Het Internationaal Strafhof

Het Internationaal Strafhof: laatste toevluchtsoord voor de
mensheid?
William R. Pace1
Inleiding
De geschiedenis wordt wel eens vergeleken met een wedstrijd tussen onderwijs en
rampspoed. Wie de geschiedenis een beetje kent, weet dat rampspoed meestal wint.
Daarom is het zo belangrijk dat de cruciale rol van het onderwijs benadrukt wordt. Het
voortbestaan van de mensheid zal er ongetwijfeldvan afhangen. Ook het welslagen van
het Statuut voor het Internationaal Strafhof zal afhangen van onderwijs. Of er voor onze
kleinkinderen nog een beschaving zal overblijven om van te genieten, zal eveneens
afhangen van onderwijs.
De voorbije vijftig jaar hebben we telkens op 10 december de verjaardag gevierd
van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Met deze verklaring
bevestigt het internationale recht plechtig dat mensen onvervreemdbare rechten
hebben, precies omdat zij mensen zijn. Dat is één van de grootste verwezenlijkingen van
onze beschaving. Hersch Lauterpacht, hoogleraar Internationaal Recht aan de
universiteit van Cambridge, schreef jaren geleden: ‘De idee dat mensen inherente
rechten hebben die boven het gezag van de staat verheven zijn, is de rode draad die
door heel de geschiedenis van het juridisch en politiek denken loopt. In de Oudheid
waren mensenrechten hoofdzakelijk een ontkenning van het absoluut gezag van een
staat en van zijn onvoorwaardelijke eis tot gehoorzaamheid.’ De idee van
mensenrechten, namelijk dat burgers bepaalde rechten hebben ten opzichte van de
staat, was helemaal niet vanzelfsprekend. Men moet slechts enkele decennia in de tijd
terugkeren om te merken dat de idee van mensenrechten voor een frivole en luxueuze
gedachte gehouden werd. Alleen dankzij onderwijs, wettelijke instellingen en
democratie zal het concept mensenrechten overleven.
In juli 1998, enkele dagen nadat India niet had kunnen verhinderen dat het Statuut
van Rome aangenomen werd, schreef de Times of India: ‘Vergis u niet, dit is een
historisch moment voor de internationale wetgeving. Nooit eerder, op de oprichting van
de Verenigde Naties na, hebben zoveel landen vrijwillig het pad geëffend voor zo een
fundamenteel aspect van staatssoevereiniteit.’ Het Statuut van Rome ter oprichting van
het Internationaal Strafhof is inderdaad een van de grootste sprongen voorwaarts in het
internationaal recht. De oppositie die de Verenigde Staten nu voeren tegen het
Internationaal Strafhof, zal in de komende jaren leiden tot een fundamentele
confrontatie, die zal gaan over democratie, recht en rechtvaardigheid en hoe deze
concepten zich verhouden tot de traditionele visie op soevereiniteit en macht van
staten.
De moeizame aanloop
De idee voor een Internationaal Strafhof ontstond bijna honderd jaar geleden. Na de
Eerste Wereldoorlog stelde Frankrijk bij de stichting van de Volkerenbond voor een
tribunaal op te richten voor de berechting van de Pruisische generaals. Andere
1
. William R. Pace is Convenor van de Coalitie voor het Internationaal Strafhof en Executive
Director van de World Federalist Movement
1
regeringen kantten zich tegen dit voorstel, waarschijnlijk uit vrees een precedent te
scheppen dat hen later zuur zou kunnen opbreken.
Na de Tweede Wereldoorlog voerden de Verenigde Staten een groep van landen
aan die aandrongen op een proces tegen de Duitse militaire en politieke top, en daarna
tegen de Japanse leiders. De Tribunalen van Neurenberg en van Tokio – militaire
tribunalen – waren een enorm belangrijk precedent. Het Internationaal Strafhof, dat nu
in Den Haag functioneert, is op hen gebaseerd is. In die tribunalen waren het de
overwinnaars die recht spraken. Alléén de verliezers stonden er terecht en uitsluitend
oorlogsmisdaden die gepleegd werden door Duitsers of Japanners in leidinggevende
posities werden aangeklaagd. Met misdaden gepleegd door anderen werd in het geheel
geen rekening gehouden.
In diezelfde periode, tussen 1945 en 1950, werden de Verenigde Naties opgericht.
Het VN-Handvest begint zeer plechtig met ‘Wij het volk’ en vervalt daarna – omdat het
nu eenmaal een document is – in de terminologie van ‘verdragsluitende staten’. De
Preambule huldigt respect voor mensenrechten en democratie, maar de Verenigde
Naties zouden al spoedig gedomineerd worden door enkele machtige landen. De meeste
van deze grootmachten probeerden inderdaad zo snel mogelijk opnieuw hun
invloedssferen te heroveren en te verstevingen. De eerste vier decennia van het bestaan
van de Verenigde Naties werden gekenmerkt door pogingen van de grootmachten om
hun macht te consolideren en, langs de andere kant, door een groeiende beweging van
kleinere landen naar onafhankelijkheid. De VN begonnen met vijfenveertig leden. Nu zijn
er honderdeenennegentig lidstaten. Dat de grootmachten binnen de Verenigde Naties
toch hun eigen macht bleven najagen is een bijzonder jammerlijke zaak. De wereld zou
er anders hebben kunnen uitzien, indien zij dit niet gedaan hadden, of indien er veel
meer proactieve steun geweest was voor het bevorderen van de democratie en de
mensenrechten in de wereld.
