ERD 2011/2012 - Omgaan met schaarste

OMGAAN MET SCHAARSTE:
Water, energie en land beheren
voor inclusieve en duurzame groei
SAMENVATTING
E U R O P E E S V E R S L AG
OOVER
VER
MOBILISING EUROPEAN RESEARCH
FOR DEVELOPMENT POLICIES
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd COV1
ONTWIKKELING
30/04/12 11:43
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd COV2
30/04/12 11:43
E U R O P E E S V E R S L AG
MOBILISING EUROPEAN RESEARCH
FOR DEVELOPMENT POLICIES
OOVER
VER
ONTWIKKELING
OMGAAN MET SCHAARSTE:
Water, energie en land beheren
voor inclusieve en duurzame groei
SAMENVATTING
THE 2011/2012 EUROPEAN REPORT ON DEVELOPMENT
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 1
30/04/12 11:43
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 2
30/04/12 11:43
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
OVERZICHT EN HOOFDPUNTEN
Het wordt steeds moeilijker om universele toegang tot water en energie te verzekeren en op een duurzame manier
te voorzien in voedselzekerheid. Bijna 1 miljard mensen zijn ondervoed, 0,9 miljard mensen hebben geen toegang tot veilig
drinkwater en 1,5 miljard mensen beschikken niet over elektriciteit. Een beter beheer van water, energie en land zal een essentiële
rol gaan spelen in de verwezenlijking van de millenniumontwikkelingsdoelstellingen (MDG’s). Tegelijkertijd verandert ook de context
voor het beheer van hulpbronnen in een razend tempo. Veel natuurlijke hulpbronnen die van essentieel belang worden steeds
schaarser. Er is nu onweerlegbaar bewijs dat sommige grenzen van onze planeet bereikt of zelfs overschreden zijn. Een aantal van
de problemen zijn de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer, de beschikbaarheid van zoet water, veranderingen in het
landgebruik en het verlies van biodiversiteit.
Dit rapport concentreert zich op water, energie en land. De druk op elk van deze hulpbronnen wordt onderzocht, evenals de
relatie tussen de hulpbronnen, en vervolgens wordt bekeken hoe zij gezamenlijk beheerd kunnen teneinde sociaal inclusieve en
duurzame groei in ontwikkelingslanden te bevorderen. De wereldbevolking neemt toe en de wereldeconomie blijft groeien, en
dat betekent dat natuurlijke hulpbronnen steeds meer onder druk komen te staan. Er wordt verwacht dat de vraag naar energie en
water tegen 2030 met 40 procent zal stijgen en dat naar voedsel met 50 procent zal stijgen in vergelijking met de huidige niveaus.
In een wereld met steeds meer onderlinge verbindingen, wordt de druk verder opgevoerd: oplossingen om beperkingen op één
plaats weg te werken, leiden tot bijkomende beperkingen elders. Meer biobrandstof beschikbaar stellen kan bijvoorbeeld de
druk op land en water doen toenemen (figuur 1). Landen die in hun eigen voedselzekerheid willen voorzien hebben overzee land
aangekocht, wat soms ten koste gaat van de toegang tot land en water voor gemeenschappen in deze landen.
Figuur 1 – De water-energie-land(WEL-)nexus
Land
Water
Water voor ecosystemen
Land voor biodiversiteit
Land voor landbouw
Levens-
middelen
Biobrandstoffen
Koolstofprijzen
Land voor bossen
Water voor menselijke
consumptie
Energie uit
biomassa
Land voor menselijke
nederzettingen/infrastructuur
Geothermisch
Zonne- en
windenergier
Water voor landbouw
Water voor industrieel
gebruik
Waterkracht
Ontzilting
Energie
Verband dat beïnvloed
wordt door relatieve prijzen,
technologie, economische
omstandigheden, beleid
en instellingen
Activiteit die de nexus
illustreert
Biodiversiteit
E U R O P E E S V E R S L AG
OOVER
VER
3
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 3
ONTWIKKELING
30/04/12 11:43
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
DE WELNEXUS BEHEREN
Dit rapport moedigt de internationale gemeenschap aan om de aanpak van het beheer van water, energie en
land (WEL) radicaal om te gooien met als doel het ondersteunen van inclusieve en duurzame groei in de armste
ontwikkelingslanden. Deze radicale verandering is noodzakelijk om tegemoet te komen aan de toenemende vraag naar water,
voedsel en energie zonder de grenzen of kantelpunten van het milieu te overschrijden. Ze vereist institutionele veranderingen en
een geïntegreerde aanpak van de publieke en de private sector. Een integrale aanpak voor het beheer van WEL maakt duidelijk
welke oplossingen belangrijk zijn (bv. betalingen voor ecosysteemdiensten) en welke minder geschikt zijn (bv. opdrachten voor
de productie van biobrandstoffen).
Soms winnen de armsten in een wereld met beperkte hulpbronnen, maar veel vaker zijn zij de verliezers. Zo kunnen
de prijzen voor essentiële maar hulpbronnenintensieve goederen en diensten, zoals voedsel en energie, toenemen. Ook kunnen hun
kansen op een baan erop achteruitgaan wanneer groei wordt beperkt door fysieke of economische tekorten. Deze uitkomsten zijn
echter niet onvermijdelijk. Een alternatieve visie is mogelijk, waarin inclusieve en duurzame groei voorziet in het levensonderhoud van
alle mensen, het milieu geen schade toebrengt en duurzaam is op de lange termijn. In 2012, het jaar van de ‘Summit on Sustainable
Development and of Sustainable Energy Access for All’, zal die nieuwe visie het mondiale actie helpen vormgeven.
Hoe kan een nieuwe visie gerealiseerd worden? Niet door het enkel aan de markt over te laten om de afweging te maken tussen
concurrerende gebruikmaking van hulpbronnen en om deze te verdelen tussen arm en rijk. Het huidige economische stelsel
bevat teveel marktverstoringen om gunstige resultaten op alle vlakken tot stand te brengen. De toenemende problemen in het
kader van de klimaatverandering geven maar al te duidelijk aan welke uitdaging ons te wachten staat. In plaats daarvan is er een
gezamenlijke aanpak van de overheid en de private sector nodig om de uitdagingen het hoofd te bieden en de kansen die zich
voordoen te benutten.
Drie soorten actoren moeten de uitdaging aangaan om een transformatie door te voeren richting inclusieve en
duurzame groei. De nationale publieke sector legt het regelgevingskader en het rechtskader vast, gebruikt publieke middelen en
speelt een coördinerende en faciliterende rol. De private sector kan reageren door ondernemingsmodellen inclusiever te maken en
te investeren in duurzame resultaten. De Europese Unie (EU) kan armere landen ondersteunen via intern beleid inzake productie en
consumptie, als belangrijke handels- en investeringspartner, als belangrijke ontwikkelingsdonor en via een bijdrage aan mondiaal
bestuur, alsmede door beleidscoherentie voor ontwikkeling te bevorderen.
Figuur 2 – Omspringen met schaarsheid: Opties voor het beheer van de WEL-nexus
De vraag
beheren
De kwantiteit
en kwaliteit
van het aanbod
verhogen
De efficiëntie
verhogen
Overheidssector
EU
Privésector
(Coördinatie, uitgaven, voorschriften)
(Intern, handel, steun en mondiaal)
(Gebruiker, leverancier)
De kwantiteit en kwaliteit van het aanbod verhogen
(onderwijs, prijsstelling, recyclage, inclusieve en duurzame ondernemingsmodellen)
Waternexusinitiatief
(coördinatie, gebruikersrechten, toegang, betalingen voor ecosysteemdiensten)
Partnerschappen voor hernieuwbare energie
(coördinatie, regelgeving, gemengde steun, technologie)
Technologieoverdracht
(W&T-samenwerking, investeringen, intellectuele eigendomsrechten)
PPP's in de landbouw
(governance, innovatieve financiering, waardeketens)
Innovatie in de landbouw, O&O
De bestendigheid
verbeteren
en nadruk
op armen
Inclusief landbeleid
MVO
Sociale bescherming en batenverdeling
Basis van
de innovatiepyramide
Vrije handel
4
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 4
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
Alle actoren moeten het volledige scala aan opties voor het beheer van de druk op water, energie en land overwegen. Tot nu
toe lag de nadruk vooral op gedeeltelijke oplossingen: bedrijven wijzen op de kansen die het verhogen van het aanbod en het
verbeteren van de hulpbronnenefficiëntie biedt; het concept “groene economie” voor Rio+20 legt de nadruk gelegd op het
verbeteren van de hulpbronnenbasis, hulpbronnenefficiëntie en duurzame consumptie en productie; NGO’s benadrukken het
belang van een eerlijk aandeel van de hulpbronnen voor de armen; anderen wijzen op het belang van klimaatbestendigheid.
Dit rapport concludeert dat de omvang en de urgentie van de problemen een omschakeling vereisen voor een
combinatie van vier pijlers (VAEB):
• de Vraag-patronen beïnvloeden om ze beter te doen aansluiten op de schaarste (bv. duurzame consumptie en productie door
de hoeveelheid afval te beperken en onze levensstijl te veranderen)
• de kwantiteit en kwaliteit van het Aanbod verhogen (bv. partnerschappen voor hernieuwbare energie, bodem, wateropslag,
via passende financiering, regelgeving en de uitwisseling van kennis)
• de Efficiëntie verhogen (bv. technologieoverdracht, nationale innovatiestelsels)
• de Bestendigheid tegen schokken en de voordelen voor de armsten vergroten (bv. batenverdeling, sociale bescherming,
maatschappelijk verantwoord ondernemen, een inclusief landbeleid)
Figuur 2 geeft de belangrijkste beleidsvoorstellen van het verslag weer en de maatregelen die getroffen kunnen worden met
betrekking tot de WEL-nexus, waarvoor coördinatie tussen de actoren en de sectoren vaak geboden is.
In het rapport wordt in detail bekeken welke maatregelen er precies getroffen moeten worden in vijf
verschillende gebieden:
1. Het radicaal terugdringen van de ecologische voetafdruk van consumptie (in het bijzonder, maar niet enkel, in ontwikkelde
landen zoals de lidstaten van de EU) om inclusieve groei te bevorderen zonder het gebruik van hulpbronnen te verhogen.
2. Het bevorderen van innovatie om de productiviteit van de landbouw te verhogen, om zo meer dan 9 miljard mensen op een
duurzame manier te kunnen voeden tegen 2050 en op grotere schaal gebruik maken van technologie voor hernieuwbare
energie om iedereen tegen 2030 van duurzame energie te kunnen voorzien.
3. Het oprichten of hervormen van instituties met als doel een integrale benadering van het beheer van hulpbronnen.
4. Het aanzetten tot een inclusief beleid om de toegang tot land en water voor de armsten en de meest kwetsbaren te verzekeren.
5. Natuurlijke hulpbronnen en diensten op een omvattende en passende manier te beprijzen (bv. door gebruik te maken van
instrumenten zoals betalingen voor ecosysteemdiensten) en tegelijkertijd de welvaart van de armsten te waarborgen.
Deze radicale agenda voor de lange termijn dient weerspiegeld te worden in de waarden en de instellingen van de publieke- en de
private sector. Hij zal eveneens een uitdaging vormen voor het bestuur governance in de publieke en private sector en op mondiaal
niveau. Hij zal de context bepalen van de komende Rio+20 conferentie en dient gebruikt te worden als bron van informatie voor
het ontwerp en uitvoering van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de EU. De internationale gemeenschap moet de
juiste bestuursstructuren instellen en voldoende financiering beschikbaar maken (via ontwikkelingssamenwerking, innovatieve
ontwikkelingsfinanciering en verantwoordelijke buitenlandse directe investeringen) om de omschakeling naar een inclusieve en
duurzame groei en naar zekerheid voor de mensheid te ondersteunen, in het bijzonder in arme landen.
