Juridische controlling en kwaliteitszorg

Artikel Binnenlandsbestuur door Coo Rijntjes (juni 2001)
Juridische controlling en kwaliteitszorg; contradictio in terminis?
Juridische controlling bij de overheid is eind 1997 aan een stevige opleving begonnen. Diverse
publicaties, boeken en cursussen getuigen hiervan. Veelal wordt juridische controlling in verband
gebracht met de zorg voor de kwaliteit van overheidsproducten en –diensten. Dit onder de noemer
van juridische kwaliteitszorg. Maar heeft juridische kwaliteitszorg wel wat met kwaliteitszorg te maken?
Dat is een vraag die mij vanaf het begin van deze opleving heeft bezig gehouden en waarop ik het
antwoord niet met ‘ja’ of ‘nee’ kan beantwoorden.
De reden hiervoor zal ik met u delen in de hoop dat dit onderwerp van discussie mag gaan worden en
deze discussie kan bijdragen aan een definitie en toepassing van juridische controlling en juridische
kwaliteitszorg die het waard is het begrip kwaliteitszorg te dragen.
Ik lees nog wel eens artikelen over dit onderwerp, blader door een cursusmap en spreek regelmatig
met ambtenaren over dit populaire onderwerp. Omdat ik een afwijking voor kwaliteit heb trekken
artikelen en boeken waarin het woord kwaliteit voorkomt mijn aandacht. Wat ik hoor en lees laat vaak
blijken dat juridische kwaliteitszorg juist een tegengestelde beweging in de kwaliteitszorg is. Dat kan
de bedoeling niet zijn en dat is het ook niet. Om dit toe te lichten is het denk ik goed het
containerbegrip kwaliteit nog eens de revue te laten passeren.
Het begrip kwaliteit kent vele definities. Daarbij komt ook nog dat kwaliteit het eenvoudigst te
herkennen is aan en te benoemen is vanuit z’n gebreken. Hele filosofische verhandelingen zijn over
dit onderwerp verschenen. Algemeen geaccepteerd is de stelling dat de kwaliteit van producten en
diensten 3 dimensies kent; een technische dimensie, een functionele dimensie en een relationele
dimensie. Belangrijk daarbij is de wetenschap dat de afnemer van product of dienst het oordeel velt
over de kwaliteit door zelf een afweging te maken in die drie dimensies. Natuurlijk laat hij/zij zich
daarbij ook leiden door wat hij/zij daarvoor wil betalen. Dit laatste laat ik even voor wat het is.
Een sprekend voorbeeld van die drie dimensies is het glas bier op het terrasje op een van onze
zomerse dagen.
De technische kwaliteit komt o.a. tot uitdrukking in de temperatuur van het bier, het schone glas, de
dikte van de schuimkraag. De technische kwaliteit wordt in belangrijke mate bepaald door het succes
waarmee het proces gemanaged wordt.
De functionele kwaliteit komt tot uitdrukking in ‘doet het wat het belooft’, o.a. het lest mijn dorst.
De relationele kwaliteit komt o.a. tot uitdrukking in de wijze van bediening, is dit vriendelijk, vlot.
Kwaliteitszorg is heel simpel gezegd het managen van deze drie dimensies in een verhouding die
aansluit op het (verwachte) oordeel van de afnemer/klant.
Juridische kwaliteit in de ware betekenis is in mijn beleving een aspect van de technische
kwaliteitsdimensie en in een aantal gevallen van de functionele kwaliteitsdimensie. Wet- en
regelgeving bepaalt in belangrijke mate de speelruimte van dit aspect en is over het algemeen niet
beïnvloedbaar of te beoordelen door de klant als afnemer van product of dienst. Daarvoor mag hij zich
als kiezer laten horen.
Wetende dat kwaliteit meerdere dimensies kent en de juridische kwaliteit één van de aspecten is in
één van de dimensies, maakt het volgende citaat uit een overheidsblad over dit onderwerp onderdeel
van mijn zorgen.
