(177 - 178a Sr) Passieve ambtelijke omkoping

Omkoping van buitenlandse ambtenaren
Waarom wordt de Nederlandse rechtsmacht niet benut?
Paolo Cesar Pereira, studentnummer i4029380
30 september 2011
begeleidend docent: mr. M. Timmerman
Voorwoord
Voor u ligt de tweede masterscriptie van mijn hand. Nadat ik twee jaar geleden mijn eerste scriptie schreef over het
verbod op het gebruik van kindsoldaten wist ik enerzijds dat het niet mijn laatste schrijven zou worden over de
manier waarop overheden en andere machtshebbers hun bevolking in de steek laten. Machtsmisbruik is immers een
onderwerp dat mij na aan het hart ligt en dat mijn keuze voor het (internationale) strafrecht heeft gemotiveerd.
Anderzijds had ik niet vermoed dat een tweede studie en een tweede scriptie in het verschiet zouden liggen. In de
twee jaar die sindsdien zijn verstreken heb ik veel geleerd, zowel over het recht als over mijn eigen visie op het recht.
Onderwijs en werkervaring hebben van mij een pragmatischer en realistischer jurist gemaakt en tegelijkertijd is het
belang van het bredere perspectief en een kritische benadering van bronnen mij meer en meer duidelijk geworden. Ik
hoop dan ook dat deze ontwikkeling zichtbaar is in deze scriptie.
Ik besef dat de maatschappelijke impact van een Masterscriptie in de regel beperkt is tot de schrijver en zijn
begeleiders en ik koester dan ook niet de illusie dat deze scriptie een dogmatische of wetgevende aardverschuiving
teweeg zal brengen. Mijn wens is een stuk bescheidener. Ik hoop dat ik u, de lezer, een genuanceerd beeld van een
complex en maatschappelijk gevoelig onderwerp mee kan geven. Ik heb daartoe geprobeerd kritisch en doortastend
te zijn en niet te vervallen in clichés en vooroordelen. Mocht ik daarin op één of meer punten gefaald hebben, dan
vertrouw ik op uw vergevingsgezindheid.
Voordat ik mij schuldig maak aan de eerste overtreding van dit voornemen, wil ik mijn begeleider mr.
Mikhel Timmerman hartelijk danken voor zijn sturing, scherpzinnige kritiek en bemoedigende woorden. Hij heeft
vanaf het begin in mijn onderwerp en mij geloofd en deze scriptie was zonder zijn hulp niet tot stand gekomen.
Hetzelfde geldt in ruimere zin voor mijn broer Raymundo, mijn moeder Joyce en mijn vader Robert. Dankzij hun
steun, raad en vertrouwen ben ik het mens en de jurist geworden die ik nu ben. Tot slot gaat mijn dank uit aan
professor Sackers, die in het prille begin zijn interesse in het onderwerp heeft uitgesproken en de tijd heeft gevonden
om als tweede lezer en beoordelaar alsnog betrokken te zijn bij deze scriptie.
Hiermee ben ik aangekomen bij de eerste zonde tegen mijn zelf-opgelegde anti-cliché norm: ik wil u als
lezer namelijk veel plezier toewensen bij het lezen van deze scriptie. Zoals gezegd betreft het een onderwerp dat mij
na aan het hart ligt en ik hoop dat het u net zozeer zal aanspreken.
Paolo C. Pereira, LL.M.
i
INHOUDSOPGAVE
HOOFDSTUK 1. INLEIDING
1
1.1 Introductie
1
1.2 Probleemstelling
1
1.3 Opzet
2
HOOFDSTUK 2. OMKOPING ALS MAATSCHAPPELIJK PROBLEEM
3
2.1 Inleiding
3
2.2 Corruptie als probleem
2.2.1 Corruptie definiëren
2.2.2 Corruptie als politiek/bestuurlijk probleem
2.2.3 Corruptie als economisch probleem
2.2.4 Corruptie als sociaal-cultureel probleem
3
4
6
8
100
2.3 Corruptie wereldwijd in cijfers
2.3.1 Inleiding
2.3.2 Corruptie in cijfers; schattingen, indices en indicatoren
2.3.3 Hoe scoort Nederland?
122
122
12
124
2.4 Conclusie
155
HOOFDSTUK 3. OMKOPING IN HET WETBOEK VAN STRAFRECHT
166
3.1 Inleiding
166
3.2 Het huidige wettelijke kader
3.2.1 Relevante bepalingen
3.2.2 Bestanddelen
3.2.3 Rechtsmacht; territoriaal en extra-territoriaal
16
16
18
222
3.3 De wetswijziging van 2001, achtergronden en gevolgen
3.3.1 Inleiding
3.3.2 Belangrijkste wijzigingen
3.3.3 Achtergronden en ontwikkelingen
26
26
26
26
3.4 De wetswijziging van 2001; kritiek
29
3.5 Conclusie
HOOFDSTUK 4. OPSPORING EN VERVOLGING
4.1 Inleiding
311
332
332
ii
4.2 Opsporing van omkoping van buitenlandse ambtenaren
4.2.1 De Rijksrecherche
4.2.2 Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland
4.2.3 Kritiek op het Nederlandse opsporingsapparaat en -beleid
33
32
33
34
4.3 Vervolging van omkoping van buitenlandse ambtenaren
4.3.1 De landelijk corruptie-officier
4.3.2 Het opportuniteitsbeginsel en de vervolgingsbeslissing
4.3.3 Kritiek op het Nederlandse vervolgingsbeleid
38
38
37
39
4.4 De realiteit; ervaringen en reacties van de Rijksrecherche en het Openbaar Ministerie
4.5 Conclusie
HOOFDSTUK 5. ANALYSE, ADVIEZEN EN ALTERNATIEVEN
5.1 Inleiding
5.2 De rol van het stafrecht; beperkingen en meerwaarde
440
43
464
464
46
5.3 Opsporing en signalering, hoe verkleinen we het ‘ dark number’?
5.3.1 Het beschermen en aansporen van klokkenluiders
5.3.2 Accountants en financiële dienstverleners, experts met toegang
47
486
49
5.4 Vervolging, hoe komen we van die hatelijke ‘nul’ af?
5.4.1 Een hardere aanpak; naar een stelsel van compliance wetgeving?
5.4.2 De schijn van politieke inmenging; voorkomen of omarmen?
49
49
520
5.5 Conclusie
53
HOOFDSTUK 6. CONCLUSIE
52
LITERATUURLIJST
544
iii
Hoofdstuk 1. Inleiding
“When bad men combine, the good must associate; else they will fall one by one, an unpitied sacrifice in a
contemptible struggle.”1
Edmund Burke in ‘Thoughts on the Cause of Present Discontents’ (1770)
1.1 Introductie
Corruptie en zelfverrijking zijn onderwerpen die de afgelopen twee decennia ruime belangstelling hebben genoten.
Van de IRT-affaire in de jaren ’90 van de vorige eeuw, via de Bouwfraude in de beginjaren van deze eeuw tot de
financiële crisis van 2008 en de discussie over exorbitante bonussen; het eigenbelang en ‘het grote graaien’ hebben
tot steeds meer weerzin ten opzichte van het bedrijfsleven geleid. Daarnaast zijn discussies over corruptie zich meer
en meer gaan richten op de internationale dimensie van dit fenomeen. Corruptie wordt niet langer gezien als een puur
interne aangelegenheid maar veeleer als een morele verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap.
Corruptie, zo blijkt uit onderzoek, raakt de armste lagen van de wereldbevolking het hardst. Bovendien is het een
twee-partijenfenomeen, waar zowel corrupte ambtenaren als corrumperende bedrijven aan deelnemen. De grootste en
machtigste van deze bedrijven komen echter niet uit de armste landen van de wereld, maar uit het welvarende
Westen. Met dat besef als leidraad zijn dan ook internationale verdragen tot stand gekomen die staten verplichten om
grensoverschrijdende corruptie middels wetgeving strafbaar te stellen en deze wetgeving ook daadwerkelijk te
handhaven.2
1.2 Probleemstelling
De verschillende internationale anti-corruptieverdragen hebben in 2001 geleid tot een wijziging in het Wetboek van
Strafrecht, waardoor het sindsdien mogelijk is om Nederlandse individuen en rechtspersonen in Nederland te
vervolgen voor omkoping van buitenlandse ambtenaren, ook wanneer dit in het buitenland is geschied. Desondanks
blijkt uit de praktijk dat, in de tien jaren die sinds deze wetswijziging zijn verstreken, het nog tot geen enkele
rechterlijke uitspraak over omkoping van buitenlandse ambtenaren is gekomen. In tien jaar tijd is het geen enkele
keer gelukt om één van de vele internationaal opererende bedrijven die Nederland rijk is voor een strafrechter te
brengen om berecht te worden voor het omkopen van een buitenlandse ambtenaar.
Deze scriptie beoogt te onderzoeken hoe dit nu mogelijk is. Hoe kan het zo zijn dat Nederland, dat
doorgaans zeer getrouw zijn verdragsverplichtingen nakomt, in deze mate achterblijft wanneer het een onderwerp
betreft dat internationaal gezien hoog op de agenda staat? Daarbij zal ook worden onderzocht in hoeverre dit
negatieve beeld van de prestaties van de Nederlandse opsporings- en vervolgingsautoriteiten een juiste afspiegeling
van de werkelijkheid is. Nadat de mogelijke oorzaken voor het uitblijven van zaken voor de Nederlandse rechter zijn
geanalyseerd en de juistheid van de heersende perceptie over het opsporings- en vervolgingsbeleid is beoordeeld,
zullen enkele alternatieven worden aangedragen waarmee mogelijk het aantal succesvolle opsporingsonderzoeken en
vervolgingen kan worden verhoogd. Mijn probleemstelling luidt dan ook: “Welke oorzaken liggen ten grondslag aan
1
2
In de overlevering verbasterd tot: “‘The only thing necessary for the triumph of evil is for good men to do nothing.’
Zie hoofdstuk 3 voor een uitgebreide bespreking van deze verdragen.
1
het feit dat, ondanks de daartoe doorgevoerde wetswijziging van 2001, er in Nederland nog geen enkele vervolging
voor omkoping van buitenlandse ambtenaren heeft plaatsgevonden en welke veranderingen zouden nodig zijn om
dergelijke vervolgingen mogelijk te maken?”
1.3 Opzet
Om bovenstaande hoofdvraag te beantwoorden, zal in de verschillende hoofdstukken een aantal deelvragen aan bod
komen. Ten eerste zal Hoofdstuk 2 zich richten op de ruimere vraag wat omkoping nu eigenlijk is en hoe vergaand
de politieke, economische en sociale gevolgen van omkoping zijn. Het doel van dit hoofdstuk is inzicht te krijgen in
de aard en ernst van het probleem en de daaraan verwante noodzaak om het probleem doeltreffend te bestrijden.
Vervolgens zal Hoofdstuk 3 het wettelijk kader ten aanzien van omkoping van buitenlandse ambtenaren
uiteenzetten. Op welke wijze is dergelijke omkoping strafbaar gesteld in het Wetboek van Strafrecht en wat waren de
achterliggende overwegingen en aanleidingen om deze strafbaarstelling op die wijze vorm te geven? Hoofdstuk 3
beoogt daarmee een overzicht te geven van de rechtsmacht van de Nederlandse rechter en te onderzoeken of het
wettelijk kader wellicht tekortkomingen vertoont die een voortvarend vervolgingsbeleid in de weg staan.
Hoofdstuk 4 zal gewijd zijn aan de praktijk en aan de wijze waarop het opsporings- en vervolgingsbeleid ten
aanzien van omkoping van buitenlandse ambtenaren is ingericht. Dit hoofdstuk zal aandacht besteden aan de
problemen die de verantwoordelijke autoriteiten op hun pad vinden bij het opsporen en vervolgen van omkoping van
buitenlandse ambtenaren. Hiermee wordt beoogd inzicht te verschaffen in de mate waarin de huidige wetgeving, het
huidige beleid en de beschikbare instrumenten toereikend zijn om dergelijke omkoping op effectieve wijze aan te
pakken.
Nadat in bovenstaande hoofdstukken een beeld is gegeven van de beperkingen en kwetsbaarheden van het
huidige systeem, zal in Hoofdstuk 5 een aantal mogelijke oplossingen en verbeteringen worden aangedragen, waarbij
onder andere zal worden gekeken naar de wijze waarop de bestrijding van omkoping is vormgegeven in landen die
op dat vlak beter scoren dan Nederland. Vervolgens zal Hoofdstuk 6 deze scriptie afsluiten met een conclusie en
enkele slotoverwegingen.
2
Hoofdstuk 2. Omkoping als maatschappelijk probleem
“Corruption threatens the rule of law, democracy and human rights, undermines good governance, fairness and
social justice, distorts competition, hinders economic development and endangers the stability of democratic
institutions and the moral foundations of society.”
1999 Council of Europe Criminal Law Convention on Corruption,
(preambule)
2.1 Inleiding
Omkoping en corruptie worden dikwijls als synoniemen gebruikt en de scheidslijn tussen beide termen is in het
dagelijks debat niet altijd even duidelijk te ontwaren. Duidelijk is in ieder geval dat beide begrippen tot dezelfde
familie behoren en dat de belangen die zij dreigen te schaden dezelfde zijn. Hoe dienen deze twee begrippen nu in
relatie tot elkaar te worden gezien? Sommige woordenboeken omschrijven corruptie als “bedorvenheid, omkoping,
het gebruik maken daarvan of het meedoen eraan; vervalsing, bederf”.3 In deze definitie is het fenomeen omkoping
een vorm of onderdeel van het meeromvattende fenomeen corruptie. Andere woordenboeken stellen omkoping en
corruptie als synoniemen; verschillende termen voor hetzelfde fenomeen. 4 Zoals in dit hoofdstuk zal blijken, zijn er
diverse manieren om omkoping, corruptie en hun onderlinge samenhang te definiëren en te onderscheiden. Een
aantal van deze definities en onderscheidingen zal in subparagraaf 2.2.1 worden behandeld. De subparagrafen 2.2.2,
2.2.3 en 2.2.4 zullen vervolgens, vanuit verschillende invalshoeken, het fenomeen corruptie bespreken en verklaren.
Daarbij zal eerst aandacht worden besteed aan corruptie als politiek probleem, vervolgens zal corruptie vanuit een
economisch perspectief worden behandeld en als laatste zal het probleem worden bezien vanuit sociaal-cultureel
oogpunt. De laatste paragraaf van dit hoofdstuk zal worden gewijd aan de invloed en totstandkoming van statistische
gegevens met betrekking tot de wereldwijde verspreiding van corruptie en aan de conclusies die aan deze statistische
gegevens kunnen worden ontleend met betrekking tot de aanpak van het corruptie-probleem in Nederland.
2.2 Corruptie als probleem
2.2.1 Corruptie definiëren
Om een probleem te bespreken, dient het eerst duidelijk te worden gedefinieerd. Wat is nu corruptie, wat is
omkoping en hoe verhouden de twee zich tot elkaar? In de inleiding kwamen al enkele verschillende definities
voorbij en het is belangrijk om vast te stellen dat de term “corruptie” geen juridische definitie kent. Nergens in ons
Wetboek van Strafrecht komt het begrip voor. “Omkoping”, zoals in hoofdstuk 3 verder zal worden uiteengezet, is
weliswaar bij wet strafbaar gesteld, maar komt als term evenmin voor in het Wetboek van Strafrecht.
In de Nederlandse literatuur komt men velerlei verschillende definities tegen, waarvan men kan stellen dat ten
aanzien van corruptie de volgende drie elementen iedere keer terugkomen: omkoping, zelfverrijking en
machtsbederf.5 Omkoping wordt daarin beschouwd als ‘corruptie in enge zin’ en zelfverrijking en machtsbederf als
3
Van Dale (1999).
Prisma (1991).
5
Zie bijvoorbeeld Sikkema (2005), p. 3 e.v.; Valkenburg en De Weert (1998), p. 15 e.v.; Hellegers (1994), p.31 e.v.
4
3
‘corruptie in ruime zin’. 6 In het licht van het onderwerp van deze scriptie zal dit hoofdstuk zich voornamelijk richten
op corruptie in enge zin. Het is echter van belang om het ruimere perspectief niet uit het oog te verliezen, aangezien
omkoping (corruptie in enge zin) een symptoom en een onderdeel is van corruptie in ruime zin. Wil men het mindere
(corruptie in enge zin) verklaren, dan is het op zijn minst nuttig ook naar het meerdere (corruptie in ruime zin) te
kijken.