DE VERANDERENDE CONTEXT VAN HET BEHEER VAN NATUURLIJKE
HULPBRONNEN
Het menselijke welzijn is afhankelijk van de beschikbaarheid en het beheer van water, energie en land. Dit zijn de essentiële
productiefactoren binnen het economische stelsel die deel uitmaken van de ecosystemen die de voorwaarden voor het leven
reguleren en in stand houden. Het natuurlijke kapitaal maakt een kwart van de totale rijkdom van Sub-Sahara Afrika uit en natuurlijke
hulpbronnen zijn vaak de belangrijkste bron van inkomsten voor de armsten op deze aarde. Een gebrek aan investeringen in
infrastructuur, vaardigheden en een stimulerend kader bemoeilijkt echter de toegang tot zowel water en sanitaire voorzieningen
als energie, en beperkt de productiviteit van land.
De toenemende wereldbevolking, stijgende inkomens en veranderingen in het klimaat scheppen een nieuwe context voor het
beheer van natuurlijke hulpbronnen. Deze context biedt kansen voor groei, maar stelt ons ook voor grote uitdagingen. De stijgende
inkomens zullen de vraag naar allerlei goederen en diensten waarschijnlijk doen toenemen, waardoor landen waardevolle kansen
krijgen om het potentieel van water, energie en land om welvaart te creëren, te realiseren. Tegelijkertijd zal de toenemende vraag
het regeneratieve vermogen van hernieuwbare energiebronnen en de absorptiecapaciteit van de fysieke systemen van de aarde
meer onder druk zetten. Arme en kwetsbare bevolkingsgroepen worden het meeste blootgesteld aan de mogelijke gevolgen
daarvan, en beschikken over de minste middelen om daarmee om te gaan.
E U R O P E E S V E R S L AG
OOVER
VER
5
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 5
ONTWIKKELING
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
De onderlinge verbondenheid van verschillende natuurlijke hulpbronnen en van lokale en mondiale processen voor het gebruik
van hulpbronnen, scherpt de complexe kwesties aan waarmee rekening gehouden moet worden bij het effectief en doelmatig
aanpakken van deze uitdagingen. De relaties tussen water, energie en land – de zogenaamde WEL-nexus (figuur 1) – maken duidelijk
dat het beheer van elk van die hulpbronnen niet afzonderlijk bekeken mag worden, maar beschouwd moet worden als deel van
een geïntegreerd systeem. Het gebruik van een WEL-nexus perspectief voor het beheer van water, energie en land heeft zowel
betrekking op het beheer van de onderlinge verbanden tussen de hulpbronnen als op feit dat er daarbij rekening gehouden moet
worden met sectoroverschrijdende gevolgen van sectorale beleidsterreinen. Een aanpak gebaseerd op de WEL-nexus is daarmee
een analytische aanpak ter bevordering van het uitwerken van oplossingen die gebaseerd zijn op een integrale beoordeling van
de uitdagingen en de kansen die zich voordoen bij het beheer van water, energie en land.
Een aantal aspecten van de veranderende context benadrukken het belang van de WEL-nexus. Ten eerste evolueert de wereld
in de richting van een situatie van absolute schaarste van een aantal hulpbronnen en afvangmogelijkheden, waarbij de schaarse
hulpbronnen een indirecte belemmering kunnen vormen, welke ons voor een aantal uitdagingen stelt, maar ook kansen biedt
om integrale oplossingen uit te denken. Ten tweede worden hulpbronnen steeds meer onderling afhankelijk. Problemen bij het
coördineren van het beleid inzake water, energie en land moeten worden aangepakt om negatieve gevolgen van deze onderlinge
afhankelijkheid te voorkomen. Ten derde zijn de markten voor de prijsbepaling van land en water – en de voorwaarden voor
duidelijke eigendomsrechten en gegevens over de staat van de hulpbronnen –, ondanks het bestaan van markten voor traditionele
inputs (bv. arbeid, kapitaal), vaak ontoereikend, vooral in ontwikkelingslanden; of zijn zij, in het geval van de capaciteit van de
atmosfeer om koolstof af te vangen, zelfs geheel afwezig. Tot slot treft de nexus de armste bevolkingsgroepen veel sterker dan
andere bevolkingsgroepen. Elk van de drie hulpbronnen is van essentieel belang voor hun levensonderhoud en was tot nu toe
vaak nagenoeg kosteloos te verkrijgen. Nu de wereld evolueert naar een absolute schaarste van sommige van deze hulpbronnen
zullen armen als eerste de druk op hun bestaansmiddelen voelen.
RISICO’S EN KANSEN BIJ HET STREVEN NAAR INCLUSIEVE EN DUURZAME GROEI
De veranderende context vereist een omschakeling naar een nieuw groeipatroon dat zowel inclusief als duurzaam is. De drie
essentiële beginselen van het concept “inclusieve en duurzame groei” kunnen ruim gedefinieerd worden als een aanhoudende
groei die aansluit op de natuurlijke cycli die ecosystemen in staat stellen om hulpbronnen te regenereren, afval te verwerken en
gunstige omstandigheden voor het leven in stand te houden, waarbij tegelijkertijd iedereen een kans krijgt om deel te nemen aan die
groei en te profiteren van de voordelen van meer welvaart voor de huidige en toekomstige generaties. Negatieve wisselwerkingen
zullen onvermijdelijk zijn, maar er zijn ook ‘triple-wins’ mogelijk.
De nieuwe context voor het beheer van natuurlijke hulpbronnen brengt ernstige risico’s met zich mee, zowel voor de inclusiviteit als
voor de duurzaamheid. De wereld heeft al drie van de negen veilige grenzen van de planeet overschreden: verlies aan biodiversiteit,
stikstof- en zwaveluitstoot en klimaatverandering. De grenzen voor de verzuring van de oceanen en zoet water zullen waarschijnlijk
volgen in de komende 50 jaar (Rockström et al. 2009). Het risico dat er een kantelpunt bereikt is of binnenkort bereikt zal worden,
brengt het toekomstige welzijn van de armsten, die het zwaarst getroffen zullen worden door de achteruitgang van het milieu,
in gevaar. De technologie achter de groene revolutie van de jaren 1960 zal ontoereikend blijken om tegen 2050 op een duurzame
manier voedsel te produceren voor 9,3 miljard mensen (Noone, 2011). Het natuurlijke hulpbronnenbestand van de aarde volstaat
niet om ontwikkelingslanden en opkomende economieën in staat te stellen om er hetzelfde consumptiepatroon op na te houden
als dat wat de ontwikkelde landen tot nu toe hebben en waarschijnlijk zullen blijven aanhouden (bv. het grote aandeel van vlees
in het voedingspatroon) (Allan, 2011), wat betekent dat de verdeling van de hulpbronnen herbekeken zal moeten worden, in het
bijzonder aangezien de technologische vooruitgang ontoereikend is gebleken om de consumptie van natuurlijke hulpbronnen
los te koppelen van economische groei.
Er moet nu actie ondernomen worden om aanzienlijke economische en sociale kosten te vermijden – als er niet wordt ingespeeld
op de klimaatverandering, zou het mondiale bbp tegen 2050 met 20 procent kunnen dalen (Stern, 2006). De armste landen zullen
de gevolgen van de klimaatverandering het duidelijkst merken, hoewel zij het minste hebben bijgedragen tot het probleem.
Toenemende waterschaarste zou ertoe kunnen leiden dat jaarlijks 30 procent van de huidige consumptie van graan verloren
zou gaan (WEF, 2011a). Plaatselijke waterschaarste doet zich nu al voor China, India, het Midden-Oosten en Sub-Sahara Afrika.
In China kost waterschaarste ongeveer 2,3 procent van het bbp (Wereldbank, 2007). Niet investeren in de ontwikkeling van
waterbronnen zou in de toekomst tot grote kosten kunnen leiden: ongeveer 2 procent van het bbp van Afrika gaat verloren aan
stroomonderbrekingen, en tot 25 procent aan droogtes en overstromingen in de getroffen landen (AfDB, 2009). De achteruitgang
van het milieu en ontoereikende maatregelen van de publieke sector treffen de armsten het zwaarst: tussen 30 en 60 procent van
de bestaande regelingen voor de toelevering van water voor de landbouw werkt niet (Brikké en Bredero, 2003), met als gevolg dat
de allerarmsten, en in het bijzonder vrouwen en kinderen, het meeste moeten betalen voor minder betrouwbare waterdiensten
van lagere kwaliteit.
6
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 6
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
Hoewel het economische gebruik van natuurlijke hulpbronnen beperkt zal worden als we binnen aanvaardbare grenzen voor het
milieu en voor de maatschappij willen blijven, creëert dat ook kansen voor innovatie en economische winsten. De vergroening van de
economie zal heel wat innovatie vereisen, wat belangrijke kansen kan bieden. De World Business Council for Sustainable Development
(WBCSD) stelt een visie voor waarin vooraanstaande ondernemingen verklaren dat het centraal stellen van duurzaamheid vanuit
zakelijk oogpunt heel logisch is. Veel bedrijven investeren in groene energie (bv. biobrandstoffen, voorzieningen voor zonne-energie,
microwaterkracht, geothermische energie) in landen als China, India of Kenia. Grotere ondernemingen stellen duurzaamheid steeds
vaker voorop bij hun planning en halen er voordeel uit.
De risico’s en kansen voor landen, regio’s en verschillende sociale sectoren zijn afhankelijk van de bestuurssystemen, inkomensniveaus
en toewijzing van hulpbronnen. Doordat de druk op water en land toeneemt en hernieuwbare energie steeds belangrijker wordt
kunnen land, water en hernieuwbare energie ook meer voordelen opleveren. Dat heeft op zijn beurt gevolgen voor handels-,
investerings- en productiepatronen. Landen en groepen die over relevante middelen beschikken, zullen nieuwe kansen krijgen,
maar die kansen gaan gepaard met sociale en milieurisico’s. Landen met weinig natuurlijke hulpbronnen, regio’s en groepen
moeten het hoofd bieden aan andere risico’s en kunnen profiteren van andere kansen (zo is er in delen van Noord-China, India,
het Midden-Oosten en Zuid-Afrika weinig water aanwezig, terwijl landen als Ethiopië, Ghana, Madagaskar en Soedan over veel
land beschikken). Meer druk betekent gewoonlijk ook meer behoefte aan goed bestuur. Regeringen en ondernemingen die deze
uitdaging tot een goed einde weten te brengen, zullen ook beter in staat zijn om de kansen te benutten. Tot slot helpen hogere
inkomens en meer investeringen bij het voorzien in aanvullende activiteiten (infrastructuur, vaardigheden, enz.) om land, water
en energie aan te wenden voor inclusieve en duurzame groei.
