Roel Nieuwenkamp, De prijs van het politieke primaat

Roel Nieuwenkamp, De prijs van het politieke primaat; wederzijds vertrouwen
en loyaliteit in de verhouding tussen bewindspersonen en ambtelijke top,
proefschrift, Eburon, Delft 2001.
Door middel van interviews met (voormalig) bewindspersonen en
topambtenaren heeft Nieuwenkamp onderzocht in hoeverre bewindspersonen en
topambtenaren menen dat sprake is van een succesvolle samenwerking. Een
samenwerking tussen bewindspersonen en topambtenaren is succesvol als zij
bijdraagt aan het leveren van kwalitatief goede en uitvoerbare producten, om
maatschappelijke effecten te bereiken. Er is een aantal factoren dat de mate
van succes van de samenwerking bepaalt. Cruciaal zijn wederzijds vertrouwen
en wederzijdse loyaliteit. Dit wordt in hoge mate bepaald door de
persoonsfactoren: competenties (vaardigheden en expertise), persoonlijke
chemie (klikt het?) en verenigbaarheid van rollen en rolopvattingen (zitten
bewindspersonen en topambtenaren op elkaars stoel?). Wederzijds respect,
de bestuursstijl van de bewindspersoon (top-down sturen of veel delegeren)
en de persoonlijke affiniteiten van betrokkenen zijn ook van belang.
Naast persoonsfactoren zijn cultuur en in mindere mate organisatiestructuur van
invloed op het succes van de samenwerking.
De relatie tussen bewindspersonen en topambtenaren bestaat in een omgeving
waarin democratische eisen worden gesteld, zoals de normen van het politieke
primaat, de ministeriële verantwoordelijkheid en de discontinuïteit die de politiek
met zich meebrengt; daarnaast moet de publieke sector rekening houden met
de eisen van de rechtsstaat: rechtmatigheid, rechtsgelijkheid en
rechtszekerheid.
De omgevingsfactoren hebben vooral invloed op de samenwerking via
persoonsfactoren, cultuur en structuur. Het constitutioneel kader heeft via
internalisering van normen en waarden en socialisering vooral een effect op
de cultuurfactoren en persoonsgebonden factoren.
Tevens is de politieke cultuur relevant. De cultuur van het politieke primaat
heeft een negatief effect op de samenwerking. De partijcultuur speelt ook een
verrassende rol: ondervraagden nemen een duidelijk verschil waar tussen de
PvdA- en de VVD-cultuur.
Verrassend is het bestaan van een indekcultuur. Ambtenaren houden dossiers
en dagboeken bij, sturen bewust schriftelijke waarschuwingen aan de bewindspersoon en nemen ‘getuigen’ mee naar de minister. Deze indekcultuur is
volgens betrokkenen te wijten aan het verwijtbaarheidsdenken, de
zondebokcultuur en parlementaire enquêtes.
Verrassend is dat de partijpolitieke kleur van topambtenaren volgens de
ondervraagden niet of nauwelijks een rol speelt. Een andere opvallende
constatering is dat prestatiecontracten niet als oplossing voor knelpunten
worden gezien. Opvallend was ook de afwezigheid van de wens de
constitutionele structuur (de staatsrechtelijke normen) te veranderen. De
oplossing van knelpunten in de samenwerking lag volgens de ondervraagden
meer in de verandering van de constitutionele cultuur binnen de
staatsrechtelijke structuur en de interpretatie van de regels (hoe gaat men
om met de vertrouwensregel?). Hieronder vallen onder meer het veranderen
van het verwijtbaarheidsdenken (zoeken van schuldige bewindspersonen) en
de zondebokcultuur (het ‘straffen’ van topambtenaren bij gebrek aan schuldige
bewindspersonen).
