Mr Robbert-Jan Lugard1 SANCTIEREGELGEVING De

Mr Robbert-Jan Lugard1
SANCTIEREGELGEVING
De Sanctiewet 1977 en de Regeling toezicht Sanctiewet 1977 in het algemeen en in het
bijzonder voor trustkantoren
Het woud van sanctieregelgeving wordt groter en de controle op de naleving van de
sanctieregelgeving strenger. Niet alleen grote bank- en verzekeringsinstellingen hebben
te maken met de sanctieregelgeving maar ook vermogensbeheerders,
beleggingsinstellingen en trustkantoren.
Voor veel branches is het vaak onduidelijk bij welke sanctieregelgeving zij betrokken
zijn en wat voor hen de praktische gevolgen zijn.
Het is ondoenlijk in één artikel een overzicht te geven van alle sanctieregelgeving
gedifferentieerd naar branche en de juridische merites die spelen bij sanctieregelgeving.
Daarom is gekozen voor een algemeen en meer praktisch artikel over sanctieregelgeving
in de hoop dat u wordt geprikkeld zelfstandig nader onderzoek te doen naar de
sanctieregelgeving waar u bij betrokken bent.
Inleiding
Na een korte bespreking van de typen en bronnen sancties zal worden ingegaan op de
implementatie van sanctieregelgeving in Nederland. De nadruk zal liggen op de bespreking
van de Sanctiewet 1977 en de Regeling toezicht Sanctiewet 1977. Dit gedeelte van het artikel
is een algemeen gesteld en van toepassing op (nagenoeg) de gehele financiële wereld. Het slot
is een overzicht op welke wijze een trustkantoor kan voldoen aan de sanctieregelgeving. Voor
andere financiële instellingen kan dit als leidraad dienen.
Het woord “sanctie” heeft meerdere, soms zelfs tegenovergestelde, betekenissen. Enerzijds
kan het een “bekrachtiging, erkenning of goedkeuring door een daartoe bevoegd gezag van
een bestaande toestand of van een genomen besluit of maatregel”2 betekenen, anderzijds een
“dwangmiddel, om de naleving van een voorschrift af te dwingen of straf voor een
overtreding”3. In dit artikel gaat het om sancties in de tweede betekenis.
Type en bronnen sancties
Er bestaan verschillende soorten sancties. In dit artikel zijn sancties ingedeeld naar type en
naar bron.
Typen sancties4
Op internationaal rechtsniveau zijn er verschillende typen sancties waarvan, afhankelijk van
het doel dat men wil bereiken, gebruik gemaakt zal worden. Om een idee te krijgen van het
veelvoud aan typen sancties hieronder een kort overzicht.
De eerste groep sancties zijn de economische sancties. Hierbij moet worden gedacht aan
handelsembargo’s en opschorting van handelspreferenties. Voorbeelden hiervan zijn het
1
Robbert - Jan Lugard is partner en consultant bij confiad, dienstverlener voor trustkantoren.
2 Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal.
3 Zie noot 2.
4 De indeling is gebaseerd op de indeling zoals terug te vinden in de brief van de Minister van Buitenlandse
zaken aan de Tweedekamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 477, nr. 1.
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 1
handelsembargo van Groot-Brittannië tegen Rhodesië in 1965 en het verbod van de
Verenigde Staten op het importeren van auto’s uit Azië.
De tweede groep sancties zijn de politieke en diplomatieke sancties. Hierbij valt te denken
aan het opschorten van het lidmaatschap van een land bij een internationale organisatie of het
(tijdelijk) terugtrekken van een ambassadeur zoals laatstelijk5 nog is gedaan door Indonesië.
De reden van het terugroepen van Indonesische ambassadeur in Australië was de
asielverlening aan 42 vluchtelingen uit Papua door Australië.
De derde groep sancties zijn de militaire sancties zoals een wapenembargo en het afbreken
van militaire samenwerking. Een voorbeeld van het eerste is het nog immer geldende
wapenembargo van de EU tegen China in verband met de schending van de mensenrechten in
dat land.
Het vliegverbod dat de Keniaanse regering in de zomer van 2003 uitvaardigde op alle
vluchten naar Somalië en het verbod een schip een haven te laten binnenlopen zijn
voorbeelden van de vierde groep sancties, de logistieke sancties.
Afbreken van een culturele samenwerking of stopzetten van subsidie gebruikt als
dwangmiddel voor het bereiken van een ander doel zijn voorbeelden van de vijfde groep
sancties: de culturele sancties.
Gedurende het apartheidsregime in Zuid-Afrika was het enerzijds voor niet Zuid-Afrikaanse
sporters verboden actief te zijn in Zuid-Afrika en anderzijds mochten Zuid-Afrikaanse
sporters onder bepaalde omstandigheden en in andere landen niet meedoen aan wedstrijden.
Het doel was het omverwerpen van het apartheidsregime; hier wordt gesproken van sportieve
sancties.