ANTWOORDEN VORMGEVEN BIJ DE NIEUWE UITDAGINGEN
Om de economie te transformeren richting inclusieve en duurzame groei moeten er verstrekkende maatregelen worden doorgevoerd
in de instituties, het beleid en de waarden en is de deelname van alle belanghebbenden vereist. Het welslagen van die omschakeling
zal afhangen van passende stimulansen, zoals doeltreffende regelgeving, zekere en transparante eigendomsrechten, prijsbepaling
voor hulpbronnen en coördinerende activiteiten die de markt in de gewenste richting sturen. Er is behoefte aan een sterke private
sector die gereguleerd om in te gaan op stimulansen, nieuwe kansen te identificeren en te benutten en te innoveren op zo’n manier
dat het groeipotentieel van natuurlijke hulpbronnen binnen de natuurlijke fysieke grenzen gerealiseerd kan worden. Het instellen
van een nieuw kader, wat eveneens inhoudt dat oude stimulansen vervangen moeten worden, is een politiek gevoelig proces.
Om dit te bewerkstelligen, zal er een krachtig en waakzaam maatschappelijk middenveld nodig zijn, evenals publiek leiderschap
en een daadkrachtig optreden van de overheid. Er zal een bijzonder duidelijke politieke wil en meer internationale coördinatie
dan ooit nodig zijn.
Een kader met vier pijlers of een VAEB-kader om de rol van de publieke en de private sector en de verhouding tussen beide te
evalueren, helpt om de nieuwe uitdagingen van het beheer van natuurlijke hulpbronnen het hoofd te bieden en draagt bij tot
een verschuiving naar inclusieve en duurzame groei. Ten eerste moet de vraag beheerd worden: ze moet aangepast worden aan
de schaarstes, zowel voor elke individuele hulpbron als voor het cluster van hulpbronnen. Ten tweede moet het aanbod beheerd
worden om de kwantiteit en kwaliteit van de hulpbronnen te verbeteren. Ten derde moet de efficiëntie van het gebruik van
hulpbronnen verbeterd worden. Ten vierde moet in ontwikkelingsstrategieën de nadruk gelegd worden op de bestendigheid en
de welvaart van de armsten ten aanzien van economische schokken en schokken die verband houden met hulpbronnen.
DE WELNEXUS BEHEREN
Het beheer van de elementen in de WEL-nexus hangt af van een integrale aanpak. Een druppel water, een stuk land of een kilojoule
hernieuwbare energie mogen niet bekeken worden door de bril van een enkel sectoraal beleid of beheersysteem. Wat vanuit
één oogpunt doeltreffend beleid lijkt, kan schadelijk zijn op andere domeinen, en verschillende manieren om water of land te
exploiteren en hernieuwbare energie te produceren hebben een verschillende weerslag op de andere hulpbronnen. Om een
passend antwoord te bieden op de nieuwe uitdagingen die zich stellen, in het bijzonder de onderlinge afhankelijkheid van water,
energie en land, moet de negatieve wisselwerking tussen gebruikers en toepassingen van dezelfde hulpbronnen, maar ook van
andere gerelateerde hulpbronnen, onderzocht en afgewogen worden.
De beheeruitdagingen die voortvloeien uit de wisselwerking tussen WEL-beleidslijnen worden beïnvloed door factoren als (1) het
bezit van hulpbronnen als land en water; (2) hulpbronnenintensieve consumptie- en productiepatronen; (3) toegang tot water,
energie en land voor de armsten; en vooral (4) goede, passende bestuurs- en monitoringstelsels.
In onderstaande punten wordt het beheer van de drie elementen van de WEL-nexus besproken. Er wordt ingegaan op hoe mondiale
uitdagingen tot uiting komen in deze sector, wat de overheids- en de private sector hebben ondernomen om een aantal problemen
aan te pakken en hoe het beheer van een van de hulpbronnen het beheer van de andere beïnvloedt.
E U R O P E E S V E R S L AG
OOVER
VER
7
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 7
ONTWIKKELING
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
WATER BEHEREN
De druk op water heeft uiteenlopende gevolgen in verschillende delen van de wereld, naargelang van factoren als het bezit
van hulpbronnen, inkomensniveaus en het bestuur. Watergebruik is intensief ontwikkeld en water is reeds een fysiek schaarse
hulpbron in een aantal opkomende economieën, alsook in delen van Oostelijk en Zuidelijk Afrika. Vele lage inkomenslanden
beschikken over voldoende water om in hun behoeften te voorzien, maar water is er economisch schaars geworden omdat er niet
voldoende financiële, menselijke en technische capaciteit voorhanden is om de infrastructuur die de toegang tot water verzekert
te ontwikkelen en in stand te houden. Andere landen hebben te kampen met te veel water in de vorm van overstromingen.
Klimaatschommelingen en extreme gebeurtenissen zoals droogtes en overstromingen zullen de problemen bij het beheer en de
voorziening van water aanscherpen.
Vanuit een ontwikkelingsoogpunt is de grootste uitdaging het versterken van de continuïteit van de watervoorziening voor
kwetsbare bevolkingsgroepen. De continuïteit van de watervoorziening wordt gedefinieerd als de beschikbaarheid van en de
toegang tot voldoende water, zowel wat de kwantiteit als wat de kwaliteit betreft, om tegemoet te komen aan de behoeften van
de bevolking op het vlak van gezondheid, levensonderhoud, ecosystemen en productie, in combinatie met een aanvaardbaar
niveau van risico’s die verband houden met water. Het bereiken van een dergelijke continuïteit vereist investeringen in zowel de
hydraulische als de institutionele infrastructuur die nodig is om water op een doeltreffende manier op te slaan, te transporteren en
te beheren. Het ontbreekt veel landen aan afdoende opslagcapaciteit om de schommelingen in de neerslag op te kunnen vangen,
en er zullen aanzienlijke investeringen in fysieke infrastructuur nodig zijn om dat gebrek op te lossen.
Waar waterbronnen meer intensief gebruikt worden zijn investeringen in beheer en in instituties voor het bemiddelen bij spanningen
rond toewijzing en het aanpakken van negatieve wisselwerking van het allerhoogste belang, in het bijzonder wanneer het gaat
om de wisselwerking tussen landbouw-steden-milieu. In die context bestaat er een fundamentele behoefte aan investeringen in
het plannen van de toewijzingen, het ontwikkelen van moderne stelsels voor waterrechten waarin het aandeel van de beschikbare
hulpbronnen voor verschillende gebruikers en toepassingen is vastgelegd en een rechtvaardig gebruik van de regelgevings- en
marktinstrumenten om water op een transparante, billijke en doeltreffende manier toe te wijzen.
Hervormingen in de watersector werden beïnvloed door het concept van integraal beheer van watervoorraden (Integrated Water
Resources Management - IWRM), dat een ‘gecoördineerde ontwikkeling en beheer van water, land en gerelateerde hulpbronnen
vereist om de welvaart op een billijke manier te optimaliseren, zonder de duurzaamheid van essentiële ecosystemen in gevaar te
brengen’ (GWP, 2000: 22), en dus grotendeels overeenkomt met het WEL-perspectief. IWRM wordt gewoonlijk gekoppeld aan het
idee dat watervoorraden beheerd dienen te worden op het niveau van rivierbekkens, waarvoor betere coördinatie en besluitvorming
nodig is in verschillende sectoren die gebruik maken van water en waarbij waterdiensten beschouwd moeten worden als een
sociaal, maar ook economisch goed. Er zijn echter maar weinig nationale regeringen die dergelijk beleid hebben uitgewerkt, en
een werkelijke ‘integratie’ is niet tot stand gekomen. Het gebrek aan grote en duurzame investeringen van regeringen en donoren
is een van de problemen, in het bijzonder aangezien zulke investeringen geen snelle winsten of eenvoudig te meten resultaten
opleveren. Een ander probleem is de politieke werkelijkheid dat beslissingen inzake water, energie en land vaak genomen worden
buiten zulke integrerende organen om en beantwoorden aan ruimere economische doelstellingen en signalen die nog steeds
niet gecoördineerd worden.
Er hebben grote verschuiving plaatsgevonden in de verantwoordelijkheid voor waterbeheer op verschillende administratieve
niveaus, zowel geografische verschuivingen als verschuivingen tussen de publieke sector, de private sector en het maatschappelijk
middenveld. Er vinden heel wat veranderingen plaats in het landschap van het waterbeheer, van ‘belangencoalities’ voor landelijke
waterdiensten in Ethiopië, waarbij de overheid, de private sector, NGO’s en vooral ook plaatselijke gemeenschappen worden
betrokken, tot multinationale ondernemingen (MO’s) die zich bezighouden met initiatieven als het CEO-Watermandaat en
Watervoorradengroep Fase 2 van de VN. In het algemeen is het echter nog steeds de publieke sector die de controle heeft en
daarmee vaak ook het mandaat om rechten te verduidelijken, prijzen te bepalen, negatieve wisselwerkingen op te lossen en de
toegang tot water voor arme en uitgesloten mensen te verzekeren, hetzij als dienstverlener of in een ondersteunende rol, hetzij
het via overeenkomsten met privéondernemingen.
Het gebruik en beheer van water vereist een integraal perspectief waarin rekening gehouden wordt met de problemen op het vlak
van land en energie. Ten eerste is water een belangrijke productiefactor voor landbouw en energie, en hebben landgebruik en
energie rechtstreekse gevolgen voor de beschikbare hoeveelheid en kwaliteit van water. Hoewel er voor alle landbouwproductie
water nodig is, bestaat er een verschil tussen landbouw waarbij men gebruik maakt van regenwater en irrigatielandbouw. Ook de
manier waarop meststoffen en bestrijdingsmiddelen gebruikt worden, heeft een invloed op de waterkwaliteit. Virtuele waterhandel
kan een belangrijke rol spelen in gebieden die kampen met waterschaarste, doordat zij water kunnen invoeren in de vorm van voedsel
dat geproduceerd is in gebieden waar wel voldoende water aanwezig is. Bovendien hebben verschillende productiemethoden
voor hernieuwbare energie een verschillende impact op de watervoorraden. De productie van grondstoffen voor biobrandstoffen
concurreert bijvoorbeeld met de productie van voedsel om grote oppervlakten van hoogwaardige landbouwgrond, en de water‘voetafdruk’ van biobrandstoffen is groot in vergelijking met die van andere vormen van energie (zie kader 1). Ten tweede is het
8
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 8
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
zo dat, in het bijzonder in veel gebieden waar water schaars is, energie een belangrijke inputfactor is voor de watervoorziening,
bijvoorbeeld voor het oppompen van water of het ontzilten van zeewater, en dat de mogelijkheid om hernieuwbare energie te
gebruiken onderzocht moet worden.
HERNIEUWBARE ENERGIE BEHEREN
De toelevering van hernieuwbare energie kan de armsten van energie voorzien en tegelijkertijd de CO2-uitstoot terugdringen.
Aangezien de energiegerelateerde uitstoot van broeikasgassen toeneemt en de afvangcapaciteit van de atmosfeer beperkt is, moet
de wereld overschakelen van een koolstofintensieve naar een koolstofarme levensstijl. De continuïteit van de vereiste energiediensten
voor inclusieve en duurzame groei moet echter wel gegarandeerd blijven. Een sleutelelement van deze omschakeling is de
verhoging van het aanbod aan hernieuwbare energiediensten en de beperking van de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen,
eerst in de geïndustrialiseerde wereld maar vervolgens ook in ontwikkelingslanden. De grote opkomende economieën beschikken
eveneens over de draagkracht om hun uitstoot van broeikasgassen drastisch te beperken. Het zou ook kunnen dat er nog heel
wat mogelijkheden openliggen voor investeringen in hernieuwbare energie in lage inkomenslanden met een groot potentieel
voor hernieuwbare energie. Men zou die landen kunnen helpen om de weg naar ‘groene groei’ in te slaan, bijvoorbeeld via
klimaatfinanciering voor die gevallen waarin hernieuwbare energie nog niet economisch haalbaar is, of door de levering van
groene energie vanuit hoge inkomenslanden.