Reeds in de vroege jaren vijftig van de vorige eeuw werd er geprobeerd een
Internationaal Strafhof op te richten. De noodzaak ervan werd expliciet ingeschreven in
het Genocideverdrag en werd ook erkend bij het opstellen van de Conventies van
Genève. In de jaren zeventig waren er sporadische pogingen binnen de Verenigde Naties
als middel om agressie en apartheid strafbaar te stellen. Pas op het einde van de jaren
tachtig vroeg de eerste minister van Trinidad en Tobago namens een dertiental
Caraïbische landen aan de Algemene Vergadering van de VN om de oprichting van een
Internationaal Strafhof opnieuw op de agenda te plaatsen. Hij maakte handig gebruik
van de toen politiek hoogst gevoelige problematiek van de internationale drughandel,
om opnieuw de oprichting van een Internationaal Strafhof te vragen. Zijn argument was
dat de drugshandel het juridische en politionele apparaat van bijna alle Amerikaanse
landen aantastte. De eerste minister was zo scherpzinnig dit als argument aan te halen,
omdat hij wist dat de grootmachten binnen de VN gekant zouden zijn tegen dergelijk
Hof.
Het voorstel werd doorgeschoven naar het Zesde Comité van de Algemene
Vergadering, de juridische commissie. Deze commissie heeft de reputatie een
begraafplaats te zijn voor nieuwe ideeën. ‘Dat is een heel belangrijk idee, Meneer de
Voorzitter, we sturen het door naar het Zesde Comité’ en vier tot vijf decennia later is
iedereen het voorstel vergeten. Het Zesde Comité moest dit keer echter wel iets
aanvangen met het voorstel en zond het daarom door naar de Wetgevende Commissie
van de Algemene Vergadering, waar de idee zeker een stille dood zou sterven. De
rapporteur van deze commissie bleek echter niet opgewassen te zijn tegen zijn job en de
commissie had zich vastgereden in haar pogingen om een lijst van misdaden tegen de
mensheid op te stellen. Ze had nog slechts anderhalve week tijd om iets te doen, of
beter, niets te doen, voor het einde van het werkjaar. Het verhaal gaat dat een
2
snuggere Australische juridische raadgever met de idee kwam om dan maar het Statuut
van het Internationaal Strafhof opnieuw op de agende te plaatsen..
Toen gebeurde er iets totaal onverwachts: ineens was de Koude Oorlog voorbij. De
grootmachten hadden dit niet zien aankomen – ook al besteedden ze jaarlijks vijftien
miljard euro aan inlichtingendiensten. Door het einde van de Koude Oorlog kon er
politiek veel aandacht gaan naar wat er zoal binnen de Verenigde Naties gebeurde. In de
Veiligheidsraad werd de strijdbijl begraven. Bovendien was de toenmalige SecretarisGeneraal, Boutros Boutros-Gali, een visionair en uiterst bekwaam man, die een
merkwaardige Agenda voor Vrede had voorgesteld.
Eén van de echte redenen die de oprichting van het Internationaal Strafhof mogelijk
maakte, was het falen van de Veiligheidsraad. In het begin van de jaren negentig brak
de Balkanoorlog uit. Iedereen wist dat er opgetreden moest worden, maar niemand was
daartoe bereid. De beelden van nieuwe concentratiekampen, dit keer in ex-Joegoslavië,
en wat daar gebeurde, schokten de hele wereld. Maar daar bleef het ongeveer bij. Het
Internationaal Tribunaal voor ex-Joegoslavië was een poging, voornamelijk van de
Verenigde Staten, om het gezicht van de Verenigde Naties te redden. Het was een
politiek antwoord op een catastrofaal falen van de opdracht om vrede en veiligheid te
handhaven. Na al die decennia waarin de grootmachten beweerden dat ze het nooit
eens zouden worden over een statuut voor een internationaal tribunaal, werd dit statuut
op een tweetal maanden opgesteld en aangenomen. Minder dan een jaar later vond er
opnieuw een volkerenmoord plaats, in Rwanda, en ook deze volkerenmoord had kunnen
worden voorkomen. Ook hier faalde de Veiligheidsraad op onvoorstelbare wijze. Daarom
richtte de Veiligheidsraad een tribunaal op om de individuen te berechten die
verantwoordelijk waren voor de genocide.