Financiële instellingen zullen vooral te maken hebben met financiële sancties. Voorbeelden
van financiële sancties zijn; de bevriezing van banktegoeden, beperking van
betalingen/investeringen, stopzetting kredieten en inhouden van inkomsten.
Trustkantoren zijn geen financiële instellingen, maar binnen de financiële markt opererende
bedrijven. Zij dienen zich ervan bewust te zijn dat zij vanuit hun bijzondere positie niet alleen
te maken hebben met het uitvoeren van financiële sancties. Afhankelijk van het type cliënt
kunnen zij ook verantwoordelijk zijn voor het handhaven van andere typen sancties. Stel een
trustkantoor is bestuurder van een holdingmaatschappij die een deelneming heeft in een
vliegtuigmaatschappij. Indien deze maatschappij gehouden is een vliegverbod na te leven zal
het trustkantoor vanuit haar positie hier (mede) verantwoordelijkheid voor dragen.
Trustkantoren kunnen dan ook niet bij de uitoefening van hun taken alleen kijken naar de
financiële sancties. Zij zullen goed in de gaten moeten houden of geen andere sancties van
kracht zijn die hen (in)direct raken.
Ondanks het feit dat een sanctie in het algemeen slechts één doelgroep heeft worden ook
anderen geraakt. De doelgroep is bijvoorbeeld de machthebbers van een staat; de sanctie is
het inhouden van financiële steun; echter met als gevolg dat burgers te maken krijgen met
voedseltekorten. Een sanctie raakt dikwijls niet alleen de doelgroep maar ook en vooral een
groep die geen invloed op het gedrag van de doelgroep heeft. Het inhouden van de steun van
o.m. de Europese Unie (EU) aan de Palestijnse regering op dit moment raakt ook de
ziekenhuizen in de uitoefening van hun functie. Oplossing voor dit probleem waarbij
uitsluitend de doelgroep wordt geraakt zijn de zogenoemde smart sanctions. Hierbij worden in
de toepasselijke sanctieregelgeving personen en entiteiten nauwkeurig omschreven.
Bronnen van sancties
Behalve het indelen van sancties naar type kunnen sancties ook worden ingedeeld naar bron.
De belangrijkste bronnen in Nederland zijn de Verenigde Naties (VN), de Europese Unie en
5
Op of in ieder geval rond 23 maart 2006.
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 2
de Nederlandse Regering. Ook andere internationale organisaties en landen kunnen sancties
uitvaardigen die voor in Nederland gevestigde financiële instellingen en trustkantoren van
belang kunnen zijn.
De Verenigde Naties
Een belangrijke bron van sanctie-uitvaardiging is de Verenigde Naties en wel de
Veiligheidsraad in het bijzonder.
De formele juridische rechtsbron is daarbij artikel 416 van het Handvest van de Verenigde
Naties (VN-Handvest). De verplichting tot uitvoering wordt geformuleerd in art. 48, lid 17
VN-Handvest.
Als de Veiligheidsraad met betrekking tot een bepaald land of groep personen een sanctie wil
uitvaardigen wordt eerst een resolutie aangenomen waarin doel en omvang de
sanctiemaatregelen worden omschreven. Deze resolutie dient uitgevoerd te worden door de
Lidstaten. Artikel 48, lid 2 VN-Handvest geeft de Lidstaten de mogelijkheid de uitvoering te
laten geschieden via de internationale organisatie waarvan zij lid zijn8.
Een sanctie kan natuurlijk in strijd zijn met andere internationale verplichtingen. Daarom
postuleert artikel 103 van het VN-Handvest dat verplichtingen via het VN-handvest boven
andere internationale verplichting gaan9. Tot 1990 werden alleen Rhodesië en Zuid-Afrika
getroffen door resoluties. Daarna werd ondermeer de allesomvattende resolutie tegen Irak10
uitgevaardigd. Voorts valt te denken aan de resoluties gericht tegen Osama bin Laden en de
Taliban.
In het algemeen wordt er per resolutie een zogenaamd sanctiecomité benoemd dat belast
wordt met controle op de naleving van de verboden. In het geval van de Taliban en het AlQu’ada-netwerk – resolutie beslist dat sanctiecomité wie op de sanctielijst wordt geplaatst en
wie er vanaf wordt gehaald. De normen zijn overigens niet bekend. De lijst wordt op internet
gepubliceerd en regelmatig bijgewerkt.11 12
De Europese Unie
Naast de belangrijke rol die de EU speelt met betrekking tot de tenuitvoerlegging van
resoluties van de veiligheidsraad kan de Europese Unie ook zelf sancties instellen. Gedacht
kan dan worden aan het opschorten van de samenwerkingsovereenkomst met het voormalige
Joegoslavië in199113 en het opschorten van de ontwikkelingssamenwerking met Nigeria in
reactie op mensenrechtenschendingen door het militaire regime.14
6
Art. 41VN-Handvest: De Veiligheidsraad kan besluiten welke maatregelen waaraan geen wapengeweld te pas
komt, dienen te worden genomen om zijn besluiten ten uitvoer te brengen en kan de Leden van de Verenigde
Naties oproepen om deze maatregelen toe te passen. Deze kunnen omvatten het volledig of gedeeltelijk
verbreken van de economische betrekkingen, alsmede van de spoor-, zee-, lucht-, post-, telegraaf- en
radioverbindingen en van andere verbindingen, en het afbreken van diplomatieke betrekkingen.
