De staat van de militaire professie

vierkant beschouwd
De staat van de militaire professie
De civiel-militaire relatie, de wijze waarop politiek en krijgsmacht zich tot elkaar verhouden, is
bepalend voor zowel de kwaliteit en effectiviteit van de krijgsmacht als voor het veiligheids- en
defensiebeleid. Op die relatie staat altijd een zeker mate van spanning. Enerzijds moet de civiele
macht de militaire macht effectief kunnen controleren (lees: onder controle kunnen houden),
anderzijds moet de relatie ruimte bieden voor professionele militaire inbreng zodat beslissingen
over de krijgsmacht niet genomen worden zonder gedegen militair advies.
Dit Vierkant Beschouwd (VB) beargumenteert dat de civiel-militaire relatie nog maar
weinig ruimte laat voor professioneel militair advies maar ook, en dat is veel zorgelijker, dat de krijgsmacht vanwege haar
vrijwel uitsluitend tactische oriëntatie nauwelijks nog tot gedegen professioneel advies in staat is. Wij doen dit aan de hand
van Samuel Huntingtons theorie over civielmilitaire relaties. We beginnen met een beknopt overzicht van Huntingtons theorie en
kijken aan de hand daarvan naar de staat
van de civiel-militaire betrekkingen in Nederland waarbij we in het bijzonder ingaan
op de staat van de militaire professie.
Huntington stelt dat, in een democratie, de
relatie tussen de krijgsmacht en de civiele
leiders altijd gericht is op het maximaliseren
van de (militaire) veiligheid van het land
zonder daarbij al te grote ‘offers’ te moeten
brengen ten koste van de overige nationale
sociaal-maatschappelijke waarden. Volgens
Huntington zijn er in een samenleving twee
geboden (imperatives) die de rol en organisatie van een krijgsmacht vorm geven.
Het functioneel gebod, dat eist dat een
krijgsmacht effectief is in het beschermen
van de staat en de manier van leven van
haar bewoners. Dit gebod schrijft voor dat
krijgsmachten altijd klaar moeten staan en
voorbereid moeten zijn om de belangen van
de staat te beschermen en opdrachten succesvol uit te voeren. Het tweede gebod is
het sociaal gebod. Dit gebod stelt dat een
krijgsmacht moet harmoniëren met de sociaal - maatschappelijke context waarbinnen
deze bestaat. Dit gebod verwijst naar de
organisatiecultuur binnen een krijgsmacht
die in overeenstemming moet zijn met de
waarden en normen van de samenleving
daarbuiten. De werking van dit gebod is
ook zichtbaar in de verstrekking van middelen en budget voor de krijgsmacht ten
opzichte van andere zaken die maatschap-
18 | Carré 2 | 2014
pelijk belangrijk worden gevonden (zorg, onderwijs, ontwikkelingshulp, cultuur, etc.). Een goede balans tussen deze twee
geboden is essentieel voor het functioneren en dus ook de kwaliteit van de krijgsmacht. Huntington zei hierover: “Nations which
fail to develop a balanced pattern of civil-military relations
squander their resources and run uncalculated risks”1. Volgens
Huntington is een gebalanceerde civiel-militaire relatie alleen mogelijk door objectieve civiele controle in combinatie met een hoog
ontwikkeld en erkend militair professionalisme.
Samuel Huntington
Objectieve Civiele Controle
Objectieve civiele controle komt in feite neer op een stringente
scheiding van taken en verantwoordelijkheden tussen de politiek
en de krijgsmacht, waarbij het uitgangspunt is dat men niet op elkaars stoel gaat zitten. De politiek bepaalt de omvang en de inzet
van de krijgsmacht, het officierskorps gaat over het organiseren,
uitrusten, trainen en voorbereiden van de uitvoering. Objectieve
controle maakt het mogelijk dat de krijgsmacht zich toe kan leggen op haar taken en het maximaliseren van professionalisme en
effectiviteit. In Nederland is objectieve civiele controle het uitgangspunt van de civiel-militaire relatie. Het probleem van dit
model is echter dat het de suggestie wekt dat het officierskorps en
de civiele machthebbers in gescheiden domeinen werkzaam zijn
en zich over en weer niet met elkaars domein moeten bemoeien.