De toelevering van hernieuwbare energie kan op drie manieren winst opleveren: op het vlak van economische, van sociale en van
milieuresultaten. De aanname van doeltreffende beleidsformules (zoals het verhelpen van markttekortkomingen op kapitaalmarkten,
stimulansen voor startende ondernemingen om de aanvankelijk hoge kapitaalkosten van de productie van hernieuwbare energie te
beperken, tussenkomst om de negatieve externe gevolgen van de invoering van hernieuwbare energiecentrales te beperken, een
doeltreffend administratief regelgevingskader en complementaire vaardigheden) kan ertoe bijdragen om hernieuwbare energie
economisch, sociaal en milieuduurzaam te maken. Kenia produceert een groot deel van zijn elektriciteit uit groene energiebronnen
(waterkracht, geothermische energie), met inbegrip van energie die geleverd wordt door de private sector, dankzij een passend
regelgevingskader. Aangepaste elektriciteitsnetten kunnen ook bijdragen om de armsten toegang tot energie te bieden.
In de praktijk zijn deze aanvankelijk aantrekkelijke opties voor het bevorderen van hernieuwbare energie soms niet haalbaar vanwege
belangenconflicten tussen verschillende groepen (zo kan de sterke lobby van producenten van fossiele brandstoffen een hindernis
vormen voor het stimuleren van de productie van hernieuwbare energie), economische overwegingen op de korte termijn (zo kan
een stijging van de prijzen van fossiele brandstoffen ertoe leiden dat de publieke opinie zich tegen het wegnemen van subsidies
keert) of de afwezigheid van de juiste processen (zo kan het gebrek aan participatie ertoe leiden dat de nodige compromissen
tussen ‘winnaars’ en ‘verliezers’ niet gevonden kunnen worden).
Kader 1 – Een WEL-nexusperspectief op de productie van biobrandstoffen
Het gebruik van biobrandstoffen kan de druk op de koolstofmarkt wegnemen doordat het de uitstoot van broeikasgassen beperkt,
maar het produceren van biobrandstoffen heeft gevolgen voor de continuïteit van de voedsel- en watervoorziening. De grondstoffen
voor biobrandstof nemen over heel de wereld zo’n 2 à 3 % van de beschikbare landbouwgrond in beslag. Aangezien de productie
voornamelijk plaatsvindt op commercieel waardevolle landbouwgrond, heeft ze mogelijk een grotere invloed op de prijzen dan wat
men zou verwachten op basis van het aandeel van de totale landbouwoppervlakte of de productie. Veel factoren, zoals aardolieprijzen,
speculatie en tussenkomst van regeringen, hebben bijgedragen tot de piek van de voedselprijzen in 2008-2009 en de toename van
biobrandstoffen heeft er mogelijk toe bijgedragen dat de voedselprijzen de afgelopen jaren gestegen zijn met 5 % tot 20 %. De
vooruitzichten voor de productie van biobrandstoffen en levensmiddelen in de toekomst geven aan dat de concurrentie om land
tussen beide zal toenemen als alle beleidslijnen inzake biobrandstoffen worden toegepast of als biobrandstoffen economisch haalbaar
worden zonder overheidssteun. Sommige vooruitzichten suggereren dat biobrandstoffen tegen 2050 zouden kunnen instaan voor
27 % van alle energie die gebruikt wordt in het vervoer en dat zij 6 % van alle beschikbare landbouwgrond zouden opeisen.
De mondiale productie van grondstoffen voor biobrandstoffen heeft gevolgen voor veranderingen in landgebruik, voor de druk
op het land en voor de voedselprijzen, in het bijzonder wanneer die productie afhankelijk is van grote hoeveelheden externe
inputs. De gevolgen voor arme mensen in ontwikkelingslanden en voor inclusieve en duurzame groei laten zich voornamelijk
voelen via de voedselprijzen, die een positieve stimulans bieden voor nettoproducenten en negatieve gevolgen hebben voor
nettoconsumenten. De impact van biobrandstoffen op de voedselproductie is afhankelijk van contextgebonden factoren, zoals het
gebruikte land-, technologie-, en landbouwmodel en of er overloopeffecten zijn op de productie van andere gewassen. Sommige
biobrandstoffen zijn bovendien erg waterintensief en de gemiddelde watervoetafdruk van biomassa is 70 keer groter dan die
van aardolie. De watervoetafdruk van biobrandstoffen (bv. van ethanol) varieert echter sterk van land tot land en van context tot
context, wat aangeeft dat de effecten van de productie van biobrandstoffen op water en landgebruik gemonitord moeten worden.
Bron: Hoofdstukken 6 en 7 van ERD 2011/2012
E U R O P E E S V E R S L AG
OOVER
VER
9
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 9
ONTWIKKELING
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
Hernieuwbare energiebronnen zoals biobrandstoffen, biomassa en waterkracht zijn afhankelijk van land en/of water, waardoor een
grote toename van het aanbod van hernieuwbare energie de andere hulpbronnen in de WEL-nexus aanzienlijk onder druk kan zetten.
Het is dan ook nodig om de efficiëntie voor alle WEL-hulpbronnen te beheren, aangezien een groter aanbod van hernieuwbare
energie water en het milieu onder druk kan zetten – een belangrijk voorbeeld van de WEL-nexus. Dit geldt in het bijzonder voor
biobrandstoffen (zie kader 1). In landen met een grote bevolking en een sterke economische groei, zoals China en India, kan de druk
op water en land veroorzaakt door de productie van waterkracht en biobrandstoffen bijzonder groot zijn, hoewel dat wat water
betreft eerder verband houdt met veranderingen in de stroom in bepaalde waterbekkens (met inbegrip van grensoverschrijdende
waterbekkens) dan met het gebruik van water voor consumptie. Beleidsmakers zouden concrete maatregelen kunnen nemen
om water en land te behouden, zoals het bieden van stimulansen voor het opvangen van regenwater, het gebruik van marginale
grond voor productie of het aannemen van bepaalde landbouwpraktijken, zoals combinatieteelt, of kleinere, gedecentraliseerde
dammen en mini-waterkrachtcentrales.
De hoogstnoodzakelijke investeringen in hernieuwbare energie moeten eveneens gepaard gaan met de belofte dat verstorende
energiesubsidies die bijdragen tot de overexploitatie van water aangepakt zullen worden. In sommige landen wordt het
intensieve gebruik van grondwater aangedreven door energiesubsidies, die de energie-economie leegzuigen en bijdragen aan
de overexploitatie van hulpbronnen. Investeringen in energie (ook al is dat dan hernieuwbare energie) kunnen niet duurzaam
zijn zonder dat er gekeken wordt naar het moeilijke politieke vraagstuk van het beheer van de vraag – waarbij energie en water
in onderling verband bekeken moeten worden.
LAND BEHEREN
De stijgende mondiale vraag naar land leidt tot spanningen tussen de concurrerende behoeften op mondiaal, nationaal en lokaal
niveau. De stijgende vraag naar voedsel en naar energie maakt dat beide concurreren om landbouwgrond. Op nationaal niveau
opent de beschikbaarheid van land deuren voor investeringen, veranderingen in productiviteit en het creëren van welvaart.
Op lokaal niveau heeft land niet alleen een spirituele en culturele waarde, maar vormt het ook de economische basis voor het
levensonderhoud van de mensen, die het slachtoffer kunnen worden van deze nieuwe krachten. Sterkere concurrerende behoeften
en gebruiken moeten getoetst worden aan milieueffecten en zullen onvermijdelijk leiden tot moeilijke afwegingen.
De hoeveelheid land die gebruikt wordt voor productie stijgt. Er wordt geschat dat er, om te voldoen aan de mondiale vraag, in
vergelijking met de huidige niveaus tegen 2030 nog eens 47 miljoen ha land nodig zullen zijn voor de productie van levensmiddelen
en diervoerders, 42 à 48 miljoen ha voor grootschalige bebossing en 18 à 44 miljoen ha voor de productie van grondstoffen voor
biobrandstoffen. Dat zal ecosystemen verzwakken, zoals bossen, moerasgebieden en beschermde gebieden, die essentiële functies
vervullen die daardoor het risico lopen opgeofferd te worden. Tenzij die ecosystemen naar waarde geschat worden en meegenomen
worden in de beslissingen inzake landgebruik, zal deze vaak onomkeerbare tendens zich naar alle waarschijnlijkheid voortzetten.
Een grotere landschaarste biedt ook kansen voor economische groei en ontwikkeling en biedt stimulansen om de
landbouwproductiviteit te intensiveren. Tussen 1967 en 2007 steeg de mondiale opbrengst met 115 %, terwijl het gebruikte
landbouwoppervlak slechts met 8 % toenam. De casus van Brazilië toont aan dat een hogere productiviteit de nationale economie
kan stimuleren, maar daar wordt op sociaal vlak en op het vlak van milieu de prijs voor betaald (kader 2). Dit onderstreept het
belang van het verhogen van de productiviteit van het land op zo’n manier dat het aanzet tot duurzame en inclusieve groei. De
meningen hierover zijn momenteel onder te brengen in twee stromingen. De ene pleit voor grootschalige kapitaalintensieve
methoden die gebruik maken van technologische innovatie. De andere wijst erop dat kleine familiale landbouwbedrijven ook
kunnen bijdragen tot een sterke stijging van de opbrengsten en op een milieuvriendelijkere manier te werk kunnen gaan om zo
ook de armoedeniveaus te verminderen (IAASTD, 2008).
De perceptie dat de schaarsheid toeneemt heeft geleid tot grootschalige landtransacties door zowel internationale als nationale
beleggers. Er wordt geschat dat beleggers tussen 2008 en 2009 interesse hebben getoond voor zo’n 56 miljoen ha land over heel
de wereld, waarvan meer dan de helft in Sub-Sahara Afrika. Hoewel zo’n 80 % van de geplande projecten nog niet operationeel
zijn, heeft onderzoek tot dusverre aangetoond dat de sociale en milieurisico’s van die projecten bijzonder groot zijn, terwijl de
beloofde voordelen in de praktijk meestal niet gerealiseerd worden. Voorts bestaat er bezorgdheid dat (buitenlandse) beleggers
bijzonder veel aandacht hebben voor landen met een zwak bestuur en onzekere eigendomsrechten.
Vooral de rechten van de traditionele gebruikers van land strekken tot bezorgdheid. Er wordt geschat dat 69 % van het land in
Sub-Sahara Afrika naar traditie publiek goed is (1,6 miljard ha), waarbij voor slechts 10 % daarvan een eigendomstitel bestaat.
Inheemse bevolkingsgroepen, secundaire gebruikers en vrouwen hebben de zwakste rechten. Dit heeft zowel sociale gevolgen als
gevolgen voor het milieu, aangezien zulke mensen vaak worden verdreven naar land van lagere vruchtbaarheid en kwaliteit, waar
zij moeilijker in hun levensonderhoud kunnen voorzien. Het is noodzakelijk om systemen voor beheer van grondbezit te versterken
door innovatieve en kostenefficiënte stelsels en procedures uit te werken die helpen om gewoonterechten en collectieve rechten te
beschermen. De internationale gemeenschap kan belangrijke financiële en technische steun geven voor dergelijke inspanningen.