7
Artikel 48, lid 1 VN-Handvest: Het optreden dat nodig is ter uitvoering van de besluiten van de Veiligheidsraad
voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid geschiedt door alle Leden van de Verenigde Naties
of door sommige daarvan, al naar gelang de Veiligheidsraad bepaalt.
8
Artikel 48, lid 2 VN-Handvest.
9
Artikel 103 VN-Handvest; In geval van strijdigheid tussen de verplichtingen van de Leden van de Verenigde
Naties krachtens dit Handvest en hun verplichtingen krachtens andere internationale overeenkomsten, hebben
hun verplichtingen krachtens dit Handvest voorrang.
10
Resolutie 661 (1990).
11
http://www.un.org/Docs/sc/committees/1267/1267ListEng.htm.
12
Terzijde: op de lijst per 20 december 2005 stonden respectievelijk142 en 205 personen verbonden
respectievelijk met de Taliban en Al Quaeda en 1 respectievelijk 118 entiteiten verbonden met voornoemde
organisaties.
13
PbEG 1991, L315/47 enPb 1995, L 298/1 op basis van het Gemeenschappelijk standpunt 95/515/GBVB)
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 3
Nederland
Nederland zou zelf ook sancties kunnen instellen, echter zij is met handen en voeten
gebonden aan EU-recht. Politiek kan Nederland ook alleen maar sancties instellen als deze
door groot aantal landen mede worden ingesteld. Een uitzondering op deze regel was het
opschorten van de Nederlandse hulp aan Suriname als reactie op de decembermoorden in
Suriname.15
Overige Staten
Naast Nederland zijn er ook andere staten die “zelfstandig” sancties uitvaardigen. Vooral de
Verenigde Staten zijn hier erg actief mee. Het probleem is dat de VS zijn maatregelen doet
uitstrekken tot een ieder die naar hun mening onder de jurisdictie valt van de VS. Dat is
natuurlijk niet een probleem met maatregelen die de tenuitvoerlegging van een VN-sanctie
betreffen doch wel welke dat niet zijn.
Handelt een Nederlands bedrijf met een Amerikaans bedrijf dat onderworpen is aan
sanctieverplichtingen van Amerika dan is dat vanzelfsprekend het risico van het vak.
Ernstiger is het als de wetgeving van Amerika het mogelijk maakt sancties op te leggen aan
eenieder, met inbegrip van personen die zich buiten het grondgebied van de Verenigde Staten
bevinden, die op een of andere wijze handel drijft met Cuba of in goederen afkomstig van dit
land16 of investeert in het aardoliepotentieel van Iran of Libië. 17 We hebben het hierover de
rechtmatigheid van het extraterritoriale karakter van deze wetgeving. De Europese Raad
betwist deze. Als tegenmaatregel heeft de EU de zogenoemde “Antiboycot-verordening18
uitgevaardigd die ondermeer een verbod bevat van overheidsorganen om rechtelijke
uitspraken die gebaseerd zijn op deze op soortelijke wetgeving te erkennen. Tevens krijgen
gelardeerde een recht op vergoeding bij geleden schade.
Er is echter nog meer aan de hand. In dat verband kan gedacht worden aan Executive Order
nummer 1322419 van Bush waarmee financiële sancties tegen specifieke personen en
organisaties worden ingesteld tegen bepaalde personen of entiteiten die als terroristen worden
beschouwd. 20 Daarnaast kunnen op basis van deze order tegoeden in de VS worden bevroren
van diegenen die (financiële) steun of diensten verlenen aan personen die op deze lijst staan.
Implementatie van sanctieregelgeving in Nederland
Het Nederlandse wettelijke kader voor wat betreft de uitvoering van sanctiemaatregelen
betreft de volgende wetten:
1. In en Uitvoerwet21
2. Sanctiewet 1977
3. Wet op de economische delicten22
4. Wetboek van Strafrecht
In- en uitvoerwet
In de praktijk wordt steeds minder gebruik gemaakt van deze wet voor de uitvoering van
sanctiemaatregelen; deze wet wordt verder buiten beschouwing gelaten.
15
Waren de decembermoorden wel voldoende wijziging in de omstandigheden dat de overeenkomst niet meer in
stand behoefde te blijven (clausula rebus sic stantibus).
16
Helms-Burton wetgeving.
17
D’Amato wetgeving.