De krijgsmacht is echter een politiek instrument en voor een goed
gebruik van dat instrument is de inbreng van professionals die de
mogelijkheden en beperkingen van dat instrument kennen, onontbeerlijk. In zijn beschouwing van het model van objectieve civiele
controle zegt Christopher Gibson: “At the upper tiers of the national security decision making process, there is too much overlap
between the role of top-level civilian and military leaders for a
normative model of civil-military relations that is based on splitting duties and staying out of each others sphere”2. Juist nu de
veiligheidsvraagstukken, evenals het richten van het politieke instrumentarium (Diplomatie, Informatie, Militaire macht en Economische macht) op de realisatie van de strategische doelstellingen,
steeds ingewikkelder worden is het belangrijk dat de civiel-militaire
relatie ruimte biedt aan professioneel militair advies.
De militaire professie en de militair professional
Huntington stelt dat militair zijn, en in het bijzonder officier, een
bijzondere professie is met een bijzonder werkveld, namelijk dat
van instrumenteel geweld. Huntington omschrijft de professie van
de officier als “management of violence”. Wat het militair beroep
tot een professie maakt is de maatschappelijke verantwoordelijk-
heid van de officier. De officier heeft zich
moreel verplicht om zijn/haar kennis en
kunde zo goed mogelijk te ontwikkelen
en alleen in te zetten in het belang van de
samenleving die hij/zij dient. Dit is tevens
het element dat de officier onderscheidt
van defensiespecialisten.”This social and
thus moral responsibility to develop expert knowledge and expertise, distinguishes the professional officer from other
experts with only intellectual knowledge
of military affairs.”3 De militair professional ontwikkelt zijn kennis en kunde vanuit
de morele verplichting om de maatschappij die hij/zij dient zo goed mogelijk van
dienst te kunnen zijn. Dat betekent dus
ook dat de officier nadenkt over de wijze
waarop de krijgsmacht het beste de belangen van de samenleving kan dienen en
als autoriteit op dat gebied gehoord en
erkend wordt.
Een van de aspecten waarin de professionaliteit van de officier dus tot uitdrukking
moet komen is zijn/haar vermogen om de
krijgsmacht instrumenteel te maken in het
realiseren van politieke doelstellingen, het
domein van de strategie: “The threat or
use of force to achieve the political purposes of the state.”4 Volgens Huntington
betekent professionalisme het ontwikkelen
van expertise “through training and reflection, fostered by a lifelong commitment to
acquiring professional knowledge.”5 Hoewel het de Nederlandse officier niet lijkt te
ontbreken aan een dergelijk commitment
ligt diens focus daarbij vrijwel uitsluitend
op het tactische domein. De strategische
duiding van de Krijgsmacht komt voornamelijk van instellingen als het Hague
Center of Strategic Studies (HCSS), het
Nederlands instituut voor internationale
betrekkingen Clingendael, de Adviesraad
Internationale Veiligheidsvraagstukken
(AIV) en van civiele academici. Illustratief
voor de intellectuele armoede op strategisch gebied binnen het officierskorps is
het feit dat, in een recente poging de bezuinigingen af te houden, het HCSS moest
worden ingehuurd om de waarde van de
krijgsmacht voor Nederland te beargumenteren6. Het strategisch denken lijkt een
onderontwikkeld aspect van de militaire
professie. In de volgende paragrafen wordt
hiervoor een aantal verklaringen gegeven.
Focus op de uitvoering
De militaire professionele inbreng is in de
civiel-militaire relatie beperkt tot het operationele en tactische niveau. In de Nederlandse civiel-militaire relatie is het militair
advies voorafgaand aan de besluitvorming
tot inzet van de krijgsmacht goed geborgd.
De Commandant der Strijdkrachten (CDS)
heeft hierin een duidelijke rol uit hoofde
waarvan hij adviseert over de operationele
19
aspecten van een voorgenomen missie als
uitvoerbaarheid, risico’s, etc. Hier zien we
de functionele scheiding van objectieve
civiele controle in de praktijk. De politiek
bepaalt het wat, de militairen gaan over
het hoe. De militaire inbreng inzake strategische vraagstukken, vragen als wat
zijn onze nationale belangen, hoe kunnen
we die belangen beschermen, wat is de
Nederlandse ambitie in de wereld en hoe
kan de krijgsmacht daaraan bijdragen, is
daarentegen marginaal. In het besturingsmodel van Defensie, uitgebreid behandeld
in het VB in Carré nr. 1-2014, is de CDS,
de hoogste militair adviseur, ondergeschikt
aan de secretaris-generaal van Defensie.
Niet de meest geschikte positie vanaf waar
meegepraat kan worden over de bescherming van nationale belangen en de Nederlandse strategische oriëntatie. Maar dat
maakt het belang van militair professionele
inbreng over de rol die het militair instrument kan vervullen in het beschermen van
nationale belangen niet minder belangrijk.