Machtsmisbruik
Om Van der Lugt te citeren: “corruptie [is] nog ouder dan de weg naar Rome”. 7 Corruptie is een probleem dat
inherent is aan de menselijke drang om zich te organiseren. Waar organisatie is, is macht en waar macht is, is
machtsmisbruik ten behoeve van het eigenbelang. 8 Ongeacht het label dat men eraan pleegt te geven, is corruptie
iets van alle tijden. Toch kan niet ontkend worden dat corruptie in de laatste twee decennia een aandacht geniet die
het daarvoor nimmer heeft genoten. 9 Deze toegenomen aandacht kan men verklaren aan de hand van een aantal
factoren. Zo heeft de globalisering ertoe geleid dat communicatie en interactie tussen verschillende culturen,
economieën en economische actoren is toegenomen, waardoor conflicten frequenter voorkomen en culturele
verschillen zichtbaarder zijn geworden. Bovendien heeft de internationale gemeenschap, zowel gouvernementeel als
non-gouvernementeel, zich meer en meer toegelegd op het bestrijden van corruptie en hebben schandalen de
aandacht van de media getrokken. 10
Niet alleen is corruptie iets van alle tijden, het is ook iets dat in iedere cultuur voorkomt. Het probleem is
echter dat verschillende culturen op verschillende wijzen tegen corruptie aankijken. Wat de ene cultuur als een
toegestane gift en een teken van wederzijds respect beschouwt, beschouwt de andere cultuur als oneerlijke
concurrentie en omkoping.11 Dit maakt het definiëren van corruptie in een internationale context moeilijk, en dat
maakt op haar beurt het coördineren van internationale anticorruptie-maatregelen evenzeer moeilijk12.
Ondanks de veelheid aan mogelijke van elkaar te onderscheiden definities kan men een laagste gemene deler
destilleren. In alle opvattingen is corruptie op zijn minst “misbruik van een positie voor persoonlijk gewin.” Nadeel
van een dergelijke laagste gemene deler is dat zij ontegenzeggelijk vaag is en weinig houvast biedt.
Transparency International (“TI”)is een non-gouvernementele organisatie die zich bezighoudt met het
monitoren en bestrijden van corruptie. Haar definitie van corruptie is iets scherper omlijnd en luidt als volgt:
“misbruik van een toevertrouwde bevoegdheid voor persoonlijk gewin. Het schaadt een ieder wiens leven,
levensonderhoud of geluk afhankelijk is van de integriteit van personen in een autoriteitspositie.” 13 Enerzijds maakt
deze definitie duidelijk dat het moet gaan om een toevertrouwde positie met autoriteit, anderzijds kwalificeert zij de
nadelige gevolgen van corruptie. Belangrijk om op te merken is het feit dat geen van de tot nu toe gegeven definities
strafbaarheid beschouwt als een voorwaarde voor corruptie. Eicher stelt hierover het volgende: “Corruption is a term
that encompasses a wide variety of illicit behaviours. Some of these are illegal, and others are not. All could at least
6
Sikkema (2005), p. 4.
Van der Lugt (2003), p. 77.
8
Rose-Ackerman (1999) , p.2: “there is one human motivator that is both universal and central to explaining the divergent experiences of different
countries. That motivator is self-interest, including an interest in the well-being of one’s family and peer group. Critics call it greed. Economists
call it utility maximization.”
9
Eicher (2009) spreekt van een “new consciousness”, p.1.
10
Fijnaut & Huberts (2002), p.3.
11
Eicher (2009), p. 6.
12
Zie subparagraaf 2.2.4.
13
Transparency International, zie <http://www.transparency.org/news_room/faq/corruption_faq>.
13
Eicher (2009), p.4.
7
4
arguably be unethical.”14 Wat corrupt is, is in die zin een kwestie van ethiek. Welke gradaties van dit onethisch
gedrag dermate onethisch zijn dat zij strafbaar gesteld moeten worden, is daarentegen een kwestie van recht en
moraal.
Dimensies van corruptie
Een andere manier om duidelijker voor ogen te krijgen wat corruptie inhoudt, is te kijken naar de verschillende
manieren waarop de dimensies van corruptie worden onderscheiden, en wat deze dimensies gemeen hebben. Een
voorbeeld hiervan is het onderscheid dat wordt gemaakt tussen ‘publieke’ corruptie en ‘private’ corruptie. Met
publieke corruptie wordt in de literatuur gedoeld op de situatie waarin een persoon in een ambtelijke functie door
(het vooruitzicht van) persoonlijk gewin wordt overtuigd te handelen in strijd met zijn publieke plicht. Private
corruptie verwijst naar de situatie waarin een vertegenwoordiger van een private rechtspersoon op dezelfde wijze
wordt overtuigd te handelen in strijd met de belangen van de rechtspersoon.15. Wat beide vormen nu gemeen hebben
is dat er sprake is van een ‘dichotomie tussen plicht en handelen’. 16 De persoon met de publieke taak is belast met de
plicht om het publieke belang te dienen net zoals de manager belast is met de plicht om de belangen van zijn bedrijf
te dienen. Beide worden betaald om hun taak te vervullen en beide verzaken in hun plicht in ruil voor persoonlijk
gewin bovenop de betaling die zij reeds ontvangen van hun respectieve werkgevers.
Een tweede relevante dimensie van het fenomeen corruptie zijn de motieven van de betrokken actoren. Zo
onderscheidt Transparency International ‘according to rule’-corruptie en ‘against the rule’-corruptie. Onder de eerste
categorie vallen bijvoorbeeld betalingen aan publieke officials zodat zij hun werk sneller (of in ieder geval niet
trager) doen.17 Onder de tweede categorie vallen betalingen die bedoeld zijn om wet- en regelgeving te omzeilen.
Het voor deze scriptie meest relevante onderscheid is echter het onderscheid tussen actieve corruptie
enerzijds en passieve corruptie anderzijds. Dit onderscheid dient te worden beschouwd binnen het terrein van de
publieke corruptie (ook wel ‘ambtelijke corruptie’) en doelt op het verschil tussen het omkopen enerzijds en het
omgekocht worden anderzijds.18 Hij die een persoon in een openbare functie omkoopt maakt zich schuldig aan
actieve corruptie, de persoon in een openbare functie die zich laat omkopen maakt zich schuldig aan passieve
corruptie.19 Dit is een onderscheid dat ook terug te vinden is in de Nederlandse strafwetgeving, waar actieve
omkoping is geregeld in Titel VIII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht en passieve omkoping in
Titel XXVIII van datzelfde boek, alsook in de relevante internationale verdragen op dit gebied. 20
Deze paragraaf zal vervolgen met een beschouwing van corruptie vanuit respectievelijk politiek,
economisch en sociaal-cultureel oogpunt, waarbij de verschillende oorzaken en verschijningsvormen van corruptie
nader zullen worden bekeken. Moge daarbij het volgende van tevoren duidelijk zijn: deze indeling is exclusief noch
exact. Wat daarmee bedoeld wordt is, ten eerste, dat er uiteraard meerdere invalshoeken denkbaar zijn en, ten
tweede, dat bepaalde oorzaken, gevolgen en vormen van corruptie die bijvoorbeeld in politiek opzicht van belang
15
Clark (2007) stelt hierover dat In Anglo-Amerikaanse bedrijfsculturen de belangen van de aandeelhouders als hoogste belang van de
rechtspersoon worden gezien, waar in continentale bedrijfsculturen worden de belangen van alle belanghebbenden (stakeholders) als hoogste goed
gezien worden.
16
Eicher (2009), p. 2.
17
Transparency International, zie <http://www.transparency.org/news_room/faq/corruption_faq>. Eerstgenoemde vorm wordt ook wel aangeduid
als het doen van ‘facilitation payments’, waarover meer in subparagraaf 2.2.3. en hoofdstukken 3 en 4.
18
Sikkema (2005), p. 185 e.v.; 345 e.v.
19
NB. de niet-succesvolle poging tot actieve dan wel passieve omkoping is uiteraard, onder omstandigheden, eveneens strafbaar.
20
Zie onder andere het OESO-Verdrag van 1997, het EG Fraude-verdrag van 1996 en het VN Corruptie-verdrag van 2003. Genoemde bepalingen
en verdragen zullen uitvoeriger worden behandeld in hoofdstuk 3.
5
zijn eveneens van belang kunnen zijn in economisch en/of sociaal-cultureel opzicht. Het idee achter deze indeling is
van puur instructieve aard.
2.2.2 Corruptie als politiek/bestuurlijk probleem
Gezag, macht en misbruik
Machtsmisbruik voor persoonlijk gewin staat centraal in de vele definities die de literatuur aan het begrip ‘corruptie’
toeschrijft. De politiek is één van de belangrijkste en meest invloedrijke constructies waarin samenlevingen proberen
macht te organiseren en te centraliseren in en het is dan ook niet verwonderlijk dat corruptie zich manifesteert in
politieke kringen. Ongeacht de naam die eraan verbonden wordt, zij het ‘overheid’, ‘bestuur’, ‘administratie’ of
‘gezag’; macht is inherent aan de bevoegdheid om beslissingen te nemen.
Een belangrijk vertrekpunt bij een discussie over welke vorm van corruptie dan ook, is een juist begrip van
de wijze waarop gezag doorgaans wordt uitgeoefend. Een orgaan dat gezag heeft, zij het een publiek orgaan of een
privaat orgaan, oefent dat gezag uit via vertegenwoordigers. Onder deze vertegenwoordigers zijn er verschillen in
niveau en hoe hoger het niveau van de vertegenwoordiger, hoe meer gezag hij of zij vertegenwoordigt. In paragraaf
2.2.1 zagen we dat corruptie, gedefinieerd volgens de laagste gemene deler, bestaat uit het misbruiken van dat gezag
(macht) ten behoeve van het eigen belang.21
De overheid is belast met een zeer grote mate van gezag. Zij bepaalt enerzijds welke schouders bepaalde
lasten dienen te dragen en anderzijds stelt zij vast naar welke partijen bepaalde voordelen gaan. Deze macht,
gecombineerd met het systeem van gezagsuitoefening door vertegenwoordiging is kwetsbaar voor corruptie. Zowel
economisch denken als menselijk instinct dicteren dat individuen zo veel mogelijk proberen lasten te vermijden en zo
veel mogelijk voordelen proberen te vergaren.22 Sommigen zijn bereid daarin zo ver te gaan dat zij daarmee de
ethische grens die ‘corruptie’ heet overschrijden. Sommigen van hen zijn zelfs bereid nog verder te gaan en zich
schuldig te maken aan strafbaar handelen. Deze subparagraaf zal aandacht besteden aan de politieke factoren die een
rol spelen bij de beslissing van verschillende actoren om deze grenzen te overschrijden en aan de impact van
corruptie op het politieke landschap.
Politieke factoren
Welke factoren dragen bij aan een corruptie-vriendelijk politiek klimaat? Eicher verwijst naar wat zij ‘zwakke
formele en informele maatschappelijke instituten’ noemt. Met ‘formele maatschappelijke instituten’ doelt zij op min
of meer tastbare maatschappelijke instituten, zoals organisaties, wetgeving en bestuur. Met ‘informele
maatschappelijke instituten’ bedoelt zij minder tastbare zaken, zoals tradities, gewoonten, normen en waarden en
religie. Dergelijke instituten zijn zwak wanneer zij onderontwikkeld zijn of gebrekkig ten uitvoer worden gelegd
(‘weak enforcement’). De combinatie van zwakke instituten, een lage pakkans, lage straffen en onduidelijke
regelgeving vormt een ‘ideale’ mix waarin corruptie voet aan de grond kan krijgen en kan groeien. 23
Het politieke klimaat binnen een land heeft een grote invloed op de hierboven genoemde factoren. Uit
onderzoek blijkt dat perioden van overgang, zelfs wanneer dit van een autocratie naar een democratie is, leiden tot
(tijdelijk) verzwakte maatschappelijke instituten en meer corruptie. 24 Naast de zwakke maatschappelijke instituten
21
Banfield (1975), p. 587-588.
Van Velthoven en Van Wijck (2001), p. 12 e.v.
23
Eicher (2009), p.8.
24
Huntington (1968). Een goed voorbeeld van deze verzwakking is het machtsvacuüm dat ontstond door het uiteenvallen van de Sovjet-Unie.
Smokkelaars slaagden dit vacuüm te gebruiken om grote hoeveelheden opgeslagen wapens op te kopen en deze, tegen vele wapenembargo’s in,
22
6
die Eicher noemt, is volgens Gitlow een onevenwichtige verdeling van de macht van verschillende maatschappelijke
instituten eveneens gunstig voor corruptie. 25 Uit zijn onderzoek blijkt dat een te sterke concentratie van macht op
één plek een corrumperende werking heeft. ‘Checks and balances’ beperken corruptie op iedere plek en op ieder
niveau waar macht zich concentreert. Andere relevante politieke factoren met eenzelfde corruptie-beperkende
invloed zijn (i) de effectiviteit van politieke netwerken; (ii) de legitimiteit van de staat; en (iii) de kracht van de
rechtsstaat (‘rule of law’).26 De mate waarin deze factoren aanwezig zijn binnen een samenleving bepaalt hoe
transparant zij is, hoe duidelijk en kenbaar haar regels zijn en hoe groot het respect voor gezag is.
Binnen moderne democratieën worden bovenstaande factoren als een groot goed gezien en het is dan ook
niet te ontkennen dat een vrije democratie een aantal belangrijke waarborgen tegen corruptie biedt.27 Vrije en
regelmatige verkiezingen houden politici die uit zijn op herverkiezing eerlijk, vrijheid van meningsuiting en een vrije
pers zorgen voor transparantie en het systeem van ‘checks and balances’ voorkomt een al te sterke concentratie van
macht op één plek.28 Men dient echter goed voor ogen te houden dat ook de grondslagen van een democratie
kwetsbaar zijn. Verkiezingscampagnes, verkiezingsuitslagen, wet- en regelgeving, aanbestedingen en
belastingheffing zijn slechts een paar van de cruciale elementen van een democratische rechtsstaat die zich bij uitstek
lenen voor machtsmisbruik en zelfverrijking. 29
Politiek corrupte systemen
Uiteraard zijn geen twee politieke systemen identiek. Logischerwijs is de mate waarin en de wijze waarop een
politiek systeem is of wordt gecorrumpeerd voor iedere samenleving verschillend. Toch kan men onder de
verscheidene politiek corrupte systemen een aantal hoofdcategorieën onderscheiden. In de beschikbare literatuur
worden vier verschillende systemen onderscheiden, al naar gelang het niveau waarop de corruptie plaatsvindt en de
machtsverhouding tussen de overheid en de private sector. Deze categorieën zijn:
(i) de kleptocratie, waarin de macht van de staat in zeer grote mate is geconcentreerd in één persoon, omringd door
een maatschappelijke elite.30 Een dergelijke machtsconcentratie zorgt ervoor dat de kleptocraat vrijwel zonder
beperking staatsmiddelen kan aanwenden voor zijn eigen persoonlijke gewin, zolang hij ervoor zorgt dat hij de hem
omringende elite (vaak bestaande uit familie en hooggeplaatste militairen) eveneens verrijkt. 31
(ii) het bilateraal monopolie waarin de staat afhankelijk is van één of meer grote marktpartijen. De relatieve
onderhandelingsposities van de staat en deze marktpartijen zullen afhangen van de specifieke markt waarin zij actief
zijn.32
(iii) de maffia-gedomineerde staat, waarin de staat meeprofiteert van de illegale praktijken van één of meer
georganiseerde groepen, door, in ruil voor betalingen, niet strafrechtelijk op te treden of rivaliserende groeperingen
harder aan te pakken.33
weer door te verkopen aan militia’s en dictatoriale regimes. Zie de PBS-documentaire “Gunrunners”, beschikbaar via
http://www.pbs.org/frontlineworld/stories/sierraleone/thestory.html>.
25
Gitlow (2005).
26
Idem.
27
Sen (2009), p. 338 e.v.
28
Rose-Ackerman (1999), p.126.
29
Idem, p. 127 e.v.
30
In deze categorie kan men denken aan voorbeelden als Mobutu in de Congo/het voormalige Zaïre, Duvalier in Haïti en Stroesner in Paraguay,
zie Nickson (1996), p. 239.
31
Grafton & Rowlands (1996), p. 267.