De prijs van het politieke primaat
Veel ondervraagde bewindspersonen en topambtenaren signaleren een verslechtering van de politiek-ambtelijke verhoudingen. De meesten zien een
breukpunt bij de komst van het eerste paarse kabinet. Verklaringen hiervoor
zijn het denken in termen van politieke primaten en een top-down
bestuursstijl die hierbij past. Ook de sorrycultuur waarin ministers bleven en
ambtenaren vertrokken, enquêtes en verwijtbaarheidsdenken hebben een rol
gespeeld. Dit leidde tot het zoeken van ambtelijke zondebokken. Deze
factoren beïnvloedden via de succesfactoren wederzijds vertrouwen en
wederzijdse loyaliteit de samenwerking op een negatieve manier.
Niet alleen de politiek-ambtelijke verhoudingen zijn verslechterd. Ook het
imago van en het vertrouwen in de overheid hebben volgens veel
ondervraagden schade opgelopen. Met name het imago van de ambtelijke top
is beschadigd.
Aangetast wederzijds vertrouwen en loyaliteit
Een verwijtbaarheidscultuur die wordt gevoed door media en Tweede Kamer
heeft een negatieve invloed gehad op de samenwerking tussen
bewindspersonen en topambtenaren. Volgens veel geïnterviewden leidt het
stellen van de schuldvraag bij de toepassing van de vertrouwensregel, tot
spanningen in de politiek-ambtelijke verhoudingen. De sterkere samenhang
tussen coalitiepartijen en regering, waarbij bewindspersonen blijven zitten na
geconstateerde fouten, versterkt deze spanningen. Als bewindspersonen een
beroep doen op onwetendheid en onschuld (sorrycultuur) is de ambtelijke top
impliciet of expliciet verdacht. Bewindspersonen die niet volledig achter het
ambtelijk apparaat staan zetten het systeem van politiek-ambtelijke
betrekkingen onder druk.
De praktijk van parlementaire enquêtes waarin topambtenaren en bewindspersonen openlijk twisten over de waarheid (en de schuld) leidt ertoe dat
topambtenaren er minder op vertrouwen dat zij niet als zondebok worden
aangewezen in plaats van de bewindspersoon. Dit kan leiden tot een
indekcultuur en risicomijdend gedrag van topambtenaren. De geconstateerde
indekcultuur is een indicatie voor het gebrek aan vertrouwen dat
topambtenaren hebben in de politici in het algemeen en in hun eigen
bewindspersoon.
Veel (voormalig) bewindspersonen en topambtenaren (ook van de PvdA)
verwijten minister-president Kok zich onzorgvuldig te hebben gedragen
tegenover het ambtelijk apparaat. Met name de nasleep van de Bijlmerenquête
en het optreden tijdens de Sorgdrager/Docters van Leeuwen affaire hebben
kwaad bloed gezet.
Zeer veel topambtenaren en bewindspersonen geven de partijcultuur aan als
een belangrijke factor die het politiek-ambtelijk klimaat heeft verslechterd. De
geïnterviewden vinden met name PvdA bewindspersonen wantrouwend
tegenover het apparaat. Dit is volgens enkelen opmerkelijk als men beseft dat
de ambtelijke top en het apparaat in brede zin buitenproportioneel veel PvdA
leden bevat. De VVD bewindspersonen staan aan het andere uiterste: zij
hebben relatief veel vertrouwen in hun topambtenaren, hetgeen dikwijls
resulteert in een succesvolle samenwerking. Eén van de oorzaken die worden
gegeven voor dit verschil in partijcultuur is de ideologische achtergrond van
maakbaarheid van de samenleving versus de liberale benadering. Enkelen
wijzen erop dat het ‘laisser faire’ gedachtengoed van de VVD kan leiden tot
gebrek aan inhoudelijke ambitie. Benadrukt wordt dat met het verschil in
partijcultuur geen oordeel wordt gegeven over welke benadering het beste is
voor de maatschappij.
Uitingen van een wantrouwender cultuur zijn de roep om herstel van het politieke primaat, het aanschroeven van de terughoudendheid in de omgang van
ambtenaren met Kamerleden, negatieve politieke uitlatingen over topambtenaren
en het inschakelen van politieke adviseurs.