10
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 10
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
Hoewel landtransacties tot bezorgdheid strekken kunnen ze ook kansen bieden. Beleggers kunnen nieuwe technologieën en
vaardigheden invoeren, de ontwikkeling van aan de context aangepaste productiestelsels met een hogere productiviteit versnellen
en aanzetten tot innovatie. Innovatiegerichte ondernemingsmodellen kunnen een verschillende benadering aanreiken voor de
verhoging van de landbouwproductie. Gedragscodes uit de industrie voor verantwoordelijk investeren zijn welkom, maar volstaan
niet om naleving te garanderen. Transparantie en passend bestuur blijven daarvoor de belangrijkste elementen.
De overheid moet een duidelijke visie voor economische ontwikkeling formuleren en moet ervoor zorgen dat investeringen in land
daar aan bijdragen. Hiervoor zal onderzoek nodig zijn en moet er voldoende capaciteit beschikbaar zijn om de economische, sociale
en milieueffecten van verschillende landtoepassingen te analyseren. Ook is er inclusieve en goed geïnformeerde planning van het
landgebruik nodig. Om de naleving van de regelgeving te verzekeren en de voordelen van ontwikkeling te optimaliseren, is het van
cruciaal belang om over duidelijke en transparante kaders voor investeringen, overeenkomsten en onderhandelingsprocedures
te beschikken. Voorts is er technische en financiële ondersteuning nodig om deze capaciteit op te bouwen. Sierra Leone heeft de
technische capaciteit ontwikkeld om overeenkomsten te onderhandelen die geleid hebben tot betere landtransacties.
Landgebruik hangt nauw samen met water, dat van wezenlijk belang is voor de productiviteit van het land. Een efficiënter gebruik
van water heeft Egypte bijvoorbeeld geholpen om de tarweopbrengsten met 300 % te verhogen tussen 1960 en 2010. Sinds het
einde van de oorlog in 1975, zijn de Vietnamese landbouwers erin geslaagd om de rijstproductie met 400 % te laten toenemen.
Toegang tot water is vaak ook een bepalende factor in de aankoop van land, aangezien beleggers proberen om de toegang tot
water in de toekomst te waarborgen. Daarom is het zo belangrijk geworden om water mee te nemen in de landtransacties. Op
internationaal niveau moet er in dat kader aandacht besteed worden aan de handel in virtueel water. Op nationaal niveau betekent
dit dat water- en landgebruik gezamenlijk beheerd moeten worden en dat er gekeken moet worden naar productiestelsels die
efficiënter omspringen met hulpbronnen. Er blijkt ook duidelijk dat land- en waterrechten ontkoppeld, versterkt en transparanter
gemaakt moeten worden.
De productie van energie is een andere factor die de vraag naar land doet stijgen (bv. grondstoffen voor biobrandstoffen, land dat
onder water gezet wordt voor waterkracht). Het biobrandstoffenbeleid in de EU en in de VS, en in steeds meer ontwikkelingslanden,
draagt bij tot de vraag naar land. Deze onderlinge verbanden maken nog maar eens duidelijk hoe belangrijk een meer samenhangend
beleid is voor ontwikkeling. Op EU-niveau betekent dit dat het voedsel- en het energiebeleid bekeken moeten worden om de
effecten ervan op het gebruik van land en water na te gaan. Die onderlinge verbanden geven eveneens aan dat er behoefte is aan
een gezamenlijk beheer van deze hulpbronnen op mondiaal, regionaal en nationaal niveau, waarvoor aanzienlijke investeringen
in de institutionele capaciteit voor WEL-planning nodig zullen zijn.
Kader 2 – Brazilië: De sociale en milieugevolgen van het verhogen van de productiviteit van
het land
Brazilië is ‘s werelds grootste producent van consumptiegoederen zoals rundsvlees, suikerriet, koffie en sinaasappelsapconcentraat
en is een grote producent van maïs, sojabonen, katoen, cacao, tabak en hout. Het telt ook meer stuks vee dan enig ander
land. In 2007 zorgden de landbouwbedrijven voor 25 % van het bbp van Brazilië en voor meer dan 30 % van zijn uitvoer. De
landbouwproductie is aanzienlijk gestegen sinds de jaren 1970. Het landbouwareaal groeide met 32 % aan tussen 1976-77 en
2010-11, waardoor in het bijzonder grond in de cerrado en het Amazonebekken omgevormd werd tot landbouwgrond. De totale
opbrengst per hectare steeg volgens Embrapa, het openbare onderzoeksagentschap voor landbouw, in diezelfde periode met
157 %. Embrapa keek vooral naar gewassen die aangepast waren aan het klimaat en naar de bodem van de cerrado en naar grote
percelen ongebruikt land die geschikt waren voor landbouw met machines. Voor het Amazonegebied werd dat niet geprobeerd.
De cerrado zorgt voor de productie van 40 % van de Braziliaanse sojabonen en maïs, terwijl de landbouwproductiviteit in het
Amazonegebied beperkt blijft: kleine landbouwers produceren om in hun eigen levensonderhoud te voorzien en voor de
plaatselijke markt, en grote veebedrijven staan leeg.
Hoewel de uitbreiding van de landbouw en de toename van de productiviteit Brazilië in staat heeft gesteld om een grote uitvoerder
van landbouwgoederen te worden, bleven de gevolgen voor het milieu en voor de maatschappij niet uit. Landbouwbedrijven
hebben bijgedragen tot de modernisering van de Braziliaanse economie, maar kleine landbouwers en inheemse bevolkingsgroepen
werden gedwongen tot een onzekerder bestaan. De deelstaat Mato Grosso is nu het centrum van de moderne landbouw in de
cerrado. Dankzij schaalvoordelen, goedkope grond en een mechanisering, is de teelt van sojabonen winstgevend geworden en heeft
hij gezorgd voor een bloeiende economie rond de eraan verbonden inputs en diensten. Maar slechts 2 % van alle arbeidskrachten in
de landbouw werkt in de productie van sojabonen (in het zuiden en het zuidoosten ligt dat percentage tussen 12 % en 20 %.): en in
de jaren 1980 en 1990 verkochten de meeste kleine landbouwers hun grond, ofwel vrijwillig, of omdat ze onder druk gezet werden.
Voor het milieu heeft de nieuwe situatie zowel voor- als nadelen. Bestaande wetten ter bescherming van bossen, biodiversiteit en
stroomgebieden werden niet toegepast en de voordelen voor het milieu schuilden in de neveneffecten van productiemethoden
E U R O P E E S V E R S L AG
OOVER
VER
11
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 11
ONTWIKKELING
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
die erop gericht waren de productiviteit te verhogen. De staat Mato Grosso had een van de hoogste ontbossingscijfers van het
land in de jaren 1980 en 1990 doordat monocultuur op grote schaal werd toegepast. Het intensieve gebruik van meststoffen
heeft het grondwater vervuild. De ontbossing in de cerrado heeft geleid tot hoge CO2-uitstoot en een verlies aan biodiversiteit;
moderne landbouw heeft de hoeveelheid organisch materiaal in de bodem beperkt en op die manier eveneens bijgedragen tot
een hogere uitstoot. Tegenwoordig wordt er geleidelijk aan meer gekozen voor landbouw waarbij de grond niet bewerkt wordt,
wat bijdraagt tot de beperking van de CO2-emissies en het beheersen van bodemerosie, maar een groot deel van de 54 miljoen
ha aan grasland is al gedegradeerd.
Bron: Zie hoofdstuk 7 van het ERD
WAT KAN DE PUBLIEKE SECTOR DOEN?
De grootste verantwoordelijkheid voor het aansturen van het antwoord op de nieuwe milieu-uitdagingen, ligt bij de publieke
sector. De publieke sector moet streefdoelen vastleggen voor een efficiënter gebruik van hulpbronnen en beleid uitwerken om
schaarste op het vlak van water, energie en land te beheren en tegelijkertijd ook de armsten te beschermen. Het ontwikkelen van
passende, integrale beleidslijnen en het vaststellen van ambitieuze streefdoelen is vaak van essentieel belang voor het formuleren
van nieuwe strategieën en het omvormen van bestuurssystemen voor het beheer van de WEL-nexus. Er moeten gezamenlijke
instellingen worden opgericht voor een gezamenlijke analyse en een gezamenlijk beheer van water, energie en land op mondiaal,
regionaal, nationaal en lokaal niveau. Goed bestuur is van cruciaal belang. Er moet daadkrachtig worden opgetreden om de
vraagzijde aan te pakken, de toelevering van hulpbronnen te waarborgen, de efficiëntie te verhogen en de schokbestendigheid te
verbeteren, waarbij steeds aandacht besteed moet worden aan het beschermen van de armsten. De publieke sector heeft daarin
drie belangrijke functies: (a) coördineren en faciliteren; (b) regelgeving uitwerken en stimulansen bieden; en (c) overheidsuitgaven.
a) Coördineren en faciliteren
Het versterken van de coördinatie en facilitatie vanuit de publieke sector om te komen tot een inclusiever en daadkrachtiger
engagement van de private sector, het maatschappelijk middenveld, de plaatselijke maatschappij en regionale en mondiale
actoren maakt een wezenlijk deel uit van een integrale benadering van de WEL-nexus. Interministeriële coördinatie blijft een
sleutelrol spelen op het vlak van sectoroverschrijdend beheer van de nexus van WEL-hulpbronnen. Door kleine landbouwers,
gemarginaliseerde bevolkingsgroepen en armen toegang te bieden tot overheidsautoriteiten, kan hun ontwikkelingspotentieel
benut worden en kunnen tijdige compensatie- of herverdelingsmaatregelen verzekerd worden. De publieke sector heeft ook
een rol te spelen in het verbeteren van de transparantie van het gebruik van hulpbronnen, aangezien transacties met land vaak
plaatsvinden in landen met een zwak bestuur.
b) Regelgeving en stimulansen
De publieke sector dient een rechtskader en een regelgevingskader uit te werken die bevorderlijk zijn voor de ontwikkeling door
de private sector en inspelen op de zorgen van minder sterke en minder verenigde actoren (kleine landbouwers, consumenten,
spelers uit het maatschappelijk middenveld, enz.). Dat zal particuliere investeringen in bijvoorbeeld hernieuwbare energie of
water stimuleren. Het zou ook de capaciteit van het gastland kunnen versterken om de capaciteit op het vlak van regelgeving,
recht en tenuitvoerlegging op te bouwen om de belangen van beleggers te beheren en te verzoenen met de algemene visie
op ontwikkeling (bv. via het versterken van stelsels voor grondbezit die kostenefficiënt zijn, maar ook de gewoonterechten en
collectieve rechten beschermen). Beleid inzake hernieuwbare energie dient beleidsopties te bevatten die gunstig zijn voor de private
sector, zoals maatregelen om ondernemingen die zich bezighouden met kleinschalige waterkrachtprojecten of zonne-energie te
ondersteunen. Er is ook behoefte aan duidelijke waterrechten, waarbij moet worden uitgegaan van een billijke verdeling van de
totale beschikbare hulpbronnen onder verschillende groepen. Het proces om de jaarlijkse wateraandelen vast te leggen is van
essentieel belang om watergebruikers zekerheid te bieden. Benaderingen die gebaseerd zijn op formules kunnen de consistentie
en transparantie verbeteren.