32
Zo zal bijvoorbeeld een grote multinational die een bepaald gewas verbouwt gemakkelijker kunnen dreigen met een relocatie naar een ander
land dat bijvoorbeeld betere belastingvoordelen biedt of bereid is minder strenge arbeidswetgeving aan te nemen.
7
iv) competitieve omkoping, dat hoofdzakelijk op een lager niveau plaatsvindt, tussen laaggeplaatste ambtenaren en
een diverse markt bestaande uit meerdere kleinere partijen die met elkaar wedijveren en bereid zijn te betalen voor
een gunstigere marktpositie. Deze vorm van corruptie komt voor in politieke systemen –zowel autocratieën als
democratieën– waarin het toezicht en de controle op corruptie zwak en ondoorzichtig is. 34
Ten aanzien van bovenstaande categorieën wil ik twee aspecten benadrukken. Ten eerste dient te worden opgemerkt
dat het hier modellen betreft en dat in de praktijk glijdende schalen, overlappingen en mengvormen bestaan.
Ten tweede houdt de volgorde waarin de categorieën zijn behandeld geen verband met de laakbaarheid of
ernst van de gevolgen van de verschillende soorten corruptie die aan bod zijn gekomen. Corruptie op een lager
niveau kan evenveel schade aanrichten als corruptie op het hoogste niveau en kleine betalingen kunnen even
kwalijke gevolgen hebben als astronomische bedragen.
Gevolgen van corruptie; politieke impact
Corruptie beïnvloedt beleid en beslissingen, zodat middelen terecht komen bij partijen die er het meest voor over
hebben en bereid zijn steekpenningen te betalen, in plaats van bij partijen die er recht op hebben of er de grootste
maatschappelijke behoefte aan hebben. Bovendien leidt corruptie tot meer corruptie.35 Corrupte leiders en
ambtenaren zullen er veel voor over hebben om hun macht en inkomsten te waarborgen, waardoor het voor eerlijke
individuen moeilijker en moeilijker wordt om door te dringen in de bestaande machtsstructuren.36 Een
ondoordringbaar, corrupt systeem kan voorts een verwoestend effect hebben op het moraal van een bevolking. 37
Corruptie privatiseert bovendien het overheidsoptreden, wat op haar beurt het vertrouwen in het sociaal contract en
de overheid uitholt. Het beloont partijen die minder scrupules hebben en ontmoedigt legitieme en oprechte
investeerders. Dit leidt ertoe dat niet alleen het vertrouwen in de overheid wordt uitgehold, maar dat ook het
vertrouwen in de private sector erodeert. Bovendien bevoordeelt corruptie marktpartijen op basis van overwegingen
die afwijken van normale economische beginselen, wat van grote invloed kan zijn op de structuur van een
economie.38 Hierop voortbouwend zal de volgende subparagraaf nader ingaan op de economische dimensie van
corruptie.
2.2.3 Corruptie als economisch probleem
Vertegenwoordigers van marktpartijen bedienen zich van steekpenningen en smeergeld omwille van persoonlijk
gewin (ook wel gedefinieerd als ‘disfunctionele corruptie’) of omwille van voordeel voor de partij die zij
vertegenwoordigen (‘functionele corruptie’).39 Eerstgenoemde drijfveer is nogal eendimensionaal en laat zich
eenvoudig verklaren: individuele hebzucht. Deze subparagraaf zal zich dan ook voornamelijk richten op de
economische factoren die een rol spelen bij functionele corruptie en op de economische gevolgen van deze vorm van
corruptie. Welke achterliggende economische drijfveren spelen een rol bij omkoping?
33
Gambetta en Reuter (1995). p. 116 e.v.
Rose-Ackerman (1999), p.124.
Rose-Ackerman, (1999), p.3.
36
Eicher (2009), p.13, 19.
37
Klitgaard (1991): “Inside the developing countries, if not in the literature on development, corruption is widely discussed and debated. It is
perhaps overestimated by the common man and woman as a source of their problems. The very attitude that corruption is widespread can breed
cynicism and apathy”.
38
Idem.
39
Girling (2007), p. 42 e.v.
34
35
8
Economische factoren
Uit onderzoek blijkt dat corruptiecijfers hoger zijn in landen die afhankelijk zijn van de uitvoer van brandstoffen,
landen die een minder open handelsbeleid voeren, landen met relatief restrictieve regelgeving en landen die over het
algemeen minder economisch ontwikkeld zijn. 40 Zo zorgt afhankelijkheid van de uitvoer van brandstoffen ervoor dat
grote marktpartijen een sterke onderhandelingspositie hebben ten opzichte van de overheid, die op haar beurt zal
proberen deze onderhandelingspositie te ondermijnen. 41 Een relatief gesloten handelsbeleid betekent dat de overheid
grote invloed heeft op wie er wel en wie er niet toe mag treden tot de markt. Het spreekt voor zich dat dergelijke
controle over het economisch speelveld uitnodigt tot steekpenningen en smeergeld. 42 Voorts geeft (onnodig)
restrictieve regelgeving marktpartijen een reden om te proberen haar te omzeilen. Zij zullen dan ook eerder geneigd
zijn om ambtenaren geld aan te bieden in ruil voor minder strenge voorwaarden, minder toezicht en minder
bureaucratie.43
Gevolgen van corruptie; economische impact
De economische gevolgen van omkoping hangen samen met de omstandigheden waaronder zij plaatsvindt en de
doelen die betrokkenen hopen te bereiken. Een viertal omkopingsmodellen kan hierin worden onderscheiden:
i) Omkoping ter verkrijging van voordelen van de overheid
In de eerste modelsituatie is de overheid verantwoordelijk voor het uitdelen van schaarse voordelen. Daardoor
ontstaat het risico dat de ambtenaar aan wie deze taak is toebedeeld, zich ontpopt als een winstzoekende monopolist.
De corrupte ambtenaar zal het voordeel toebedelen aan partijen die ervoor betalen, ongeacht of zij voldoen aan de
kwalificatie-eisen.44 Wanneer corrupte ambtenaren voordelen uitdelen aan partijen die er het meest voor bieden,
ondermijnen zij daarmee legitieme beleidsdoeleinden, gericht op bijvoorbeeld een eerlijke markt (denk aan in- en
uitvoerrechten), veilige bouwprojecten (denk aan bouwvergunningen), geschoold personeel (denk aan diploma’s en
rijbewijzen) en benadelen zij die marktpartijen die wel eerlijke handel willen drijven of bang zijn voor de gevolgen.
ii) Omkoping om de motor te smeren
Een tweede reden om ambtenaren te betalen voor hun diensten is om ervoor te zorgen dat zij hun werk sneller doen.
Lage overheidssalarissen motiveren niet om snel te handelen, geld dat onder de tafel wordt toegeschoven doet dat
wel.45 In veel landen zijn betalingen nodig om bijvoorbeeld een telefoonaansluiting, een paspoort of een rijbewijs
binnen een redelijke termijn geleverd te krijgen. Dit soort betalingen wordt vaak ‘facilitation payments’ of
‘incentive payments’ genoemd en zij kunnen ertoe leiden dat bedrijven ervoor kiezen de formele kanalen te verlaten
en hun heil te zoeken in de grijze markt. 46 De staat lijdt hierdoor verliezen, mede doordat de ‘marktprijs’ voor
incentive payments niet zelden wordt bepaald door de economische positie van de omkopende partij. In extreme
gevallen zien deze partijen zich dan ook genoodzaakt hun officieel gerapporteerde winsten zo laag mogelijk te
houden, waardoor de staat belastinginkomsten misloopt.47
(iii) Omkoping om de kosten te drukken
Steekpenningen kunnen ook gebruikt worden om bepaalde kosten zo laag mogelijk te houden. Hierbij moet men
40
Treisman (2007).
Idem, p. 24.
42
Idem, p. 26.
43
Idem, p. 27. Lonen van ambtenaren in economisch minder ontwikkelde landen zijn over het algemeen lager en minder zeker dan in ontwikkelde
landen, waardoor het aannemen van steekpenningen sneller als een te overwegen aanvulling op een overheidssalaris wordt gezien, zie Van
Rijckeghem en Weder (2001), p. 307-331.
44
Paul (1995).
45
Zie Van Rijckeghem en Weder (2001).
46
Kaufmann (1997).
47
Idem. Bovendien hebben incentive payments een ontmoedigend effect op nieuwe partijen die overwegen om tot de markt toe te treden. Het
onzekere klimaat dat ontstaat dankzij dergelijke betalingen leidt tot minder investeringen van (buitenlandse) partijen. Zie Johnston (2001).
41
9
vooral denken aan het omzeilen van regelgeving en belastingen. 48 Wanneer overheden relatief zware belastingen en
regelgeving opleggen, wordt omkoping van inspecteurs en toezichthoudende instanties een aantrekkelijk alternatief. 49
De belastinginkomsten dalen en de schatkist verliest inkomsten. Deze verliezen komen vervolgens voor rekening van
eerlijke belastingbetalers, wiens koopkracht en welvaart achteruit gaan.
(iv) Omkoping teneinde de georganiseerde misdaad in stand te houden
De georganiseerde misdaad infiltreert markten waarin zij concurrenten kan intimideren en winst kan afromen.50
Ambtenaren en politiediensten worden afgekocht zodat zij ofwel niet ingrijpen ofwel de concurrentie aanpakken.
Een ‘succesvolle’ organisatie kan op deze manier de markt verstoren of zelfs ontregelen door legitieme marktpartijen
te domineren en hen af te persen, te intimideren of zelfs uit de markt te verdrijven.
Bovenstaande gevolgen bieden slechts een glimp van het totaalbeeld. Een volledig overzicht van de wereldwijde
economische impact van corruptie valt echter buiten het bereik van deze scriptie. Vandaar dat ik deze subparagraaf in
algemene bewoordingen zal afsluiten. Onderzoek heeft aangetoond dat de economische gevolgen van corruptie
voornamelijk voor rekening van de bevolking komen. Corruptie vertraagt economische groei, 51 ontmoedigt
investeringen,52 beïnvloedt economisch beleid,53 verstoort markten en concurrentie, vormt een obstakel voor
internationale ontwikkeling, ondermijnt de integriteit van de private sector en vergroot bovendien de kloof tussen
arm en rijk.54
2.2.4 Corruptie als sociaal-cultureel probleem
In beginsel is het betalen van een prijs om er zelf beter van te worden niet strafbaar of zelfs onrechtmatig. Wanneer is
er nu sprake van ‘corruptie’? Wat is nu het verschil tussen een fooi voor bewezen diensten of een goedbedoelde gift
en smeergeld? Betalingen kunnen verschillende vormen aannemen, en de benamingen die in de literatuur, het
dagelijks spraakgebruik en het politieke debat aan deze verschillende vormen worden toegekend, geven een indicatie
van hoe de maatschappij tegen zulke betalingen aankijkt. Termen als ‘fooi’, ‘relatiegeschenk’, ‘gift’, ‘smeergeld’,
‘steekpenningen’, ‘incentive payment’, ‘omkoping’ en ‘donatie’ dragen allemaal een waarde-oordeel in zich. Soms
worden ze eufemistisch gebruikt, soms gechargeerd. Soms is de woordkeuze ingegeven door de omvang van de
betaling, soms bepalen de motieven van de betrokken partijen welke term het meest gepast is.
In het debat over corruptie dient men goed voor ogen te houden dat er een verschil bestaat tussen wat vanuit
een ethisch oogpunt dubieus of stuitend is en wat bij wet verboden is. Soms vallen deze categorieën samen, maar
soms ook niet. Bovendien worden de vragen “wat is ethisch verantwoord?” en “wat is bij wet strafbaar?” door
verschillende culturen in verschillende tijdsvakken op een verschillende manieren beantwoord, onder invloed van
een groot aantal maatschappelijke factoren, zoals politieke voorkeuren en stromingen, media-aandacht, economische
en politieke machtsstructuren, de rechtspraak, armoede en welvaart en nog tig andere factoren.
Een voorbeeld: McCain-Feingold
In het afgelopen decennium is in de VS een breed publiek debat gevoerd over de onafhankelijkheid van
48
Rose-Ackerman (1999).
Treisman (2007).
Sectoren waarin infiltratie door de georganiseerde misdaad veel voorkomt, kenmerken zich over het algemeen als volgt: weinig productdifferentiatie, een lage toetredingsdrempel, eenvoudige technologie, inelastische vraag en een aanbod bestaande uit een groot aantal kleine
bedrijven. Te denken valt aan particuliere vuilnisdiensten, vrachtwagens, taxi’s etc. Zie Gambetta en Reuter (1995).
51
Mauro (1995), anders: Eicher (2009) en Campos, Pradhan en Lien, (1999).
52
Burki en Perry (1998).
53
Bai en Wei (2000).
54
Heineman en Heimann (2006), p. 11.
49
50
10
verkiezingscampagnes en de invloed van lobbyisten. Dit debat is een goed voorbeeld van een publieke discussie over
corruptie die zich afspeelt op de grens van wat onwettig en wat onethisch is. Het is geen geheim dat lobbyisten, grote
bedrijven en rijke particulieren met regelmaat grote donaties doen aan Amerikaanse verkiezingscampagnes.55 In
2002 heeft het Amerikaanse congres een wet aangenomen, in de volksmond “McCain-Feingold” genoemd, teneinde
onder andere de politieke invloed van bedrijven op het verkiezingsproces in te perken. 56
Onder de bepalingen van deze wet is het bedrijven niet langer toegestaan om reclamespots te bekostigen
wanneer deze de naam van een presidentskandidaat noemen en binnen 30 dagen voor een voorverkiezing of 60
dagen voor een verkiezing uitgezonden worden. De wet werd aangenomen dankzij een –gezien het Amerikaanse
tweepartijenstelsel– vrij ruime meerderheid van de volksvertegenwoordiging (60-40 in de Senaat en 289-140 in het
Huis van Afgevaardigden).57 De wet was in die zin een democratische vertaling van een breed gedragen oproep van
het Amerikaanse volk, dat dit soort campagnebijdragen blijkbaar zag als een onwenselijke beïnvloeding van de leden
van haar vertegenwoordigende en uitvoerende macht. Ironisch genoeg was het de federale rechterlijke macht die
ervoor zorgde dat de wet het beoogde effect werd ontzegd. In 2010 wees het Amerikaans Hooggerechtshof zijn
vonnis in de zaak Citizens United v. Federal Election Commission, waarin zij kortgezegd McCain-Feingold
ongrondwettig verklaarde vanwege het feit dat bedrijven verzamelingen van individuen zijn, en dat deze individuen
middels het financieren van reclamespots hun recht op de vrijheid van meningsuiting uitoefenen, zoals dat is
gewaarborgd in het Eerste Amendement op de Amerikaanse Grondwet. 58 McCain-Feingold is dus wat betreft deze
campagnespots een dode letter geworden.
Ik geef dit voorbeeld omdat het mijns inziens op elegante wijze illustreert hoezeer culturele factoren bepalen
wat moet worden verstaan onder termen als ‘corruptie’, ‘ethiek’, ‘wettig’ en ‘onwettig’. De unieke structuur van de
Amerikaanse samenleving, economie, politiek, mentaliteit en staatsrechtelijke huishouding hebben geleid tot, in
chronologische volgorde: invloed, excessen, debat, politieke besluitvorming, wetgeving, handhaving, rechtspraak,
cassatie en nietig-verklaring. Maar niet alleen de Verenigde Staten zijn uniek. Iedere cultuur heeft zijn eigen
structuren, gebruiken, eigenaardigheden en instituten die bepalen wat zij wel en wat zij niet als acceptabel gedrag
beschouwen.
Culturele verschillen
Culturele verschillen hebben jarenlang een obstakel gevormd voor brede internationale samenwerking op het gebied
van corruptie.59 In sommige culturen zijn persoonlijke giften een onmisbaar onderdeel van de zakelijke cultuur en
geven ze blijk van respect en dankbaarheid of vertegenwoordigen ze een legitieme portie van het
ambtenarensalaris.60 Vooral in culturen waar ruilhandel nog relatief kort geleden een belangrijke component van de
plaatselijke economie vormde, ziet men persoonlijke giften als een te respecteren gewoonte. 61 Het antwoord op de
vraag “wat is corruptie” bevat ontegenzeggelijk een culturele dimensie. Dankzij de globalisering van de markt
komen verschillende culturen, ieder met hun eigen cultureel bepaalde opvattingen over corruptie, met elkaar in
aanraking of zelfs in botsing. Welke maatschappelijke factoren bepalen nu wat een maatschappij als corrupt gedrag
beschouwd en op welke wijze corruptie die maatschappij beïnvloedt?