De oriëntatie van de ministeriële verantwoordelijkheid verschuift
De toenemende detail- en incidentenbemoeienis en de nadruk die verschuift
van beleid naar uitvoering, betekenen volgens veel betrokkenen dat politici en
topambtenaren steeds meer op hetzelfde terrein actief zijn. Politici hebben hun
terrein van ideologische beleidsvraagstukken verlaten. Veel ‘grote’ politieke
problemen zijn immers dikwijls al opgelost of in het regeerakkoord
afgetimmerd. Dergelijke problemen wordn dikwijls elders in de maatschappij of
of een ander overheidsniveau opgelost, bijvoorbeeld in de Europese Unie.
Politici en media richten zich nu meer en meer op het terrein dat
topambtenaren in het verleden bestreken: de uitvoering van beleid. Omdat het
steeds ‘drukker’ wordt op dit terrein neemt de kans op rolconflicten toe.
Ministers treden op als ‘super DG’ of ‘super projectleider’; topambtenaren
treden op in de media. De samenwerking tussen bewindspersonen en
topambtenaren komt daardoor onder druk te staan.
Door een toenemende focus op details en incidenten door Tweede Kamer en
media komen meer ambtelijke fouten aan het licht die de minister niet kent.
Een politieke cultuur waarin bij elke fout van de bewindspersoon of foutieve
informatie aan de Kamer geroepen wordt om het aftreden van de minister
kan leiden tot veranderingen in de relatie tussen bewindspersonen en
topambtenaren. Een lage tolerantiegrens voor fouten kan leiden tot
risicomijdend gedrag. Ook kan het het vertrouwen beschadigen dat een
minister heeft in zijn ambtenaren. Het risico groeit dat de bewindspersoon de
verantwoordelijkheid (in termen van verwijtbaarheid en de gevolgen daarvan,
zoals ontslag) naar de ambtelijke top schuiven.
De verschuivende nadruk van de ministeriële verantwoordelijkheid op uitvoering
versterkt dit proces en legt de inherente spanningen van het systeem bloot.
Het maakt duidelijk dat een zondebok nodig is die soms moet vertrekken
vanwege fouten waar hij geen schuld aan heeft. Deze onrechtvaardigheid
wordt geaccepteerd, omdat het een prikkel verschaft (de ‘zweepslag’) voor
het ambtelijk apparaat om fouten te voorkomen. Dit speelt een rol bij de
roep om ambtelijke verantwoordelijkheid in de Tweede Kamer. De meeste
deelnemers aan het casusonderzoek menen dat het morrelen aan het systeem
niet zinvol is.
Een toekomstige ontwikkeling heeft te maken met de toenemende interdepartementale mobiliteit. Hierdoor zal de inhoudelijke expertise en collectief geheugen
wegzakken in de organisatie, hetgeen consequenties heeft voor de communicatiestromen in de departementen. De topambtenaren worden in toenemende
mate procesmanagers die de expertise van de specialisten naar de
bewindspersoon en de Tweede Kamer begeleiden. Bewindspersonen zullen
meer contact moeten hebben met lagere specialistische ambtenaren. Dit stelt
hoge eisen aan de terugkoppeling naar de ambtelijke top.
Aanbevelingen
De auteur formuleert op basis van zijn bevindingen een groot aantal
aanbevelingen ter verbetering van de politiek-ambtelijke samenwerking,
waaronder onder meer de volgende.
Het systeem van ministeriële verantwoordelijkheid moet niet worden aangetast.