De lotgevallen van het voorstel
Het voorstel van Trinidad en Tobago, dat door geklungel in de Wetgevende Commissie
wortels had gekregen, gecombineerd met de statuten voor Rwanda en Joegoslavië
leidden tot de oprichting van het Internationaal Strafhof. De Wetgevende Commissie
kon zich baseren op deze twee nieuwe statuten en reeds in 1994 leverde de Commissie
een voorstel voor een Statuut af. In november van dat jaar besprak het Zesde Comité
van de Algemene Vergadering het statuut. Natuurlijk waren de permanente leden
(Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Rusland, Frankrijk en China) slechts van
plan om de Wetgevende Commissie een complimentje te geven voor haar uitzonderlijke
verwezenlijking en voor het prachtige juridische document dat ze afgeleverd had, om
het daarna verticaal te klasseren. Maar dat was een misrekening. Een groep van een
zestal gelijkgestemde landen wilden het voorstel bespreken in een gevolmachtigde
conferentie. Deze Anti-P-5, de groep die positie innam tegen de permanente leden van
de Veiligheidsraad, groeide na een tijdje aan tot een twintigtal landen. Uiteindelijk
stemden de vijf permanente leden ermee in om het voorstel te laten bestuderen door
een ad hoc comité. Wie iets weet over deze ad hoc comités van de Algemene
Vergadering, weet dat dit een poging was om het voorstel te kelderen. Ook al wou de
groep van gelijkgestemde landen dat het voorstel rechtstreeks werd voorgelegd aan een
gevolmachtigde conferentie, toch stemde hij in met de verwijzing naar het ad hoc
comité. De toenmalige voorzitter van het Zesde Comité, de ambassadeur van Ghana,
was zo teleurgesteld dat hij het voorzitterschap naarlegde. Hij kon niet aanvaarden dat
een meerderheid van landen met de resolutie van de machtige landen instemde. Hij zag
dit niet als een compromis, maar als verraad. Hij keerde terug naar de tafel van Ghana
en diende het voorstel van de groep van gelijkgestemden opnieuw in. Noorwegen stak
zijn vlag op en stelde ‘Geen Actie’ voor. Dit is in de Verenigde Naties een parlementaire
manier om een voorstel te kelderen. Met een ‘Geen Actie’ geeft een land te kennen
3
dathet niet zal stemmen over de voorgestelde resolutie. Een honderdzestigtal landen
was voorstander van ‘Geen Actie’. Dat zou het einde kunnen geweest zijn van het
voorstel.
De Permanente Leden wilden de regeringen het voorstel enkele weken laten
bediscussiëren. Zij gingen ervan uit dat de grote verschillen tussen de verschillende
rechtssystemen in de wereld onoverbrugbaar waren en het voorstel uiteindelijk toch
fataal zouden zijn. Ze waren ervan overtuigd dat geen enkele regering bij de
besprekingen van de superioriteit van het eigen rechtssysteem zou willen afstappen.
Bovendien zouden de regeringen het voorstel onmiddellijk kelderen eens de mogelijke
vervolging van hun politieke en militaire top ter sprake zou komen.
Toen de delegaties van de verschillende landen in de zomer van 1995 bijeen
kwamen had bijna geen enkele delegatie instructies gekregen van zijn regering. In plaats
van het voorstel te kelderen, vonden sommigen dit een prachtig comité en
beschouwden ze zichzelf als een grondwetgevende vergadering. Jonge diplomaten en
juridische adviseurs ontwikkelden idealistische doelstellingen. Oudere diplomaten zagen
dit als een kans om hun carrière te bekronen. Het proces dat drie jaar later tot het
Statuut van Rome zou leiden, was begonnen.
Als we dit anekdotisch verhaal plaatsen in het ruime kader van het politiek getouwtrek
rond het Statuut van Rome dan zien we dat het plan van de Permanente Vijf zich tegen
hen keerde. Hadden ze direct een gevolmachtigde conferentie aanvaard, dan hadden ze
gekregen wat ze wilden en wat voor hen aanvaardbaar was, namelijk een Strafhof dat
door de Veiligheidsraad gecontroleerd wordt. Door het voorstel bloot te stellen aan twee
tot drie jaar van bespreking en discussie, ontwikkelde het zich tot iets totaal anders.
Ook het plan van de idealisten zou een averechtse uitwerking gehad hebben
Niemand toen dacht dat er in 2002 al een Internationaal Strafhof zou zijn. Iedereen
was ervan overtuigd dat er – zoals met het Zeerechtverdrag – tien, twintig of dertig jaar
van onderhandelen nodig zou zijn om dit te bereiken. Dat verklaart de ingesteldheid van
de toppolitici in bijna alle landen van de wereld. Ze trokken zich niets aan van wat er
zich tijdens de bijeenkomsten van maart en augustus 1995, 1996 en 1997 afspeelde in
het Zesde Comité omdat ze het comité toch niet ernstig namen. Zelfs diegenen die naar
Rome gingen in juni en juli 1998 geloofden niet dat het werk voltooid zou zijn na een
zitting van vijf weken.