Als de nationale belangen en strategie niet
helder zijn gedefinieerd is de rol van de
krijgsmacht daarbinnen eveneens onduidelijk. Zonder een duidelijke koppeling tussen
de krijgsmacht en nationale belangen is de
krijgsmacht kwetsbaar voor politiek korte
termijn denken (bezuinigingen). Door de
civiel-militaire dialoog te beperken tot de
daadwerkelijke inzet van de krijgsmacht
wordt het valse idee gevoed dat een krijgsmacht alleen nuttig is als deze wordt ingezet. Hiermee wordt de suggestie gewekt
dat een krijgsmacht die niet wordt ingezet
geen nut heeft. De strategische waarde
van een krijgsmacht staat echter los van de
daadwerkelijke inzet van die krijgsmacht.
Ook zonder daadwerkelijke inzet draagt
een krijgsmacht bijvoorbeeld bij aan afschrikking (deterrence), internationaal
prestige, en internationale samenwerking.
Het maximaliseren van de strategische
waarde van de krijgsmacht vereist een civiel-militaire dialoog op strategisch niveau.
Echter, naast het vermogen tot strategisch
denken moet dan ook de bereidheid bestaan om deze dialoog te voeren.
Strategische aversie
De Nederlandse politiek heeft weinig op
met strategische oriëntatie7 en het gericht
inzetten van machtsmiddelen, met name
het militaire machtsmiddel, om strategische doelstellingen te realiseren. Nederland
heeft dan ook nooit een consistent beleid,
gebaseerd op nationaal belang ontwikkeld8. Er is dus nauwelijks of geen behoefte
aan strategisch advies. Deels is dat te verklaren met de opportunistische koopmans-
20 | Carré 2 | 2014
geest die zo integraal deel uitmaakt van onze Nederlandse cultuur.
Een andere verklaring is de impact die de twee wereldoorlogen uit
het verleden nog altijd hebben op de politieke cultuur in Europa.
Die impact is tot op de dag van vandaag zichtbaar in de landelijke
politiek, waar de linker en rechterflank van het politieke spectrum
aanzienlijk van opvatting verschillen over de inzet van het militair
instrument, maar elkaar vinden in het idee dat het dienen van politieke doelen met militaire middelen eigenlijk ‘not done’ is. Hieruit
blijkt echter ook het gebrek aan kennis van de mogelijkheden van
het militair instrument.
Het lijkt onwaarschijnlijk dat politici Clausewitz’ bekende stelling:
“Oorlog is voortzetting van politiek met andere middelen” niet
kennen. Wellicht dat Clausewitz er debet aan is dat politici de
krijgsmacht alleen kunnen beschouwen in de context van geweld.
De krijgsmacht heeft echter ook zonder direct gebruik van geweldsmiddelen strategische potentie. Juist nu ‘hard power’ steeds
meer uit de mode raakt is het zaak het soft power potentieel van
de krijgsmacht te identificeren en gebruiken. Door het ontbreken
van strategische doelstellingen en de aan aversie gepaarde onwetendheid van politici over het strategische potentieel van het
militair instrument, wordt de krijgsmacht in feite alleen tactisch ingezet zonder dat daar een vooraf gedefinieerd politiek-strategisch
doel mee wordt gediend. Achteraf mag men graag spreken van de
politieke winst die met de militaire inzet is geboekt, zoals de plaats
aan tafel bij de G-20 vanwege de Nederlandse inspanningen in
Afghanistan, maar hier spant men dan toch vooral het paard achter de wagen. Met het Eindrapport Verkenningen9 leek in 2010
heel even een eind te komen aan de Nederlandse strategische
apathie. De Verkenningen waren een interdisciplinaire, interdepartementaal uitgevoerde studie waarin de strategische functies van
de overheid in relatie tot de strategische omgeving en te beschermen belangen van Nederland worden beschouwd met als doel
aanbevelingen te doen voor de inrichting van de krijgsmacht. De
uitkomsten bleken echter onverenigbaar met de korte-termijn en
partij-ideologische opvattingen van de Nederlandse politici en van
wat een strategische impuls had kunnen zijn bleef dan ook niet
meer over dan een stuiptrekking. Deze politieke cultuur moedigt
niet aan tot militair strategisch denken.
