwerk voor fiscaal overgangsbeleid
aangezien hierin zowel het beleidsmatig handelen van de wetgever als gedragingen van
belastingplichtigen zijn verwerkt. Binnen dit beoordelingskader is een belangrijke rol
weggelegd voor de door mij ontworpen beginselen van behoorlijk wettelijk fiscaal
overgangsbeleid (hierna: beginselen van behoorlijk overgangsbeleid).
Ten tweede bevat het raamwerk vuistregels voor de wetgever voor het voeren van een fiscaal
overgangsbeleid.
Het onderzoek is opgebouwd uit drie delen. In deel I wordt het instrumentarium van
de wetgever op het terrein van overgangsrecht uitgewerkt. Dit instrumentarium bestaat uit
werkingsregels en overgangsmaatregelen. In deel II heb ik de elementen van een
beoordelingskader voor wettelijk fiscaal overgangsbeleid uitgewerkt. Het raamwerk voor
fiscaal overgangsbeleid dat ik heb uitgewerkt in deel III legt een koppeling tussen deel I en II
van dit onderzoek.
Samenvatting van het beoordelingskader voor fiscaal overgangsrecht
Bij het ontwerpen en beoordelen van fiscaal overgangsrecht moeten stapsgewijs vijf vragen
worden beantwoord:
Stap 1: Wat zijn de gevolgen van werking?
Stap 2: Is op grond van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid een andere
werkingsregel of een aanvullende overgangsmaatregel gewenst?
Stap 3: Welke overgangsmaatregelen zijn geschikt om de ongewenste gevolgen van werking
weg te nemen?
Stap 4: Welke overgangsmaatregel is het meest gewenst?
Stap 5: Is het beoogde overgangsregime in overeenstemming met het
evenredigheidsbeginsel?
Stap 1: Wat zijn de gevolgen van werking?
Onder ‘werking’ versta ik dat een regel rechtsgevolgen kan verbinden aan feiten of
toestanden. Als bijvoorbeeld op 1 januari 2009 een nieuwe regel in werking treedt, die
terugwerkt tot 1 juli 2008, werkt die regel vanaf 1 juli 2008. Ik onderscheid drie
werkingsregels: terugwerkende kracht, onmiddellijke werking en uitgestelde werking. Ik heb
geconcludeerd dat de werking van een nieuwe regel tot één of meer van de volgende gevolgen
kan leiden:

de regel grijpt in in voldongen feiten of afgeronde toestanden;

de regel leidt tot materieel terugwerkende kracht;

de regel leidt tot maatschappelijk terugwerkende kracht.
Als een regel rechtsgevolgen verbindt aan feiten of toestanden die geen verband houden met
een bij aanvang van de werking bestaande toestand, doen zich geen overgangsrechtelijke
problemen voor. Aan deze situatie heb ik in het onderzoek geen aandacht besteed.
Dat een regel ingrijpt in voldongen feiten of afgeronde toestanden is een kenmerkend
gevolg van terugwerkende kracht. Bij terugwerkende kracht worden namelijk ná het
inwerkingtredingsmoment de materiële gevolgen die zijn verbonden aan feiten die zich
voordeden vóór dat moment veranderd.
Materieel terugwerkende kracht houdt in dat aan een ‘stille reserve’ die vóór het
werkingsmoment is ontstaan, na dat moment andere rechtsgevolgen worden verbonden.
Maatschappelijk terugwerkende kracht houdt in dat verwachtingen van
belastingplichtigen ten gevolge van de invoering van een nieuwe regel – waarvan de inhoud
op het moment dat de verwachtingen werden gevormd niet voorzienbaar was – niet uitkomen.
Materieel en maatschappelijk terugwerkende kracht kan bij alle werkingsregels ontstaan.
Stap 2: Is op grond van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid een andere
werkingsregel of een aanvullende overgangsmaatregel vereist?
Vervolgens moet worden beoordeeld of de gevolgen van werking wenselijk c.q. toelaatbaar
zijn en of om andere redenen – zoals bijvoorbeeld uitvoerbaarheid – een andere werkingsregel
of een aanvullende overgangsmaatregel gewenst is. Hiervoor heb ik beginselen van behoorlijk
wettelijk fiscaal overgangsbeleid ontwikkeld. Deze beginselen heb ik afgeleid van de
beginselen van behoorlijke regelgeving.
Bij belastende wetswijzigingen moet aan de volgende beginselen van behoorlijk
overgangsbeleid worden getoetst:

het beginsel van eerbiediging van gerechtvaardigde verwachtingen;

het beginsel van overeenstemming met hogere regelgeving;

het beginsel van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, en

doelstellingen in het algemeen belang, als onderdeel van het evenredigheidsbeginsel.
Bij een wetswijziging die in het voordeel van belastingplichtigen is, speelt het beginsel van
eerbiediging van gerechtvaardigde verwachtingen geen rol.
Op grond van het beginsel van eerbiediging van gerechtvaardigde verwachtingen behoren
gerechtvaardigde verwachtingen op het voortbestaan van de oude regel te worden
geëerbiedigd. Dit beginsel speelt alleen een rol als een wetswijziging leidt tot maatschappelijk
terugwerkende kracht. Alleen in dat geval zijn er immers verwachtingen van
belastingplichtigen in het spel. Het gaat in dit geval om verwachtingen die zijn ontstaan
vóórdat de wetswijziging volledig voorzienbaar werd. Na het volledig voorzienbaar worden
van een wetswijziging mogen belastingplichtigen niet meer verwachten dat de oude regel
blijft voortbestaan. Aan de hand van vijf criteria kan worden bepaald of belastingplichtigen
gerechtvaardigde verwachtingen op het voortbestaan van de oude regel hebben. Samengevat
werken deze criteria als volgt.

Als belastingplichtigen geen schade ondervinden van de wetswijziging zijn verwachtingen
op het voortbestaan van de oude regel niet gerechtvaardigd. Ik heb betoogd dat
belastingplichtigen worden geacht zelf zoveel mogelijk te doen om schade te voorkomen
of te beperken.

Een regel die erop gericht is om specifieke activiteiten of beslissingen van
belastingplichtigen te stimuleren, wekt de verwachting dat die regel zal blijven
voortbestaan. De mate waarin verwachtingen worden aangetast, hangt mede af van het
moment waarop de fiscale tegemoetkoming wordt gerealiseerd. Als de fiscale
tegemoetkoming eerst bij afronding van de activiteit wordt toegekend, worden de
verwachtingen van belastingplichtigen in sterke mate aangetast.

Aan een bestaande rechtsregel kunnen belastingplichtigen zodanige verwachtingen
ontlenen dat zij geen rekening houden met een wijziging van de desbetreffende regel.
Deze verwachtingen kunnen zijn gebaseerd op:
o een tijdsaanduiding die in de regel is opgenomen,
o het principe van een regel, en
o de veranderlijkheid van een regel in de tijd.
Als voorbeeld van de wijze waarop het principe van een rechtsregel verwachtingen kan
wekken, noem ik het ne-bis-in-idem-beginsel dat aan de Nederlandse
deelnemingsvrijstelling ten grondslag ligt. De veranderlijkheid van een regel in de tijd
houdt in dat als een regel – zoals het belastingtarief – regelmatig wordt aangepast,
belastingplichtigen niet ervan uit mogen gaan dat die regel gedurende een langere periode
ongewijzigd blijft bestaan.

Op grond van het ‘criterium van de onduidelijke rechtstoestand’ mag een
belastingplichtige niet ervan uitgaan dat een onduidelijke of verwarrende regel wordt
gehandhaafd.

