Stuurgroep ngo`s - Rol ngo`s

Stuurgroep « DGOS-Ngo’s »
De verschillende rollen van de ngo’s uit het Noorden: consensusnota
Goedgekeurd op de vergadering van 3 april 2009
Deze tekst is een gezamenlijk werkstuk van de vertegenwoordigers van DGOS,
ACODEV en COPROGRAM. Het is de neerslag van de besprekingen die werden
gevoerd en van de consensus die is bereikt binnen de stuurgroep "DGOS–
Ngo’s". De groep bestaat uit vertegenwoordigers van de beleidscel van de
minister
van
Ontwikkelingssamenwerking,
de
Directie-Generaal
Ontwikkelingssamenwerking van de Federale Overheidsdienst Buitenlandse
Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, de ngo-federaties
(COPROGRAM en ACODEV) en de ngo-koepels (11.11.11 en CNCD).
Er moet niet alleen van gedachten worden gewisseld over doeltreffendheid maar ook
over de rol die voor de ngo’s is weggelegd in de ontwikkelingssamenwerking en op het
gebied van ontwikkeling in een ruimer verband. Het eerste uitgangspunt hierbij is de
identiteit en de eigenheid van de ngo’s en hun werkgebieden. Deze nota heeft tot doel de
verschillende rollen in kaart te brengen. Het basisdocument is de nota “Rol en legitimiteit
van ngo’s in ontwikkeling” van september 2008, waarmee de vertegenwoordigers van de
ngo’s een bijdrage aan het overleg ngo’s/overheid doen en waarin acht functies en rollen
van ngo’s worden beschreven. In dit document worden ze in vier groepen ingedeeld.
1. In het Noorden, sensibilisering, ontwikkelingseducatie en het publiek
aanzetten tot actie voor billijker Noord-Zuidverhoudingen1
Het opzet is dat de burgers in het Noorden worden gestimuleerd om door de keuzes die
ze maken op politiek en economisch gebied en door hun levenswijze enz. blijk te geven
van hun belangstelling voor billijke Noord-Zuidverhoudingen. Het uiteindelijke doel is dat
burgers via de stappen van bewustwording en van een ander levenswijze
verantwoordelijkheid nemen ten aanzien van problemen van mondiale omvang die van
invloed zijn op ontwikkeling of onderontwikkeling: handel, milieu, migratie, landbouw,
enz.
Het is dan ook zaak dat ngo’s in hun ontwikkelingseducatie de burger zo objectief
mogelijke analyse-instrumenten aanreiken opdat hij zich aan de hand van de informatie
over de Noord-Zuidverhoudingen een zo genuanceerd mogelijk beeld kan vormen en zijn
gedrag en engagement hierop afstemmen. Sensibilisering dient absoluut in deze lijn te
liggen. Elke ngo zou dan voor de eigen werking het onvermijdelijke verband tussen
fondsenwerving en ontwikkelingseducatie moeten verduidelijken om zo weinig mogelijk
aanleiding tot dubbelzinnigheid te laten bestaan en de onderlinge synergie te stimuleren.
De mogelijke concurrentie tussen ngo’s op het gebied van fondsenwerving, kan het
immers moeilijker maken om doeltreffende en gecoördineerde strategieën voor
ontwikkelingseducatie uit te stippelen die nochtans noodzakelijk zijn om hun
doelstellingen naar behoren te kunnen verwezenlijken. Het bestendigen van een
gedragswijziging is een taak die alle ngo’s ter harte moeten nemen.
1 In hun bijdrage omschrijven de ngo’s deze rol als « Via publiekscampagnes in het Noorden, steun zoeken bij
het grote publiek voor beleidsbeïnvloedend werk».
