bestand

faculteit rechtsgeleerdheid
staatsrecht
bestuursrecht
bestuurskunde
24-06-2016
| 1
Burger en Governance
Lobbycratie: bestuur tegen burger?
Symposium Lokaal 13
24 juni 2016, Gieten
prof. dr. Herman Bröring
[email protected]
Opzet
 Vertrouwen in de overheid
 Governance Drentse windparken
 Governance aardbevingsgebied Groningen
2 wicked problems…
2
Windparken
3
Stappen
die in discussies herhaaldelijk door elkaar lopen
 Waarom? +
o Climate change, aardbevingsproblematiek Groningen,
geopolitiek -> energietransitie
 Hoe? ±
o Wind, zon, bio, etc
o In Energieakkoord vooral ingezet op wind
 Waar? ?
o Oa Drentse Veenkoloniën
 Wie de lusten, wie de lasten? ?
o ‘Boeren to burgers’
4
Chronologie 09, 10
1 maart 2009
Wijziging Elektriciteitswet 1998, RCR igv > 100 MW
Voorjaar 2010
Enquête: geen concentratie in Drentse Vk
7 januari 2010
Concept-prov omgevingsvisie ter inzage
19 mei 2010
RCR-claim Raedthuys en DEE
2 juni 2010
Vaststelling prov omgevingsvisie. Toevoeging Drentse Vk, p. 162
(‘erin gerommeld’). Aanwijzing als ‘zoekgebied’
8 juli 2010
Brief minister aan Raedthuys en DEE: RCR van toepassing, u
bent verantwoordelijk voor draagvlak
11 oktober 2010
RCR-claim Windunie
14 oktober 2010
Stb 749. Wijziging geluidsnormen (3.14a Activiteitenbesluit):
niet meer 45/40/35 dB(A) (7.000 MW), maar Lden 47 dB en
Lnight 41 dB (34.000 MW)
8 december 2010
Instelling stuurgroep Windenergie betrokken gemeenten en
provincies; Stadskanaal en prov Groningen slechts in
klankbordgroep, die nooit bijeen is geweest
5
Chronologie 11, 12
24 juni 2011
Terinzagelegging concept Notitie Reikwijdte en Detail De Drentse
Monden (m.e.r.)
7 november 2011
Brief minister aan Windunie: RCR van toepassing, u bent
verantwoordelijk voor draagvlak
22 januari 2012
Terinzagelegging concept Notitie Reikwijdte en Detail
Oostermoer (m.e.r.)
6, 7 februari 2012
Informatiebijeenkomsten initiatiefnemers en EZ in Zuidlaren en
Nooitgedacht
13 maart 2012
Vaststelling Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte
27, 29 maart 2012
Informatiebijeenkomsten provincie en gemeenten in
Valthermond en Annen
6
Chronologie 13, 14
22 januari 2013
Afspraak Rijk – IPO: 6000 MW op land, Drenthe 285,5
19 april 2013
Terinzagelegging SvWOL
23 juni 2013
Vaststelling Gebiedsvisie Windenergie Drenthe
6 september 2013
Energieakkoord (SER) tussen overheid, werkgevers, vakbeweging,
milieuorganisaties, financiële instellingen
20 december 2013
Brief minister: Mondengebied 150 - 185,5 MW, Gebiedsvisie zal
worden betrokken bij rijksinpassingsplan
28 maart 2014
Vaststelling SvWOL
25 maart 2014
Advies College van Rijksadviseurs: geen opstelling parallel aan
Nieuwediep
2 juli 2014
Actualisatie prov omgevingsvisie: 150-185,5 MW (50-62 turbines)
11, 17 september
2014
Informatiebijeenkomsten EZ en initiatiefnemers in Bareveld en
Tweede Exloërmond
7
Chronologie 14, 15, 16
24 september 2014
Vaststelling Regieplan Windenergie Drenthe: Emmen 95,5,
Coevorden 40, A&H en B-O 150 MW (samen 285,5 MW)
9 december 2014
Uitkomst draagvlakonderzoek: bijna 80% tegen
3 september 2015
Motie A. de Vries, 33 612, nr. 57, verzoek aan de minister om
serieus naar zienswijzen mbt Drouwenermond te kijken
11 september - 22
oktober 2015
Vooroverleg Bro / Wro voorontwerp rijksinpassingsplan en MER
5 december 2015
Uitkomst verkenning gebiedscoördinator: geen draagvlak
4 maart 2016
Terinzagelegging ontwerp-inpassingsplan
21 maart – 8 april
2016
(‘Barcode’)keukentafelgesprekken
9 juni 2016
Cie m.e.r over inpassingsplan: ivm milieueffecten meer
aandacht nodig voor grootte en aantal turbines
Vervolg
Najaar besluit. 2017 uitspraak ABRvS. Evt correcties. Bouwen.