Een passende prijsbepaling voor natuurlijke hulpbronnen kan ervoor zorgen dat de externe milieueffecten van het gebruik van
natuurlijke hulpbronnen en diensten duidelijk worden aangegeven. Op de markt bestaan er tekortkomingen op het vlak van
bijvoorbeeld het gebruik van fossiele brandstoffen (de kosten van CO2-emissies voor het milieu) of de onttrekking van ‘gratis’
water in gebieden waar water schaars is. Die tekortkomingen kunnen opgelost worden door een correcte prijsbepaling, het
internaliseren van externe effecten en het aanmoedigen van ontwikkeling. Voor activiteiten die schadelijk zijn voor het milieu
(bijvoorbeeld vanwege CO2-emissies) moet dan bijvoorbeeld de volledige prijs betaald worden (bijvoorbeeld door het vastleggen
van prijzen voor koolstof), terwijl activiteiten die goed zijn voor het milieu (bijvoorbeeld de belofte om duurzaam te investeren en
niet aan ontbossing te doen) beloond kunnen worden via betalingen voor ecosysteemdiensten. De publieke sector moet ervoor
helpen zorgen dat ecosysteemdiensten naar waarde geschat worden in beleids- en planningsprocessen. Dat zal invloed hebben
12
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 12
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
op de consumptiepatronen, privé-investeringen aansturen, het aanbod bevorderen en aanzetten tot innovatie. Land wordt
bijvoorbeeld vaak weggegeven aan beleggers of verpacht aan lage prijzen die onder de optiewaarde liggen (hoewel de prijzen
voor land momenteel in de lift zitten) en dat kan ertoe leiden dat een land vast komt te zitten in ongewenste overeenkomsten
met beleggers (Collier en Venables, 2011). Brandstofsubsidies verminderen het concurrerend vermogen en de investeringen in
hernieuwbare energie.
Een correcte prijsbepaling is een radicaal voorstel dat afhankelijk is van een hoge mate van informatie, innovatieve benaderingen,
goede communicatievaardigheden, coördinatie, coalitievorming en leiderschap. Hogere prijzen voor hulpbronnen benadelen armen,
die nu reeds kampen met een gebrek aan toegang tot water, energie en land, terwijl een efficiënte prijsbepaling erg herverdelend
kan werken, wat in het verleden een struikelblok was voor hervormingen (bv. in India of Nigeria). Er moet dus een hervorming van
de subsidies plaatsvinden binnen een zorgvuldig uitgevoerd proces waarover correct gecommuniceerd wordt, en dat gepaard
moet gaan met maatregelen om de armsten te beschermen en betaalbaarheidskwesties aan te pakken. De praktische gevolgen
van prijsbepaling verschillen naargelang de betreffende hulpbron en de socio-economische context: prijsbepaling op basis van
verbruik komt bijvoorbeeld in veel landen zelden voor omdat er bij het ontwerp van de toeleveringssystemen geen rekening werd
gehouden met die mogelijkheid, waardoor de terugwinning van kosten via een prijsbepaling waarbij de marginale kosten nul
bedragen als enig realistisch alternatief overblijft. Er kan echter een stelsel van toewijzingen-vergunningen gebruikt worden om
de vraag doeltreffend te beheren en dat is dan ook de aanpak waarvoor het vaakst gekozen wordt om het evenwicht tussen vraag
en aanbod te bewaren in landen die te kampen hebben met waterschaarste. Hoewel er ook een aantal prijzenstelsels zijn waarbij
koolstof wordt meegerekend (om de milieukosten van fossiele brandstoffen door te rekenen), variëren de prijzen voor koolstof te
sterk en worden ze vaak op een te laag niveau vastgesteld (de EU zou bijvoorbeeld een minimumkoolstofprijs kunnen vastleggen).
De optiewaarde van land is afhankelijk van bepaalde (onbekende) complementaire factoren.
Een correcte prijsbepaling vereist heel wat coördinatie. In het bekken van het Naivashameer in Kenia concurreren de productie van
bloemen, landbouwers stroomopwaarts, energieleveranciers, visserij en toerisme allemaal om de zelfde hulpbron. De traditionele
reactie op de schaarste van zoetwater in de bloemenindustrie bestaat erin de waterefficiëntie te verhogen via druppelirrigatie.
Landbouwers stroomopwaarts hebben echter een grotere invloed op de onttrekking van water via de praktijken die zij toepassen
bij het landgebruik. Beide sectoren stemden hun activiteiten op elkaar af en de bloementelers besloten om de landbouwers
stroomopwaarts te betalen voor ecosysteemdiensten - een voorbeeld van een oplossing waarin de hele WEL-nexus werd
meegenomen (zie kader 3).
Kader 3 – Het beheer van de WEL-nexus en betalingen voor ecosysteemdiensten
in het bekken van het Naivashameer
Het Naivashameer is het grootste zoetwatermeer in Kenia en op de oevers van het meer zijn allerlei sectoren aanwezig, zoals
toerisme (aangetrokken door de biodiversiteit in het meerbekken), kleine landbouwers in het hoger gelegen deel van het
stroomgebied, commerciële bloemen- en groentetelers (die verantwoordelijk zijn voor zo’n 10% van de deviezeninkomsten
van Kenia en voor ongeveer 2 miljoen banen. Maar deze meervoudige vraag zet de duurzaamheid van dit ecosysteem
onder druk.
Het bekken wordt gekenmerkt door een complexe verzameling actoren die verschillende belangen nastreven op korte
en lange termijn en voor wie verschillende dingen op het spel staan in hun respectievelijke waardeketen: grootschalige
buitenlandse beleggers, een heel klein aandeel plaatselijke tuinbouwers, Maasai-herders, kleine landbouwers,
vissersgemeenschappen en hoteleigenaars. Sommige van deze groepen zijn goed georganiseerd (in bijvoorbeeld vakbonden,
bedrijvenverenigingen zoals de Kenya Flower Council of belangengroepen zoals de vereniging van oeverbewoners van het
Naivashameer). Andere actoren zijn onder meer de plaatselijke autoriteiten en internationale agentschappen zoals UNDP
en WWF. Maar ook privéondernemingen spelen een belangrijke rol als belegger en geldschieter.
Er zijn al heel wat innovaties doorgevoerd via de gevarieerde onderlinge betrekkingen en de wisselwerking die zij tot stand
brengen. Hoewel de publieke sector geen leidende rol heeft gespeeld in de coördinatie van al deze actoren, zijn er wel
coalities ontstaan tussen overheidsactoren en particuliere actoren en zullen die ook in de toekomst nog ontstaan. Zulke
coalities dragen bij tot de oplossing van een aantal van de problemen op het vlak van collectieve maatregelen en tot het
aanpakken van concrete probleemgebieden voor concurrerende toepassingen in het beheer van de WEL-nexus rond het
Naivashameer. Een voorbeeld daarvan zijn de betalingen voor ecosysteemdiensten door bedrijven die stroomafwaarts
gevestigd zijn aan kleine landbouwers stroomopwaarts, om ervoor te zorgen dat zij praktijken hanteren bij hun landgebruik
die duurzamer zijn, ook voor de waterkwaliteit en -kwantiteit. Andere actoren leveren een bijdrage via hun deskundigheid,
facilitatievaardigheden, transparantie en bewustmaking, investeringen, gekoppelde waardeketens en capaciteitsopbouw.
Bron: ERD 2011/2012 hoofdstukken 8 en 9
E U R O P E E S V E R S L AG
OOVER
VER
13
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 13
ONTWIKKELING
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
c) Overheidsuitgaven
De toelevering van openbare goederen kan ook markttekortkomingen wegwerken en de kwantiteit en kwaliteit van het aanbod
verbeteren en efficiëntie bevorderen. De ontwikkeling van landbouwproductiestelsels die compatibel zijn met een inclusieve
en duurzame groei vereist bijvoorbeeld een combinatie van inputs uit de publieke sector en uit de private sector (bijvoorbeeld
technologiebeleid, zoals dat voor O&O en nationale innovatiestelsels). De voorziening van infrastructuur (zoals opslag of nieuwe
irrigatiestelsels) kan de watervoorziening garanderen, beheer aan aanbodzijde verbeteren en de waterefficiëntie en de bestendigheid
tegen schokken verhogen. Het is moeilijk om een afweging te maken tussen de concurrerende vraag en belangen omdat de
toelevering van openbare goederen (gaande van grote tot kleinschalige investeringen in infrastructuur, O&O, experimenten,
enz.) – of het gebrek daaraan – kan leiden tot een belangrijke negatieve wisselwerking, grote sociale kosten of gemiste kansen
voor het beheer en de ontwikkeling van natuurlijke hulpbronnen. Bovendien zorgen de onderlinge verbanden tussen WEL ervoor
dat het vergroten van het aanbod en de productiviteit van een hulpbron het gebruik van andere hulpbronnen treft (zie kader 1).
De positie van armen versterken opdat zij beter kunnen omgaan met en kunnen reageren op schokken. De wereldwijde
klimaatverandering, maar ook de reacties daarop, zoals veranderingen in de prijzen van brandstoffen of land, kunnen grote gevolgen
hebben voor de armsten. Het verbeteren van het reactievermogen van de getroffen bevolkingsgroepen via herverdeling, sociale
bescherming en het versterken van de bestendigheid tegen schokken kan verwezenlijkt worden door ruimte te bieden voor de vraag
van burgers naar hervormingen en naar mobilisering, betwisting en onderhandelingen. Bestuursstructuren moeten ervoor zorgen
dat armen voldoende vertegenwoordigd zijn in de beslissingen en de uitwerking van overeenkomsten voor batenverdeling (zoals
reeds het geval is voor sommige waterkrachtprojecten). Zij kunnen helpen om capaciteit op te bouwen om een gunstiger klimaat
te creëren voor de participatie van deze bevolkingsgroepen in de besluitvorming. Het versterken van de stelsels voor grondbezit
en waterrechten kan bijvoorbeeld kostenefficiënt zijn, rechthebbenden zekerheid bieden, een stimulans bieden om te investeren
in de instandhouding van land en water en gewoonterechten en collectieve rechten helpen identificeren en beschermen. Tot slot
moeten de handelsbelemmeringen weggewerkt worden, in het bijzonder voor landbouwgoederen, aangezien dit de handel in
virtueel water, die erg nuttig is voor mensen uit landen waar waterschaarste heerst, kan bevorderen.
Het opstellen van integraal beleid vereist innovatie in de instellingen. Beleid dat gebaseerd is op het perspectief van de nexus kan
aanzienlijk verschillen van beleid dat gebaseerd is op een louter sectorale benadering. De institutionele veranderingen kunnen
vrij beperkt zijn: het kan bijvoorbeeld volstaan om bepaalde bepalingen op te nemen in een landovereenkomst. Voor andere,
ingewikkeldere regelingen, zoals de stopzetting van een activiteit (bv. subsidies voor biobrandstoffen) of het opstarten van
een activiteit (bv. betalingen voor ecosysteemdiensten) moeten er mogelijk nieuwe instellingen of zelfs organisatiestructuren
opgericht worden. Integraal beheer vormt een uitdaging voor de publieke sector omdat het een sterkere coördinerende rol en
meer institutionele capaciteit vereist, en dus ook een nadruk op bestuur.
We mogen ons geen illusies maken: bovenstaande opties zullen niet goedkoop zijn en zullen grote veranderingen vereisen in onze
levensstijl. Er is een perspectief op lange termijn nodig om te begrijpen wat de werkelijke effecten van de ‘status quo’-scenario’s
op economische ontwikkeling zijn om de omvang van de noodzakelijke veranderingen duidelijk te maken (zie tabel 2.2)
Alle landen kunnen en moeten de nodige oplossingen aandragen tegen het tempo waartoe zij in staat zijn (gedeelde maar
gedifferentieerde verantwoordelijkheden), en van rijkere landen wordt verwacht dat zij de verwezenlijking van langetermijndoelstellingen
in armere landen helpen financiering. Beleidsprioriteiten zijn contextspecifiek (waarbij de vooruitgang ingeperkt wordt door politiekeconomische overwegingen) en zijn afhankelijk van een hele reeks factoren zoals inkomensniveaus, bezit van hulpbronnen, kwaliteit
van de bestuurssystemen en bestaande verstoringen of tekortkomingen op de markt en bij de coördinatie.