Ref. Stuurgroep NGO's - Rol NGO's - Consensusnota.doc – blz. 1/6
2. In het Noorden, mobiliseren, coördineren, voorstellen met betrekking tot de
Noord-Zuidverhoudingen uitwerken; toezicht van de burger op de overheid
en de private sector opdat hun beleid en hun acties de kwetsbare
bevolkingsgroepen in het Zuiden versterken in de uitoefening van hun
rechten2
B- Ngo’s uit
het Zuiden
A – Belgische ngo’s
Het kader van het recht op ontwikkeling moet en kan nog worden verbeterd, zowel in het
Noorden en het Zuiden als op internationaal niveau. Om de rol van de ngo’s in het
Noorden te beschrijven, dient eerst een inventaris te worden gemaakt van de
verschillende niveaus van “doelgroepen”: de nationale overheden in het Zuiden, de
nationale overheden in het Noorden en de internationale instanties. Verder dient ook de
rol van de ngo’s in het Zuiden in deze te worden benadrukt.
1 – Overheid in het Noorden
In hun eigen land kunnen de ngo’s
politiek gewicht in de schaal leggen.
Vooral op dit niveau kunnen zij op de
meest doeltreffende en legitieme wijze
hun burgerschap uitoefenen en hun
regering en instellingen
verantwoording laten afleggen. De
verkozenen hebben er belang bij naar
de ngo’s te luisteren. Zij verdedigen
immers niet alleen bepaalde zaken
maar vertegenwoordigen ook een
groep burgers/kiezers die invloed kan
uitoefenen op andere burgers/kiezers.
Dankzij hun mobiliserende kracht
kunnen zij een hefboom voor
verandering vormen. ngo’s in het
Noorden oefenen dus op legitieme
wijze druk uit op de overheden in het
Noorden.
2 – Overheid in het Zuiden
3- Internationale instanties
Ten aanzien van de internationale
instanties verrichten de ngo’s in het
Noorden en het Zuiden zowel op
nationaal niveau als gezamenlijk
werkzaamheden waarbij ze analyses
en ervaringen delen en
gemeenschappelijke doelstellingen
vaststellen. Hierdoor winnen zij veel
aan belang en doeltreffendheid.
Deze gedeelde werkzaamheden zijn
ook nuttig ten aanzien van de
overheden in het Zuiden en in het
Noorden.
In de lijn van de beschouwing onder
(A1), hebben de ngo’s uit het Zuiden
de legitieme rol om druk uit te
oefenen op de overheden uit het
Zuiden.
Ten aanzien van de overheden in het Noorden en van internationale instanties (A1 et A3)
kunnen de Belgische ngo’s een legitieme en verdedigbare rol van “waakhond” vervullen.
De medefinanciering door de overheid die de ngo’s in het Noorden ontvangen mag dan
van nature voor een spanningsveld zorgen, toch is deze rol één van de pijlers van de
democratie. Om de inhoudelijke relevantie en legitimiteit te versterken, is de verankering
in het Zuiden van dit soort activiteiten en de betrokkenheid van de partners in het Zuiden
(met of zonder financiële band) van essentieel belang3. Dit is een rol die de partners in
het Zuiden niet kunnen waarnemen maar die wel fundamenteel is voor hen.
Belgische ngo’s kunnen slechts onrechtstreeks druk uitoefenen op de overheden in het
Zuiden (B2), op basis van doelstellingen die ze met de partners uit de civiele
samenleving in het Zuiden delen en morele of technische ondersteuning. De Belgische
ngo’s treden dus niet op het voorplan. Ze zouden het trouwens moeilijk hebben om hun
eisen kracht bij te zetten ten aanzien van de politieke verantwoordelijken en het zou ook
de lokale actoren die de functie van waakhond vervullen, verzwakken. Een en ander sluit
aan bij de vierde taak van de ngo’s, met name de versterking van de organisaties van de
civiele samenleving in het Zuiden (zie punt 4).
2 Hier wordt gerefereerd aan twee taken die de ngo’s zelf hebben opgenomen: "druk uitoefenen op de
nationale en internationale overheden om een beter kader te scheppen voor het recht op ontwikkeling" en
"druk uitoefenen op de bedrijfswereld om via hun economische activiteiten de rechten beter te respecteren en
te helpen vervullen".