De reden waarom het Statuut uiteindelijk toch werd aangenomen berust op een
reeks toevalligheden. In maart bleek dat de voorzitter van de conferentie aan een
ongeneeslijke ziekte leed, waardoor hij ontslag moest nemen. Er was niet voorzien in de
vervanging van de voorzitter. Dus werd er maar aan een Canadese diplomaat die al een
aantal Terrorisme Conventies van de Algemene Vergadering had voorgezeten gevraagd
of hij voorzitter wilde zijn, en hij aanvaardde de opdracht. De man wist niets af van de
drie jaar lange onderhandelingen of van het Statuut zelf. Hij voerde een nieuwe formule
van stemmen in. Er zou pas helemaal op het einde gestemd worden over een te-nemenof-te-laten. Die formule werkte.
Om twee uur ’s ochtends van de laatste dag van de onderhandelingen werd het
voorstel voor het Statuut verspreid. De volgende dag zouden de vergaderingen om tien
uur ’s ochtends hervat worden. Deze vergadering werd uitgesteld tot twaalf uur. Ook
twaalf uur werd afgelast en daarna drie uur en later vier uur. Ten slotte kwam iedereen
terug samen om zeven uur ’s avonds. Eerst stak India zijn vlag op en stelde voor dat het
Statuut een afschaffing van nucleaire wapens zou bevatten en dat er geen enkele rol
voor de Veiligheidsraad weggelegd zou zijn. Opnieuw was het Noorwegen, vier jaarna
de vorige keer, dat zijn vlag opstak en ‘Geen Actie’ wilde voor het voorstel van India.
Zweden steunde Noorwegen en het voorstel van ‘Geen Actie’ werd aanvaard. India’s
4
voorstel werd dus afgewezen. Daarna staken de Verenigde Staten hun vlag op en
stelden een aantal amendementen voor die het voorstel zeker fataal geworden zouden
zijn. Geen enkel land had instructies om ‘Geen Actie’ tegen de VS voor te stellen.
Slechts vijf minuten voor de vergadering was bijeengeroepen had de delegatie van
Noorwegen te horen gekregen dat ze ‘Geen Actie’ konden voorstellen, maar alleen als
ze twee andere landen had die haar motie zouden steunen. Die twee andere landen had
Noorwegen niet, maar het stelde toch ‘Geen Actie’ voor. Twee andere landen die ook
geen instructies hadden gekregen, steunden de motie van Noorwegen en de
amendementen van de Verenigde Staten werden afgewezen. Mexico, dat ook van plan
was een aantal amendementen in te dienen, legde zijn vlag neer. Het was zinloos om
ook vernederd te worden. Wenend van emotie zei de voorzitter van de Voorbereidende
Vergadering enkele minuten later dat het voorstel was aangenomen. Het Statuut voor
het Internationaal Strafhof was aangenomen. Dit was een ongelooflijke ervaring en het
was totaal onverwacht. Het was, zoals de Times of India schreef, ‘Internationale
wetgeving’.
Het Internationaal Strafhof wordt werkelijkheid
Tegen alle verwachtingen in hebben we nu een Hof met rechtsmacht over misdaden
tegen de mensheid, genocide en oorlogsmisdaden, zelfs als ze gepleegd zijn tijdens een
intern conflict. Het is verbazingwekkend dat landen aanvaard hebben dat het Hof ook
jurisdictie heeft over misdaden begaan in een land. Dat is een enorme stap vooruit in
internationaal recht, omdat er afstand gedaan wordt van één van de basisprincipes van
het Handvest van de Verenigde Naties, het verbod van inmenging in nationale
aangelegenheden van een andere staat. De voorbije vijftien jaar zagen we een dagelijkse
strijd tussen dit verbod van inmenging en het principe van internationale
mensenrechten. We zagen democratie zegevieren over nationale jurisdictie voor interne
conflicten en misdaden tegen de mensheid begaan in vredestijd.
Het Hof heeft een onafhankelijke aanklager. Het is een zwakke, maar toch een
onafhankelijke figuur. De Verenigde Staten, China en andere grootmachten hebben zich
daar met alle macht tegen verzet. Het Hof biedt de garantie van gerechtigheid voor
vrouwen en kinderen en boekt historische vooruitgang in het beschermen van de
rechten van de slachtoffers. Het is een Hof dat past in een nieuwe wereldorde. Het
heeft een sterke band met de Verenigde Naties en de Veiligheidsraad, maar biedt
tegelijkertijd voldoende waarborgen tegen ongepaste inmenging van de Veiligheidsraad
of tegen misbruik van het vetorecht door de permanente leden. Hierop komen we later
terug, want een week voor het Statuut van Rome in werking trad, lanceerden de
Verenigde Staten er een aanval op in de Veiligheidsraad, die ze bijna wonnen.