In subparagraaf 2.2.2 werden maatschappelijke instituten behandeld. De nadruk lag in die subparagraaf
55
Zo wist de Republikeinse senator Linda McMahon uit Connecticut alleen al in 2009 een totaal van $50.285.122,- aan donaties te vergaren.
Officieel de ‘Bipartisan Campaign Reform Act of 2002’ (BCRA, McCain–Feingold Act, Pub.L. 107-155, 116 Stat. 81, 27 Maart, 2002, H.R.
2356), vernoemd naar de senatoren die het wetsvoorstel in eerste instantie voordroegen.
57
http://www.opencongress.org/wiki/Bipartisan_Campaign_Reform_Act_of_2002.
58
Citizens United v. Federal Election Commission, 558 U.S. 08-205 (2010) 130 S.Ct. 876.
59
Sandholtz & Koetzle (1998).
60
Eicher (2009), p. 165.
61
Davies (2002).
56
11
voornamelijk op politieke instituten, maar ook culturele instituten hebben een grote invloed op de mate waarin
corruptie binnen een land voorkomt. Eicher noemt twee verschillende culturele indicatoren die in deze context van
belang zijn; sociaal kapitaal en morele oriëntatie. 62 Met sociaal kapitaal doelt zij op de kracht van maatschappelijke
relaties en sociale banden zoals familierelaties, buurtgemeenschappen en maatschappelijke eenheid. Van sterke
onderlinge relaties gaat een groepsvormende en zelfregulerende werking uit, die productiviteit kan bevorderen en
conflicten kan voorkomen dan wel oplossen. De keerzijde van de medaille is dat zij er ook voor zorgen dat, wanneer
handhavingsmechanismen zwak zijn, de leden van hechte sociale groepen zich eerder gerechtvaardigd zullen voelen
om de regels te overtreden en leden van hun eigen groep te bevoordelen. 63
Het tweede cultureel bepaalde instituut dat Eicher noemt is de morele en ethische oriëntatie van een
maatschappij. De basis voor deze oriëntatie wordt gevormd door fundamentele waarden, op hun beurt vaak
ingegeven door religieuze waarden en historische gebeurtenissen. 64 Verschillen in deze waardensystemen leiden tot
verschillende visies op corruptie. In sommige landen wordt alleen omkoping in de overheidssfeer gezien als een zaak
voor het strafrecht en wordt wat in de private sector gebeurt, afgedaan als markt-werking.65 Zoals visies op corruptie
van cultuur tot cultuur verschillen, zo verschilt ook de mate waarin en de schaal waarop corruptie voorkomt van
cultuur tot cultuur.66
Ondanks de vele culturele factoren en verschillen, voelt men de noodzaak om corruptie op een
internationaal niveau aan te pakken. In internationale verdragen en samenwerkingsverbanden zijn definities en
verplichtingen opgenomen die tot op zekere hoogte universeel gelden, en die op gelijke wijze bescherming moeten
bieden. In het volgende hoofdstuk zullen de verschillende internationale reacties uitgebreid aan bod komen, wat nu
volgt is een kort overzicht van de statistische onderzoeken waardoor zij mede zijn geïnspireerd.
2.3 Corruptie wereldwijd in cijfers
2.3.1 Inleiding
In de voorgaande paragrafen is meermalen gesproken over de kosten en gevolgen van corruptie, alsook over de mate
waarin en de schaal waarop corruptie voorkomt. Deze verwijzingen wekken de vraag op hoe men dergelijke
grootheden denkt te kunnen meten. Kenmerkend voor veel vormen van corruptie is nu juist dat zij niet openbaar en
transparant zijn, maar verborgen en heimelijk. Hoe berekent men de frequentie en ernst van iets wat men niet of
moeizaam kan zien? Hoe berekent men de economische kosten van een fenomeen dat zich moeilijk laat traceren? In
deze paragraaf zullen de meest gebruikte en meest geciteerde kwantitatieve onderzoeken worden ontleed en
bekritiseerd. Vervolgens zal worden gekeken naar wat deze onderzoeken over Nederland te zeggen hebben.
2.3.2 Corruptie in cijfers; schattingen, indices en indicatoren
62
Eicher (2009), p. 10.
Idem. Een voorbeeld van een hechte gemeenschap die haar eigen leden op onrechtmatige wijze voortrekt is de Cosa Nostra, een maffia
georganiseerd in ‘crime families’ die door middel van intimidatie, geweld, omkoping en witwassen hun macht vergroten en hun leden van
inkomen en invloed verzekeren, zie Gambetta (1993).
64
Eicher (2009), p.11.
65
Idem.
66
Uit onderzoek van Treisman (2007 en 2000) blijkt dat in landen waar bijvoorbeeld de pers vrijelijk kan opereren, waar meer vrouwen
deelnemen aan het openbaar bestuur en waar de dominante religieuze stroming Protestants is, corruptiecijfers lager zijn dan in andere landen.
anders: Kaufmann (2004).
63
12
In 2004 schatte het Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken dat Amerikaanse bedrijven in het voorgaande
jaar een totaal van 47 contracten wereldwijd waren misgelopen als gevolg van omkoping. 67 De waarde van deze
misgelopen contracten werd geschat op $15 miljard. De Wereldbank schat dat er jaarlijks tussen de 1 en 1,6 biljoen
(1012) dollar aan steekpenningen wordt betaald. 68 In 2010 scoorde Nederland een zevende plek op de Corruption
Perceptions Index.69 Wat betekenen deze cijfers en hoe komen ze tot stand?
De genoemde Corruption Perceptions Index wordt jaarlijks uitgebracht door Transparency International en
de populariteit van de index groeit ieder jaar.70 Omdat exacte aantallen en bedragen niet voorhanden zijn, wordt
gebruik gemaakt van vragenlijsten, ingevuld door betrokken partijen zoals bijzondere rapporteurs, bedrijven en
internationale organisaties. Door jaarlijks dezelfde vragenlijsten te circuleren en te verwerken, kan men vooruitgang
en achteruitgang in de gaten houden en landen met elkaar vergelijken. De Corruption Perceptions Index (CPI) van
Transparency International is weliswaar de meest bekende index, maar ook andere indices worden regelmatig
gebruikt in het corruptie-debat, waaronder de Investment Climate Index van de Wereldbank, de Kaufmann-Kraay
Indicator en het World Competitiveness Yearbook. De CPI combineert verschillende wereldwijde onderzoeken en
vertaalt de resultaten naar een index-cijfer per land, oplopend van 0 (meest corrupt) tot 10 (minst corrupt). De
onderzoeken die deel uitmaken van de CPI kunnen worden onderverdeeld in drie verschillende groepen. De eerste
groep onderzoekt de ervaringen en indrukken van experts uit ontwikkelde landen, waaronder regio-experts en
economen.71 De tweede groep onderzoeken is gericht op de ervaringen en indrukken van niet-ingezetenen van
buurlanden, zoals geëxpatrieerde zakenmensen. 72 De laatste groep bevat onderzoeken die zich richten op de
ervaringen en indrukken van ingezetenen.73
Kritiek
Ondanks –of misschien wel mede dankzij– de toegenomen populariteit van corruptie-indices, zijn zij niet zonder
kritiek gebleven. Het meest algemeen geformuleerde kritiekpunt is de constatering dat zij niet corruptie zelf meten,
maar de indruk van corruptie.74 Door respondenten te vragen naar hun ervaringen en indrukken, wordt volgens critici
te veel vertrouwd op subjectieve data.75 Een probleem dat daarbij de kop opsteekt, is wat men in de statistiek
‘intercoder-betrouwbaarheid’ noemt. Door verschillende regio- of landenexperts te vragen voor hun ‘eigen’ land of
regio een index-cijfer te koppelen aan een bepaalde variabele, ontkomt men niet aan het risico dat zij dezelfde
variabele op een andere wijze zullen indiceren.76 Dit risico kan worden verkleind door de experts bijvoorbeeld
dezelfde training te geven, maar dit is zo kostbaar en tijdrovend dat dit achterwege wordt gelaten.
Kobonbaev identificeert nog een aantal problemen met het samenstellen van corruptie-indices, waaronder
het risico van een ‘spurieuze correlatie’ of een schijnsamenhang. 77 Hij doelt hiermee voornamelijk op de Kaufmann
United States Department of State Bureau of Economic and Business Affairs, ‘Battling International Bribery’, 2004, p. 4.
Kaufman (2004), beschikbaar op de website van de Wereldbank via <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/> (8 april 2004).
Transparency International Corruption Perceptions Index 2010, beschikbaar op de website van TI onder
<http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results>.
70
Eicher (2009), p. 62. Beleidsmakers, journalisten, bedrijven, ontwikkelingsorganisaties, NGO’s en banken maken gebruik van dergelijke
indices om beleid af te stemmen en te evalueren, om kritische artikelen kracht bij te zetten, om risico’s in te schatten, om investeringen te
overwegen, en om leningen en andere vormen van ontwikkelingshulp te begroten en toe te wijzen.
71
Onderzoek van o.a. het Center for International Earth Sciences Information Network van Columbia University, the Economist Intelligence Unit,
World Markets Research Centre en het International Institute for Management Development.
72
Onderzoek van o.a. the Political and Economic Risk Consultancy en de United Nations Economic Commission for Africa.
73
Onderzoek van o.a. the World Economic Forum.
74
Voor een uitgebreide discussie over dit onderwerp, zie C. Sampford e.a (red.), “Measuring corruption”, Ashgate Publishing Ltd., Aldershot
2006.
75
Eicher (2009).
76
Idem, p. 82.
77
Eicher (2009), p. 85. Het klassieke voorbeeld dat Kobonbaev geeft is de ogenschijnlijke correlatie tussen de hoeveelheid ooievaars (x) in een
bepaald gebied en het aantal kinderen (y) dat in dat gebied per gezin wordt geboren. Uit data blijkt dat hoe hoger x is, hoe hoger y is. Het aantal
kinderen lijkt dus afhankelijk van het aantal ooievaars in de regio. Breidt men het aantal parameters echter uit, dan blijkt dan x en y allebei stijgen
naarmate de verstedelijking afneemt. De mate van verstedelijking is de verklarende factor voor zowel de stijging van y als die van x.
67
68
69
13
Kraay Indicator, die corruptie beschouwt als één van de bepalende factoren voor hoe ‘governance’ wordt ervaren in
een land. Andere factoren zijn o.a. politieke stabiliteit, afwezigheid van geweld, ‘rule of law’ en
overheidseffectiviteit. De vraag is nu of de resultante van deze factoren een bepaald governance-niveau oplevert, of
dat er een derde factor is die verantwoordelijk is voor zowel het niveau van de genoemde factoren als voor het
governance-niveau.78
2.3.3 Hoe scoort Nederland?
Zoals gezegd scoorde Nederland in 2010 een respectabele 7 e plek op de CPI met een rapportcijfer van 8,8. Nederland
moest daarmee Denemarken (9,3), Nieuw-Zeeland (9,3), Singapore (9,3), Finland (9,2), Zweden (9,2) en Canada
(8,9) voor zich dulden. Onderaan de lijst vinden we Irak (1.5), Afghanistan (1.4), Myanmar (1.4) en Somalië (1.1).
Een blik op de kaart die Transparency International uitbrengt ter illustratie van haar CPI leert ons wat de meesten
waarschijnlijk al vermoeden en wat de onderzoeken die in dit hoofdstuk zijn voorbijgekomen bevestigen; corruptie
lijkt de derde wereld het hardst te raken. Ondanks de mogelijke kritiek die men kan uiten ten aanzien van de
nauwkeurigheid van de CPI en andere indices, lijkt mij dit een gerechtvaardigde en in ieder geval breed gedragen
conclusie. Corruptie is echter een tweepartijen-fenomeen en sommige van de grootste marktpartijen in de derde
wereld zijn westerse multinationals die investeren in de plaatselijke economie en hun voordeel doen met de lage
loonkosten of grondstofrijke bodem van derdewereldlanden. 79 Een substantieel deel van het smeergeld en de
steekpenningen die in ontwikkelingslanden worden betaald is van hen afkomstig. 80 Wil men corruptie terugdringen,
dan zal zowel aan de vraagzijde (de corrupte ambtenaar) als aan de aanbodzijde (de omkopende marktpartij) iets
moeten veranderen.
In de afgelopen twee decennia is het besef gegroeid dat de armste lagen van de bevolking de zwaarste lasten
van corruptie moeten dragen en dat, mede dankzij de globalisering, een internationaal anti-corruptie-beleid nodig is
om het probleem doeltreffend aan te pakken. In verschillende verdragen, waaronder het Verdrag inzake bestrijding
van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij zakelijke transacties van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling (“OESO”), is erkend dat een effectief internationaal anti-corruptie-beleid vereist dat
de aanbodzijde van het omkopingsprobleem wordt aangepakt en dat landen de verplichting en de
verantwoordelijkheid op zich dienen te nemen om hun eigen onderdanen te vervolgen voor corrumperend handelen
in het buitenland.81
Verschillende NGO’s hebben het toezicht op de naleving van deze verdragsverplichtingen op zich genomen
en TI brengt, naast de CPI, jaarlijks een verslag uit over de naleving van de verplichtingen die uit het OESO-verdrag
voortvloeien. In het meest recente verslag, uitgebracht in mei 2011, scoort Nederland lang niet zo goed als op de CPI
wat betreft het effectief onderzoeken en vervolgen van Nederlandse onderdanen voor omkoping in het buitenland. De
handhaving wordt ‘middelmatig’, en ‘ongecoördineerd’ genoemd; 82 er is een gebrek aan toegang tot informatie over
het aantal en de status van gevoerde strafzaken met betrekking tot omkoping in het buitenland; 83 het ontbreekt aan
gespecialiseerde scholing;84 en het juridisch kader en de handhavingsmechanismen zijn onvoldoende toereikend. 85
78
Voor een verdediging van de methoden van de Kaufmann-Kraay Index, zie Kaufman, Kraay en Mastruzzi, (2006)
Ngoh Fobete (2005).
Transparency International Bribe Payer Index, beschikbaar via
<http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/bpi/bpi_2008#bpi_table>.
81
OESO-Verdrag inzake bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij zakelijke transacties, Trb. 1998, 54. Zie hoofdstuk 3 voor een
meer uitgebreide bespreking van dit verdrag en een aantal andere relevante verdragen.
82
Transparency International (2011), beschikbaar via <http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2011/oecd_progress_2011> , p.5 en 11.
83
Idem, p. 10-11.
84
Idem, p. 11.
79
80
14
Bovendien heeft, tot op heden, de Nederlandse rechter nog geen enkele strafzaak gehoord met betrekking tot
omkoping van buitenlandse ambtenaren. In de volgende hoofdstukken zullen de mogelijke oorzaken voor deze
afwezigheid dan ook uitgebreid aan bod komen, te beginnen met het wettelijke kader in hoofdstuk 3.
2.4 Conclusie
In dit hoofdstuk is gepoogd een inzicht te geven in de verschillende dimensies van corruptie als fenomeen en van
omkoping als symptoom van dit fenomeen. Een aantal definities en invalshoeken is de revue gepasseerd en een
aantal politieke, economische en sociaal-culturele oorzaken is besproken. Daarnaast is de impact van corruptie
besproken en zijn de inherente problemen aan het kwantificeren van die impact uiteengezet. Het belang van dit
hoofdstuk voor deze scriptie als geheel ligt dan ook in het duiden en verklaren van corruptie als maatschappelijk
probleem en in het benadrukken van het schadelijke effect van omkoping van ambtenaren. Omkoping corrumpeert
politieke systemen, verstoort markten en holt het publieke vertrouwen in de overheid uit. Het vergroot economische
kloven en verhindert economische en sociale ontwikkeling. Bovendien dragen de zwakste schouders de zwaarste
gevolgen van ambtelijke omkoping, zoals blijkt uit de geciteerde onderzoeken. Daarnaast heeft dit hoofdstuk
duidelijk gemaakt dat omkoping een delict is waar twee partijen zijn betrokken, de ‘actieve’ omkoper en de
‘passieve’ omgekochte. Zoals in hoofdstuk 1 reeds is aangegeven is deze scriptie gericht op de actieve zijde van het
delict. In het volgende hoofdstuk, waarin ambtelijke omkoping als delict in het Wetboek van Strafrecht wordt
behandeld, zal actieve omkoping van ambtenaren dan ook centraal staan.