3 Zie de publicatie: 11.11.11, 2004, Een ander partnerschap is mogelijk…en dringend nodig !
Ref. Stuurgroep NGO's - Rol NGO's - Consensusnota.doc – blz. 2/6
In specifieke gevallen komt het voor dat ngo’s in het Noorden overheden in het Zuiden
aanspreken. Het betreft dan (1) de verdediging van het internationaal recht dat door
verschillende landen is erkend en aanvaard zoals de bevordering van de democratie en
(2) ruchtbaarheid geven aan situaties of thema’s waarop geen enkele lokale actor kan
inspelen (omdat het acute aangelegenheden betreft (breaking news), omdat de situatie
niet gekend is of omdat ze politiek te gevoelig ligt voor de lokale actoren of nog omdat
de aangelegenheid geen deel uitmaakt van hun prioriteiten. Deze vorm van rechtstreeks
aanspreken dient beperkt te blijven. Ook moet er een objectieve grond voor bestaan en
mag het alleen gebeuren vanuit een netwerkverband.
Hetzelfde onderscheid kan worden gemaakt voor de druk op de private sector. De ngo’s
in het Noorden oefenen druk uit op de private sector in het Noorden en doen aan
bewustmaking van de consument in het Noorden. De ngo’s in het Zuiden gaan in het
Zuiden op dezelfde manier tewerk. Er worden netwerken opgericht voor de uitwisseling
van ervaringen en informatie. Sommige ngo’s zijn hierin gespecialiseerd. Zo nemen
initiatieven zoals eerlijke handel een hoge vlucht.
3. In het Zuiden, versterking van de lokale ontwikkelingsactoren en
ondersteuning van de inspanningen die de kwetsbare bevolkingsgroepen in
het Zuiden leveren in hun streven naar een duurzame uitoefening van hun
rechten4
Deze rol is in een halve eeuw sterk geëvolueerd. Van leverancier van goederen of
diensten aan kwetsbare bevolkingsgroepen zijn de ngo’s in het Noorden stilaan
uitgegroeid tot de partner van lokale actoren die een bijdrage levert aan hun
capaciteitsopbouw. Dit is een segment waarin de ngo’s een doeltreffende rol kunnen
spelen : meewerken aan de capaciteitsopbouw van de
organisaties uit de civiele
samenleving in het Zuiden opdat zij hun eigen rol beter kunnen invullen: de organisatie
van
de
doelgroepen
(empowerment),
politieke
druk
uitoefenen
voor
ontwikkelingsaangelegenheden,
achtergestelde
groepen
bereiken
(vrouwen,
minderheden, enz. …). De ngo’s in het Noorden kunnen hun ervaringen en analyses
delen en netwerking bevorderen tussen de partners in het Noorden en/of het Zuiden en
zorgen voor institutionele en organisatorische versterking.
De capaciteitsopbouw van de lokale actoren in het algemeen of van de civiele
samenleving in het bijzonder moet gericht zijn op het onafhankelijk worden ten aanzien
van externe hulp. Aldus bekeken is het van essentieel belang (1) dat op regelmatige
basis de relevantie van financiële hulp wordt onderzocht en (2) dat, indien deze hulp
noodzakelijk blijkt, wordt afgewogen welke nadelige effecten deze kan hebben op de
prestaties van de lokale actoren en op de verhoudingen tussen de actoren (ngo in het
Noorden/partner, partner/begunstigden, enz). Het lokale vermogen tot zelffinanciering
en de capaciteit van de landen in het Zuiden om hun verantwoordelijkheden op te nemen
vereist op korte en middellange termijn de nodige realiteitszin maar dit neemt niet weg
dat hulp als tijdelijk moet worden beschouwd. De civiele samenleving van de
ontwikkelingslanden versterken is een oefening in de versterking van haar autonomie. De
rol van de ngo’s in het Noorden, en van de ontwikkelingssamenwerking in het algemeen
moet per definitie evolueren. Het uiteindelijke doel is dan ook dat er een eind komt aan
de afhankelijkheid van buitenlandse hulp.