Militaire onderdanigheid
Onbegrip voor de militaire professie heeft ook zijn weerslag op het
militair professionalisme. De krijgsmacht is vanuit politiek perspectief een uitvoeringsorganisatie en zij maakt daarbij weinig onderscheid met andere uitvoeringsorganisaties. De bijzondere positie
van de militair wordt wel erkend maar dat geldt niet of nauwelijks voor zijn/haar professie. Waar Huntington stelde dat militair
professionalisme alleen kan worden bereikt door een levenslange
toewijding aan het vergaren van kennis, zijn Nederlandse politici
van mening dat een paar opleidingen volstaan om van een burger
een generaal te maken10. Een duidelijker uiting van dedain ten opzichte van de militaire professie is nauwelijks denkbaar.
Wat ook niet helpt is dat de krijgsmacht zich zodanig met het
beeld van uitvoeringsorganisatie heeft vereenzelvigd (of daarin
berust?) dat het lijkt alsof het officierskorps ook is gaan geloven
dat de politiek meer verstand heeft van de strategische dimensie
van de militaire professie dan zijzelf. Officieren die op de staven
werken worden dagelijks geconfronteerd met de kreet ‘politieke
haalbaarheid’. Vele, met bloed, zweet en tranen geschreven stukken worden weggehouden of moeten eindeloos worden herschreven omwille van de anders vermeende negatieve reactie van de
politiek. De politiek mag niet met lastige kwesties worden geconfronteerd. Het politici vooral niet lastig maken is echter niet wat
Huntington bedoelde met de sociaal-maatschappelijke verantwoordelijkheid van de
militaire professional. Ondergeschiktheid is
iets ander dan onderdanigheid. Dit fenomeen lijkt echter een exponent te zijn van
het ‘calimero-denken’ dat zich hardnekkig
binnen de Nederlandse krijgsmacht heeft
genesteld.
Calimero-denken
De Nederlandse krijgsmacht is klein en
wordt in principe alleen ingezet in een
groter internationaal verband, waarbij bij
voorkeur een bevriend groot land optreedt
als lead-nation. De Nederlandse krijgsmacht heeft geen operationeel hoofdkwartier en heeft geen capaciteit om een
militaire campagne op het operationeel niveau zelfstandig te plannen. Operationele
doctrine wordt bij voorkeur rechtstreeks
overgenomen uit NAVO doctrinepublicaties. De Nederlandse officier ziet zich dan
ook voornamelijk gesteld voor tactische
uitdagingen tenzij hij/zij een functie mag
vervullen in een multinationaal hoofdkwartier op het operationeel niveau. Het is dan
ook niet vreemd dat de Nederlandse officier voornamelijk een tactische oriëntatie
heeft en zich vooral concentreert op het zo
goed mogelijk uitvoeren van de militaire
taak. Er is veel aandacht voor opleiding
en training en de Nederlandse krijgsmacht
staat internationaal hoog aangeschreven
waar het gaat om vakmanschap en taakuitvoering op het tactisch niveau. Terecht
dat het officierskorps trots is op de uitvoerende kwaliteiten van de krijgsmacht. Als
‘kleine krijgsmacht’ doen we toch maar
dapper mee. Op het strategisch niveau, zo
is het idee, hebben wij echter niets te zoeken. Dit idee wordt nog eens bevestigd in
de opleidingen die de officier in zijn/haar
carrière doorloopt, waarin nauwelijks aandacht wordt besteed aan strategie, maar
de focus vooral ligt op bedrijfsvoering en
andere uitvoerende aspecten. De Nederlandse krijgsmacht beschikt over een breed
scala aan kwalitatief hoogwaardige capaciteiten, maar de strategische relevantie
van de effecten die daarmee gerealiseerd
kunnen worden is geen onderwerp waar
de gemiddelde Nederlandse officier veel
aandacht aan besteedt.
Gemankeerde professie of
gemankeerde relatie?
Het strategisch denken is onderontwikkeld
binnen de Nederlandse militaire professie
en strategische denkers zijn weliswaar
schaars, maar dat wil niet zeggen dat ze er
helemaal niet zijn of dat er helemaal geen
interesse voor is. De operationele commando’s sturen incidenteel officieren naar
buitenlandse scholen als Kings College in
Engeland of Schools of Advanced Military
Studies in de Verenigde Staten waar ze
worden geschoold in strategie. De Nederlandse Defensie Academie (NLDA) biedt al
sinds twee jaar een Masteropleiding Strategic Studies aan. Getuige de animo van
officieren tot deelname aan deze studie is
er wel degelijk behoefte aan het ontwikkelen van dat aspect van de militaire professie. Dit is echter geen geïnstitutionaliseerde
militaire opleiding. De deelnemende, actief
dienende, officieren volgen de studie grotendeels in eigen tijd en op basis van persoonlijke interesse. Er zijn dus wel degelijk
strategische geschoolde officieren in de
Nederlandse krijgsmacht en er komen er
meer. De vraag is hoe deze denkers zowel
binnen de huidige organisatie als binnen
de civiel-militaire relatie tot hun recht gaan
komen.