85
Idem, p.13, Tabel C.
15
Hoofdstuk 3. Omkoping in het Wetboek van Strafrecht
“The great constitutional corrective in the hands of the people against usurpation of power, or corruption by their
agents is the right of suffrage; and this when used with calmness and deliberation will prove strong enough.”
President Andrew Jackson (1767 – 1845)
3.1 Inleiding
Bovenstaand citaat van voormalig Amerikaans president Jackson maakt op poëtische wijze duidelijk dat het
stemrecht het sterkste middel is waarmee een volk zich tegen corruptie en machtsmisbruik kan wapenen. Het
stemrecht geeft het volk niet alleen de macht om corrupte leiders uit hun machtspositie te ontheffen, het geeft het
volk ook de macht om –via gekozen volksvertegenwoordigers– vorm te geven aan de wet. Het is dan ook de taak van
de democratisch gelegitimeerde wetgever om corruptie en omkoping strafbaar te stellen op een wijze die de ernst van
deze delicten in acht neemt. Bovendien zal de wetgever de uitvoerende macht de juiste instrumenten dienen te
verschaffen om dergelijke misdrijven effectief te bestrijden.
Het Nederlandse strafrechtelijke instrumentarium met betrekking tot omkoping is in 2001 grondig
aangepast. Een aantal door Nederland geratificeerde verdragen vormde hiertoe de aanleiding, alsook een aantal
binnenlandse incidenten die de ontoereikendheid van de destijds bestaande wetgeving aan het licht bracht.
Dit hoofdstuk geeft eerst een uiteenzetting van de wijze waarop omkoping en corruptie in het Nederlandse Wetboek
van Strafrecht op dit moment zijn opgenomen (paragraaf 3.2). In deze uiteenzetting zullen de verschillende
bestanddelen van de wettelijke delictsomschrijvingen worden toegelicht en geanalyseerd. Gezien het feit dat deze
scriptie hoofdzakelijk gericht is op het vraagstuk van actieve omkoping, zal de meeste aandacht dan ook uitgaan naar
dit onderwerp. Het feit dat actieve omkoping een passieve tegenhanger heeft zal echter niet uit het oog worden
verloren en waar relevant zal dan ook de wettelijke regeling van het passieve delict worden besproken. Na deze
uiteenzetting zal nader worden gekeken naar de wetswijziging van 2001 die geleid heeft tot de huidige wettelijke
bepalingen (paragraaf 3.3). De grootste veranderingen zullen worden behandeld, alsook de redenen die aan deze
veranderingen ten grondslag hebben gelegen. Uit deze analyse zal blijken dat de huidige bepalingen een aanzienlijke
uitbreiding van de strafbaarheid van omkoping met zich mee hebben gebracht. De voor deze scriptie meest relevante
uitbreidingen – de toevoeging van buitenlandse ambtenaren en internationale ambtenaren en de verruiming van de
extraterritoriale rechtsmacht van de Nederlandse rechter – zullen het meest uitgebreid aan bod komen. Dit hoofdstuk
sluit af met een korte discussie (paragraaf 3.4) van de diverse punten van kritiek die geuit zijn ten aanzien van de
huidige bepalingen, waarmee alvast een korte voorzet wordt gegeven voor de insteek van de rest van deze scriptie,
namelijk het analyseren van de haalbaarheid en de wenselijkheid van het vervolgen van Nederlandse onderdanen
voor omkoping in het buitenland.
3.2 Het huidige wettelijke kader
3.2.1 Relevante bepalingen
16
Actieve omkoping vindt men terug in Titel VIII van het tweede boek van het Wetboek van Strafrecht (Sr), getiteld
‘Misdrijven tegen het openbaar gezag’. De eerste vier bepalingen van deze titel, de artikelen 177, 177a, 178 en 178a
Sr, vormen tezamen de wettelijke regeling van actieve omkoping. De passieve zijde is terug te vinden in Titel
XXVIII van het Wetboek van Strafrecht, getiteld ‘Ambtsmisdrijven’. De ‘passieve’ tegenhangers van de
bovengenoemde bepalingen zijn de artikelen 362, 363, 364 en 364a Sr.
Hieronder zullen de relevante artikelen uit Titel VIII één voor één worden geïntroduceerd en, waar nodig, zal een
verwijzing worden gemaakt naar de betreffende ‘spiegelbepaling’ uit Titel XXVIII. Artikel 177 Sr opent Titel VIII
en kenmerkt zich door het oogmerk van de omkoper, te weten het bewegen van een ambtenaar (of toekomstig
ambtenaar) om in strijd met diens plicht iets te doen of iets na te laten. Het volledige artikel luidt als volgt:
Artikel 177 Sr.
1. Met gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren of geldboete van de vijfde categorie wordt gestraft:
1°. hij die een ambtenaar een gift of belofte doet dan wel een dienst verleent of aanbiedt met het oogmerk om hem
te bewegen in zijn bediening, in strijd met zijn plicht, iets te doen of na te laten;
2°. hij die een ambtenaar een gift of belofte doet dan wel een dienst verleent of aanbiedt ten gevolge of naar
aanleiding van hetgeen door deze in zijn huidige of vroegere bediening, in strijd met zijn plicht, is gedaan of
nagelaten.
2. Met dezelfde straf wordt gestraft hij die een feit als in het eerste lid, onder 1°, omschreven, begaat jegens een persoon
in het vooruitzicht van een aanstelling als ambtenaar, indien de aanstelling als ambtenaar is gevolgd.
3. Indien de schuldige een van de misdrijven omschreven in dit artikel in zijn beroep begaat, kan hij van de uitoefening
van dat beroep worden ontzet.
4. Ontzetting van de in artikel 28, eerste lid, onder 1°, 2° en 4°, vermelde rechten kan worden uitgesproken.
Artikel 177a Sr luidt hetzelfde als artikel 177 Sr, met dien verstande dat de woorden ‘in strijd met zijn
plicht’ zijn vervangen door ‘zonder daardoor in strijd met zijn plicht te handelen’. Voorts is de
strafbedreiging die is opgenomen in artikel 177a Sr lichter, te weten twee jaar gevangenisstraf of een
geldboete van de vierde categorie.
De ratio achter deze twee verschillende bepalingen zal later in dit hoofdstuk aan de orde komen, maar
voordat ik daaraan toekom zal ik eerst artikel 178 en artikel 178a Sr introduceren. Artikel 178 Sr ziet op
omkoping van rechters en luidt als volgt:
1. Hij die een rechter een gift of belofte doet dan wel een dienst verleent of aanbiedt met het oogmerk invloed uit te
oefenen op de beslissing van een aan diens oordeel onderworpen zaak, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten
hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.
2. Indien die gift of belofte gedaan wordt dan wel die dienst verleend of aangeboden wordt met het oogmerk om een
veroordeling in een strafzaak te verkrijgen, wordt de schuldige gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste negen jaren
of geldboete van de vijfde categorie.
3. Indien de schuldige een van de misdrijven omschreven in dit artikel in zijn beroep begaat, kan hij van de uitoefening
van dat beroep worden ontzet.
4. Ontzetting van de in artikel 28, eerste lid, onder 1°, 2° en 4°, vermelde rechten kan worden uitgesproken.
Artikel 178a vult de begrippen ‘ambtenaar’ en ‘rechter’ verder in en luidt als volgt:
17
1.Met ambtenaren worden ten aanzien van de artikelen 177 en 177a gelijkgesteld personen in de openbare dienst van een
vreemde staat of van een volkenrechtelijke organisatie.
2.Met ambtenaren worden ten aanzien van de artikelen 177, eerste lid, onder 2°, en 177a, eerste lid, onder 2°, voormalige
ambtenaren gelijkgesteld.
3.Met rechter wordt ten aanzien van artikel 178 gelijkgesteld de rechter van een vreemde staat of van een volkenrechtelijke
organisatie.
Uit dit artikel blijkt dat omkoping van buitenlandse ambtenaren en rechters, alsook van ambtenaren en rechters in
dienst van volkenrechtelijke organisaties op dezelfde wijze strafbaar is gesteld als omkoping van hun Nederlandse
ambtsgenoten. Voorts verklaart deze bepaling artikelen 177, eerste lid sub 2 en 177a, eerste lid sub 2 van gelijke
toepassing op omkoping van voormalige ambtenaren.
3.2.2. Bestanddelen
Gift, belofte, dienst, object van de omkoping
In zowel de actieve als de passieve omkopingsbepalingen komt de drie-eenheid ‘gift, belofte en dienst’ voor en zij
vertegenwoordigt het object van de omkoping, het ruilmiddel dat de ambtenaar ertoe dient te bewegen iets te doen of
iets na te laten. In de rechtspraak van de Hoge Raad is een gift uitgelegd als ‘iets dat voor de ontvanger waarde
heeft’.86 De ‘belofte’ is in deze zin het beloven (‘in het vooruitzicht stellen’) van een dergelijke gift. 87 Het aanbieden
van geld wordt dan ook gezien als een belofte tot het betalen van die geldsom. 88 Bij giften dient men overigens niet
slechts te denken aan materiële voorwerpen of geld, ook (seksuele) gunsten vallen blijkens de rechtspraak van de
Hoge Raad onder deze definitie.89
In het normale spraakgebruik wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds sociaal acceptabele giften van
beperkte waarde (ook wel ‘bagatelgiften’ of ‘relatiegeschenken’ genoemd), waarvan met geen enkele mate van ernst
kan worden gesteld dat zij enige corrumperende werking hebben en anderzijds daadwerkelijke omkoping middels
substantiële giften. De wet maakt dit onderscheid echter niet. Nergens in de betreffende bepalingen is een grens
gesteld waarboven giften (in aantal en/of waarde) niet mogen uitstijgen. Puur materieelrechtelijk gezien is de waarde
van de gift dus niet van belang voor diens ongeoorloofdheid.90 In de aanloop naar de wetswijziging van 2001 heeft
het Openbaar Ministerie (gesteund door het College van Procureurs-Generaal) zich hard gemaakt voor het opnemen
van een wettelijke indicatie voor de strafwaardigheid van giften,91 maar de regering was van mening dat de wet zich
er niet voor leende een kwantitatief criterium te stellen. Een dergelijk criterium zou naar de mening van de regering
“toch objectief moeten zijn, bijvoorbeeld door het te koppelen aan de geldelijke (tegen-)waarde of met gebruik van
woorden als ‘een gift of belofte van betekenis’. Problemen die dan opdoemen zijn ofwel van een andere (in verband
met de geldontwaarding, verandering van normen), ofwel van dezelfde orde (bagatelgift versus gift van betekenis).”92
In de toelichting bij het voorontwerp van het wetsvoorstel voorzag de Minister een belangrijke sturende rol
voor het Openbaar Ministerie, dat in het kader van haar opsporings- en vervolgingsbeleid richtlijnen behoorde op te
stellen ten aanzien van dit probleem. Dergelijke richtlijnen zijn, aldus de Minister van Jusititie, ‘eenvoudiger […]
86
HR 25 april 1916, NJ 1916, p. 551.
Sikkema (2005), p. 215.
HR 29 november 1915, NJ 1916, p. 300.
89
HR 31 mei 1994, NJ 1994, 673, r.o. 5.3.
90
Anders is dit in het geval van tuchtrechtelijke procedures onder artikel 64 ARAR, waarin een maximum-bedrag van €50,- wordt genoemd. De
wenselijkheid van een dergelijk criterium wordt in de literatuur en de praktijk betwist, aangezien het de mogelijkheid opent tot meerdere kleine
giften van één of meerdere relaties.
91
Zie ook voorstel Van Oven/Van Heemst, Wetsvoorstel 26 002.
92
Kamerstukken II 1998-1999, 26 469, nr. 3, p.4.
87
88
18
aan te passen aan de maatschappelijke, steeds veranderende, werkelijkheid. 93 Roording deelt dit optimisme ten
aanzien van de werkbaarheid van richtlijnen niet en stelt dat de crux van het delict omkoping ligt in het oogmerk van
de omkoper (aan de actieve zijde ) en in de wetenschap of het vermoeden van de ambtenaar (aan de passieve zijde). 94
Niet de absolute waarde van de gift is van belang, maar de subjectieve waarde (de waardering die de omgekochte
ambtenaar eraan verbindt) en de daarvan afhankelijke overredingskracht. Zoals het in de oude literatuur wel is
gesteld: “zelfs de meest geringe gift of belofte is voldoende, als de omgekochte daar maar voor is bezweken”. 95
Sikkema merkt op dat, ondanks het feit dat kleine giften zoals relatiegeschenkjes strictu sensu onder de
omkopingsbepalingen vallen, zij naar hun aard in de praktijk zelden tot nooit (aan de actieve zijde) gedaan zullen
worden met het oogmerk om een ambtenaar te bewegen iets te doen of na te laten en dat zij evenmin (aan de passieve
zijde) zullen worden aangenomen in de wetenschap of met het redelijke vermoeden dat er een tegenprestatie wordt
verwacht.96 Dit voorkomt mijns inziens echter niet dat, wanneer een dergelijk oogmerk of dergelijke wetenschap uit
andere omstandigheden blijkt, een geringe gift alsnog als ongeoorloofd kan worden aangemerkt.
Tegenprestatie; doen of nalaten al dan niet in strijd met ambtelijke plicht
Uit de omkopingsbepalingen blijkt dat de beoogde tegenprestatie dient te bestaan uit een doen of een nalaten van de
ambtenaar, al dan niet in strijd met diens ambtelijke plicht. Wat nu volgt is een korte ontleding van dit vereiste. Eerst
zal aandacht worden besteed aan het ‘doen of nalaten’, vervolgens zal de strijd met de ambtelijke plicht worden
behandeld.
Met betrekking tot het beoogde doen of nalaten van de ambtenaar, is het niet vereist dat de omkoper een in
tijd en andere omstandigheden nauwkeurig vaststaande gedraging voor ogen heeft. Vereist is enkel dat er een
aantoonbare relatie bestaat tussen enerzijds de gift, belofte of dienst en anderzijds een min of meer concreet doen of
nalaten van de ambtenaar. (Aan de passieve zijde is bovendien vereist dat de ambtenaar bij het aannemen van de
dienst, gift of belofte redelijkerwijs moet vermoeden dat er een dergelijke relatie is). De vereiste mate van
concreetheid van dit beoogde doen of nalaten van de ambtenaar is van groot belang voor de invulling van het
omkopingsbegrip in de Nederlandse strafwetgeving. Als gevolg van dit vereiste kan namelijk het zogeheten ‘smeren’
van een ambtenaar niet leiden tot strafbaarheid van één of beide partijen.97 Met het ‘smeren’ van een ambtenaar
wordt over het algemeen bedoeld het fêteren of trakteren van een ambtenaar zonder dat daar enige concrete
tegenprestatie voor wordt verwacht. De vraag wat als concrete tegenprestatie dient te worden aangemerkt is door de
Hoge Raad beantwoord. Uit de jurisprudentie blijkt dat het vereiste van een verband tussen de gift, dienst of belofte
en een min of meer concrete tegenprestatie niet zo hard is als het wellicht lijkt. Zo heeft de Hoge Raad
geconcludeerd dat zowel het ‘geven van een bevoorrechte positie’ (bij aanbestedingen), als het ‘in de gelegenheid
stellen om een goede naam te krijgen (bij andere leden van het ambtenarencorps) als het ‘begunstigen ten opzichte
van andere bedrijven’ voldoende concreet is om te spreken van een tegenprestatie van de zijde van de ambtenaar. 98
Onduidelijk is of hiermee de ondergrens van de vereiste concreetheid is gegeven, maar men kan in ieder
geval met zekerheid zeggen dat bovenstaande ‘tegenprestaties’ voldoende concreet zijn om als zodanig te worden
beschouwd. Uit de bewoordingen van de Hoge Raad kan bovendien worden afgeleid dat het handelen of nalaten van
de ambtenaar de omkoper niet rechtstreeks en in concreto hoeft te bevoordelen om te voldoen aan het vereiste
verband.
93
Idem, p. 5.
Roording (2002) p. 121.
95
Van der Feltz (1896), p. 81.
96
Sikkema (2005), p. 218.
97
Roording (2002), p.123.