Wat de sociale en economische programma’s betreft, is een afgetekend onderscheid
vereist tussen de ngo’s in het Noorden en de ngo’s in het Zuiden. Met uitzondering van
noodsituaties of onstabiele situaties, is de uitvoering van sociale en economische
programma’s het legitieme recht van de ngo’s in het Zuiden. Er moet dus werk worden
gemaakt van de capaciteitsopbouw van de ngo’s in het Zuiden opdat zij zelf goederen en
diensten kunnen leveren die op de noden van de bevolking zijn afgestemd. Dit is een
4 Dit verbindt de tweevoudige rol van de ngo’s: "in het Zuiden de organisaties van de civiele samenleving
versterken zodat zij de doelgroepen kunnen organiseren en ook in hun maatschappij het beleid van overheden
en bedrijven kunnen beïnvloeden ten gunste van meer ontwikkeling en “waar nodig ook meehelpen om via
sociale en economische programma’s gericht op dienstverlening, zoals microkredieten, medische
programma’s,…"
Ref. Stuurgroep NGO's - Rol NGO's - Consensusnota.doc – blz. 3/6
absolute voorwaarde voor duurzaamheid. Verder moet altijd goed de afweging worden
gemaakt welke actor op het veld het best geplaatst is voor de uitvoering van een
actieprogramma, los van de technische kennis of de financiële draagkracht. De civiele
samenleving in het Zuiden kan de fundamentele taken van de overheid niet blijven
waarnemen, tenzij de overheid dergelijke taken binnen een structureel en wettelijk kader
overdraagt.
Als belangrijkste verantwoordelijkheden van de Staat inzake ontwikkeling worden
doorgaans onderwijs, volksgezondheid en infrastructuur vermeld, zo ook in de wet van
25 mei 1999 inzake internationale samenwerking. Hieraan wordt in de hedendaagse
gemondialiseerde context vaak, zoals ook de OESO voorstelt, de rol van regulering
toegevoegd, waarbij de Staat een klimaat schept waarin de economische partijen en de
andere actoren van de civiele samenleving hun taak kunnen vervullen. In deze domeinen
is dus nood aan een intensieve coördinatie met het nationale beleid. Het nationaal beleid
mag in geen geval worden veronachtzaamd. Indien wordt geoordeeld dat het beleid van
de nationale overheid indruist tegen het belang van de begunstigde bevolkingsgroepen,
probeert de ngo de dialoog aan te gaan met de overheid en ziet zij er in elk geval op toe
dat de instellingen die functioneren er niet op achteruitgaan (beginsel van "do no harm").
Binnen deze problematiek worden op het gebied van de verantwoordelijkheidsverdeling
maatschappelijke keuzes gemaakt. Indien zulke dialoog onmogelijk is, moet de ngo haar
benadering rechtvaardigen.
Het paradigma van de capaciteitsopbouw houdt ook in dat de taak van de coöperanten
grondig wordt herdacht. Deze taak dient zich verder te ontwikkelen en moet afstand
nemen van uitvoering en boekhoudkundige en budgettaire controle5. Ook hier dient
capaciteitsopbouw op de eerste plaats te komen.
4. In het Zuiden, optreden in geval van noodsituatie en fragiele situaties6
Het is belangrijk dat het begrip noodsituatie duidelijk wordt omschreven en dat er oog is
voor de betrokkenheid van de actoren in het Zuiden: noodhulp mag in geen geval de
lokale structuren ondermijnen. Na het genocidedrama in Rwanda hebben de ngo’s
gedragscodes en een aanzet tot kwaliteitsborging uitgewerkt van het type HAP-I, ALNAP,
Red Cross Code of Conduct, SPHERE of Quality Compass. Zoals DGOS kunnen ook de
Belgische ngo’s gebruik maken van de « Principles and good practices of humanitarian
donorship» die op 17 juni 2003 in Stockholm werden goedgekeurd, ondermeer door
België, en die later op 4-5/04/2006 werden bekrachtigd door de vergadering op hoog
niveau van de DAC. Dit document bevestigt de leidende en coördinerende rol van de VN
op het gebied van internationale humanitaire actie en erkent ook de specifieke rol van de
ngo’s, vooral bij gewapende conflicten. De ngo’s dienen uitdrukkelijk te verwijzen naar
de verschillende kaders die ze hanteren.
