A. Algemeen - Provincie Noord

Provincie Noord-Brabant
Notitie
Onderwerp
Uitgangspunten en randvoorwaarden voor voorfinanciering.
Datum
14 januari 2003
Inleiding.
De provincie Noord Brabant heeft tot op heden het instrument voorfinanciering slechts
incidenteel gebruikt. Er werd daarbij vooral ad hoc bezien hoe e.e.a. moest worden
geregeld. Er bestond ook op financieel terrein geen uitgewerkt geheel van (gedrags/argumentatie-/financierings)regels die het financieel beleid op dit onderdeel vorm
moeten geven.
Behalve dat een dergelijk deel van het financieel beleid behoort te zijn uitgewerkt, is er
ook politiek/bestuurlijk momenteel grote belangsteling voor het instrument
voorfinanciering en behoefte aan nadere uitwerking van de wijze waarop dat instrument
kan worden gebruikt. Deze notitie beoogt daaraan in eerste instantie en voorlopig als
een concept-regeling te voldoen.
Van
Gedeputeerde Staten
Afdeling
Financiën
Telefoon
(073) 6812028
A.
Algemeen
a.1. begrip/definitie voorfinanciering:
Voorfinanciering is het in de tijd gezien eerder doen van reeds, voor latere jaren,
begrote provinciale uitgaven (GD en/of KD) en/of het doen van uitgaven in de plaats
van een derde die pas later dan begroot worden terugbetaald. Daarnaast is de zgn
“kassiersfunctie” van de provincie een speciale manier van voorfinanciering in de
uitvoering van een project.
Voorfinanciering, in het eerste deeel van deze omschrijving, is daarmee een afwijking
van de “normale” situatie. “Normaal” voor wat betreft het jaar waarin de betreffende
uitgaven begroot waren en “normaal” voor wat betreft degene die eigenlijk de uitgave
behoort te doen.
Voorstellen die niet inhouden het naar voren halen van eigen begrote uitgaven of het
doen van begrote uitgaven in de plaats van een derde, maar het doen van extra uitgaven in welke constructie dan ook - zijn géén voorfinanciering maar een claim en dienen op
de geëigende integrale afweegmomenten te worden ingediend en bezien.
Uitgangspunt is dat de begroting – de “normale” planning van beleid en uitgaven – dient
te worden gevolgd. Voorfinanciering is daar een afwijkend instrument in, een speciaal,
zij het niet een verboden, instrument
a.2.
risico’s:
Voorzover voorfinanciering voor derden plaatsvindt is er het risico dat die derde (later)
niet betaalt c.q zijn betaalmoment naar een later moment verschuift waardoor er niet
geraamde rente-effecten ontstaan. Er dient dus een harde garantie/afspraak te bestaan
over de verplichtingen van die derde partij.
a.3.
waarom voorfinanciering?
1/1
Voorfinanciering is een toegestaan instrument in afwijking op de normale begroting van
uitgaven en inkomsten. In eerste instantie geldt: dan had de begroting (planning van
beleid en geld) anders in elkaar gezet moeten worden. Is het – bij nader inzien - tòch
nodig dan is een goede argumentatie van het waarom noodzakelijk. Alleen maar “dat het
daardoor eerder gebeurt” is onvoldoende, dat is immers geen inhoudelijk argument maar
het technische effect van het voorstel tot voorfinanciering. De argumentatie tot
voorfinancierig zal een beleidsinhoudelijke moeten zijn.
Economische argumentatie.
In de cie ABA/Fin en in PS is voorfinanciering wel beargumenteerd vanuit het idee dat
de economie ermee gestimuleerd kan worden wanneer het economisch minder goed
gaat. Met deze argumentatie moet voorzichtig worden omgegaan. Immers het hangt dan
sterk af van de aard van de besteding (welk soort uitgaven) of er b.v. niet in een geheel
verkeerde sector wordt gestimuleerd (d.w.z. in een sector die juist geen stimulans nodig
heeft). De omvang van de economische multiplier kan daarbij sterk verschillen.
Er zijn voorts uitgaven die in het geheel niet in de provincie Noord Brabant terecht
komen (omdat betreffende uitgaven in geheel andere provincies neerslaan) en dus
helemaal niets stimuleren. Tenslotte: zo wie zo heeft een provinciaal
stimuleringsprogramma een groot weglekpercentage naar de rest van nederland en
europa en is het daarom maar weinig effectief als stimuleringsmiddel.
Tenslotte: er is een verschil met de economische stimulering bij de Rijksoverheid: die
krijgt bij economische stimulering ook méérinkomsten t.g.v. haar directe en indirecte
belastingen. Dat is bij de provincie niet het geval. Dus: gering(er) effect en géén extra
inkomsten..
Wanneer economische stimulering als argument wordt gebruikt dan dient een
economische analyse van de aard van de uitgave en de mate van het stimuleringseffect te
worden overlegd.
B.