Rijkere landen dienen het eerst op te treden om de vraag te beheren en de ecologische voetafdruk van de consumptie en productie
van hulpbronnenintensieve goederen en diensten te beperken. Ze moeten een voortrekkersrol spelen in het beperken van de
hoeveelheid afval, het opvoeden van hun burgers en het betalen van de volledige prijs voor hulpbronnen. Anderzijds moeten lage
inkomenslanden het recht krijgen om financiering te krijgen voor hernieuwbare energie, aangezien die bijdraagt tot een mondiaal
publiek goed en de toegang tot energie verbetert. Grote midden-inkomenslanden dienen geleidelijk aan bindende streefdoelen
vast te leggen voor het gebruik en de efficiëntie van land, water en energie. De armste en meest kwetsbare landen hebben steun
nodig om de toegang tot hulpbronnen op het moment dat zij er een gebrek aan hebben, te verbeteren. De armste landen die over
de grootste hoeveelheden land en water beschikken, moeten een inclusief beleid voor land- en waterbeheer opstellen. Aangezien
veel transacties met land en water plaatsvinden in landen met een zwak bestuur bestaat er geen garantie dat de winsten effectief
naar het land of naar de armste bevolkingsgroepen gaan. De grootste prioriteit voor zulke landen is het verbeteren van het bestuur.
Zelfs sommige arme landen (zoals Sierra Leone) zijn erin geslaagd goede overeenkomsten te sluiten voor landtransacties omdat zij
over de capaciteit beschikten om overeenkomsten te beheren. De beleidsprioriteiten zullen eveneens afhankelijk zijn van de mate
waarin de ontwikkeling in het verleden gebaseerd was op verstorende stimulansen (zoals subsidies voor fossiele brandstoffen).
Ontwikkelingslanden die rekening houden met de effecten van de toenemende schaarste van natuurlijke hulpbronnen en de
daaraan gekoppelde milieukosten bij het bepalen van de prijzen voor hulpbronnen, zullen daar uiteindelijk zowel op economisch
vlak als op het vlak van milieu de vruchten van kunnen plukken, maar zij hebben vaak wel behoefte aan aanzienlijk wat steun via
ontwikkelingssamenwerking om die overgang te maken.
14
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 14
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
WAT KAN DE PRIVATE SECTOR DOEN?
De stimulansen voor de publieke sector en de private sector om natuurlijke hulpbronnen op een duurzamere en inclusievere manier te
gaan gebruiken, zijn nog niet voldoende op elkaar afgestemd. Slechts een paar ondernemingen kennen duurzaamheidsdoelstellingen
een centrale plaats toe in hun beleid. Hierdoor rijst de vraag wat er gedaan kan worden om de stimulansen voor en de capaciteit
van ondernemingen om natuurlijke hulpbronnen op een duurzamere en inclusievere manier te gebruiken, te versterken. De private
sector speelt een dubbele rol in het beheer en gebruik van natuurlijke hulpbronnen: het genereert natuurlijke hulpbronnen en
biedt er toegang toe (bijvoorbeeld de productie van energie of de toelevering van water) en het gebruikt en verbruikt natuurlijke
hulpbronnen om goederen en diensten te produceren.
De formulering van nieuw overheidsbeleid inzake de druk op hulpbronnen zal de relatieve prijzen veranderen, en dat zal gevolgen
hebben voor de internationale handel, investeringen en productiepatronen. Het is reeds duidelijk geworden dat die nieuwe druk
op water, energie en land kansen biedt voor de private sector. Er kunnen een aantal voorbeelden gegeven worden van het feit dat
de private sector er steeds meer belang bij heeft om te investeren in water, energie en land in arme landen. Plaatselijke bedrijven
verlenen bijvoorbeeld diensten rond zonne-energie voor de armen (zoals in India) of investeren in waterputten (zoals in Bangladesh).
De private sector, zowel kleine als grote bedrijven, speelt een cruciale rol in de zoektocht naar een nieuw soort groei: op zoek
gaan naar efficiënte en innovatieve manieren om natuurlijke hulpbronnen te leveren; de vraag naar natuurlijke hulpbronnen als
inputs voor productie beheren en de beslissingen van de consument beïnvloeden en hem informeren om duurzame consumptie
te bevorderen; hulpbronnen efficiënt gebruiken via innovatie in producten en processen; de WEL-nexus begrijpen en de
productiepatronen aanpassen aan die nieuwe kennis; en passende stappen ondernemen om risico’s en schokken te beheren
om de ondernemingen en de bestaansmiddelen van mensen die ervan afhankelijk zijn te beschermen. Grote ondernemingen
passen een aantal maatregelen toe voor het beheer van de vraagzijde: het berekenen van de watervoetafdruk, het vermelden van
de CO2-uitstoot op het etiket van producten en initiatieven zoals de Tafelronde inzake duurzame palmolie. Aan de aanbodzijde
spelen kleine en grote ondernemingen al een belangrijke rol in de waterdistributie, de voorziening van zonne-, waterkracht- en
geothermische energie en de ontwikkeling van land in sommige transacties met land. Verschillende ondernemingen bevorderen
hun eigen efficiëntie en die van hun leveranciers, soms via partnerschappen met donoragentschappen. Ondernemingen kiezen
ook steeds vaker voor een ecosysteembenadering, waarbij de efficiëntie binnen de WEL-nexus wordt verbeterd.
Er bestaat een hele reeks stimulansen om de private sector aan te zetten om de overstap te maken naar een duurzamer en
inclusiever ondernemingsmodel en om de corporate governance-kloof aan te pakken. Bij de grotere ondernemingen omvatten
die stimulansen kostenefficiëntie, het verzekeren van toegang tot en toelevering van inputs, bedrijfsvergunningen, reputatie
en imago en toegang tot de markt. Verschillende grote ondernemingen hebben al initiatieven op poten gezet om natuurlijke
hulpbronnen efficiënter te gebruiken. Sommige van die initiatieven lijken te werken, hoewel de mechanismen om de impact ervan
te meten nog in hun kinderschoenen staan. De mechanismen om de doeltreffendheid van de Johannesburg 2002 type II door het
bedrijfsleven aangestuurde partnerschappen na te gaan, zijn bijvoorbeeld nog steeds nauwelijks ontwikkeld. In het rapport wordt
echter onderkend dat er grenzen zijn aan wat initiatieven van ondernemingen kunnen bereiken, en dat de complexe uitdagingen
die de WEL-nexus stelt enkel doeltreffend aangepakt kunnen worden via gezamenlijke maatregelen van verschillende actoren.
WAT KAN DE EUROPESE UNIE DOEN?
De EU en haar lidstaten kunnen arme landen helpen door het volledige scala aan Europese beleidsterreinen aan te wenden. De
EU is door de regelgeving gebonden om beleidscoherentie voor ontwikkeling te bevorderen, door rekening te houden met de
belangen van de lage inkomenslanden in de nationale en Europese beleidsprocessen (artikel 208 van het Verdrag van Lissabon).
De Europese Commissie, de Raad en het Parlement erkennen de behoefte aan een gezamenlijke oplossing voor de problemen
en een gezamenlijk antwoord op de behoeften van laag-inkomenslanden. Beleidscoherentie voor ontwikkeling zou aan de basis
moeten liggen van het meerjarig financieel kader voor 2014-2020 en zou belangrijke beleidsinitiatieven, zoals het stappenplan en
de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) vorm moeten geven. Volgens ons kan de EU ontwikkelingslanden
op vier belangrijke manieren ondersteunen om water-, energie- en landschaarste het hoofd te bieden: via (a) het uitwerken van
intern EU-beleid inzake duurzame consumptie- en productiepatronen in de EU; (b) het uitwerken van extern EU-beleid, zoals
handels- en investeringsbeleid; (c) het verlenen van EU-ontwikkelingssamenwerking; en (d) het vormgeven aan mondiale bestuur.
a) Intern beleid inzake duurzame consumptie- en productiepatronen in de EU
De EU heeft een grote impact op het mondiaal beheer van natuurlijke hulpbronnen en is verantwoordelijk voor een zesde van de
mondiale ecologische voetafdruk. De EU moet aandringen op grote veranderingen in de consumptie- en productiepatronen in
Europa om meer duurzaamheid en inclusiviteit tot stand te brengen (veel van die veranderingen zijn overigens al opgenomen in
beleidsdocumenten van de EU). Het gaat dan in het bijzonder om de overschakeling naar hernieuwbare energiebronnen en om
veranderingen in de voedselconsumptie- en –productiepatronen om zo de ecologische voetafdruk van de Europese landbouw
drastisch te verkleinen en de verspilling van voedsel en de consumptie van eiwitten (vlees, vis) te beperken. De EU kan eveneens
E U R O P E E S V E R S L AG
OOVER
VER
15
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 15
ONTWIKKELING
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
kiezen voor een integrale benadering van het beleid waarin de volledige nexus in aanmerking wordt genomen en voor programma’s
waarin water, energie en land zowel binnen de EU als in haar programma’s voor ontwikkelingssamenwerking gezamenlijk worden
bekeken. Daarvoor zullen meer investeringen nodig zijn in aanpassingsprocessen, beleidslessen en gegevensvergaring om de
besluitvorming te ondersteunen. De tenuitvoerlegging van het Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik in Europa, de
hervorming van het GLB – dat momenteel nog voorziet in subsidies aan landbouwers die hulpbronnenintensieve praktijken
hanteren – en de herevaluatie van het beleid inzake biobrandstoffen moeten nader bekeken worden. Door haar intern beleid
en haar instellingen beter af te stemmen op ontwikkeling, zal de EU de geloofwaardigheid van haar optreden in de rest van de
wereld kunnen verhogen.
b) Extern EU-beleid, met inbegrip van het handels- en het investeringsbeleid
De EU is een belangrijke handels- en investeringspartner voor arme landen. De EU dient nauw samen te werken met de private
sector en in het bijzonder met Europese ondernemingen en beleggers die actief zijn in ontwikkelingslanden, om investeringen,
innovatieve benaderingen en sterke normen voor bedrijfspraktijken ten aanzien van het inclusieve en duurzame gebruik van
water, energie en land. Op die manier kan de EU een nieuw partnerschap smeden met de private sector (kader 4), dat naar voren
gebracht kan worden tijdens Rio+20 of in de nieuwe werkgroep ontwikkeling van de G20, als een manier om te komen tot duurzame,
klimaatslimme en bijzonder productieve landbouw via PPP’s.
Er bestaan verschillende vormen van Europese financiering, waarvan sommige meer geschikt zijn om de toegang tot water,
hernieuwbare energie en land te financieren dan anderen. Mechanismen voor het vergroten van het aanbod van financiering zijn
onder meer groene en andere obligaties, concessionele financiering en ‘challenge funds’ (Griffith-Jones et al., 2011). Een aantal van
die mechanismen zijn bijzonder geschikt om Europese pensioenfondsen en de staatsinvesteringsfondsen te spijzen en kunnen
geduldkapitaal verschaffen, dat verder reikt dan de typische kortetermijnvisies van de particuliere kapitaalmarkten.