Het maken van een onderscheid tussen ministeriële verantwoordelijkheid voor
de uitvoering versus beleid, structurele en incidentele fouten en het
introduceren van foutenmarges en verwijtbaarheidsregel is vrijwel onmogelijk
omdat definities en afbakeningen niet te maken zijn. De minister is overal
verantwoordelijk voor. De Kamer zal zulke criteria wel hanteren bij het
beoordelen van de sanctie bij de ministeriële verantwoordelijkheid: de
vertrouwensregel. Zodra dergelijke regels worden opgesteld of gewoonterecht
ontstaat gaan er verkeerde prikkels van uit. Zo kan het
verwijtbaarheidscriterium leiden tot veranderingen in de informatievoorziening:
topambtenaren kunnen meer informatie verstrekken om zich in te dekken of
minder informatie om de minister uit de wind te houden.
Het introduceren van ambtelijke verantwoordelijkheid in de Tweede Kamer lost
knelpunten in de politiek-ambtelijke verhoudingen niet op, maar introduceert
nieuwe problemen. Te denken valt aan topambtenaren die andere informatie
verstrekken aan de Tweede Kamer dan de minister heeft gedaan.
Ministers moeten intern hun ambtenaren hard kunnen aanspreken op hun
prestaties, bijvoorbeeld door het strakker hanteren van de mogelijkheden in het
rijksambtenarenreglement (ARAR). Dit moet niet leiden tot ambtelijke zondebokken die de aandacht van de ministeriële verantwoordelijkheid afleiden. De
ambtelijke dienst moet een cultuur nastreven waarin ambtenaren en ambtelijke
diensten elkaar op hun prestaties aanspreken. Interne prestatieafspraken en
kwaliteitshandvesten kunnen bij het stimuleren van die cultuur behulpzaam zijn.
De secretarissen-generaal van de departementen zijn de aangewezen functionarissen om dergelijke initiatieven te nemen.
Ook moet de ambtelijke dienst een alert zelfreinigend vermogen ontwikkelen
dat vooral prikkelt tot een goede uitvoering van beleid en goede informatievoorziening. De secretarissen-generaal van de departementen dienen een
systeem van politieke risico-analyse in te richten, gericht op de politieke
risico’s in de beleidsuitvoering. Onder auspiciën van het college van
secretarissen-generaal moet een onafhankelijke commissie de analyse
beoordelen. Deze scan op zwakke plekken in de rijksdienst kan aanleiding
zijn voor onafhankelijke doorlichtingen, gericht op een nadere analyse van
risico’s en verbetering van de uitvoering. De analyse van de politieke risico’s
kan voor de ambtenaren houvast bieden bij de selectie van informatie die ze
naar bewindspersonen en Staten-Generaal moeten sturen. De visitaties van
zbo’s, grote projecten in de rijksoverheid en hoger onderwijs kunnen hiervoor
model staan. Ook ‘risk control selfassessments’ die bedrijven toepassen
kunnen behulpzaam zijn.
Bewindspersonen moeten eerder aftreden en zich niet verweren met een
beroep op het gebrek aan verwijtbaarheid. Ze moeten beseffen dat de
ministeriële verantwoordelijkheid een risico-aansprakelijkheid is (in plaats van
schuldaansprakelijkheid). Een bewindspersoon moet de Kamer inlichten,
debatteren en soms aftreden vanwege fouten waar hij geen greep op heeft
kunnen hebben. Deze symboolfunctie heeft te maken met de algemene
maatschappelijke opvattingen over politiek en ambtenaren. Met het accepteren
van het ‘zondebokkarakter’ neemt het systeem een onrechtvaardig element op
de koop toe. Deze prijs wordt betaald omdat het zoeken van de werkelijke
schuldige vaak niet kan: het gaat vaak om systeemfouten of veel gedeeltelijk
betrokkenen.
Het is belangrijk dat het opstappen van bewindspersonen niet alleen
symbolisch is. Er moet ook een prikkel van uit gaan om fouten te voorkomen
en te leren. Bovendien houdt ministeriële verantwoordelijkheid geen ambtelijke
onschendbaarheid in. Hiervoor is een cultuurverandering nodig op de
departementen.