Grenzen
Grenzen aan de voorfinanciering kunnen er bestaan t.a.v. de omvang en t.a.v. de aard
van de voorfinanciering.
Grenzen t.a.v. de voorfinanciering zijn er in ieder geval voorzover de provincie
de rentelasten van die voorfinanciering ten laste van de algemene middelen zou
brengen: die extra rentelasten beperken de mogelijkheden om de algemene
middelen aan te wenden voor de andere eigen prioriteiten.
Indien provinciale begrotingsposten of reserves gedurende enige tijd worden
geblokkeerd ten behoeve van de afdekking van onzekerheden (zie C ad. 5), dan
belemmert dat de uitvoering van begroot provinciaal beleid met begrote
provinciale middelen.
Een andere grens kan ontstaan uit de aard van de voorfinanciering. Via de
treasury-functie dient voor de gewenste tijdsperiode voor de gewenste
hoeveelheid financieringsmiddelen te zorgen. Daar zijn grenzen aan. De Wet
Fido stelt een maximum aan het voor de korte termijn (< 1 jaar) op te nemen
2/5
-
-
bedrag. Voorts is de kaptaalmarkt niet steeds bereid voor een voldoende lage
rente de goede termijnen (> 1 jaar) te leveren.
Hoewel de provincie veel kan op de geld- en kapitaalmarkt is er geen sprake
van onbeperkte mogelijkheden. Goed en voldoende ambtelijk vooroverleg is
derhalve noodzakelijk.
Regeren over grenzen: het invullen door een zittend College van GS van
budgetten van het volgende college door reeds verplichtingen aan te gaan of
door voorfinancieringsconstructies neer te leggen ten laste van de volgende
regeerperiode moet maximaal vermeden worden.
Risico’s versus zekerheden: voorzover risico’s in de
voorfinancieringsconstructie onvoldoende worden afgedekt met harde
afspraken moeten deze worden verzekerd door begrotingsposten of reserves te
blokkeren. Dat legt een financiële en beleidsmatige grens aan de te plegen
voorfinancieringsconstructies.
C.
Dossiers/concrete voorstellen
Indien voorfinanciering wordt voorgesteld zijn er diverse mogelijkheden en vele te
beantwoorden vragen. Puntsgewijs komen zij – naar huidig inzicht – hieronder aan de
orde. Bij concrete voorstellen/dossiers zullen punten aan de orde moeten komen. De
belangrijkste van deze punten zijn in het voorgaande reeds gedefinieerd of toegelicht.
c.1. Wat is het:
c.1.1 Om wat voor vormen van voorfinanciering gaat het ?
a. In de tijd naar voren halen van reeds begrote provinciale investerings- of GDuitgaven. Het is dus niet het nu al financieren van nog niet begrote (=nog te claimen)
extra uitgaven.
b. Het voorfinancieren van een bijdrage van een derde partij (meestal het rijk),
die dat op het begrote moment bij nader inzien niet kan betalen maar in een later
stadium wèl bereid is betalen..
c. In de tijd vervroegen van een toekomstige bijdrage van een ander (meestal
het Rijk) die later door haar regulier wordt terugbetaald.
d. Kassiersfunctie: uitvoering van een project tesamen met anderen die - op
basis van daadwerkelijke kosten – hun bijdrage achteraf aan de provincie vergoeden.
c.1.2. Parallel aan voorfinanciering voor een derde partij (zie 1.1.b. en 1.1.c. ) speelt in
de praktijk ook veelal dat er dan een extra financiele inspanning van de provincie dient
plaats te vinden in de vorm van co-financiering (veelal c.1.1.a.).
c.2. Waarom: wat is de reden om voor te financieren ?
De argumentatie tot voorfinanciering zal beleidsinhoudelijk moeten zijn en gelegen zijn
in de constatering dat: bepaalde beleidsdoelstellingen of uitvoering van een programma
door externe omstandigheden bedreigd worden, maar door voorfinanciering alsnog
gerealiseerd kunnen worden. Veelal zal een kosten/baten-analyse daarbij noodzakelijk
zijn.
Noodzakelijk is daarbij ook beantwoording van de vraag of er een alternatief is, hoe dat
er uit ziet en wat daarvan de consequenties zijn.
3/5
c.3. Wat en hoe ?
De gedachte constructie zal van geval tot geval anders zijn en dient compleet en goed te
worden uitgelegd. E.e.a. in termen van begrotingsconsequenties (jaarmutaties) en in
liquiditeitstermen (zo exact mogelijke data). Wat zijn voorts de risico’s/onzekerheden
in het geheel ?
c.4. Hoeveel/hoelang en wanneer ?
Duidelijk moeten zijn de exacte bedragen van de voorfinanciering ten laste van welke
jaren voor de provincie zelf (en hoeveel is echt noodzakelijk ?), de voorfinanciering voor
de derde partij, de terugbetalingen door die derde.