Als een wetswijziging volledig voorzienbaar is, mogen burgers er vanaf dat moment niet
meer op rekenen dat de oude regel blijft bestaan. Ik heb een aantal gebeurtenissen
uitgewerkt en daarbij steeds vastgesteld in hoeverre zij ertoe leiden dat een wetswijziging
voorzienbaar is. De volgende gebeurtenissen leiden in beginsel tot volledige
voorzienbaarheid:
o
het verschijnen van een publicatie van richtlijnen Raad van de Europese Unie;
o
het verschijnen van de aankondiging van een onderzoek van de Europese Commissie
in het Publicatieblad;
o
een wetswijziging die declaratief is;
o
de aankondiging van wetgeving bij persbericht, mits het persbericht voldoende
informatie bevat;
o
een wetswijziging in de loop van het wetgevingsproces;
o
het aannemen van een wetsvoorstel door de Tweede Kamer.

belastingplichtigen die zodanige constructies opzetten dat de doelstelling van de wet
wordt omzeild (misbruik) moeten er rekening mee houden dat anti-misbruikwetgeving
wordt ingevoerd. Ook in geval van oneigenlijk gebruik van wetgeving, mogen
belastingplichtigen er niet zonder meer van uitgaan dat de bestaande situatie wordt
gehandhaafd.
Het beginsel van overeenstemming met hogere regelgeving valt uiteen in twee delen: het
eigendomsrecht (art. 1, EP, EVRM) en het non-discriminatiebeginsel (art. 14 EVRM en art.
26 IVBPR). In Nederland is dit het enige beginsel waaraan de rechter – gelet op de overige
beginselen van behoorlijk overgangsbeleid – mag toetsen.
Het eigendomsrecht speelt slechts een rol bij de beoordeling van belastende
wetswijzigingen. Gelet op de stand van de jurisprudentie van het EHRM concludeer ik in
algemene zin dat een schending van art. 1, EP, EVRM alleen aan de orde kan zijn als de
beoogde werkingsregel leidt tot materieel of maatschappelijk terugwerkende kracht dan wel
ingrijpt in voldongen feiten of afgeronde toestanden. Als in deze situatie een objectieve en
redelijke rechtvaardiging voor de inbreuk die de werkingsregel maakt ontbreekt, is de
werkingsregel niet toelaatbaar. De ruime beoordelingsvrijheid die de wetgever op dit punt
heeft, leidt in de praktijk ertoe dat een beroep op het eigendomsrecht in fiscale
overgangssituaties slechts een zeer geringe kans van slagen heeft.
Het non-discriminatiebeginsel speelt slechts een beperkte rol. Het veranderen van
een regel met terugwerkende kracht, onmiddellijke werking of uitgestelde werking leidt
namelijk niet tot verboden discriminatie. Alleen als de te veranderen regel behoort tot de
winstsfeer en de wetgever bij de voorgaande aanpassing van de regel wel in een
overgangsmaatregel heeft voorzien, kan een schending van het non-discriminatiebeginsel aan
de orde zijn.
Wat betreft de technische en financiële uitvoerbaarheid van een werkingsregel heb ik
geconcludeerd dat de werkingsregel terugwerkende kracht niet uitvoerbaar is indien met
terugwerkende kracht aanpassingen in een bronheffing worden aangebracht of aanpassingen
in een regel worden aangebracht waarvan de materiële rechtsgevolgen naar hun aard nietomkeerbaar zijn. Voorts is van belang dat rekening wordt gehouden met een