Ook politieke partijen en leden van de Tweede Kamer moeten de afweging
maken tussen enerzijds de stabiliteit van de coalitie op korte termijn en
anderzijds het maatschappelijk vertrouwen in politici en ambtenaren op langere
termijn en de zweepslag van de ambtelijke dienst.
Kamerleden moeten meer terughoudend zijn met het stellen van gedetailleerde
Kamervragen aan de minister om de detailbemoeienis die is ontstaan terug te
dringen. Technische briefings door ambtenaren kunnen nuttig zijn.
Expliciete aandacht is nodig voor de norm van ministeriële loyaliteit aan
(top)ambtenaren. Ministers moeten negatieve uitspraken over ambtenaren in
Kamer, media en andere gremia vermijden.
Voor de rijksdienst is van belang dat de minister van BZK het wederkerige
karakter van de samenwerking tussen bewindspersonen en topambtenaren
expliciet bevestigt. Een separate nota over of gedragscode voor de politiekambtelijke verhoudingen kan daarvoor dienen. De nota of gedragscode moet
de politiek-ambtelijke spelregels verhelderen. Expliciete steun voor deze nota
of gedragscode door de ministerraad en Tweede Kamer is zinvol. Het is
tevens zinvol voor de verandering van de politieke cultuur.
Bewindspersonen en topambtenaren moeten hun onderlinge verhoudingen niet
te veel formaliseren in resultaatscontracten en dergelijke. Duidelijke afpsraken
en regelmatige terugkoppeling zijn nodig.
Naast de noodzaak dat een kabinetsformateur krachtige bewindspersonen met
de juiste competenties selecteert is een zekere ervaringsoverdracht (of
‘opleiding’) voor nieuwe bewindspersonen wenselijk. Deze ervaringsoverdracht
moet worden geïnitieerd door de minister-president.
Topambtenaren moeten voordurend aandacht besteden aan de verbetering van
competenties. De Algemene Bestuursdienst moet dit faciliteren middels
opleidingen en rekrutering.
Mobiliteit van de ambtelijke top is wenselijk, maar maatvoering is geboden.
Departmenten lopen het risico dat bij een te hoge interdepartementale en
intradepartementale mobiliteit specialistische kennis en kennissen in de
ambtelijke top verdwijnen. Inhoudelijke kennis is nodig om in de Rijksoverheid
te kunnen managen.
Het beperkte maatschappelijke respect en de grotere afbreukrisico’s maken een
ambtelijke topfunctie onaantrekkelijk voor de personen met het juiste profiel.
De gebrekkige arbeidsvoorwaarden verergeren dit rekruteringsprobleem. Het
ministerie van BZK, maar vooral het kabinet en de Tweede Kamer, moeten
zich hard maken voor het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden van de
ambtelijke top.
Topambtenaren moeten zich houden aan de norm van terughoudendheid en
terugkoppeling bij het aangaan van externe contacten (met media,
Kamerleden en binnen een politieke partij). Een strikte uitleg van de
‘Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren’ (de ‘oekaze van Kok’) is
niet wenselijk. Uitgangspunt moet zijn dat bewindspersonen en topambtenaren
in openheid de grenzen van terughoudendheid en terugkoppeling bespreken.
De voorkeur van de bewindspersoon is hierbij bepalend. Hierbij is van belang
dat bewindspersonen die het meest succesvol samenwerken met hun
ambtelijke top de normen ruim interpreteren en veel vrijheid bieden aan de
ambtelijke top. Dit veronderstelt een grote mate van wederzijds vertrouwen en
wederzijdse loyaliteit.
Op het terrein van informatievoorziening van de ambtelijke top aan de
bewindspersonen is van belang dat de sensitiviteit van ambtenaren voor
politiek gevoelige informatie toeneemt. Bij de opleiding van ambtenaren moet
de vaardigheid van politiek gevoelige informatieselectie worden benadrukt. Een
ander aspect waaraan in de opleiding van ambtenaren aandacht meot worden
besteed is de terugkoppeling in onderhandelingen en beleidsprocessen in het
algemeen.