Het antwoord is medebepalend voor de wijze van de voorfinanciering (kort versus lang)
en de mogelijkheden van de treasury-functie van afd. Financien om daaraan te voldoen
tegen de laagste kosten.
c.5. Hoe/welke zekerheden ?
Als normale regel dient te gelden dat er absolute zekerheid dient te zijn over de
terugbetaling conform planning en afspraken en zonder ontsnappingsvoorwaarden. Dat
dient vóór de definitieve besluitvorming (aanpassing begroting) in een schriftelijke
overeenkomst met de derde partij te zijn neergelegd. Indien het gaat om de
voorfinanciering van eigen provinciale uitgaven (in de toekomst geraamd) dan dient de
aframing daarvan in het PS-voorstel te zijn vastgelegd.
Blijven er onzekerheden bestaan dan dient het bedrag van de voorfinanciering als risico
tijdelijk – tot het moment van e.v. terugbetaling - te worden afgedekt in de vorm van
een geblokkeerd bedrag van een reserve, van een begrotingspost of in budgettaire
afdekking zonder meer in het jaar van voorfinanciering.1
c.6. Rente: wel of geen voorfinancieringslasten (=rente).?
- binnen het begrotingsjaar worden voor de gewone begrotingsbedragen geen
financieringskosten berekend.
- bij voorfinanciering over meerdere begrotingsjaren moeten er echte
financieringskosten worden gemaakt. Die kosten moeten altijd worden vergoed.
Bij korte-termijnfinanciering (over de grens van twee jaren heen) worden de kosten van
korte termijn financiering in rekening gebracht. Bij voorfinanciering voor meer dan 12
maanden of langer geldt de voor betreffende jaren vastgestelde begrotingsrente (meestal
5 à 6 %)
Budgettaire verwerking van deze risico-afdekking zal – t.b.v. de uitvoeringsbewaking
- vooralsnog als volgt gaan: het bedrag van de reserve of de toekomstige begrotingspost
wordt afgeraamd en toegevoegd aan een risico-reserve (a, b, c, etc). Op betreffende
reserve wordt géén rente bijgeschreven (CV 2004).
Wordt een reserve voor jaar t + n als dekking aangewezen en wordt op die reserve geen
rente bijgeschreven dan geldt dat rente als kosten in rekening worden gebracht vanaf
het moment van voorfinanciering. Wordt er wèl rente bijgeschreven dan valt uiteraard
de rentevergoeding over het risico-bedrag weg (na overboeking naar de risico-reserve)
maar worden er ook geen rentekosten in rekening gebracht.
1
4/5
c.7. Wie betaalt rente?
Wie draagt welke voorfinancieringslasten ?
Rente wordt in principe betaald door degene waarvoor wordt voorgefinancierd.
Financiert de provincie haar eigen uitgaven voor dan betaalt ze uiteraard zelf de
rentelasten, primair ten laste van het betreffende beleidsonderdeel. Financieert de
provincie uitgaven van een derde partij voor dan zijn als uitgangspunt de rentekosten
voor die partij.
Is het niet mogelijk de kosten bij die partij te leggen dan is de volgende keuze:
voorfinanciering gaat niet door, versus de kosten komen voor het betreffende
beleidsonderdeel.
Als derde en laatste stap geldt de keuze om de voorfinanciering niet door te laten gaan,
versus de rentelasten ten laste van de algemene middelen te laten komen. Het moet dan
duidelijk om portefeuille-overstijgend belang gaan en er dient een goede kosten/batenafweging te worden overlegd. Alsmede dient er duidelijk te worden gemaakt waarom
e.e.a. niet ten laste van de afdeling c.q. portefeuille kan komen.
c.8. Toekomst: voorfinanciering gaat ten laste van de toekomst: òf van de provincie en/of
van de bijdrage van de derde partij (Rijk meestal). Wat (hoeveel) resteert er in die
toekomst ? Een veel lager uitgavenniveau ? En wat betekent dat ?
Het gevolg van de voorfinanciering mag niet zijn dat er t.z.t. een claim gaat ontstaan om
het ontstane toekomstige gat op te vullen. Een dergelijke verklaring dient te worden
afgegeven.
c.9. Werkplanning: heeft de afdeling voldoende capaciteit om betreffende taak extra uit te
voeren ? Het afdelingsplan moet aangepast worden.
c.10. Authorisatie: altijd dient het gehele bedrag (dus ook het voor te financieren deel)
eerst door PS in een begrotingswijziging te worden goedgekeurd vóór e.e.a. kan worden
uitgevoerd..
c.11. Uitvoering: voor zowel de (te vorderen) gelden van de derde als de parallelle gelden
van de provincie geldt dat vanaf het voorfinancieringsbesluit er geen keuzevrijheden
meer bestaan: slechts de bestedingscondities van die derde partij zijn nog bepalend.
Immers houden we ons daar niet aan dan valt de terugbetaling door die derde partij weg.
5/5