aanpassingsperiode die belastingplichtigen nodig kunnen hebben.
Soms kan om redenen van algemeen belang een bepaald overgangsregime gewenst zijn:
gedacht kan worden aan het vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor een
wetswijziging en de budgettaire consequenties van een overgangsregime. Om budgettaire
redenen mag de wetgever bijvoorbeeld maatregelen treffen om een positief
aankondigingseffect te voorkomen. Een positief aankondigingseffect houdt in dat
belastingplichtigen proberen nog snel van de oude – gunstigere – regeling gebruik te maken.
Voorts hoeft hij belastingplichtigen die geen nadeel ondervinden van een wetswijziging niet
te compenseren. Bij de invoering van een voor belastingplichtigen gunstige wetswijziging
moet de wetgever soms rekening houden met een negatief aankondigingseffect. Een negatief
aankondigingseffect houdt in dat belastingplichtigen geneigd zijn om handelingen uit te
stellen tot de begunstigende wetswijziging in werking is getreden. De werkingsregel
terugwerkende kracht kan immobilisme voorkomen.
Stap 3: Welke overgangsmaatregelen zijn geschikt om de ongewenste gevolgen van werking
weg te nemen?
Als de werking van een nieuwe regel ongewenste gevolgen heeft, kunnen deze gevolgen
geheel of gedeeltelijk worden voorkomen door een overgangsmaatregel te treffen. Ik heb in
dit onderzoek negen verschillende overgangsmaatregelen uitgewerkt. De meest bekende zijn
eerbiedigende werking, de afbouwregeling en de ingroeiregeling. In par. 10.4 heb ik een tabel
opgenomen die aangeeft in hoeverre een overgangsmaatregel geschikt is om de onder stap 1
genoemde gevolgen van werking weg te nemen. Vervolgens heb ik in dezelfde paragraaf in
een tabel weergegeven of een bepaald beginsel van behoorlijk overgangsbeleid aanleiding kan
zijn voor het treffen van een belastende of begunstigende overgangsmaatregel.
Stap 4: Welke overgangsmaatregel is het meest gewenst?
Bij de selectie van een overgangsmaatregel moet enerzijds in de gaten worden gehouden of
deze overgangsmaatregel de ongewenste gevolgen van werking wegneemt en moet anderzijds
worden beoordeeld of de overgangsmaatregel op zich niet tot ongewenste gevolgen leidt. Aan
de hand van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid heb ik in kaart gebracht welke
overgangsmaatregel in een bepaalde overgangssituatie het meest gewenst is.
Voor het antwoord op de vraag welke beginselen in een gegeven situatie relevant zijn,
is bepalend of een begunstigende of belastende overgangsmaatregel wordt getroffen.
Het beginsel van eerbiediging van gerechtvaardigde verwachtingen speelt in de sfeer van de
overgangsmaatregelen in beginsel alleen een rol bij belastende wetswijzigingen. Het zal ertoe
leiden dat in aanvulling op de werkingsregel een begunstigende overgangsmaatregel wordt
getroffen. Bij de toepassing van het beginsel van eerbiediging van gerechtvaardigde
verwachtingen speelt een aantal criteria een rol. Ten aanzien van deze criteria heb ik het
volgende geconcludeerd.