‘… Deze maatregelen (vanuit de risicoanalyse, redactie), die door de juridische controller(s) moeten
worden genomen, zijn preventief van aard. Ze zorgen ervoor dat de producten aan de gestelde
kwaliteitsnormen voldoen en dus geen problemen voor de organisatie opleveren….’.
Een voorbeeld dat mijn angst bevestigt, dat juridische kwaliteitszorg ‘misbruikt’ wordt als ware het
HET kwaliteitscriterium en kwaliteit uit te drukken is in de mate waarin een organisatie juridisch
aangesproken kan worden. Daarmee krijgt kwaliteitszorg een heel vreemde definitie.
En dit voorbeeld staat niet alleen.
Veel overheidsorganisaties maken de ‘kanteling’ door van een aanbodgerichte naar een op vragen
gerichte organisatie. Het is regel dat nog sterk aanbodgerichte organisaties zich met name richten op
de technische kwaliteitsdimensie van hun producten en diensten. Het is mijn ervaring dat met name
deze organisaties een verhoogd risico hebben op verjuridisering van de producten, diensten,
achterliggende processen en de organisatie. Het karakter van het genoemde citaat en menig artikel
over dit onderwerp versterken deze beweging eerder dan ze te keren. Gesprekken met ambtenaren
uit verschillende organisaties bevestigen voor mij de kracht van deze beweging, de verkeerde
beweging. Incidenten zullen aangegrepen worden om de beweging verder te voeden.
Kenmerkend vind ik in die beweging dat juridische controlling synoniem is geworden voor
risicomanagement met twee kanten.
1. Risicomanagement in de letterlijke betekenis van het beheersen van risico’s (risico = kans x
gevolg) krijgt in deze beweging meer de betekenis van gevolgenmanagement, het beperken van
de gevolgen voor de eigen organisatie. Als dit niet het gewenste resultaat oplevert, moet de kans
vooral de nul gaan benaderen.
2. De kwaliteit van product of dienst wordt bepaald door de juridische ‘houdbaarheid’ als
kenmerkende eigenschap. De beoordeling van de kwaliteit is er vooral een waarin de klant geen
rol heeft.
In deze beweging komt de klant/afnemer, burger in welke gedaante dan ook niet meer voor. Daar
waarvoor wij als overheid bestaan, bekijken wij vanaf een afstand met oogkleppen.
Het doet mij denken aan die garagehouder, die meer energie en tijd steekt in het juridisch waterdicht
maken van zijn reparatiecontracten dan aan de kwaliteit van de reparatie zelf, de relatie met zijn
klanten en de mening van zijn klanten over dit alles.
Dit alles kan het stereotype beeld oproepen van de risicovermijdende ambtenaar, druk met
positiebeveiligend gedrag in plaats van te denken in producten, kwaliteit en welke toegevoegde
waarde hij/zij hierin heeft.
Wellicht heb ik een indruk achtergelaten dat juridische kwaliteitszorg maar niks is. Het tegendeel is
waar. Juridische kwaliteitszorg vanuit risicomanagement als onderdeel van een op klanten gerichte
kwaliteitszorg binnen de technische kwaliteitsdimensie is een must, maar dat is toch echt iets anders
dan ik nu veel tegenkom.
In die zin wil ik de lezer attent maken op de site van het Platform Kwaliteit Gemeenten,
www.platformkwaliteit.nl. Meld u aan voor het gemeentelijk netwerk en geef uw mening over dit
onderwerp op het discussieplatform. Als u toch op die site bent, klik ook eens op het logo van de
Vereniging Juridische Kwaliteitszorg Lokaal Bestuur (VJK). De doelstellingen van deze vereniging zijn
gericht op het enerzijds verhogen van de juridische kwaliteit en anderzijds op het terugdringen van
juist die verjuridisering van het openbaar bestuur.
Coo Rijntjes
lid coördinatiegroep Netwerk Management en Kwaliteitszorg bij Gemeenten
beleidsmedewerker kwaliteitszorg