18
Wet uitvoering antiboycotverordening van 24 december 1998, Stb. 1999,34.
19
Gevolgd door de order 13224 en order 13372.
20
“Bush-lijst”.
21
Wet van 5 juli 1962, Stb. 1962, 295.
22
Wet van 22 juni 1950, Stb. 1950, K238.
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 4
Wet op economische delicten en het Wetboek van Strafrecht
Deze zien op de strafbaarheidstelling van de niet naleving van de Sanctiewet. Hier wordt
verder niet op ingegaan.23
Sanctiewet 1977
De voorganger van deze wet is de Sanctiewet 1935.24 In de parlementaire periode van
1975/76 tot 1977/78 is deze wet stevig gewijzigd en draagt sindsdien de naam Sanctiewet
1977. Vervolgens is de wet wederom essentieel aangepast in 2000 en 2002. In dit artikel
wordt uitgegaan van de wetstekst zoals deze gold op het moment van invoering van de Wet
toezicht trustkantoren, zijnde 1 maart 2004.
De Sanctiewet 1977 is een wet tot het treffen van sancties tegen bepaalde staten of gebieden.
De wet is een kader- of raamwet. Dat wil zeggen dat de Sanctiewet het algemene kader van de
sanctiewetgeving. Onderdelen kunnen in algemene maatregelen van bestuur (AMvB's) of
ministeriële regelingen verder worden uitgewerkt. In de aankondiging wordt gesteld dat de
wet de bedoeling heeft sancties te kunnen treffen tegen bepaalde staten of gebieden. Niet dus
personen en entiteiten. Bij de wetswijziging van 2002 is deze beperking weggenomen. De
Sanctiewet 1977 blijft naar strekking ongewijzigd, de toepassingssfeer en het
toezichtinstrumentarium worden echter aan de werkelijkheid van na 11 september 2001
25
worden aangepast.
Hierna volgt een korte artikelgewijze toelichting.
Artikel 1 geeft alleen definities.
Allereerst een sanctiebesluit. Een sanctiebesluit is een uitvoeringsmaatregel door middel van
een Groot Koninklijk Besluit of te wel een Algemene Maatregel van Bestuur. Dit wordt
gebruikt als er dient te worden voldaan aan verdragen, besluiten of aanbevelingen van een
internationale organisatie met behulp van een sanctiemaatregel.
Daarnaast staat een sanctieregeling. Deze vorm wordt gebruikt als de in te stellen regeling
uitsluitend strekt ter uitvoering van een verplichting die voortvloeit uit een verdrag of uit een
bindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie. Daarbij wordt uitvoering aangegeven
aan deze verplichting of besluit door middel van een ministeriële regeling.
Bij een Algemene Maatregel van Bestuur dient eerst advies gevraagd te worden aan de Raad
van State. Dit is voor een ministeriële regeling niet nodig. Een regeling is dus
wetgevingstechnisch veel eenvoudiger.
Het bovenstaande wil zeggen dat indien bijvoorbeeld een verordening (die uiteindelijk al
bindend is voor de Europese burgers) binnen de Nederlandse rechtsorde wordt
geïmplementeerd teneinde een overtreding strafbaar te stellen een ministeriële regeling
volstaat. Dat wil dus zeggen dat de minister deze vaststelt en verder geen advies behoeft te
worden gevraagd aan de Raad van State.
Dit is anders in het geval een internationale verplichting nog wetgeving behoeft, dan wordt dit
door middel van een Algemene Maatregel van Bestuur gedaan. Daarvoor moet wel de Raad
van State om advies gevraagd worden.
23
In artikel 1, 10 WED wordt als economisch delict benoemd een overtreding van voorschriften gesteld bij of
krachtens de artikelen 2, 7 en 9 voorzover aangeduid als onderwerpen in artikel 3 van Sanctiewet 1977.
24
Sanctiewet 1935, Stb. 1935, 621.
25
Memorie van toelichting, bladzijde 8.
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 5
In artikel 2 wordt aangegeven wanneer welke soort uitvoeringsmaatregel dient te worden
gebruikt. Zoals hiervoor reeds is aangegeven volgt uit dit artikel dat bijvoorbeeld een EUverordening, zoals de Osama bin Laden verordening, in de Nederlandse wetgeving
geïmplementeerd wordt via een ministeriële regeling. Waarom is het eigenlijk nodig een
verordening nog eens via de Sanctiewet te implementeren terwijl deze door zijn aard al
meteen bindend is voor alle onderdanen op het moment van publicatie? Dat is noodzakelijk
omdat overtreding van de sanctiemaatregelen weliswaar verboden is, maar dat op overtreding
van de verordening geen straf is gesteld. Dit geschiedt door middel van deze Sanctiewet.