Het Statuut laat geen enkel voorbehoud toe. Als landen een voorbehoud maken op een
verdrag, dan wil dat zeggen dat ze het verdrag als geheel wel aanvaarden, maar één of
meer bepalingen ervan niet. Het is opmerkelijk dat het document dat om twee uur ’s
ochtends in Rome vrijgegeven was niets zei over de mogelijkheid van voorbehoud, maar
op vrijdagochtend, 17 juli, stuurde het bureau een nota uit met de laconieke mededeling
dat men vergeten was te vermelden dat geen enkel voorbehoud bij het verdrag
aanvaard wordt. Zes of zeven uur lang hadden de landen die voorbehoud wilden maken,
gedacht dat het kon. Waarschijnlijk was dit geen opgezet spel, maar een simpele
vergissing. Bovendien stonden er in het document totaal verschillende dingen in het
Frans, het Spaans of het Engels. Zelfs bij een van de meest kritieke punten, artikel 124,
werden nog veranderingen aangebracht tussen vrijdagnacht en zaterdagmorgen. Tijdens
deze conferentie zijn er een aantal onorthodoxe dingen gebeurd. Ze waren niet echt
immoreel, maar wel hoogst ongewoon. Het was een poging van de leiders van de
5
conferentie om met een verdrag op de proppen te komen dat de moeite waard was.
Het Statuut bevat principes van ’s werelds grootste juridische systemen. Realisme,
idealisme, soevereiniteit en internationale samenwerking vloeien samen in deze nooit
eerder geziene inspanning. Het Statuut betekent een monumentale vooruitgang in de tot
stand koming van een globaal systeem van wetten en instellingen in internationaal
strafrecht. Het is een conservatief document dat het principe van soevereiniteit huldigt,
met inbegrip van mengvormen van nationale en democratische volkssoevereiniteit. Het
Statuut huldigt het subsidiariteitsbeginsel en werpt heel wat dammen op tegen
misbruik, wat hopelijk niet zal leiden tot de ineffectiviteit van het statuut. De kans
daartoe is helaas groot.
Getouwtrek rond de bevoegdheid van het Hof
De regeringen legden de drempel voor het aanhangig maken van een zaak hoog. De
bedoeling was dat het Strafhof alleen de meest zware misdaden en de meest wrede
misdadigers zou vervolgen en niet overrompeld zou worden door honderden zaken. Vele
landen wilden het Hof universele jurisdictie geven over de drie ernstigste misdaden.
Deze landen en bijna alle juridisch adviseurs van de aanwezige NGO’s
beargumenteerden dat universele jurisdictie hiervoor reeds bestond in het internationaal
recht. De Verenigde Staten, Frankrijk, Rusland, China, Mexico, India en andere
verzetten zich met hand en tand tegen universele jurisdictie uit vrees dat het Strafhof
zijn rechtsmacht zou kunnen uitbreiden over onderdanen van lidstaten die het Statuut
van Rome niet hebben ondertekend. De compromissen, die strikte beperkingen opleggen
aan de rechtsmacht van het Strafhof, en het bijzonder hoge aantal landen dat nodig is
om het Statuut te wijzigen, zijn grote zwaktes van het Statuut. Nochtans behouden
90% van de landen van de wereld die de Conventies van Genève en het
Genocideverdrag ondertekend hebben het recht van universele jurisdictie over daders
van oorlogsmisdaden en genocide. Dat recht moet worden uitgeoefend op nationaal
niveau, zoals recente zaken – onder andere tegen Pinochet – hebben aangetoond.
De mogelijkheid om het Hof zeven jaar lang geen jurisdictie te geven over
oorlogsmisdaden, valt te betreuren. Zelf ben ik van mening – maar vele andere NGO’s
zijn het grondig oneens met mij – dat dit geen belangrijk zwak punt is van het Statuut.
Dit mechanisme en de beperking van de rechtsmacht van het Hof met betrekking tot
niet-statelijke actoren, hebben ertoe bijgedragen dat landen als Frankrijk en Rusland, die
eerder geneigd waren de Verenigde Staten en China te steunen in hun oppositie tegen
het Statuut, toch over de streep getrokken werden. Frankrijk veranderde op het laatste
ogenblik van positie, waardoor nu alle landen van de Europese Unie het Strafhof
steunen. Dit is van groot belang voor de ontwikkeling van een gemeenschappelijk beleid
in de EU, dat de grootste politieke drijfkracht achter het Statuut van Rome is. Ook al
kon het Strafhof in andere delen van de wereld op krachtige steun rekenen, toch is het
gezamenlijk standpunt van de Europese Unie van primordiaal belang geweest voor de
snelle en succesvolle oprichting van het Hof – zeker als men er rekening mee houdt dat
dit indruist tegen de unilaterale politiek van de machtige Verenigde Staten.
Ik ga even dieper in op de strategie die gevoerd werd in de periode na de
goedkeuring van het Statuut van Rome. De Verenigde Staten en zes andere landen
hadden tegengestemd. Er waren een ook een groot aantal onthoudingen. Vele
onthoudingen, onder andere van Mexico en India, zouden tegenstemmen geweest zijn
als die landen niet teruggeschrokken waren voor een associatie met de Verenigde
Staten. Hadden ze wel tegengestemd, dan was het verdrag nooit in werking getreden.
Het was ondenkbaar dat het Hof er toch gekomen zou zijn, ondanks de tegenstemmen
van machtige landen.