98
Resp. HR 13 oktober 1987, NJ 1988, 472, r.o. 7.1; HR 22 februari 2000, NJ 2000, 557, r.o. 3.1; HR 16 maart 1999, NJ 1999, 370, r.o. 3.3
94
19
Naast het verband tussen de gift, belofte of dienst enerzijds en het handelen of nalaten van de ambtenaar
anderzijds is eveneens de aard van dat doen of nalaten van belang voor de strafbaarstelling. Aan de actieve zijde
brengen de artikelen 177 en 177a Sr tot uitdrukking dat de gewraakte tegenprestatie kan bestaan uit een handelen of
nalaten dat in strijd is met de ambtelijke plicht of uit een handelen of nalaten dat níet in strijd is met die ambtelijke
plicht. Uit de nummering van artikel 177a moge reeds duidelijk zijn dat zij later in het Wetboek van Strafrecht is
opgenomen. Artikel 177a is in 2001 opgenomen in Titel VIII, hetgeen betekent dat het doen van een gift of belofte
(dan wel het verlenen of aanbieden van een dienst) aan een ambtenaar om hem of haar te bewegen tot een handelen
of nalaten niet in strijd met de ambtelijke plicht, tot 2001 niet strafbaar was.99 Zoals aangegeven kwam daarin in
2001 verandering, zodat thans dergelijke omkoping ook aan de actieve zijde strafbaar is gesteld. Het strafmaximum
voor dergelijke omkoping is gesteld op twee jaren gevangenisstraf, de helft van het maximum dat is gesteld voor
omkoping waarbij de tegenprestatie bestaat uit een doen of nalaten dat wel in strijd is met de ambtelijke plicht.
Maar wat heeft nu wel, en wat heeft nu niet als strijd met de ambtelijke plicht te gelden? Met andere
woorden: waaruit bestaat deze ambtelijke plicht? Gesteld kan worden dat de ambtelijke plicht een zekere
onpartijdigheid en (schijn van) onkreukbaarheid inhoudt en dat een ambtenaar geacht kan worden deze
onpartijdigheid te hebben laten varen zodra hij of zij een dienst, belofte of gift aanneemt.100 In die zienswijze is het
onderscheid tussen handelen of nalaten in strijd met de ambtelijke plicht een fictieve, aangezien er bij begunstiging
van de ambtenaar dan altijd in strijd met de ambtelijke plicht wordt gehandeld. Anderzijds zou gesteld kunnen
worden dat er geen sprake is van strijd met de ambtelijke plicht, indien het gewraakte doen of nalaten ook had
plaatsgevonden wanneer er geen gift, dienst of belofte was aangenomen, bijvoorbeeld omdat het objectief gezien de
juiste of voorgeschreven manier van handelen inhield. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad lijkt geen duidelijke
rechte lijn te kunnen worden ontwaard. Enerzijds heeft de Hoge Raad uitspraken gedaan waarin wordt uitgegaan van
de eerste zienswijze en waarin niet wordt gekeken naar de vraag of er objectief gezien een onpartijdige en juiste
keuze is gemaakt.101 In een andere zaak heeft de Hoge Raad echter geconcludeerd dat een ambtenaar die een
snoepreisje naar Aruba aannam in ruil voor een warme aanbeveling bij zijn collega-ambtenaren zich weliswaar
schuldig maakte aan passieve omkoping, maar niet handelde in strijd met zijn ambtelijke plicht. 102 Het enkele
aannemen van deze gift was dus in dit geval blijkbaar onvoldoende om strijd met de ambtelijke plicht aan te nemen.
Een duidelijk onderscheid blijkt dus niet gemakkelijk te maken, maar daarover meer in paragraaf 3.4.
vooraf/achteraf
Een onderscheid dat eveneens in zowel de passieve als in de actieve omkopingsbepalingen is terug te vinden, is het
onderscheid tussen de tegenprestatie die op het moment van bevoordeling nog dient te geschieden (‘omkoping
vooraf’, artt. 177/177a lid 1 sub 1 respectievelijk 362/363 lid 1 sub 1 Sr) en de tegenprestatie die reeds geschied is op
het moment van de bevoordeling (‘omkoping achteraf’, artt. 177/177a lid 1 sub 2 respectievelijk 363/362 lid 1 sub 2
Sr). Omkoping vooraf zou men kunnen bestempelen als ‘klassieke omkoping’. De omkoper biedt een dienst, gunst of
belofte aan met het doel de ambtenaar te bewegen in de toekomst een voor de omkoper gunstige handeling te
verrichten. Zou men alleen deze vorm van omkoping strafbaar stellen, dan zou strafbaarheid gemakkelijk te ontlopen
99
Dit wil overigens niet zeggen dat de wetgever de laakbaarheid van dergelijke omkoping niet erkende. Aan de passieve zijde was zij dan ook
strafbaar gesteld, mits de begunstiging van de ambtenaar vooraf geschiedde. De heersende opvatting was echter dat dergelijke omkoping aan de
actieve zijde niet als strafwaardig aangemerkt diende te worden. De ambtenaar die een gift, belofte of dienst aannam handelde in de ogen van de
wetgever van 1886 verwijtbaar, niet de omkoper. Zie MvT, die het vergeleek met Paragraaf 331 StGB dat sprak van het geven van fooien ‘dat
bezwaarlijk door de strafwet te beteugelen valt’.
100
Zie bijv. Roording (2002), p.124.
101
HR 22 september 1987, NJ 1988, 381; HR 13 oktober 1987, NJ 1988, 472.
102
HR 22 februari 2000, NJ 2000, 557.
20
zijn door ‘betaling’ vooraf te beloven en achteraf te laten geschieden. Hoewel de belofte an sich al strafbare
omkoping vooraf oplevert, zijn in de praktijk dergelijke beloften moeilijk te bewijzen, iets wat ook de wetgever van
1886 inzag. Ook in het systeem zoals dat gold vóór 2001 was ‘omkoping achteraf’ dus reeds strafbaar gesteld, met
uitzondering van, zoals hierboven reeds opgemerkt, het achteraf aannemen van diensten of gunsten (passieve
omkoping) naar aanleiding van handelen dat niet in strijd was met de ambtelijke plicht. De wetgever beschouwde dit
als het ontvangen van een fooi voor bewezen diensten en derhalve niet laakbaar genoeg om strafrechtelijk optreden
te rechtvaardigen. De wetgever achtte het ambtelijk tuchtrecht meer geschikt om dergelijke betalingen aan te pakken.
Dat verschil is met de wetswijziging van 2001 en de invoering van artikel 362 lid 1 sub 2 voor de strafbaarheid niet
langer relevant.
Ambtenaar; huidig, toekomstig, voormalig en internationaal
Aan het begrip ‘ambtenaar’ wordt in de zin van de Nederlandse strafwetgeving door de Hoge Raad invulling
gegeven door middel van een materiële definitie. Volgens vaste rechtspraak is een ambtenaar ‘elke persoon die door
het openbaar gezag is aangesteld tot een openbare betrekking om een deel van de taak van de Staat of zijn organen te
verrichten’.103 De Hoge Raad heeft deze definitie enigszins uitgebreid, zodat zij thans betrekking heeft op alle
personen die ‘onder toezicht en verantwoordelijkheid van de overheid zijn aangesteld in een functie waaraan een
openbaar karakter niet kan worden ontzegd’104 (teneinde een deel van de taak van de Staat of zijn organen te
verrichten).105 Van doorslaggevend belang zijn dus enerzijds de aanstelling tot een openbare betrekking door het
bevoegd gezag en anderzijds de uitoefening van één der taken van de Staat of zijn organen.106
De eerder genoemde wetswijziging van 2001 heeft ook haar nodige invloed gehad op het ambtenarenbegrip
van de omkopingsbepalingen. Artikelen 177 lid 2 Sr en 177a lid 2 Sr stellen omkoping van een toekomstig
ambtenaar (‘een persoon in het vooruitzicht van een aanstelling als ambtenaar, indien de aanstelling als ambtenaar
volgt’) op gelijke voet strafbaar met omkoping van personen die daadwerkelijk als ambtenaar zijn aangesteld ten
tijde van de omkoping.
Hoewel deze leden strikt genomen het ambtenarenbegrip niet uitbreiden (een toekomstig ambtenaar is ook
onder deze nieuwe bepalingen nog geen ambtenaar, hij wordt daarmee alleen gelijkgesteld), verruimen zij in
praktisch opzicht wel de reikwijdte van de omkopingsbepalingen. Aan de passieve zijde doen de eveneens in 2001
ingevoerde bepalingen van lid 2 van artikel 362 Sr en lid 2 van artikel 363 Sr hetzelfde. Opmerkelijk is dat de
regering in eerste instantie afwijzend stond tegenover het opnemen van dergelijke bepalingen en dat zij deze dan ook
niet had opgenomen in haar eerste wetsvoorstel.107 De regering nam hiermee een standpunt in dat haaks stond op het
advies van het College van Procureurs-Generaal,108 en ze heeft zich uiteindelijk laten overtuigen door de Tweede
Kamer om van dit standpunt af te zien. De toevoeging dat de aanstelling als ambtenaar daadwerkelijk moet hebben
gevolgd werd door de regering beschouwd als voldoende compensatie voor wat zij zag als slechts een ‘gering
verband met de aard van het ambtsdelict dat met straf bedreigt het laakbaar handelen van een ambtenaar in functie
[sic].’109
Ten aanzien van een tweede voorgestelde uitbreiding van de reikwijdte van het ambtenarenbegrip, te weten
103
Bijvoorbeeld HR 30 januari 1911, W 9149.
HR 30 mei 1995, NJ 1995, 620.
105
Roording (2002), p. 117.
106
Zie ook Artikel 84 Sr: onder ambtenaren worden begrepen leden van algemeen vertegenwoordigende organen, rechters en allen die tot de
gewapende macht behoren.
107
Zie Kamerstukken II 1998-1999, 26 469, nr. 3, p.5.
108
Idem, p.6.
109
Idem.
104
21
het gelijkstellen van voormalige ambtenaren met ambtenaren in functie, had de regering vergelijkbare bedenkingen.
Bij het strafbaar stellen van omkoping van voormalige ambtenaren (het gaat daarbij per definitie om de hierboven
behandelde ‘omkoping achteraf’) voltrekt het delict zich eveneens op een moment dat de betrokken omgekochte
persoon geen ambtenaar in functie (meer) is. De regering stelde zich ondanks deze reserve op het standpunt dat tegen
haar eigen bedenkingen ‘kan worden ingebracht dat (de voormalig ambtenaar) met recht kan worden verweten dat hij
zich voor het verrichten van ambtshandelingen achteraf laat belonen, terwijl hij uit hoofde van zijn voormalig ambt
weet of redelijkerwijs had moeten weten dat voor de desbetreffende ambtshandelingen geen betaling verschuldigd en
evenmin geoorloofd is’.110
De voor deze scriptie meest belangrijke uitbreiding van het ambtenarenbegrip is eveneens terug te vinden in
artikelen 178a en 364a Sr, beide toegevoegd door middel van de wetswijziging van 2001. De eerste leden van deze
beide bepalingen breiden het begrip ambtenaar ten aanzien van de omkopingsbepalingen uit met ‘personen in de
openbare dienst van een vreemde staat of van een volkenrechtelijke organisatie’. Het derde lid van beide artikelen
stelt bovendien rechters van een vreemde staat of van een volkenrechtelijke organisatie gelijk met Nederlandse
rechters ten aanzien van de omkopingsbepalingen. Deze bepalingen hebben een verruimende invloed op zowel de
territoriale rechtsmacht van de Nederlandse rechter als op diens extraterritoriale rechtsmacht. Dit vereist enige uitleg,
te beginnen met de uitbreiding van de territoriale werking van het Nederlands rechtsmacht.
3.2.3 Rechtsmacht; territoriaal en extra-territoriaal
De uitbreiding van het ambtenarenbegrip leidt zowel in kwalitatief als in kwantitatief opzicht tot een verruiming van
de territoriale rechtsmacht van Nederland. Aan de ene kant wordt namelijk de reikwijdte van de kwaliteitsdelicten
van Titel XXVIII groter, doordat er meer categorieën personen de bijzondere hoedanigheid van ambtenaar bezitten.
Aan de andere kant wordt de territoriale rechtsmacht in kwantitatief opzicht vergroot omdat de betekenis van het
bestanddeel ‘ambtenaar’ meeromvattend is geworden. Aan de ene kant wordt het aantal potentiële daders dus
vergroot, terwijl aan de andere kant het aantal handelingen dat onder de betreffende delictsomschrijvingen
toeneemt.111 Een soortgelijke uitbreiding zien we ook met betrekking tot de extra-territoriale rechtsmacht van
Nederland.
De artikelen 4 t/m 8 Sr scheppen ten aanzien van een aantal specifiek genoemde delicten, onder specifiek
genoemde omstandigheden, extra-territoriale rechtsmacht. Dit betekent kort gezegd dat, onder de gegeven
omstandigheden, Nederland rechtsmacht heeft om te vervolgen voor deze delicten ondanks het feit dat zij niet op
Nederlands grondgebied plaats hebben gevonden. Rechtvaardiging voor dergelijke extra-territoriale werking van de
Nederlandse strafwet vindt men doorgaans in één of meerdere van de vier volgende beginselen: (i) het
beschermingsbeginsel, dat extra-territoriale toepassing van nationale strafwetgeving rechtvaardigt ter bescherming
van nationale belangen, zoals de staatsveiligheid;112 (ii) het passieve nationaliteitsbeginsel, dat dergelijke toepassing
van de nationale strafwetgeving baseert op het feit dat de nationaliteit van het slachtoffer diens bescherming door
nationale wetgeving rechtvaardigt;113 (iii) het actieve nationaliteitsbeginsel, dat de nationale strafwetgeving van
toepassing verklaart op delicten door onderdanen gepleegd in het buitenland;114 en (iv) het universaliteitsbeginsel,
110
Idem.
Zie Van Zijl en Veldhuis (2009), p.48 e.v. NB. dit artikel is geschreven vóór de wetswijziging van april 2010, verwijzingen naar artikel 4 Sr zijn
dan ook verouderd.
112
Zie bijvoorbeeld artikel 4 onder 1 en 2 Sr.(misdrijven tegen de veiligheid van de Staat).
113
Zie bijvoorbeeld artikel 4 onder 7 - 15 Sr.
114
Zie bijvoorbeeld artikel 5: “De Nederlandse strafwet is van toepassing op de Nederlander die zich buiten Nederland schuldig maakt (…)”
Voorheen werd in het verbod op het uitleveren van eigen onderdanen een rechtvaardiging gezien voor het actieve nationaliteitsbeginsel, daar het
voorkwam dat de Nederlander zich zou ‘onttrekken aan de vervolging wegens een misdrijf, door hem in den vreemde gepleegd […] door de wijk
111
22
dat universele rechtsmacht schept voor de zwaarste categorie delicten, teneinde straffeloosheid voor dergelijke
delicten zoveel mogelijk te voorkomen.115
Artikel 4 onder 9 en 10 Sr
De artikelen 4, 5 en 6 Sr kennen onder bepaalde omstandigheden extra-territoriale werking toe aan de Nederlandse
omkopingsbepalingen. Zo stelt artikel 4 onder 9 Sr dat de Nederlandse strafwet van toepassing is op een ieder die
zich schuldig maakt aan één van de misdrijven, omschreven in artikel 177 en 177a Sr (actieve omkoping), voor zover
het feit is gepleegd tegen een Nederlander of Nederlandse ambtenaar (deze hoeft overigens niet de Nederlandse
nationaliteit te bezitten) en daarop door de wet van het land waar het begaan is, straf is gesteld ( de zogeheten
‘dubbele strafbaarheidseis’).116 De zinsnede ‘of Nederlandse ambtenaar’ was overigens voor 1 april 2010 niet
opgenomen in deze bepaling. Enerzijds dient artikel 4 onder 9 ter bescherming van Nederlandse belangen (de
onkreukbaarheid van de Nederlandse ambtenaar werkzaam in het buitenland), anderzijds lijkt het geïnspireerd door
het passieve nationaliteitsbeginsel, aangezien het Nederlanders in vreemde ambtelijke dienst beoogt te beschermen
tegen (de verleiding van) omkoping. Deze bepaling breidt de rechtsmacht van Nederland in die zin uit dat, naast de
Nederlander die in Nederland een buitenlandse ambtenaar omkoopt (territoriale rechtsmacht op grond van artikel
177/177a jo 178a Sr), de buitenlander die in het buitenland een Nederlander (al dan niet in vreemde dienst) omkoopt
eveneens onder de toepassing van de Nederlandse wet valt (extra-territoriale rechtsmacht). Artikel 4 onder 9 Sr is in
die zin een extra-territoriaal spiegelbeeld van de territoriale werking van artikel 177/177a jo 178a Sr.