Artikelen 3 en 4 gaan verder in op de inhoud van sanctiemaatregelen. Eerst recentelijk is
daarbij opgenomen het financiële verkeer. De Sanctiewet 1977 kende geen specifieke
rechtsgrondslag voor bestuurlijk toezicht op de naleving van financiële sanctieregimes. De
Economische Controledienst (ECD) was belast met het (strafrechtelijke) toezicht en de
handhaving van de sanctieregimes voor alle sectoren van de Nederlandse economie. Daarbij
kon de ECD gebruik maken van de opsporingsbevoegdheden van de Wet op de Economische
delicten. Dergelijke bevoegdheden leenden zich niet voor het stellen van voorschriften ten
aanzien van de administratieve organisatie en interne controle van financiële instellingen.
Evenmin kon een meldplicht worden opgelegd ten aanzien van bevroren rekeningen en
bedragen. Met de wijziging zijn waarborgen gecreëerd voor een effectiever toezicht. 26
Overigens is er geen sprake van een limitatieve opsomming van mogelijke sanctiecategorieën
maar van een enumeratieve opsomming. Met “al hetgeen overigens…..”.is de reikwijdte
vrijwel eindeloos.
Artikel 5 is vervallen bij de wetswijziging van 2002. Het betrof de advisering door de DNB
bij het vragen van ontheffing. Zie artikel 10, lid 4.
Artikel 6 is van belang voor het geval er sprake is van een sanctiebesluit (dus een Algemene
Maatregel van Bestuur) dat niet is een besluit voorvloeiende uit een verdrag of een bindend
besluit van een internationale organisatie. Dan kan, onder bepaalde voorwaarden, het
Parlement eisen dat er alsnog een wetsontwerp wordt ingediend.
Artikelen 7 en 8 zijn niet van direct belang.
Artikel 9 geeft de minister de mogelijkheid om in specifieke gevallen vrijstelling te verlenen
ten aanzien van een bepaald deel van een sanctiemaatregel.
Uit de bescheiden jurisprudentie betreffende een weigering om ontheffing te verlenen kan de
conclusie worden getrokken dat het College van Beroep voor het Bedrijfsleven het van belang
acht het verschil in verhouding tussen de Nederlandse uitvoeringsmaatregelen en de
internationale sanctieregeling waaraan deze maatregelen uitvoering beogen te geven.27 Indien
er op internationaal niveau geen mogelijkheid is een ontheffing te verlenen mag ondanks de
mogelijkheid hiertoe in de Sanctiewet 1977, door Nederland, geen ontheffing worden
verleend.
Afdeling 5 regelt het toezicht. Deze afdeling bevat 9 artikelen.
Het begint met artikel 10, lid 1 waarin uitvoering van het toezicht op de naleving van deze
wet en de daar van afgeleide wetgeving wordt vastgelegd en wel door ambtenaren en andere
door de minister aangewezen personen.
26
http://www.minfin.nl/nl/actueel/nieuwsberichten,2002/07/mededeling_nrwijziging_sanctiewet_1977.html.
De totstandkoming en implementatie van financiële VN-sancties en hun gevolgen voor financiële instellingen,
Mr M.K. Bulterman, bladzijde 52.
27
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 6
Het 2e lid geeft aan dat de minister rechtspersonen kan aanwijzen die mede belast zijn met het
toezicht op de naleving van deze wet. Hiertoe werd het toewijzingsbesluit, een ministerieel
besluit, geformuleerd.28, In het aanwijzingsbesluit worden DNB, AFM en de PVK
aangewezen als toezichthouders op de naleving. Overigens zijn DNB en PVK gefuseerd tot
een organisatie in het kader van de reorganisatie van het toezicht op financiële instellingen.
Artikel 10a lijkt op het oorspronkelijke artikel 5: de toezichthouders krijgen van de minister
de gelegenheid hem te adviseren bij de uitvoering van deze wet.
Artikel 10b geeft de minister de mogelijkheid regels te stellen met betrekking tot de
administratieve organisatie en interne controle met betrekking tot financiële instelling.
De artikelen 10c en 10d geven aan dat de minister een boete of een dwangsom kan opleggen
bij overtreding van de regels gesteld op basis van artikel 10b. Artikel 10e gaat nader in op de
hoogte van een mogelijke boete. Terzijde merk ik op dat het hele boetestelsel in de diverse
toezichtwetten op de helling staat.
Artikel 10f geeft de minister de bevoegdheid zijn bevoegdheden bij Algemene Maatregel van
bestuur krachtens deze titel over te dragen aan de rechtspersonen die hij als
(mede)toezichthouders heeft benoemd. Door middel van het zogenoemde overdrachtbesluit29
heeft de minister dat gedaan. Dit houdt ondermeer in de DNB en de AFM aan instellingen
regels mogen stellen met betrekking tot administratieve organisatie en de interne controle
voorzover zij medetoezichthouder zijn in het kader van deze wet. DNB en de AFM hebben
dan ook een Regeling toezicht Sanctiewet 1977 opgesteld30.