Wanneer zich gevallen van institutionele zwakheid voordoen kunnen in de programma’s
die zijn opgezet voor de capaciteitsopbouw van organisaties uit de civiele samenleving
die als ontwikkelingsactoren optreden, andere overwegingen meespelen. De officiële
donoren hebben voor dit soort situaties interventiebeginselen op papier gezet7. De ngo’s
in het Noorden die met deze problematiek te maken hebben, dienen ook hun strategieën
en criteria voor doeltreffendheid en duurzaamheid voor dit soort situaties toe te lichten. 8
5 Aan dit punt worden een aantal beschouwingen gewijd in Magali Lucy, Alwin Loeckx, Rapport de la mission
conjointe ACODEV – COPROGRAM au Mali (30 juin 2005 – 16 juillet 2005)
6 In hun tekst omschreven de ngo’s deze rol als volgt: "hun verantwoordelijkheden opnemen door in dringende
noodsituaties grote noden te helpen lenigen"
7 Dit thema is het onderwerp van twee documenten van de DAC: "Challenge of Capacity Development:
Working Towards Good Practice" en "Principles for Good International Engagement in Fragile States"
8 Optreden in het kader van capaciteitsopbouw dient gepaard te gaan met volledig empowerment van de lokale
actoren die de legitimiteit hebben om te handelen. Toch behoort een volledig empowerment niet altijd tot de
mogelijkheden, bijvoorbeeld wanneer de partner niet voldoende is gestructureerd of de prioriteiten dusdanig
moeten worden gesteld dat beide partners samen op het terrein moeten optreden. In geval van een te
normatieve taakverdeling tussen de ngo's in het Noorden en de lokale actoren in het Zuiden, bestaat de kans
dat voor het opzetten van een partnerschap de facto voor een beter gestructureerde actor wordt gekozen, wat
Ref. Stuurgroep NGO's - Rol NGO's - Consensusnota.doc – blz. 4/6
5. Vernieuwing: een volwaardige rol?
De rol die de ngo’s op het stuk van vernieuwing kunnen spelen kan worden verklaard
door de relatief kleinere structuren die vaak soepeler en wendbaarder zijn. Ook de
risico’s waarmee vernieuwingen gepaard gaan, kunnen van een kleinere omvang zijn.
Door hun lokale verankering en de lokale verankering van hun partners, zijn de ngo’s
goed vertrouwd met de (menselijke, economische, sociale, methodologische,…) realiteit
en zijn ze goed geplaatst om problemen te onderkennen en vernieuwingen in de
methodes aan te brengen. Daarnaast tillen ze deze realiteit naar het politieke,
technische, enz. niveau. Op die manier voeden ze het veldwerk en de lobbying.
De vernieuwende en baanbrekende rol van de ngo’s is evenwel van een andere aard dan
de andere rollen die in deze nota aan bod komen. Daarbij vergeleken, is deze rol veeleer
transversaal, maakt ze zelfs deel uit van de eigenheid van de ngo’s. Vernieuwing is
immers nooit een doel op zich wanneer voor een problematiek een oplossing moet
worden gevonden.
Conclusies
De identificatie van de rollen van de ngo’s leidt tot de bevinding dat er voor elke rol en in
het
groot
aantal
domeinen
van
de
ontwikkelingssamenwerking,
andere
ontwikkelingsactoren zowel in het Noorden als in het Zuiden actief zijn die dezelfde
algemene doelstellingen nastreven. Dat kunnen ngo’s en regeringen in het Zuiden zijn,
maar ook bilaterale donors, multilaterale instellingen, enz. De ngo’s bevinden zich in een
context waarin ze hoe dan ook rekening moeten houden met de andere actoren, ten
aanzien van wie ze zich moeten positioneren. Daarbij gaat het in de eerste plaats om de
eigen partners maar ook systematisch om de nationale overheden van het Zuiden, de
andere actoren van de civiele samenleving en de officiële donors, waaronder België.