In Nederland zien we een punt van kritiek
op Huntingtons idee van objectieve civiele
controle werkelijkheid worden. Objectieve
civiele controle wordt disfunctioneel als
deze te rigide wordt toegepast. “Huntington’s reliance on an abstract construct that
removes political judgment from the realm
of military professionalism unduly narrows
the focus of military leaders to operations
and tactics.”11 Hier lijkt in de Nederlandse
context duidelijk sprake van te zijn. Huntington schreef zijn boek in 1957, een tijd
waarin het militair instrument een beperkte, afgebakende rol had in relatie tot de
internationale veiligheidsomgeving. In het
huidige tijdperk zien we dat de veiligheidsvraagstukken veel complexer zijn en ook
de aanpak van problemen ingewikkelder is
geworden. Het gaat niet meer simpelweg
over de verdediging van het grondgebied
of het winnen van een oorlog. Het gaat
nu over het handhaven van en bijdragen
aan internationale stabiliteit waarbij alle
machtsinstrumenten in samenhang moeten worden ingezet, de comprehensive
approach. “Stability operations require
complex professional judgment in realms
of activity not easily separable into military and civilian compartments.”12 Het is
bijna ironisch dat de Nederlandse politiek
zich voorstaat op de comprehensive approach, maar tegelijkertijd het militair instrument buiten de discussie houdt.
Afsluiting
De huidige civiel-militaire relatie laat nauwelijks ruimte voor een strategische dialoog. Niet in de laatste plaats omdat de
Nederlandse politiek sowieso geen strategische belangen en doelstellingen expliciet
wenst te maken. Deze situatie heeft er toe
geleid dat de militaire professie in Nederland op een belangrijk onderdeel, het
denken over strategische relevantie van
de krijgsmacht, is geërodeerd. De recente
bezuinigingen hebben dit pijnlijk blootgelegd toen de krijgsmacht zelf onvoldoende in staat bleek haar rol en budget
te rechtvaardigen. Politiek neutraal zijn
betekent niet dat je niet meedenkt over
de instrumentele rol van de krijgsmacht
in de internationale politiek-strategische
context. Sterker nog, dat is wat van de militair professional mag worden verwacht.
Wij zouden er dan ook goed aan doen om
dit onderdeel van de militaire professie te
ontwikkelen en institutionaliseren en aan
te dringen op een strategische dialoog binnen de civiel-militaire relatie teneinde deze
beter te laten functioneren. Zowel politiek
als krijgsmacht hebben daarbij te winnen.
“Functional civil-military relations do not
guarantee successful policy outcomes, but
dysfunction in this critical area is sure to
produce incomplete options and ineffective outcomes.”12
Redactie
Eindnoten
  1 Samuel P. Huntington. The Soldier and the State the Theory and Politics of Civil-Military Relations
(Cambridge, MA, Belknap Press of Harvard University Press, 1957), pag.2.
  2 Ibid, pag. 243.
  3 Nielsen & Snider, pag. 6.
  4 Nielsen & Snider, pag. 291.
  5 Huntington, pag. 8.
  6 HCSS no. 16/09/12 “De waarde van Defensie”
http://www.ftm.nl/wp-content/uploads/content/
files/1406%20(1).pdf
  7 In de H.J. Schoo-Lezing van 2 september 2013
benadrukte Premier Rutten dit nog maar eens
door te zeggen dat hij niet in visie gelooft.
  8 Diewertje Kuijpers. “Strategisch denken deel II,
het souvereiniteitsspook.” http://stukjeduiding.
com/2014/01/28/strategisch-denken-deel-ii-hetsoevereiniteitsspook/#more-1775
  9 Ministerie van Defensie, Eindrapport verkenningen - houvast voor de krijgsamcht van de toekomst (Ministerie van Defensie, 2010)
10 Lees het antwoord van de toenmalige Minister
van Defensie J.S.J. Hillen op vragen vanuit de
2 kamer over de benoeming van een burgermedewerker tot generaal op http://www.
rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/
kamerstukken/2012/04/05/beantwoordingkamervragen-over-de-benoeming-van-een-burgermedewerkster-tot-generaal.html
11 Nielsen & Snider, pag. 114.
12 Ibid,
13 Ibid, pag. 239.
21