8
Juridisch
 Is de minister wel bevoegd? +
o RvS 4 mei 2016, 1228 (Windpark Wieringermeer)
 RCR-claim? ±
o Problematiek vd schaarse vergunningen, zie conclusie A-G
RvS 25 mei 2016, 1421
 Schending 3.4 (uov) Awb? ±
o Aanwijzing gemeenten na de terinzagelegging ontwerp
Omgevingsvisie Drenthe 2010
 Schending Energieakkoord? ±
o Onvoldoende aandacht voor acceptatie (‘Elverding’-aanpak)
 Schending Code interbestuurlijke verhoudingen? ±
o Gebrekkige communicatie met oa gem Stadskanaal
9
Juridisch: de kern
 Milieu (Activiteitenbesluit): scherpe normen
o NB aanpassing geluidsnormen
 RO: discretionair
o Zwakheden RIP: Lofar en Nieuwediep
 Iha: Hoe groter het project, hoe minder er bij de rechter
te halen valt
10
Juridisch: bijkomend
 Daling WOZ
 Schaduwschade
o Lastig
 Nadeelcompensatie
o Weinig
 Handhaving
o Lastig
11
Voorts
 De belangrijke vragen niet duidelijk beantwoord
o Waar? Extra hoge molens, want ten oosten van plateau?
o Wie de lusten, wie de lasten? Rekenvoorbeelden?
 Vele actoren, niemand verantwoordelijk
o Afschuiven verantwoordelijkheid door Rijk naar decentrale
overheden en initiatiefnemers
 Zinloze inspraak
o Want te laat en over bijzaken
 Onvoldoende aandacht voor
 Transparantie (mens als ‘sense-maker’)
 Sociale cohesie
12
Regie
Transparantie
Inspraak
Sociale cohesie
→Bad Governance
→Boze Burger
13
Beleidstheorie Omgevingswet




Burgerschap en burgerparticipatie
Minder regels, meer samenwerking
Neo-liberale aanpak: terugtred overheid
Vertrouwen
o Vooral in de initiatiefnemers (mvt, p 7)
 Drentse casus spreekt deze theorie tegen
o Profit, planet, people: It’s about the money, stupid!
 Onafhankelijke procesbewaker (Wieringermeer, Dk)?
 Creatie gedeelde waarden…?...
14
Aardbevingen
15
16
Overheid
EZ, SodM, Tcbb
vergunning (concessie)
instemmingsbesluit
gaswinning
Bestuursrechter
RvS
NCG
Onafh raadsman
Best. Stuurgroep
Maatsch Stuurgroep
Gasberaad, GBB
instemmingsbesluit
gaswinning
- onr: schadeverg
- recht: nadeelcomp
coulancecompensatie
onrechtmatig toezicht
WTS
Bestuursrechter
RvS
Waarborgfonds
NAM
CVW
17
onrechtmatige daad, bw
burgerlijke rechter
preventie, mbw
Burgers
Bestuur en Rechter
•
•
•
•
•
Toegang tot het recht / de rechter
Ook het bestuur – Governance – verschaft recht
“Juridificatie” van de problemen?
Toegang tot de rechter is zelfstandig recht
Hoge drempels toegang tot burgerlijke rechter
– Arbiter aardbevingen
– Omkering bewijslast, 6:177a BW
Privaatrecht, aansprakelijkheid NAM
• 6:177 BW
• Rb Noord-Nederland 2 september 2015, 4185 (WAG ea /
NAM)
– Declaratoir: abstracte of concrete schade?
– Rb: abstract
– Langdurige of blijvende waardevermindering
19
Privaatrecht, aansprakelijkheid Staat
•
•
•
•
20
Besluitenaansprakelijkheid
– Winningsvergunning is rechtens onaantastbaar
– Instemmingsbesluit appellabel, maar…
Nadeelcompensatie?
– Abnormale en speciale last?
6:162 BW: onrechtmatig toezicht?