De geleidelijke totstandkoming van een sterkere civiele samenleving van het Zuiden en
de rechtstreekse steun die deze ontvangt van sommige donors zet de rol van de ngo’s in
het Noorden niet op de helling maar spoort hen juist aan zich op de meest geëigende
wijze in te stellen op een permanente (en welkome) verandering van de
ontwikkelingscontext. Het is dus van belang dieper in te gaan op de plaats die de ngo’s in
het Noorden in elke context en in elk van de vier voornoemde rollen innemen. Dit moet
gebeuren op basis van de identificatie van de specificiteiten van elke ngo. Sommige
specificiteiten zijn dezelfde voor de hele sector, tal van andere houden verband met het
verleden, de leden, het sociale draagvlak, de expertise, de bestaansreden, het
ideologisch ideeëNGOed, de netwerken, de partners, enz. van elke ngo. De oefening
moet worden gemaakt in de reële context van de landen (met inbegrip van België)
waarin de ngo’s actief zijn en in dialoog met de andere actoren op het terrein.
Zodra het duidelijk is welke plaats de ngo op grond van haar specificiteiten tussen de
andere actoren inneemt, is de tweede uitdaging die elke ngo, steeds met het oog op
doeltreffendheid en kwaliteit, moet aangaan de specialisatie in gebieden waarin ze aan
de prioriteiten van het Zuiden de grootste bijdrage kan leveren. Dat is voor elke
organisatie een werk van introspectie teneinde op de meest doeltreffende en doelmatige
wijze bij te dragen tot de globale ontwikkelingsinspanning. De specialisatiedynamiek die
de Belgische ngo-sector een tiental jaren geleden inzette en die ook in de toekomst moet
aanhouden, strookt in dat opzicht met een van de aanbevelingen van de Advisory Group
on CSOs and Aid Effectiveness (AGCSO): "(…) de aanbeveling luidt dat de organisaties
van de civiele samenleving in Noord en Zuid in overleg de gebieden afbakenen waarin ze
een comparatief voordeel hebben. Aldus komt een goede taakverdeling tot stand
waardoor de organisaties van de civiele samenleving in het Zuiden beter gedijen en hun
positie in de samenleving mettertijd versterken" (augustus 2008).
op zijn beurt dan weer tot een scheefgegroeide verhouding in de thematische en geografische prioriteiten kan
leiden (darlings & orphans).
Ref. Stuurgroep NGO's - Rol NGO's - Consensusnota.doc – blz. 5/6
Deze analyses van de specificiteiten van de ngo’s en de gebieden waarin ze uitmunten,
leveren weliswaar geen taakverdeling als dusdanig op maar ze geven veeleer de aanzet
tot een reële complementariteit9 en zodoende ook tot een grotere coherentie en
coördinatie. In sommige gevallen leiden ze tot samenwerkingsverbanden en
synergieën10, met dien verstande dat het geheel groter is dan de som van de delen.
De tweede grote uitdaging met het oog op de doeltreffendheid is dan een omgeving te
creëren die elke actor – in dit geval, de ngo’s in het Noorden – in staat stelt doeltreffend
werk te verrichten in zijn specialisatiegebieden. De nota van augustus 2008 van de
AGCSO kan in die zin een grote hulp zijn en moet, zo nodig, worden toegespitst op de
Belgische situatie. Het debat over het “Noordluik” moet aan de hand van andere
referenties worden gevoerd.
9 Complementariteit: op welke wijze twee of meer actoren bijdragen tot eenzelfde algemene doelstelling (dus
via verschillende specifieke doelstellingen).
10 Synergie: op welke wijze twee of meer actoren bijdragen tot het verwezenlijken van een specifieke doelstelling.
Ref. Stuurgroep NGO's - Rol NGO's - Consensusnota.doc – blz. 6/6