De EU mag geen nieuwe handelsbelemmeringen opwerpen in haar bilaterale handelsovereenkomsten als onderdeel van de overgang
naar een groene economie. Ze kan echter wel pleiten voor mechanismen die duurzaamheid in de hele waardeketen belonen.
Kader 4 – Een nieuw partnerschap smeden tussen de EU en de private sector
De EU-ontwikkelingsprogramma’s behelsden tot nu toe weinig rechtstreekse samenwerkingen met Europese ondernemingen
inzake ontwikkelingskwesties. De EU zou naast directe regelgeving leiderschap kunnen tonen in haar betrekkingen met
de private sector, bijvoorbeeld via de volgende maatregelen:
• Het overwinnen van coördinatieproblemen door processen te bevorderen in de EU waarbij alle belanghebbenden
betrokken zijn en waaraan ontwikkelingslanden deelnemen, om zo initiatieven ter bevordering van duurzaamheid en
inclusiviteit in het kader van de WEL-nexus op touw te zetten.
• Het ondersteunen van de ontwikkeling van verbeterde beoordelingsmethodes en –mechanismen om de impact van
bedrijfsactiviteiten en duurzaamheidsinitiatieven van ondernemingen beter te kunnen staven.
• Het verlenen van directe steun om de private sector in staat te stellen om duurzaamheid te bevorderen bij zijn leveranciers.
• Het gebruiken van gedragscodes en/of prestatiedoelstellingen en monitoring daarvan om inclusief en duurzaam gedrag
te bevorderen (de EU zou het EITI bijvoorbeeld kunnen uitbreiden naar land).
• Het belonen van verantwoordelijk gedrag in ondernemingen via aanbestedingsprocedures of financieringsbeslissingen
(bijvoorbeeld via instellingen voor de financiering van ontwikkeling) of als voorwaarde voor andere soorten partnerschappen.
• Het verbeteren van de onderhandelingscapaciteit van regeringen in ontwikkelingslanden om van bedrijven te
eisen dat zij zich verantwoordelijk gedragen en het verlenen van bijstand aan die landen bij de ontwikkeling van
monitoringmechanismen.
c) EU-ontwikkelingssamenwerking
In de mededeling van de EU van oktober 2011 over het ontwikkelingsbeleid ‘Een agenda voor verandering’ wordt gesteld dat ‘de EU
steun moet verlenen aan duurzame praktijken’ op het vlak van landbouw, ‘waaronder de bescherming van ecosysteemdiensten’,
en dat zij op het vlak van energie ‘technologie en deskundigheid moet bieden, maar ook financieringsmiddelen’; de EU merkt op
dat zij ‘streeft naar langetermijnpartnerschappen met ontwikkelingslanden’. Een perspectief waarin rekening gehouden wordt
met de WEL-nexus, houdt in dat de nadruk die in dit beleid gelegd wordt op duurzame landbouw en energie zal betekenen dat
er ook maatregelen getroffen moeten worden op het gebied van water.
16
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 16
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
De EU heeft belangrijke ontwikkelingsprogramma’s waarin de uitdagingen op het vlak van hulpbronnen in arme landen worden
aangepakt (bv. een EU-waterfaciliteit ter waarde van 500 miljoen euro, een energiefaciliteit ter waarde van 200 miljoen euro, en
een levensmiddelenfaciliteit ter waarde van 1 miljard euro). Er zijn verschillende voorbeelden te noemen van EU-projecten die de
bevindingen van het rapport illustreren: een landbouwproject rond instandhouding voor kleinschalige landbouwers in Zambia
dat geleid heeft tot grotere opbrengsten en een duurzamer gebruik van hulpbronnen; beter geïntegreerd waterbeheer rond het
Pangani-rivierbekken in Tanzania of gemengde financiering voor een waterkrachtproject in West-Afrika, waarbij een subsidie van
het Infrastructuurtrustfonds EU-Afrika in combinatie met een lening van de EIB bijgedragen heeft tot de financiering van duurzame
en schone stroom in Mali, Mauritanië en Senegal.
De doeltreffendheid van EU ontwikkelingssamenwerking kan verder verbeterd worden of versterkt worden door (a) beter rekening
te houden met de WEL-nexus (kader 5); (b) ontwikkelingssamenwerking- en niet-ontwikkelingssamenwerkingsactiviteiten beter
te bundelen (bijvoorbeeld door financiering, technische steun en de overdracht van technologie te bundelen in partnerschappen
voor hernieuwbare energie) en (c) door een betere band met de private sector tot stand te brengen door een challenge fund op
te richten om ondernemingen ertoe aan te zetten om een ecosysteembenadering te hanteren bij de planning (kader 4). De EU zou
deze kwesties kunnen bepleiten tijdens Rio+20 en via de uitvoering van de ‘Agenda voor verandering’ van de EU.
De EU zou ook haar steun kunnen verhogen om de transparantie en goed bestuur te verhogen bij grootschalige transacties met
land die rechtstreekse gevolgen hebben voor water, en ze zou met de private sector kunnen samenwerken om de duurzaamheid
te verhogen. Bij de uitvoering van de Agenda voor verandering dient de EU rekening te houden met water, energie en land
vanuit een integraal ecosysteemperspectief. Een EU-initiatief rond de WEL-nexus zou het mogelijk maken om meer kennis te
verwerven over de onderlinge verbanden en om beter rekening te houden met de toenemende druk op de watervoorraden. In
een dergelijk initiatief zouden er integrale (WEL-)oplossingen uitgewerkt kunnen worden, zoals batenverdeling, betalingen voor
ecosysteemdiensten, passende toewijzingen van de rechten van water- en landgebruikers en inclusieve beleidslijnen inzake land.
De EU zou technische bijstand kunnen verlenen (door de transactiekosten te verlagen) en kunnen zorgen voor de overdracht van
technologie (bijvoorbeeld voor institutionele innovatie) en politieke stimulansen voor de verschillende belanghebbenden om deel
te nemen aan het proces (bijvoorbeeld door de onderlinge afstemming van instellingen voor rivierbekkens en bestaande politieke
groepen te bevorderen, indien mogelijk op regionaal niveau). De betrokkenheid van de EU in de onderhandelingen inzake de Nijl
wijzen erop dat een langetermijnperspectief noodzakelijk is voor zulk beheer van de WEL-nexus.
Kader 5 – Herevaluatie van EU-ontwikkelingssamenwerking
Internationale samenwerking kan ontwikkelingslanden of –regio’s helpen om een hele reeks maatregelen te treffen. De
EU-programma’s voor ontwikkelingssamenwerking dienen gericht te zijn op:
• Het ondersteunen van goed bestuur en de aanname van een politiek-economische analyse voor het ontwerp van
maatregelen, om na te gaan wie wint en wie verliest bij een hervorming en wat een hervorming in de weg staat en om
te verzekeren dat de juiste nadruk gelegd wordt en de juiste samenwerkingsmethodes gekozen worden.
• Het ondersteunen van institutionele ontwikkeling rond de druk op de WEL-nexus (zoals het initiatief voor wetshandhaving,
governance en handel in de bosbouw, de regeling ter reductie van broeikasgasemissies ten gevolge van ontbossing en
bosdegradatie en steun voor integraal beheer van watervoorraden, met inbegrip van een nieuw water-nexusinitiatief).
• Het verbeteren van EU-brede harmonisatie en coördinatie.
• Het steunen van de capaciteit van regeringen om belanghebbenden binnen de WEL-nexus te coördineren.
• Het verschaffen van gegevens en andere steun om de transparantie inzake de onderlinge verbanden van WEL, zoals
verbanden tussen transacties met land en water, te verbeteren.
• Het verbeteren van de betrekkingen tussen de staat en de ondernemingen ten aanzien van de WEL-nexus en het
verzekeren dat het beleid inzake land, water en energie geen onnodige belemmering vormt voor verantwoordelijke
privé-investeringen in die gebieden.
• Het bevorderen van partnerschappen voor hernieuwbare energie waarin ontwikkelingsfinanciering, technische bijstand
en de overdracht van technologie gebundeld worden.
• Het bijdragen aan socialebeschermingsstelsels die erop gericht zijn de schokken op het vlak van hulpbronnen op te
vangen om diegenen die het kwetsbaarst zijn voor veranderingen te helpen.
• Het ondersteunen van regionale integratie om het hoofd te bieden aan de druk op water en aan energietekorten.
E U R O P E E S V E R S L AG
OOVER
VER
17
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 17
ONTWIKKELING
30/04/12 11:44
Europees verslag over ontwikkeling 2011/2012
Samenvatting
• Het verlenen van prioriteit aan infrastructuurprojecten die bijdragen tot het terugdringen van de armoede via een
beter beheer van de WEL-nexus.
Hoewel EU-ontwikkelingssamenwerking vaak verschaft wordt in de vorm van subsidies, kunnen leningen (onder meer via
de Europese Investeringsbank) tot slot ook ‘vermengd’ worden met subsidies om grote projecten, zoals projecten voor
waterinfrastructuur en voor de toelevering van hernieuwbare energie, te financieren.
d) De rol van de EU in het vormgeven van mondiaal bestuur
De debatten van Rio+20 inzake het institutionele kader voor duurzame ontwikkeling zijn gericht op het verbeteren van de mondiaal
bestuur. De EU dient ervoor te zorgen dat sociale, economische en milieudoelstellingen gelijkgesteld worden in de mondiale
governancestelsels en dat economisch, sociaal en milieubestuur elkaar versterken. Het versterken van de rol van het UNEP, de
FAO en het verzekeren van een meer gecoördineerd en gecentraliseerd antwoord van de VN op de beleidsvorming inzake land,
water en energie is eveneens van belang. Een raad voor duurzame ontwikkeling zou bijvoorbeeld toezicht kunnen uitoefenen op
de voortgang in het kader van een aantal duurzame ontwikkelingsdoelstellingen en van de actieplannen na Rio+20 en zou die
voorgang kunnen evalueren.
De EU dient met één stem te spreken in de VN-panels op hoog niveau voor duurzame ontwikkeling voor iedereen en mondiale
duurzaamheid en in organisaties en netwerken zoals de IFI’s, de WTO en de G20, om het integraal beheer van water, energie en land
te bevorderen. Een mondiaal optreden in het kader van het beleid voor het terugdringen van de emissies speelt een belangrijke rol
in het aansturen van technologische innovatie ten aanzien van klimaatveranderingen, waarbij overeenkomsten gesloten kunnen
worden om innovatie die ontwikkelingslanden ten goede komt te stimuleren. Een ambitieus standpunt van de EU, waarin gepleit
wordt voor allianties met de armste en meeste kwetsbare landen, heeft ertoe bijgedragen dat er een stap is gezet in de richting van
een mondiale overeenkomst op COP 17 in december 2011. De EU dient zich dan ook van haar meest ambitieuze kant te laten zien
door te pleiten voor open, transparante en stabiele voorschriften inzake handel, investeringen en migratie, die ontwikkelingslanden
in staat stellen om doeltreffend en doelmatig in te spelen op de druk die gecreëerd wordt door mondiale schaarstes, bijvoorbeeld
via de handel in virtuele hulpbronnen.
18
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd 18
30/04/12 11:44
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd COV3
30/04/12 11:44
E U R O P E E S V E R S L AG
MOBILISING EUROPEAN RESEARCH
FOR DEVELOPMENT POLICIES
OOVER
VER
ONTWIKKELING
OMGAAN MET SCHAARSTE:
Water, energie en land beheren voor inclusieve en duurzame groei
http://www.erd-report.eu
DEV-11-001-12_ERD_Report 2011_NL.indd COV4
30/04/12 11:44