– Onderzoeksraad
• Veiligheid bewoners heeft in 1959-2014 geen rol gespeeld (volgens
wet is veiligheid wel relevant (specialiteit), zodat deze wel had
moeten meewegen)
• Sinds 1993 oorzakelijk verband aannemelijk
• Geen voorzorg betracht, onzekere risico’s niet onderzocht: niet
zorgvuldig
• SodM niet onafhankelijk van EZ
– 21 GW
– Profijtbeginsel
Kamp voelt nattigheid: hij heeft in de TK geen excuses willen uitspreken
Besluiten, procedures
•
•
•
•
•
•
Instemmingsbesluit 1976: 87,74 mrd Nm3
Instemmingsbesluit 2014: 42,41
Ontwerp-besluit, zienswijzeprocedure 3.4
Instemmingsbesluit 30 januari 2015: 39,4
Beroep bij ABRvS* + vovo-verzoek 8:81
ABRvS (vzr) 14 april 2015, 1151
– Ontvankelijkheidsoordelen
– Geen gaswinning cluster Loppersum (tenzij)
• ABRvS (vzr) 29 mei 2015, 1712
– Alleen vovo-verzoek mbt cluster Eemskanaal
– Geen hb tov uitspraak 14 april, want andere verzoekers
• Instemmingsbesluit 29 juni 2015: 33 / 30 (kalenderjaar, Langelo)
– 6:19-besluit
– Valt dus onder lopend beroep bij ABRvS*
• Rb Noord-Nederland 16 oktober 2015, 4811 (Wob)
ABRvS 18 november 2015, 3578, AB 2016/82,
m.nt. Bröring & Brouwer
• B Afweging en achterliggende onderzoeken (3:2, 3:4)
– Eindconclusie, ov 33.1
• 36 Mbw, afweging leveringszekerheid – veiligheid
• 3:2
o Zeer complexe onderzoeken, algemeenheden onvermijdelijk,
aanzienlijke onzekerheden
o Geen aanleiding voor het oordeel dat minister niet beschikte
over redelijkerwijs te verkrijgen info
• 3:46
o Hoger winningsniveau toegestaan dan gemiddeld noodzakelijk
ivm leveringszekerheid
o Niet deugdelijk gemotiveerd waarom verdere beperking niet
mogelijk of onaanvaardbaar is
Uitspraak ABRvS 18 november 2015
• E Slotconclusie, proceskosten en samenvatting
– Beroep grond, want strijd met 3:46: belangenafweging
(veiligheid – leveringszekerheid) niet goed gemotiveerd
– Geen zelf voorzien, want beoordelingsvrijheid
– Geen bestuurlijke lus, want nieuw besluit volgt vrij snel
– Vovo ex 8:72(5): beperking tot 27 mrd Nm3, voortzetting
vovo geen gaswinning Loppersum, na gasjaar 2015/16
nieuw besluit nodig
– 3.4-procedure hoeft niet opnieuw te worden gevolgd
(De minister heeft de uitspraak in stand gelaten…)
Twee centrale thema’s
• Omvang gaswinning (minder gas, minder
aardbevingen)
• Toegang tot het recht
–Governance
–Rechter
24
Omvang gaswinning
Nieuw winningsplan
• 27 miljard? 24 miljard (Sodm)?
• Hoe belangrijk zijn omvang resp gelijkmatigheid gaswinning
• Vrijwel alle juridische argumenten zijn al gewisseld
– EVRM
• Nieuw argument: achterblijven herstel en preventie
– 8 EVRM: positieve verplichtingen
– Communicerende vaten: achterstand versterking zet
druk op omvang winning
25
Toegang tot het recht
• Schadevergoeding
– Te traag
– CVW niet onafhankelijk
– Budget gedreven?
– Relatief lage vergoedingen
– Geen inzicht in de kosten wanneer herstel via CVW
• Waarom gaan zo weinig mensen naar de rechter?
– 66.000 schadegevallen, maar…
– Kosten (expertise)
– Shell machtige tegenpartij
26
Toegang tot het recht
• Schadevergoeding
– Via Arbiter Aardbevingen
– Uitspraak is juridisch gezien advies
– Burger niet gebonden (nòg niet!)
27
Schadeafhandeling
• Verbeteringen Protocol (proces) en Handboek (causaliteit)
• A-, B-, C-schade
– Igv schadeherstel via CVW geen info schadebedragen
– Bij C-schade geen rapport
– Flexibele contouren
• Via Arbiter Aardbevingen
– Uitspraak is juridisch gezien advies
– Burger niet gebonden (nòg niet!)
28
Wijzigingen Mijnbouwwet
• Weigering, intrekking beschikking: oa ernstige schade
• Adviesrecht decentrale overheden
– Expertise?
– Zelfbinding?
29
Governance
• Traditionele bestuursorganen (bevoegdheden)
– In nauwe samenwerking met (sommige) particulieren
– Windparken Oost-Drenthe
• Coördinator (geen bevoegdheden)
– In nauwe samenwerking met traditionele overheden
(convenanten) en particulieren
– Huidige NCG
– Begeleiders besluitvorming windparken (Wieringermeer,
Dk)
• Autoriteit (wel bevoegdheden)
– Nieuwe NCG?
30
Governance
• Zeer onoverzichtelijk
– Traditioneel onoverzichtelijk ‘Gasgebouw’
– Ook governance aardbevingsproblematiek onoverzichtelijk
• Vele actoren
• NCG zonder bevoegdheden
• NAM blijft centrale actor (want aansprakelijk)
– Sodm niet onafhankelijk
31
Burger en Governance
•
•
•
•
Governance is macro: NAM, EZ, NCG, politiek
Een andere wereld dan die vd individuele burger
Voor hem blijft toegang tot het recht aandachtspunt
Pleidooi voor onderzoek naar de vraag hoe het zit met
toegang tot het recht en de rechter
• Nu vooral anekdotische info, geen structurele kennis
• Te betrekken bij evaluatie Arbiter Aardbevingen
32