Daarnaast vindt men ook in artikel 4 onder 10 een extra-territoriale uitbreiding van de Nederlandse
rechtsmacht. Deze bepaling verklaart de Nederlandse strafwet van toepassing op Nederlandse ambtenaren en
personen in de openbare dienst van een in Nederland gevestigde volkenrechtelijke organisatie die zich schuldig
maken aan één van de misdrijven, omschreven in de artikelen 177, 177a, 225b en 323a Sr. Ook hier geldt overigens
de eis van dubbele strafbaarheid. Deze bepaling betreft eveneens actieve omkoping, maar nu wanneer deze is begaan
door een Nederlandse ambtenaar (nogmaals, deze hoeft niet de Nederlandse nationaliteit te hebben) of een ambtenaar
van een in Nederland gevestigde volkenrechtelijke organisatie. Waar de vorige bepaling geënt was op het passieve
nationaliteitsbeginsel en het beschermingsbeginsel, wordt in deze bepaling de extra-territoriale werking van de
Nederlandse wet gebaseerd op het actieve nationaliteitsbeginsel en het daaraan verwante actieve
personaliteitsbeginsel (de internationale ambtenaar die in Nederland is gevestigd heeft een dermate persoonlijke band
met Nederland dat deze de toepasselijkheid van Nederlands recht rechtvaardigt). In feite ‘dekt’ de bepaling van
artikel 4 onder 10 vier verschillende categorieën: (i) Nederlanders die een Nederlands ambt vervullen; (ii)
buitenlanders die een Nederlands ambt vervullen; (iii) Nederlanders die in openbare dienst werkzaam zijn bij een in
Nederland gevestigde volkenrechtelijke organisatie en (iv) buitenlanders die in openbare dienst werkzaam zijn bij
een in Nederland gevestigde volkenrechtelijke organisatie.
Artikel 5 Sr (actieve nationaliteit)
Zoals hierna duidelijk zal worden, worden categorieën (i) en (iii) eveneens gedekt door artikel 5 Sr op grond van het
te nemen naar Nederland”, aldus Smidt (1898), p.129. Deze onderbouwing is thans enigszins ingehaald door de realiteit, waarin eigen onderdanen
onder bepaalde omstandigheden wel degelijk worden uit- dan wel overgeleverd. Tegenwoordig acht men de Nederlandse nationaliteit van de
verdachte als zodanig reeds voldoende rechtvaardiging om de heerschappij van de strafwet ook buiten het territoir over hem uit te trekken.
115
Zie bijvoorbeeld artikel 2 van de Wet Internationale Misdrijven: “Onverminderd het te dien aanzien in het Wetboek van Strafrecht en het
Wetboek van Militair Strafrecht bepaalde is de Nederlandse strafwet toepasselijk: a. op ieder die zich buiten Nederland schuldig maakt aan een
van de in deze wet omschreven misdrijven, wanneer de verdachte zich in Nederland bevindt.”
116
Artikel 4 onder 9 Sr.
23
actieve nationaliteitsbeginsel en is er dus met betrekking tot die categorieën geen sprake van een verruimend effect
van artikel 4 onder 10. Echter, artikel 5 Sr ziet alleen op Nederlanders die zich in het buitenland schuldig maken aan
misdrijven, en daar vallen categorie (ii) en (iv) niet onder. Dankzij artikel 4 onder 10 Sr strekt de Nederlandse
rechtsmacht zich alsnog eveneens uit over deze twee categorieën ambtenaren.
Richten wij nu onze aandacht op dit artikel 5 Sr, dan zien wij dat het de kern van het hierboven besproken
actieve nationaliteitsbeginsel weergeeft. Het verklaart namelijk de Nederlandse strafwet van toepassing op de
Nederlander die zich buiten Nederland schuldig maakt aan een feit dat door de Nederlandse strafwet wordt
beschouwd als een misdrijf, zolang het land waar het feit begaan is dat feit strafbaar heeft gesteld (artikel 5 lid 1
onder 2 Sr). Deze dubbele strafbaarheidseis zagen we reeds eerder bij artikel 4 onder 10 Sr, waarbij het overigens
van belang is op te merken dat deze eis niet symmetrisch van aard is. Om te voldoen aan de dubbele strafbaarheidseis
moet een feit weliswaar in Nederland gekwalificeerd zijn als een misdrijf, in het land waar het feit heeft
plaatsgevonden hoeft er echter slechts sprake te zijn van enige vorm van strafbaarheid. 117 Dankzij de verruiming van
het ambtenarenbegrip in artikel 178a kunnen Nederlanders dus in Nederland vervolgd worden voor het omkopen van
buitenlandse ambtenaren in het buitenland op grond van het actieve nationaliteitsbeginsel. Zoals eerder werd
aangegeven vallen categorieën (i) en (iii), bestaande uit Nederlanders in Nederlandse ambtelijke dienst en
Nederlanders in openbare dienst van een in Nederland gevestigde volkenrechtelijke organisatie eveneens onder
artikel 5 onder 2, voor zover het actieve omkoping betreft. Met andere woorden, de Nederlander in Nederlandse
ambtelijke dienst en de Nederlander in openbare dienst van een in Nederland gevestigde volkenrechtelijke
organisatie die zich schuldig maakt aan actieve omkoping, valt onder zowel artikel 4 onder 10, als onder artikel 5
onder 2.
Artikel 6 (bescherming)
Een dergelijke overlap zien we ook ten aanzien van artikel 6 Sr, dat de Nederlandse rechtsmacht uitstrekt over
passieve ambtelijke omkoping in het buitenland. Artikel 6 Sr verklaart de passieve omkopingsbepalingen namelijk
eveneens van toepassing op dezelfde vier categorieën die ook in artikel 4 onder 10 voorkomen. Categorieën (i) en
(iii) vallen op grond van het actieve nationaliteitsbeginsel wederom onder de werking van artikel 5 onder 2. Een
belangrijk verschil tussen artikel 5 Sr en artikel 6 Sr is dat laatstgenoemd artikel de eis van dubbele strafbaarheid niet
stelt. Dit strookt uiteraard met de grondslag van artikel 6, het beschermen van Nederlandse staatsbelangen en de
integriteit van het Nederlandse ambtenarencorps. De effectiviteit van een dergelijke bescherming kan men immers
niet laten afhangen van de vraag of een ander land omkoping van buitenlandse ambtenaren strafbaar stelt.
Ter herhaling en verduidelijking van deze ontegenzeggelijk technische uiteenzetting, volgt hieronder een
schematische weergave van de extra-territoriale werking van de Nederlandse omkopingsbepalingen:
Type dader
a) Nederlands paspoort, geen ambtenaar
In Nederland vervolgbaar voor delict gepleegd in het
buitenland op grond van
Actieve omkoping: artikel 4 onder 9 Sr (mits gericht tegen
Vermeldenswaard is overigens dat artikel 5 lid 1 onder 1de eis van dubbele strafbaarheid niet stelt ten aanzien van omkoping van personen in
publieke dienst van het Internationaal Strafhof. Nederlanders die zich in den vreemde schuldig maken aan omkoping van functionarissen van het
Internationaal Strafhof vallen onder de Nederlandse strafwet, ongeacht de vraag of het land waar het delict heeft plaatsgevonden dergelijke
omkoping strafbaar stelt of niet (dit zal primair afhangen van de vraag of het betreffende land een lidstaat is van het Internationaal Strafhof).
117
24
Nederlander/Nederlandse ambtenaar en dubbele strafbaarheid)
en artikel 5 lid 1 onder 2
b) Buitenlands paspoort, geen ambtenaar
Actieve omkoping: artikel 4 onder 9 Sr (mits gericht tegen
Nederlander/Nederlandse ambtenaar en dubbele strafbaarheid)
(i) Nederlands paspoort, ambtenaar in Nederlandse dienst
(Nederlands ambtenaar)
Actieve omkoping: artikel 4 onder 10 Sr (dubbele
strafbaarheid vereist) én artikel 5 lid 1 onder 2 Sr (dubbele
strafbaarheid vereist)
Passieve omkoping: artikel 6 onder 1 Sr (dubbele
strafbaarheid niet vereist) én artikel 5 lid 1 onder 2 (dubbele
strafbaarheid vereist)
(ii) Buitenlands paspoort, ambtenaar in Nederlandse dienst
(Nederlands ambtenaar)
Actieve omkoping: artikel 4 onder 10 Sr (dubbele
strafbaarheid vereist)
Passieve omkoping: artikel 6 onder 1 Sr (dubbele
strafbaarheid niet vereist)
(iii) Nederlands paspoort, ambtenaar in dienst van
volkenrechtelijke organisatie die in Nederland is gevestigd
(volkenrechtelijk ambtenaar)
Actieve omkoping: artikel 4 onder 10 Sr (dubbele
strafbaarheid vereist) én artikel 5 lid 1 onder 2 Sr (dubbele
strafbaarheid vereist)
Passieve omkoping: artikel 6 onder 1 Sr (dubbele
strafbaarheid niet vereist) én artikel 5 lid 1 onder 2 (dubbele
strafbaarheid vereist)
(iv) Buitenlands paspoort, ambtenaar in dienst van
volkenrechtelijke organisatie die in Nederland is gevestigd
(volkenrechtelijk ambtenaar)
Actieve omkoping: artikel 4 onder 10 Sr (dubbele
strafbaarheid vereist)
Passieve omkoping: artikel 6 onder 1 Sr (dubbele
strafbaarheid niet vereist)
In een Venn-diagram ziet bovenstaande tabel er als volgt uit:
Actieve ambtelijke omkoping (177 - 178a Sr)
Passieve ambtelijke omkoping (362 – 364a Sr)
Art 4 onder 9 Sr
Art 5 lid 1 onder 1 Sr
(passief nationaliteits/
beschermingsbeginsel)
(actief nationaliteitsbeginsel)
(B)
Art 6 onder 1 Sr
(actief nationaliteits/
persoonlijkheidsbeginsel)
(A)
(I)
(II)
(A)
(I) (III)
)
(III)
(II) (IV)
Art 4 onder 10 Sr
(actief nationaliteits/
personaliteitsbeginsel)
(IV)
Art 6 onder 2 Sr
(actief nationaliteits/
persoonlijkheidsbeginsel)
Figuur 3.1 Extra-territoriale rechtsmacht
Het feit dat de reikwijdte van de omkopingsbepalingen is vergroot is meermalen voorbij gekomen in deze paragraaf.
De volgende paragraaf zal verder ingaan op de grondslagen voor deze verruiming, door aandacht te besteden aan de
wetswijziging van 2001 en de ontwikkelingen die daartoe aanleiding gaven.
25
3.3 De wetswijziging van 2001, achtergronden en gevolgen
3.3.1 Inleiding
In het algemeen kan gesteld worden dat de besproken wijzigingen hebben geleid tot een aanzienlijke verruiming van
de reikwijdte van de Nederlandse omkopingsbepalingen. Deze paragraaf zal voornamelijk aandacht besteden aan de
ontwikkelingen die aan deze wijzigingen ten grondslag hebben gelegen.
Duidelijk zal worden dat verdragsverplichtingen een grote rol hebben gespeeld bij de wetswijziging van 2001, maar
ook dat de wetgever in sommige gevallen ervoor gekozen heeft de wet aan te passen op een wijze die verder gaat dan
waartoe deze verdragsverplichtingen noopten.118 De verruiming waartoe de wetswijziging van 2001 heeft geleid is
mede hierom niet zonder kritiek gebleven, waaraan in de volgende paragraaf dan ook aandacht zal worden besteed.
3.3.2. Belangrijkste wijzigingen
Zoals in de vorige paragraaf naar voren is gekomen, is de Nederlandse corruptie-wetgeving in 2001 op ingrijpende
wijze herzien. Een aantal elementen is echter niet veranderd. Zo is vastgehouden aan het systeem van wat Van der
Lugt de ‘spiegelbeeldbepalingen’ noemt.119 Bij omkoping zijn (minstens) twee partijen betrokken, de omkopende
partij en de omgekochte partij (actieve en passieve omkoping), en de bepalingen die op beide partijen zien, vertonen
een grote mate van symmetrie. Niet alleen is aan dit systeem vastgehouden, de symmetrie is verder doorgetrokken.
Daar waar eerst nog een discrepantie bestond tussen de strafmaten, zijn deze nu volledig gelijk getrokken. De
wetgever van 1886 was namelijk van mening dat de omgekochte partij in grotere mate laakbaar handelde dan de
omkopende partij, hetgeen tot gevolg had onder artikel 177 Sr (omkopen tot handelen in strijd met de ambtelijke
plicht) de actieve omkoper een maximum van 2 jaar gevangenisstraf boven het hoofd hing, terwijl de partij die was
omgekocht tot een handelen in strijd met diens ambtelijke plicht een maximumgevangenisstraf van 4 jaar riskeerde.
Deze dispariteit is opgeheven en zowel de actieve als de passieve omkoper kunnen nu veroordeeld worden voor een
maximum van vier jaar gevangenisstraf. Onder het nieuwe artikel 177a en artikel 362 Sr is bovendien zowel actieve
als passieve omkoping tot handelen dat niet in strijd is met de ambtelijke plicht strafbaar, ongeacht of het geschiedde
met het oog op een handelen in het verleden of in de toekomst. Ook hier zien we een gelijke behandeling van de
actieve en de passieve omkoper; beide riskeren een maximumgevangenisstraf van 2 jaar. De voor deze scriptie meest
relevante wijziging bestond echter in de uitbreiding van de reikwijdte van het ambtenaren-begrip, zodat daar nu ook
buitenlandse ambtenaren en ambtenaren in buitenlandse dienst onder vallen, evenals toekomstige en voormalige
ambtenaren.
3.3.3 Achtergronden en ontwikkelingen
Bovenstaande wijzigingen dienen te worden beschouwd in het licht van twee ontwikkelingen die zich in de jaren ’90
van de vorige eeuw aandienden. Ten eerste kregen de onderwerpen integriteit en corruptie een steeds prominentere
plek in het nationale debat. Zo deden de IRT-affaire en de conclusies van de Commissie van Traa veel stof opwaaien
118
119
Van Zijl en Veldhuis (2009), p. 49 e.v.
Van der Lugt (2005), p. 78.
26
en bleek dat de vervolging van een aantal Limburgse ambtenaren voor corruptie niet het gewenste effect had gehad.
Het OM heeft dan ook in 1997 een rapport opgesteld waaruit blijkt dat het strafrechtelijk instrumentarium
tekortschoot.120 Ten tweede stonden integriteit en corruptie hoog op de internationale agenda. In de jaren ’90 kwam
een groot aantal internationale instrumenten tot stand, met het doel een effectiever internationaal beleid tegen
corruptie en fraude mogelijk te maken. De belangrijkste en meest invloedrijke instrumenten zullen hierna in
chronologische volgorde aan bod komen.