Ofschoon de artikelen 10b en 10f niet kunnen leiden tot toepasbaarheid van de Regeling
toezicht Sanctiewet 1977 op trustkantoren, hanteert DNB, in afwachting van een technische
wetaanpassing terzake, bij het toezicht op trustkantoren sinds 1 oktober 2005 al de
uitgangspunten van deze regeling.
De artikelen 10g en 10h behandelen de geheimhoudingsplicht van de minister en de door hem
aangewezen personen of rechtspersonen terzake van gegevens die zij van afzonderlijke
instellingen ontvangen. Voorts wordt geregeld dat de minister wel bepaalde binnenlandse of
buitenlandse instanties mag informeren.
Van de overige bepalingen is artikel 13 van belang. Dit artikel breidt de territoriale werking
van de strafbaarheid uit tot iedere Nederlander waar ook ter wereld.
Omdat de Regeling toezicht Sanctiewet 1977 van groot belang is bij de uitvoering van de
Sanctiewet 1997 zal hier nader aandacht aan besteedt worden.
Regeling toezicht Sanctiewet 1977
Op basis van de Sanctiewet 1977, in samenhang met het overdrachtsbesluit Sanctiewet 197731
en in samenhang met de Aanwijzingsregeling rechtspersonen32 kunnen toezichthouders regels
stellen ten aanzien van hun toezicht op een juiste uitvoering van de Sanctieregelgeving door
de instellingen waarop zij toezicht dienen te houden. Deze regels hebben zij vervat in de
28
Ministeriële regeling van 27 augustus 2002, Stcrt. 2002, 165.
AMvB van 13 juli 2002.
30
Regeling toezicht Sanctiewet 1977, Stcrt. 2005, 188.
31
Overdrachtbesluit Sanctiewet 1977, Stb. 2002, 403.
32
Aanwijzingsregeling rechtspersonen Sanctiewet 1977 (Stcrt. 2002 106; laatstelijk gewijzigd bij ministeriële
regeling van 27 augustus 2002, Stcrt. 2002, 165).
29
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 7
“Regeling toezicht Sanctiewet 1977” (verder te noemen “de Regeling”) De regeling is van
toepassing op iedere instelling waarvoor de AFM dan wel DNB als toezichthouder op de
naleving van de Sanctiewet 1977 optreedt. Deze instellingen worden opgesomd in artikel 10,
lid 2 onder a tot en met h van de Sanctiewet 1977. Aangezien trustkantoren worden genoemd
in artikel 10, lid 2 onder i is deze regeling formeel (nog) niet van toepassing is op
trustkantoren.
De kern van de Regeling is, zo geeft artikel 2 lid 1 Regeling toezicht Sanctiewet 1997 aan,
waarborgen te scheppen dat de instellingen op het gebied van de administratieve organisatie
en interne controle maatregelen treffen voor een juiste en controleerbare wijze van de
naleving van de Sanctieregelgeving.”Het tweede lid werkt dit gegeven nader uit en stelt een
minimum eis; de maatregelen moeten een adequate controle mogelijk maken van de identiteit
van de relatie met betrekking tot het al dan niet behoren tot de groep waarop (financiële)
sancties van toepassing zijn. Dit met het oog op het bevriezen van de financiële middelen van
die relatie of voorkomen van het ter beschikking stellen van financiële middelen of diensten
aan die relatie.
In de inleiding van de toelichting op de Regeling, in het bijzonder met betrekking tot de
adequate controle van de administratieve organisatie geven de toezichthouders aan dat bij het
vaststellen van maatregelen:
− de doelstelling van de Sanctieregelgeving,
− een priciple-based benadering,
− het begrip relatie en
− het tijdig handelen
bijzondere aandacht behoeven. Onderstaand zal op deze 4 onderwerpen (aan de hand van de
toelichting van de toezichthouders) nader worden ingegaan.
Doelstelling van de sanctieregelgeving
Artikel 2, lid 1 Sanctiewet 1977 geeft aan (kort samengevat) dat bij Algemene Maatregel van
Bestuur uitvoering kan worden gegeven aan internationale sancties met betrekking tot de
handhaving of het herstel van de internationale vrede en veiligheid of de bevordering van de
internationale rechtsorde dan wel de bestrijding van terrorisme. Financiële instellingen en
trustkantoren moeten (mede) uitvoering geven aan deze Algemene Maatregelen. De door hen
in te stellen AO/IC – maatregelen dienen dan ook specifiek gericht te zijn op het doel dat geen
financiële middelen, direct of indirect ter beschikking kunnen komen van personen of
identiteiten die worden genoemd in de Sanctieregelgeving.
In het oog moet daarbij worden gehouden dat overtreding van bijvoorbeeld EU-sanctieverordeningen, die rechtstreeks van toepassing zijn in de Nederlandse rechtsorde, door de
Sanctiewet 1977 strafbaar worden gesteld. Dit wil zeggen dat financiële instellingen en
trustkantoren niet alleen de geldstromen in de gaten moeten houden maar ook de achtergrond
van de financiële transactie, bijvoorbeeld of er sprake is van een verboden koop of verkoop
van goederen uit bepaalde landen waarmee niet gehandeld mag worden.