Als belastingplichtigen schade ondervinden van een wetswijziging, is voor het treffen van
een overgangsmaatregel van belang dat vaststaat over hoeveel jaren de schade zich zal
uitstrekken en of de schade na verloop van tijd afneemt.

De overige onder stap 2 genoemde criteria bepalen de mate waarin verwachtingen op het
voortbestaan van de oude regel gerechtvaardigd zijn. Bij de keuze van een
overgangsmaatregel moet steeds worden vastgesteld of belastingplichtigen geheel of
gedeeltelijke moet worden gecompenseerd voor het niet-uitkomen van verwachtingen.

Als een wetswijziging gevolgen heeft voor reeds afgegeven beschikkingen is het
wenselijk dat de wetgever een overgangsmaatregel treft op grond waarvan het vertrouwen
op ‘oude’ beschikkingen wordt beëindigd, of deze beschikkingen worden omgevormd tot
‘nieuwe’ beschikkingen.

Bij wetswijzigingen in de sfeer van de deelnemingsvrijstelling gaan belastingplichtigen
ervan uit dat de compartimenteringsleer van toepassing is. Op grond van het beginsel dat
overgangsmaatregelen realiseerbaar moeten zijn, dient de toepassing van de
compartimenteringsleer in een materiële overgangsbepaling te worden verankerd.
Ook het eigendomsrecht speelt alleen een rol bij belastende wetswijzigingen. Bij een
mogelijke schending van art. 1, EP, EVRM moet worden beoordeeld welke begunstigende
overgangsmaatregel het meest geschikt is om die schending te voorkomen. Hierbij heeft de
wetgever een ruime beoordelingsvrijheid. Als sprake is van ontneming van eigendom is het
treffen van een overgangsmaatregel overigens verplicht. Overigens kan ook een belastende
overgangsmaatregel op zich leiden tot een schending van het eigendomsrecht. In dat geval
moet de overgangsmaatregel zelf aan een toets aan art. 1, EP, EVRM worden onderworpen.
Bij de keuze van een overgangsmaatregel komt aan het non-discriminatiebeginsel meer
betekenis toe. Een overgangsmaatregel kan namelijk zelf leiden tot een schending van het
non-discriminatiebeginsel. Overgangsmaatregelen zijn namelijk slechts in specifieke situaties
van toepassing, waardoor er belastingplichtigen zullen zijn die niet van de
overgangsmaatregel gebruik kunnen maken. De mate van onderscheid tussen
belastingplichtigen hangt af van het soort overgangsmaatregel dat is getroffen. Ik
concludeerde dat eerbiedigende werking tot de grootste mate van onderscheid leidt, gevolgd
door de bevriezingsregel en afbouw- en ingroeiregelingen.
Bij de beoordeling van de uitvoerbaarheid en de uitvoeringskosten van overgangsmaatregelen
is het onderscheid tussen belastende en begunstigende overgangsmaatregelen niet relevant. De
volgende factoren bepalen in het algemeen of een overgangsmaatregel goed uitvoerbaar is:

de duur van een overgangsmaatregel;

de mate waarin de fiscus in de toekomst over informatie beschikt om de toepassing van de
overgangsmaatregel te controleren;

de mate waarin een overgangsmaatregel tot ‘extra productieslagen’ in de aanslagregeling
leidt;

de voorwaarden waaraan moet worden voldaan;

verwijzingen naar nimmer tot wet verheven wetteksten;

het aantal open normen;