6
De Verenigde Staten begonnen tegenstrijdige signalen uit te zenden. Ten opzichte
van de Senaat, het Pentagon en de publieke opinie in het land, waren de VS sterk
gekant tegen de idee van een Strafhof, maar in de Verenigde Naties werkten ze op een
constructieve manier mee. Het is belangrijk voor ogen te houden dat iedereen dacht dat
dit verdrag hetzelfde lot beschoren was als het Zeerechtverdrag, en dat het nog zes tot
zeven onderhandelingsronden voor de boeg had. Maar in plaats van een kaderverdrag
zoals het Protocol van Montréal over de klimaatsveranderingen kwam er een soort
kaderverdrag met daarbovenop het Statuut van Rome.
Er waren tien sessies van de Voorbereidende Commissie van de Algemene
Vergadering. Deze Commissie staat in voor alle bijkomende onderhandelingen van
verdragen, zoals de procedureregels en elementen van de misdaden. De Verenigde
Staten drongen zeer sterk aan op het opnemen van elementen van de misdaden. Andere
landen wezen dit even sterk af. Na meer dan twee jaar onderhandelen vond een
meerderheid van landen dat de elementen van de misdaden de misdaden verduidelijken.
Dit droeg bij tot de idee die velen tot dan toe ondenkbaar achtten, namelijk dat de
verschillende rechtssystemen elkaar wel degelijk konden vinden voor wat betreft de
basisprincipes van het internationaal recht. Deze principes zouden ook duidelijk tot
uiting komen in de Procedureregels en Elementen.
Daarnaast moest de Voorbereidende Commissie de verhouding van het onafhankelijke
Hof tot de Veiligheidsraad vastleggen. Dit was een uitermate moeilijk punt. Vervolgens
moest er een overeenkomst worden gesloten met de gaststaat. Hoe moest de gaststaat
omgaan met deze nieuwe instelling en hoe zou het Hof worden gefinancierd? Normaal
worden dergelijke problemen opgelost nog voor de landen instemmen met een verdrag,
maar in dit geval waren ze verdaagd en toegewezen aan de Voorbereidende
Vergadering. Dit is weer een anderen reden die in het voordeel van de oprichting van
het Strafhof speelde. Als de beslissing over al deze praktische zaken gespreid was
geweest over verschillende sessies, dan hadden de tegenstanders van het verdrag hun
krachten kunnen bundelen en het ontstaan van het Statuut kunnen beletten, of het Hof
toch ondergeschikt kunnen maken aan de Veiligheidsraad.
Ik zal even kort ingaan op de argumenten voor een Hof dat ondergeschikt is aan de
Veiligheidsraad. Na de mislukking van de Volkerenbond, streefden de regeringen naar
een sterke Veiligheidsraad die resoluties zou kunnen aannemen, vrede afdwingen,
ontwapening verplichten en sancties opleggen. Om dit te bereiken gaven ze de vijf
machtigste landen een vetorecht, want als men de vijf machtigste landen niet op één
lijn kon krijgen, dan zou een tussenkomst van de Veiligheidsraad misschien meer kwaad
dan goed kunnen doen. Dit was een sterk argument en dat is het voor sommigen nog
steeds. De idee van een Internationaal Strafhof dat militaire en politieke leiders kan
vervolgen, werd gezien als een bedreiging van de mogelijkheid voor de vijf permanente
leden om tot overeenstemming te komen. Hoe zou een vredesconferentie nog mogelijk
zijn als een onafhankelijk Hof de mensen vervolgt die vrede zouden moeten sluiten? Het
leek onrealistisch dat een Hof leiders van landen in oorlog kon aanklagen. De
belangrijkste reden om het Hof te onderwerpen aan het gezag van de Veiligheidsraad
was dat de Veiligheidsraad nog steeds in staat moest zijn om internationale vrede en
veiligheid te handhaven, om vrede af te dwingen en dat hij nog steeds voldoende
armslag moest hebben om de leiders van de oorlogvoerende staten rond de tafel te
brengen voor vredesbesprekingen.
Er werd een voorstel ingediend dat de Veiligheidsraad de mogelijkheid geeft om
onderzoeken en aanklachten een jaar lang te bevriezen, zodat de aangeklaagde leiders
ongehinderd een vredesconferentie kunnen bijwonen (artikel 16 van het Statuut). Dit
hield echter niet in dat de Veiligheidsraad elke keer op voorhand moest instemmen met
7
een mogelijke vervolging voor het Strafhof.