Principle-based benadering
De toezichthouders hebben gekozen voor een “principle based” normstelling. Dat wil in dit
geval zeggen dat aan de instellingen de vrijheid wordt gelaten welke AO/IC- maatregelen zij
treffen. Echter deze maatregelen moeten wel, voor wat betreft de financiële sancties, controle
mogelijk maken op het bevriezen van bepaalde middelen van relaties of het voorkomen dat
bepaalde diensten worden verleend aan relaties ten opzichte waarvan (internationale of
nationale) sanctiemaatregelen van kracht zijn. De instelling kan aan deze maatregelen een
risicogeoriënteerde basis geven. Van de instelling wordt verwacht dat ze een eigen risicoinschatting maakt op basis waarvan zij maatregelen treft ter uitvoering van deze regeling.
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 8
Daarbij dient ze zich telkens ervan te vergewissen dat het risico minimaal is dat bij een
financiële dienst of transactie financiële middelen naar één van de (rechts)personen en
entiteiten, genoemd in de Sanctieregelgeving, gaan. Een adequate risicoanalyse van de gehele
organisatie is daartoe noodzakelijk.
Term relatie
Zoals aangegeven omvat een adequate controle van de administratie onder meer het
controleren van de identiteit van nieuwe en bestaande relaties van de instelling op het
overeenkomen met de identiteit met die van (rechts)personen of entiteiten, genoemd in de
Sanctieregelgeving. De voorheen geldende “Meldinstructie”gebruikte de term relatie. De
Regeling hanteert dit begrip ook.33 Een relatie is ieder die betrokken is bij een financiële
dienst of een financiële transactie. Dit ter onderscheiding van de term “cliënt” die in de Wet
identificatie bij dienstverlening (Wid) gedefinieerd is. De Sanctieregelgeving heeft een
bredere reikwijdte dan de Wid en bevat geen definitie van de cliënt. Aangezien de
Sanctieregelgeving meestal voortvloeit uit een internationale verplichting tot invoering van
regelgeving in de Nederlandse rechtsorde wordt aan dit begrip geen beperking of verruiming
in de reikwijdte aangebracht.
De toelichting geeft een aantal voorbeelden van een relatie: “Met de term relatie worden
onder meer bedoeld de cliënten van een instelling, de begunstigden van een transactie of
product (bijvoorbeeld uitkeringen van een levensverzekering), de uiteindelijke
belanghebbende van financiële middelen, correspondentbanken en de wederpartij bij een
financiële transactie of product (bijvoorbeeld bij een uitkering van een schadeverzekering)”.
Daarbij wordt opgemerkt dat de instelling zich dient te realiseren dat ook gemachtigden
toegang kunnen hebben tot rekeningen en/of financiële middelen. Het treffen van AO/ICmaatregelen dient ook op dit punt van te controleren personen en entiteiten bij de invulling
van dit begrip aan te sluiten bij de doelstellingen van de Sanctieregelgeving.
Tijdig handelen
Wil de sanctieregelgeving effectief zijn dan zullen de instellingen zo spoedig mogelijk
moeten reageren op de wijzigingen in voorschriften die worden ingevoerd op basis van de
Sanctiewet 1977. Immers, zo stelt de toelichting terecht, diegene die zijn naam genoemd ziet
in de Sanctieregelgeving zal trachten om zo spoedig mogelijk zijn financiële middelen veilig
te stellen alvorens deze bevroren kunnen worden. De instelling zal dus tijdig moeten
controleren wil de controle adequaat zijn. De elektronische lijst van de Europese Commissie,
waarnaar is verwezen in paragraaf 4.2 van de toelichting op, kan bijdragen aan het tijdig op
de hoogte geraken van wijzigingen in de sanctieregelgeving. Wat een tijdige controle is, is
afhankelijk van de diensten en producten die de instelling aanbiedt en het type relaties welke
betrokken zijn of mogelijk betrokken zijn (deze zin is nu onbegrijpelijk, graag
verduidelijking) . De instelling kan aan de hand van haar risicoanalyse zelf bepalen wat ze als
tijdig handelen beschouwt, gezien de categorie cliënten met wie ze zaken doet.
Praktische gevolgen voor trustkantoren
Het moeten voldoen aan sanctieregelgeving heeft voor trustkantoren diverse gevolgen. In dit
gedeelte zal beschreven worden op welke wijze, vanuit praktisch oogpunt, trustkantoren
ervoor kunnen zorgen dat zij de sanctieregelgeving waar zij bij betrokken zijn grotendeels
kunnen naleven. Grotendeels omdat niet zal worden ingegaan op alle mogelijke
sanctieregelgeving waar trustkantoren bij betrokken kunnen zijn in verband met de specifiek
cliënten waaraan zij diensten verlenen.