het aantal vage termen, en

de complexiteit van een regel.
Gelet op de aard van de overgangsmaatregelen ben ik van mening dat de kans op moeilijk
uitvoerbare overgangsmaatregelen het grootst is in de categorie technische
overgangsmaatregelen (waarderingsmaatregel en fictiebepaling).
Uit oogpunt van algemeen belang kunnen andere doelstellingen aan een overgangsregime ten
grondslag liggen dan uit de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid voortvloeien. Ik
noemde onder stap 2 het vergroten van het maatschappelijk draagvlak. Een
overgangsmaatregel zal in beginsel geen maatschappelijk draagvlak hebben wanneer de
wetgever in een vergaande belastende overgangsmaatregel voorziet.
Om budgettaire redenen geldt in zijn algemeenheid voor belastende wetswijzigingen
dat deze zo spoedig mogelijk op iedereen van toepassing moeten worden. In dit opzicht geniet
de meest beperkte overgangsmaatregel die op grond van de beginselen van behoorlijk
overgangsbeleid aanvaardbaar is in beginsel de voorkeur en dient zo spoedig mogelijk te
worden aangesloten bij het nieuwe regime. Om dezelfde reden is het wenselijk dat een
einddatum aan een overgangsregime wordt gesteld.
Vaak zullen er meerdere belangen in het spel zijn, waardoor meerdere overgangsmaatregelen
geschikt zijn. Als bijvoorbeeld bij een belastende wetswijziging door het parlement veel
waarde wordt gehecht aan het beginsel van eerbiediging van gerechtvaardigde verwachtingen
zal een overgangsmaatregel in de vorm van eerbiedigende werking volgens de Tweede Kamer
gewenst zijn. Indien daarentegen door de staatssecretaris van Financiën meer gewicht wordt
toegekend aan het gelijkheidsbeginsel zal in het wetsvoorstel waarschijnlijk niet zijn voorzien
in een overgangsmaatregel in de vorm van eerbiedigende werking omdat deze
overgangsmaatregel tot de grootste mate van onderscheid leidt.
Het wegen van de verschillende belangen wordt uiteindelijk gedaan door politici.
Naast de door mij geformuleerde beginselen van behoorlijk overgangsbeleid zullen zij daarbij
ook zuiver budgettaire belangen in de afweging betrekken.
Stap 5: Is het beoogde overgangsregime in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel?
Ten slotte moet worden vastgesteld of het beoogde overgangsregime in overeenstemming is
met het evenredigheidsbeginsel. Hiervoor moet eerst worden bepaald of het beoogde
overgangsregime geschikt is om de doelstellingen van de wetgever te realiseren. Deze
vaststelling heeft in feite al in de voorgaande stappen plaatsgevonden. Vervolgens moet het
voor belastingplichtigen minst ingrijpende regime worden uitgekozen en moet op grond van
het evenredigheidsbeginsel in enge zin een overgangsregime in verhouding staan tot het doel
dat wordt nagestreefd. Dit kan ertoe leiden dat een ander overgangsregime moet worden
getroffen dan beoogd, dat in mindere mate geschikt is om de doelstellingen van het
overgangsregime te realiseren. Een schending van het evenredigheidsbeginsel in enge zin kan
naar mijn mening alleen aan de orde zijn als een wetswijziging leidt tot schade.
Samenvatting van de vuistregels voor fiscaal overgangsbeleid
Uit het raamwerk voor fiscaal overgangsbeleid kan een aantal praktische regels voor de
wetgever worden afgeleid. Aan deze vuistregels moet de wetgever zich idealiter houden bij
het voeren van een fiscaal overgangsbeleid.
Zorg ervoor dat wetswijzigingen voorzienbaar en kenbaar zijn
Voor verwachtingen die zijn ontstaan ná het voorzienbaar worden van een wetswijziging
hoeft op grond van het beginsel van eerbiediging van gerechtvaardigde verwachtingen geen
overgangsmaatregel te worden getroffen. Dit levert een besparing op de kosten van een
overgangsregime op. Gelet hierop is het in het algemeen belang ervoor te zorgen dat een
wetswijziging in een zo vroeg mogelijk stadium volledig voorzienbaar is.
Als een wetswijziging tevens kenbaar is, worden belastingplichtigen geacht ook optimaal op
de wetswijziging te anticiperen.
Zorg ervoor dat de implicaties van overgangsrecht duidelijk zijn
Het advies dat de wetgever ervoor moet zorgen dat de implicaties van overgangsrecht
duidelijk zijn, is tweeledig. Ten eerste dient duidelijk te zijn wat onder bepaalde begrippen die
de wetgever hanteert, zoals terugwerkende kracht, wordt verstaan. Ten tweede moeten
belastingplichtigen kunnen nagaan wat de implicaties zijn van een overgangsregime. In dit
kader adviseer ik dat de Notitie terugwerkende kracht en eerbiedigende werking wordt
vervangen door een nieuwe notitie – ‘Notitie fiscaal overgangsbeleid’ – waarin de
uitgangspunten van het te hanteren beleid en de inhoud van relevante begrippen worden
vastgelegd. Daarnaast adviseer ik dat in ieder wetsvoorstel voortaan een paragraaf wordt
opgenomen waarin de implicaties van het overgangsrecht worden uiteengezet.
Wees consequent
Consequent handelen op basis van een vast beoordelingskader voor fiscaal overgangsbeleid
bevordert de betrouwbaarheid van de wetgever. Dit kan een gunstig effect hebben op het
anticiperend gedrag van belastingplichtigen en op maatschappelijk draagvlak.
Motiveer beslissingen ten aanzien van overgangsbeleid
Door inzichtelijk te maken waarom bepaalde keuzen zijn gemaakt en waarom de gemaakte
keuzen de toets aan de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid doorstaan, vergroot de
wetgever het maatschappelijk draagvlak voor een wetswijziging. Dit komt tevens de
belastingmoraal ten goede. Daarnaast is het motiveren van bepaalde keuzen ook belangrijk uit
oogpunt van rechtsvinding.
Het voeren van fiscaal overgangsbeleid is vooruitzien
Ten slotte adviseer ik de wetgever om regelmatig vooruit te zien. Om de effecten van een
wetswijziging te dempen, kan het voor bepaalde wetswijzigingen gunstig zijn om ze
vroegtijdig aan te kondigen.