De figuur van de aanklager
Toen is de idee van een onafhankelijke aanklager ontstaan. De grootmachten
konden omzeggens elk land beletten om een zaak door te verwijzen naar het Hof, wat
een van de manieren is om een zaak aanhangig te maken en een onderzoek op gang te
brengen. De Verenigde Staten zouden veel druk op een land kunnen uitoefenen om te
voorkomen dat het land iets zou doen dat hen niet zinde. Zij wisten heel goed dat ze in
Rome de andere landen niet zouden kunnen overtuigen om het Hof te onderwerpen aan
de Veiligheidsraad, omdat vele landen dit politiek niet correct achtten. Daarom stelden
ze een bepaling voor die inhield dat het Hof een zaak slechts kon behandelen als het
land van de beschuldigde de aanklacht had goedgekeurd. Amerika was ervan overtuigd
dat elke regeringsleider ter wereld zou vinden dat zijn toestemming vereist was
vooraleer een onderdaan van zijn land voor het Strafhof gebracht werd. Tegen alle
verwachtingen in beseften de regeringen tijdens de drie jaar dat de onderhandelingen
duurden, dat het Hof enkel zinvol was indien er geen voorafgaande toestemming nodig
was. Frankrijk stelde voor dat niet alleen het land waarvan de verdachte onderdaan
was, maar ook het land waar de misdaad was gepleegd en daarenboven het land van
het slachtoffer moest instemmen. Als dit aanvaard werd, zou er nooit een zaak voor het
Hof komen, tenzij de Veiligheidsraad ze verwezen had onder Hoofdstuk VII. De
regeringen beseften dat een voorafgaandelijke toestemming een achterdeur was om de
Veiligheidsraad volledige controle over het Hof te geven. Alleen een onafhankelijke
aanklager zou het evenwicht kunnen verzekeren en volledige controle door de
Veiligheidsraad voorkomen. Daarom werd de functie van een zwakke, maar
onafhankelijke aanklager gecreëerd.
De houding van de Verenigde Staten
De regering Clinton nam over de hele lijn een dubbelzinnige houding aan. Zij was
niet onmiddellijk een voorbeeld van sterk moreel leiderschap. Toch waren zowel het
Ministerie van Buitenlandse Zaken als het Ministerie van Justitie voorstanders van het
Statuut. In de Nationale Veiligheidsraad van het Witte Huis was de verhouding twee
tegen één, in het voordeel van het Statuut. Of beter gezegd, een derde was
voorstander, een derde absoluut tegen, terwijl een ander derde zich er niets van
aantrok, omdat het Hof er toch nooit zou komen. We moeten steeds voor ogen houden
hoe belangrijk het was dat elke politieke leider ervan overtuigd was dat het Hof er nooit
zou komen. Dat de idee van een Strafhof wortels kon krijgen en vier jaar lang vastere
vorm kon aannemen, was te danken – of te wijten – aan de absolute desinteresse van
de belangrijkste staatsleiders, anders hadden ze snel komaf gemaakt met het voorstel.
Het Pentagon en de Senaat waren in hoofdzaak tegen. Kort voor het einde van zijn
ambtstermijn, besliste Clinton om het verdrag te ondertekenen. Het was zondag, 31
december 2000. In New York en in Washington woedde een hevige sneeuwstorm. Om
tien of elf uur ’s morgens kreeg ik een telefoontje van Human Rights Watch met de
mededeling dat er toch geen ondertekening zou komen omdat de Israëlische regering
net daarvoor tegen gestemd had. Men ging ervan uit dat de Israëlische regering alleen
zou doen wat de Verenigde Staten hen opgedragen had en dat er daarom geen
ondertekening zou komen. Twintig minuten later kreeg ik weer een telefoontje, dit keer
van de Verenigde Naties, waarbij ik verzocht werd onmiddellijk naar mijn kantoor te
gaan om het statuut ondertekend zou worden. Clinton stond bekend om zijn gebrek aan
besluitvaardigheid en zijn beslissingen van het laatste uur. De Verenigde Staten zouden
het statuut toch ondertekenen, hierin gevolgd door Israël. Door de sneeuwstorm volgen
8
er geen vliegtuigen in het Oosten van de Verenigde Staten en dus moest de
ambassadeur voor Oorlogsmisdaden van het Ministerie van Buitenlandse Zaken een trein
nemen naar New York en zich zo een weg banen door de sneeuw. Natuurlijk was er
niemand in het VN-gebouw op zondag 31 december, behalve dan op de 32ste
verdieping, waar we met zes zaten te wachten op de ondertekening. Uiteindelijk waren
er drie landen die het statuut op 31 december 2000 ondertekenden: de Verenigde
Staten, Israël en Iran. Ondertussen hebben de VS en Israël laten weten geen partij te
willen worden bij het Statuut.
Dan komt de regering Bush aan de macht en deze regering is een absoluut
tegenstander van het Internationaal Strafhof. Waarschijnlijk is haar ideologische verzet
tegen het Hof groter dan dat van eender welke verkozen of aangeduide regering in de
Verenigde Staten in meer dan een eeuw. Deze regering is natuurlijk ook gekant tegen
Kyoto en andere grote milieuverdragen. Ze wil vanzelfsprekend verdedigingsverdragen,
ontwapeningsverdragen en verdragen tegen nucleaire tests opzeggen. De regering Bush
heeft een fundamenteel verschillende benadering van het internationaal recht. Voor mij
is dat de meest gevaarlijke ontwikkeling die de wereldorde in de laatste decennia
gekend heeft. De haviken controleren het buitenlands beleid van de VS bijna volledig.