33
Regeling toezicht Sanctiewet 1977 art. 1 onder b.
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 9
Wat praktisch te doen?
1. De belangrijkste verplichting voor trustkantoren is het bevriezen van financiële middelen
die toebehoren aan (rechts) personen en entiteiten die voorkomen op “electronic-Consolidated
Targeted Financial Sanctions List” (e-CTFSL), ook bekend als de Europese Databank. Deze
is gepubliceerd op de website van de Europese Commissie34. Tot voor kort werd deze lijst
gepubliceerd door DNB als de zogenaamde “freeze list”. Op het moment dat de Europese
Databank wordt aangepast zal de instelling haar bestaande relaties moeten checken op deze
nieuwe namen. Daarnaast zal voordat met een natuurlijke of rechtspersoon een verhouding
wordt aangegaan gecontroleerd worden of de relatie voorkomt op de Europese databank.
De wijze waarop een trustkantoor hieraan gevolg kan geven zal afhangen van de omvang van
het relatiebestand. Sommige trustkantoren zullen dit handmatig doen, andere zullen gebruik
maken van hulpmiddelen. Het is echter van belang dat het trustkantoor verifieerbaar kan
maken wie, wanneer en met welk resultaat is gecheckt. Voorbeelden van softwareapplicaties
zijn Worldcheck en Euscan35, die beide toegang geven tot de Europese Databank.
2. Een tweede verplichting voor trustkantoren is het in de gaten houden van de
handelsembargo’s. Het trustkantoor dient op de hoogte te zijn van de landen die worden
getroffen door een dusdanige maatregel. Indien een doelvennootschap op enigerlei wijze een
relatie heeft met een land dat wordt getroffen door een “Restrictive measure in force” wordt
gecontroleerd of er een risico bestaat dat de doelvennootschap handelt in strijd met de wet- en
regelgeving.
3. Ook zal het trustkantoor op de hoogte dienen te zijn van de landen die op de NCCTlijst36 staan vermeld. Indien er sprake is van een land op de NCCT- lijst zal er speciale
aandacht gegeven moeten worden met handeldrijven met ondernemingen uit deze landen.
Deze speciale aandacht bestaat uit de volgende maatregelen (onder verwijzing naar de brief
van de Minister van Financiën, mede namens de Minister van Justitie, aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal van 28 oktober 2005 met kenmerk: FM 2005- 2621 M):
a. extra aandacht voor de identificatieverplichtingen bij transacties en financiële diensten
met instellingen uit de op de NCCT- lijst voorkomende landen en hun onderdanen, op grond
van de Wet identificatie bij dienstverlening (Wid), met in het bijzonder artikel 5 van de Wid;
b. extra aandacht voor de rapportering van transacties met op de NCCT- lijst voorkomende
landen en instellingen uit op de NCCT- lijst voorkomende landen en hun onderdanen, op
grond van de Wet melding ongebruikelijke transacties (Wet MOT), met in het bijzonder de
subjectieve indicatoren.
4. Op de website van zowel DNB als de AFM staan de landen vermeld waartegen een
financiële sanctie loopt. Het trustkantoor dient op de hoogte te zijn van de landen die worden
getroffen door een dusdanige maatregel. Indien een doelvennootschap op enigerlei wijze een
relatie heeft met een land dat wordt getroffen door een financiële sanctiemaatregel wordt
gecontroleerd of er een risico bestaat dat de doelvennootschap handelt in strijd met de wet- en
regelgeving.
5. Ten slotte zal men zich op de hoogte moeten houden door het regelmatig checken van
websites van onder andere de Verenigde Naties, Europese Unie, FATF, OESO, Ministerie
van Economische Zaken en bekend moeten zijn met de circulaires zoals verzorgd door DNB
en de AFM.
Conclusie
34
http://ec.europa.eu/comm/external_relations/cfsp/sanctions/list/consol-list.html.
http://www.euscan.com/.
36
http://www.fatf-gafi.org/document/4/0,2340,en_32250379_32236992_33916420_1_1_1_1,00.html.
35
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 10
In dit artikel is een deel van de sanctieregelgeving voor financiële instellingen en
trustkantoren besproken. Zoals eerder aangegeven is dit artikel niet uitputtend. De kans dat
een financiële instelling of trustkantoor moet optreden om een sanctie te handhaven is niet
een alledaagse gebeurtenis. Toch zullen compliance officers en bestuurders op de hoogte
moeten blijven van alle sanctieregelgeving. Aangezien de gevolgen van het niet- optreden
verstrekkend kunnen zijn is waakzaamheid geboden. Het is dus van groot belang de
administratieve organisatie en interne controle dusdanig in te richten dat de kans dat men
“vergeet” op te treden minimaal is. Het investeren in specifieke hulpmiddelen kan daarbij
geboden zijn.
TvCo 2006 4 Artikel Lugard v 1
pag 11