Het zijn ideologen die bovendien nog fundamentalistisch zijn in hun religieuze
overtuiging. Ze geloven dat recht stopt aan de grenzen van de staat en dat alles wat
daarbuiten valt slechts op voornemens berust, die je enkel naleeft als dat in het
staatsbelang is. Anders zet je die voornemens zonder schroom aan de kant. Het is
evident dat een organisatie als de Europese Unie, het meest ongelooflijke experiment
aller tijden in internationale democratie, deze mensen uitermate choqueert. Daarom
voeren ze hoofdzakelijk besprekingen met Blair, Berlusconi en anderen. Ze hebben liever
geen banden met een internationale organisatie. Ze bevinden zich in zo een
machtspositie dat het voor hen gunstiger is om met elk land apart verdragen te sluiten
dat met een hele groep landen tegelijkertijd. Internationale conferenties, internationale
toppen en multilaterale overeenkomsten zijn voor hen niet de beste manier om hun
sterke onderhandelingspositie te maximaliseren. Het is heel voorspelbaar dat ze zich
meer en meer zullen verzetten tegen multilaterale samenwerkingsvormen en dat ze
liever onderhandelingen voeren in een unilaterale of bilaterale omgeving. Nochtans
dragen ze wel bij aan de werking van de Wereldhandelsorganisatie. Dit is een machtig
regelgevend lichaam dat beslissingen kan opleggen aan de Europese Unie en zijn
lidstaten, maar ook aan de Verenigde Staten. De houding van de V.S. is minstens
dubbelzinnig te noemen.
De regering Bush zal hoogstwaarschijnlijk niets wijzigen aan haar standpunt ten
opzichte van het Statuut van Rome. Een van de belangrijkste vragen zal zijn of de
regering in de Veiligheidsraad zal voortgaan met de ondermijning van het Hof of dat de
vermoeiende strijd die ze er in de zomer van 2001 heeft moeten haar leveren haar
standpunt wat gematigd heeft. In 2001 stelde ze in de Veiligheidsraad voor om via een
Hoofdstuk VII-resolutie te beslissen dat onderdanen van een staat die geen partij zijn bij
het Statuut van Rome immuun zouden zijn voor vervolging. De oorspronkelijke resolutie
hield eigenlijk in dat iedereen die betrokken was bij vredesoperaties of operaties
goedgekeurd door de Veiligheidsraad, dergelijke immuniteit zou genieten. De Verenigde
Staten dreigden ermee niet meer deel te nemen aan vredesoperaties indien de
Veiligheidsraad deze uitzondering niet zou goedkeuren. Ze gebruikten de mogelijkheid
van Hoofdstuk VII om het verdrag waar ze zo tegen waren, te amenderen. Dit was een
enorme schending van de fundamentele principes van internationaal recht en een zwaar
misbruik van Hoofdstuk VII. Dat hoofdstuk is bedoeld om het hoofd te bieden aan een
direct gevaar voor vrede en veiligheid. Een permanent lid dat zelf het gevaar creëert, is
verplicht het gevaar te stoppen in plaats van Hoofdstuk VII te misbruiken om met het
gevaar om te gaan. Het standpunt van de Verenigde Staten vormde een grote uitdaging
9
voor de geloofwaardigheid van de Veiligheidsraad. Over heel de wereld werd er op het
hoogste regeringsniveau acte van genomen. Het was heel roekeloos van de Verenigde
Staten om het risico te lopen het gezag van de Verenigde Naties, een orgaan waarin ze
overweldigend veel macht hebben, te ondermijnen, enkel en alleen omdat hun macht er
niet absoluut is. Het zal interessant zijn om te zien hoe dit verder evolueert.
Op weg naar internationale gerechtigheid
Ondertussen hebben zevenentachtig landen het verdrag geratificeerd, de rechters en de
aanklager zijn verkozen. In 2003 werd het Hof opgericht. Het is een voorbeeld van
internationaal recht in de praktijk. Het Hof houdt ook een enorme uitdaging in. Het is
geen stortplaats voor problemen van allerlei aard, maar het is een enorme
verwezenlijking in de strijd tegen de straffeloosheid. Over vijfhonderd jaar, zullen
historici dit beschouwen – als het lukt natuurlijk – als een keerpunt in de geschiedenis.
Tegelijkertijd maken we grote sprongen vooruit op het vlak van de preventie van
conflicten en in de versterking van vredesmissies door de VN. Zeker als de VS niet
bereid zijn, is het van fundamenteel belang dat Europa geïnteresseerd zal zijn in
conflictpreventie en vredeshandhaving. Er worden grote inspanningen gedaan in het
regelen van conflicten, in de verbetering en humanisering van sancties en in de
heropbouw van gemeenschappen en het juridisch apparaat van landen na een
gewapend conflict.
Het is van groot belang nooit te vergeten dat de voorbije eeuw de bloedigste en de
gewelddadigste ooit was. Als we niet onmiddellijk een ander pad inslaan, zullen we een
herhaling beleven van de wreedheden van vorige eeuw. Het Strafhof en alle andere
pogingen om het geweld aan banden te leggen, moeten niet gezien worden als een
utopisch streven. Als de mensheid een kans wil hebben om ook nog in het jaar 2150 de
aarde te bevolken, dan moeten wij ervoor zorgen dat deze pogingen slagen.
10