1995-1997: De Europese Gemeenschap en de Europese Unie
De Europese Gemeenschap werd in de jaren ’90 van de vorige eeuw groter en groter, en de financiële belangen van
de Gemeenschap groeiden mee. Ter bescherming van deze belangen kwam een aantal instrumenten tot stand,
waarvan de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen
uit 1995 en het (eerste) Protocol bij die overeenkomst uit 1996, ook wel het Corruptie-protocol genoemd, de
belangrijkste vormden.121 Beide instrumenten zijn zogeheten ‘sectorale’ instrumenten, wat betekent dat zij uitsluitend
zien op gedragingen die de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen schaden of kunnen schaden. Op
dat terrein bevatten zij verplichtingen voor de Lidstaten om zowel actieve als passieve ambtelijke corruptie strafbaar
te stellen.122 Ten aanzien van de definitie van de term ‘ambtenaar’ stelt het Protocol dat daaronder dient te worden
verstaan een “communautair” of een “nationaal” ambtenaar, met inbegrip van elke nationale ambtenaar van een
andere Lid-Staat”.123 Op basis van de verplichtingen van artikel 4 (‘assimilatie’) en 5 (‘sancties’) dienden de LidStaten derhalve hun nationale wetgeving aan te passen, zodat ook communautaire ambtenaren en ambtenaren van
andere Lid-Staten onder de nationale definitie van ambtenaar vielen in de zin van de strafrechtelijke
omkopingsbepalingen. Verwante verplichtingen die zijn opgenomen zijn (i) de verplichting om wetgeving aan te
nemen waaronder leidinggevenden van ondernemingen strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld voor
frauduleuze handelingen ten nadele van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen,124 (ii) de
verplichting om rechtsmacht te vestigen ten aanzien van ambtelijke omkoping zoals gedefinieerd in de
Overeenkomst en het Protocol, wanneer de omkoping geschiedt op het grondgebied van de Lid-Staat,125 en (iii) de
verplichting om extra-territoriale rechtsmacht te vestigen wanneer de omkoping geschiedt door of tegen een
onderdaan of ambtenaar van de betrokken Lid-Staat126 of door een communautair ambtenaar van een orgaan dat zijn
zetel in de betrokken Lid-Staat heeft.127 In deze verplichtingen zien we een aantal wijzigingen van de Nederlandse
omkopingsbepalingen doorschemeren. Ten eerste is er de ‘internationalisering’ van het ambtenaren-begrip, dat nu
eveneens ambtenaren van de Unie en haar Lid-Staten omvat (177a Sr). Ten tweede zien we de uitbreiding van
territoriale én extra-territoriale rechtsmacht (4-6 Sr).128
Waar de Overeenkomst van 1995 en het Protocol van 1996 alleen nog zagen op gevallen waarbij de
financiële belangen van de Unie geschaad werden of konden worden geschaad, zag de opvolger van het Protocol op
corruptie ‘tout court’.129 De opvolger van het Protocol was namelijk de ‘Overeenkomst opgesteld op grond van
Artikel K.3, lid 2, onder c) van het Verdrag betreffende de Europese Unie ter bestrijding van corruptie waarbij
120
Idem, p. 77.
Overeenkomst, opgesteld op grond van Artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de
financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, Trb. 1995, 289; Protocol, opgesteld op grond van Artikel K.3 van het Verdrag betreffende
de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, Trb. 1996, 330.
122
Protocol, art. 2 t/m 5.
123
Idem, artikel 1 lid 1.
124
Idem, artikel 3.
125
Idem, artikel 6 lid 1 onder a.
126
Idem, onder b respectievelijk c.
127
Idem, onder d.
128
Van Zijl en Veldhuis (2009), p.48.
129
Roording (2002), p. 113.
121
27
ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of van de lidstaten van de Europse Unie betrokken zijn’ uit 1997. 130
Qua inhoud en verplichtingen vertoont deze Overeenkomst veel overeenkomsten met het Protocol, zij het dat het
zich, zoals de titel aangeeft, uitstrekt over alle vormen van ambtelijke corruptie binnen de Europese
Gemeenschappen, niet alleen over ambtelijke corruptie die de financiële belangen van de EG raakt. Al tijdens de
onderhandelingen over het Protocol werd namelijk duidelijk dat een algemeen instrument ter bescherming van de
integriteit van het EU-ambtenarenapparaat gewenst was. Dit verklaart bovendien waarom de Overeenkomst het
Protocol relatief snel opvolgde.
1997-2003: OESO, Raad van Europa, Verenigde Naties
Eveneens in 1997 tot stand gekomen is het OESO-verdrag inzake bestrijding van omkoping van buitenlandse
ambtenaren bij zakelijke transacties. 131 Net als de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële
belangen van de Europese Gemeenschappen betreft het een sectoraal verdrag, dat van toepassing is op een specifiek
gebied, te weten het zakelijk verkeer. Bovendien ziet het OESO-verdrag alleen op strafbaarstelling van actieve
ambtelijke omkoping. Artikel 1 van het Verdrag beperkt haar werkingssfeer tot actieve ambtelijke omkoping met
het oog op het ‘[verkrijgen of behouden] van zakelijk of enig ander ongeoorloofd voordeel uit internationale
zakelijke transacties’. In deze context legt lid 2 van artikel 1 de Lid-Staten de verplichting op om de actieve
omkoping van een buitenlandse ambtenaar strafbaar te stellen. Lid 4 van datzelfde artikel stelt dat, voor de
toepassing van het verdrag, onder buitenlandse ambtenaar dient te worden verstaan: ‘iedere persoon die een
wetgevend, bestuurlijk of rechterlijk ambt van een ander land bekleedt, hetzij door benoeming dan wel verkiezing;
iedere persoon die een openbare functie voor een ander land uitoefent, met inbegrip van een overheidsinstelling of
overheidsbedrijf; en iedere ambtenaar of tussenpersoon van een internationale publiekrechtelijke organisatie’.
Onder artikel 3 vindt men de verplichting om omkoping van buitenlandse ambtenaren strafbaar te stellen op
een wijze die vergelijkbaar is met de wijze waarop omkoping van nationale ambtenaren strafbaar is gesteld. Hierin
herkennen we de gelijktrekking van de status van buitenlandse ambtenaren en nationale ambtenaren, zoals deze vorm
heeft gekregen in artikel 177a. Met betrekking tot het vestigen van rechtsmacht stelt artikel 4 dat Lid-Staten132 de
verplichting hebben territoriale rechtsmacht te vestigen ten aanzien van omkoping van buitenlandse ambtenaren,133
alsook extra-territoriale rechtsmacht ten aanzien van omkoping van buitenlandse ambtenaren in het buitenland, voor
zover deze geschiedt door eigen onderdanen en voor zover de betrokken Lid-Staat extra-territoriale rechtsmacht over
haar eigen onderdanen erkent.134 Een Lid-Staat is onder het OESO-verdrag daarentegen niet verplicht om extraterritoriale rechtsmacht te vestigen over niet-onderdanen die een ambtenaar omkopen die werkzaam is bij een
internationale organisatie, gevestigd op haar grondgebied.
Het volgende internationale instrument dat zijn pijlen richtte op de omkoping van buitenlandse ambtenaren,
is het Verdrag inzake de strafrechtelijke bestrijding van corruptie, tot stand gekomen in 1999 in het kader van de
Raad van Europa.135 Dit verdrag legt de Lid-Staten de verplichting op om de volgende vormen van corruptie
strafbaar te stellen; (i) actieve en passieve omkoping van nationale ambtenaren en volksvertegenwoordigers,136 (ii)
actieve en passieve omkoping van buitenlandse ambtenaren en volksvertegenwoordigers,137 (iii) actieve en passieve
130
Overeenkomst opgesteld op grond van Artikel K.3, lid 2, onder c) van het Verdrag betreffende de Europese Unie ter bestrijding van corruptie
waarbij ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of van de lidstaten van de Europse Unie betrokken zijn, Trb. 1997, 249.
131
Verdrag inzake bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij zakelijke transacties, Trb. 1998, 54.
132
Momenteel zijn 38 landen verdragsstaat, bron: <http://www.oecd.org>.
133
Idem, artikel 4 lid 1.
134
Idem, artikel 4 lid 2.
135
Verdrag inzake de strafrechtelijke bestrijding van corruptie, Trb. 2000, 130.
136
Zie artikelen 2, 3 en 4.
137
Zie artikelen 5 en 6 jis 2 en 3.
28
omkoping van internationale ambtenaren en volksvertegenwoordigers van organisaties waarvan de verdragsstaten lid
zijn,138 (iv) actieve en passieve omkoping van ambtenaren en rechters werkzaam bij internationale gerechtshoven, (v)
actieve en passieve omkoping in de particuliere sector,139 en (vi) het handelen in invloed (“trading in influence”). 140
De twee laatstgenoemden categorieën vallen buiten het onderwerp van deze scriptie, voor een verdergaande analyse
verwijs ik in deze naar Roording, die op beide vormen van corruptie dieper ingaat. 141 Overigens dient vermeld te
worden dat in 2003, de Verenigde Naties een anti-corruptieverdrag142 hebben aangenomen dat op veel punten
overeenkomt met het verdrag van de Raad van Europa. De toegevoegde waarde van dit VN-verdrag ligt dan ook
voornamelijk in het grotere bereik van een dergelijk VN-instrument (140 landen hebben het verdrag geratificeerd en
152 landen zijn verdragspartij).143
3.4 De wetswijziging van 2001; kritiek
Uit de uiteenzetting van de verschillende internationale instrumenten werd duidelijk dat een groot aantal van de in dit
hoofdstuk behandelde wijzigingen voortvloeiden uit verdragsverplichtingen en dat de Nederlandse wetgever in die
zin weinig keuze had bij de invulling van de wetswijziging van 2001. Toch blijkt bij nadere lezing dat de wetgever
op een aantal punten verder is gegaan dan waartoe hij verdragsrechtelijk verplicht was. Zo bevatten de corruptieverdragen bijvoorbeeld geen enkele verplichting om omkoping tot handelen dat niet in strijd is met de ambtelijke
plicht op een aparte wijze strafbaar te stellen.144 Uit de behandeling van 177a Sr werd reeds duidelijk dat de Hoge
Raad geen duidelijke onderscheid maakt tussen het handelen dat in strijd is met de ambtelijke plicht en handelen dat
daarmee niet in strijd is. Strijd met de ambtelijke plicht wordt door de Hoge Raad snel aangenomen zodra er een gift,
dienst of belofte is gedaan. Nu dit onderscheid echter wettelijk is vastgelegd, zal het OM echter moeten kiezen om te
kwalificeren.145 Van der Lugt, Roording en Sikkema pleiten dan ook allen voor praktische en principiële afschaffing
van dit onderscheid.146 Mijns inziens zou een dergelijke afschaffing bevorderlijk zijn voor de rechtszekerheid,
aangezien het een open norm betreft die niet afdoende door de Hoge Raad is gedefinieerd. Het is voor potentiële
overtreders thans onvoldoende duidelijk onder welke delictsomschrijving hun gedrag valt. Daarnaast ben ik
persoonlijk van mening dat de ambtelijke plicht een zekere onpartijdigheid en (schijn van) onkreukbaarheid inhoudt
en dat een ambtenaar geacht kan worden deze onpartijdigheid te hebben laten varen zodra hij of zij een dienst,
belofte of gift aanneemt.147 Of de beslissing die een ambtenaar neemt nadat hij een dienst, belofte of gift aan heeft
genomen objectief gezien juist is, doet niet af aan de schade die zijn handelswijze berokkent aan het publieke
vertrouwen in diens onpartijdigheid en onkreukbaarheid. Het aannemen van dergelijke voordelen geeft een
boodschap af, namelijk dat de betrokken ambtenaar handelt in zijn eigen belang en dat hij of zij open staat voor het
ontvangen van persoonlijk voordeel. De eventuele materiële juistheid van zijn of haar beslissing is daartoe irrelevant.
Opvallend is overigens dat de corruptie-verdragen evenmin een verplichting bevatten om omkoping achteraf
138
Zie artikelen 9 en 10 jis 2 en 3.
Zie artikelen 7 en 8.
140
Met handelen in invloed wordt, krachtens artikel 12 bedoeld: “promising, giving or offering, directly or indirectly, of any undue advantage to
anyone who asserts or confirms that he or she is able to exert an improper influence over the decision-making of any person referred to in Articles
2, 4 to 6 and 9 to 11 in consideration thereof, whether the undue advantage is for himself or herself or for anyone else, as well as the request,
receipt or the acceptance of the offer or the promise of such advantage, in consideration of that influence, whether or not influence is exerted or
whether or not the supposed influence leads to the intended result”
141
Roording (2002), p. 139 e.v.; p. 153 e.v.
142
Verdrag van de Verenigde Naties tegen corruptie, Trb. 2004, 11 en Trb. 2005, 244
143
Bron: <http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/signatories.html>.
144
Zo stelt de toelichting bij het Corruptie-verdrag van de Raad van Europa ”the Convention aims at safeguarding the confidence of citizens of
public Administration which would be severely undermined, even if the official would have acted in the same way without a bribe.”
145
Van der Lugt (2003), p. 81.
146
Idem; Roording (2002), p. 121; Sikkema (2005), p. 908.
147
Zie p. 20; Roording (2002), p.124.
139
29
strafbaar te stellen. Doordat de wetgever van 2001 iedere vorm van omkoping achteraf strafbaar heeft gesteld (actief
en passief, in strijd met ambtsplicht en zonder strijd met ambtsplicht), kan ook hier worden gesteld dat de wetgever
verder is gegaan dan verdragsrechtelijk noodzakelijk was. Roording erkent de bewijsrechtelijke voordelen van het
strafbaar stellen van omkoping achteraf (beloften zijn immers vaak moeilijk te bewijzen) maar waarschuwt voor het
gevaar dat bij passieve omkoping de bewijslast naar de verdachte ambtenaar verschuift.148
Uiteraard is met betrekking tot het onderwerp van deze scriptie voornamelijk de uitbreiding van het
ambtenarenbegrip van belang. Voor de uitbreiding van het begrip met de toekomstige en de voormalige ambtenaar
bestond geen verdragsrechtelijke grond, en ook deze uitbreiding heeft enige kritiek veroorzaakt.149 Hoewel er wel
degelijk een verdragsrechtelijke basis bestaat voor het opnemen van de internationale/buitenlandse ambtenaar in ons
strafrechtelijk systeem, roept ook deze uitbreiding de nodige vragen op. Ten eerste ontstaat de vraag wat er dient te
worden verstaan onder ‘de buitenlandse ambtenaar’. Dient de Nederlandse rechter de definitie van de Hoge Raad 150
toe te passen op buitenlandse personen in dienst van een buitenlandse overheid of heeft de term ‘buitenlandse
ambtenaar’ een autonome betekenis? De regering heeft aangegeven dat de invoering van artikelen 178a en 364a Sr
strekten ‘ter uitvoering van verdragsverplichtingen die voortvloeien uit het corruptieprotocol bij het fraudeverdrag en
het OESO-corruptieverdrag.’151 Dit verdrag gaat uit van een autonome definitie, die relatief ruim in zijn jasje zit;
“public function includes any activity in the public interest, delegated by a foreign country”. 152 Moet nu uit de
verklaringen van de regering worden afgeleid dat de term ‘buitenlandse ambtenaar’ moet worden uitgelegd conform
de definitie die de OESO geeft? Dit is vooralsnog onduidelijk en behoeft uitleg.
Een andere vraag die, onder anderen, Roording opwerpt, heeft betrekking op de strafbaarstelling van
omkoping van buitenlandse ambtenaren. Ten aanzien van de strafbaarstelling van passieve omkoping van
buitenlandse ambtenaren van mede-verdragsstaten ziet Roording geen probleem. Deze staten “houden er min of meer
gelijke opvattingen op na over wat corruptie in strafrechtelijke zin is.” Echter, staten die geen partij zijn bij deze
verdragen kunnen er geheel andere opvattingen op na houden, en de vraag is, volgens Roording, “of het Nederlandse
strafrecht zich daarmee moet bemoeien.”153 Mijns inziens is dit punt van kritiek in ieder geval tot op zekere hoogte
ingehaald door de vrijwel universele ratificatie van het eerder genoemde VN-verdrag, waarin beoogd wordt de
wereldwijd gedeelde opvattingen over corruptie op te nemen. Roording’s vraag raakt echter aan een gevoelig punt,
dat van culturele diversiteit. Wat de ene samenleving onder omkoping en corruptie verstaat is niet hetzelfde als wat
de andere samenleving daaronder verstaat. Zoals hierboven reeds opgemerkt is dat argument inmiddels enigszins
ondervangen door het VN-verdrag, maar toch lijkt de Nederlandse wetgeving zichzelf en (via extraterritoriale
werking) de rest van de wereld strengere regels op te leggen dan verdragsrechtelijk vereist is. Onder de huidige
Nederlandse wetgeving valt namelijk, zoals we in paragraaf 3.2 hebben kunnen zien, iedere gift, belofte of dienst
onder de omkopingsbepalingen, zolang zij maar aan de actieve kant zijn gedaan met het oogmerk de ambtenaar te
bewegen tot handelen of nalaten al dan niet in strijd met zijn ambtelijke plicht, en aan de passieve kant zijn
aangenomen of gevraagd wetende dat of redelijkerwijs vermoedende dat deze gift, belofte of dienst hem werd
gedaan, verleend of aangeboden teneinde hem te bewegen tot handelen of nalaten, al dan niet in strijd met zijn
Roording (2002), p 127: “[s]taat immers vast dat hij een bepaalde voor de vermeende omkoper gunstige handeling heeft verricht en dat hij
daarna van laatstgenoemde persoon een voordeel heeft verkregen, dan zal al snel een relatie tussen beide worden aangenomen; het is dan aan de
ambtenaar om aannemelijk te maken dat er géén relatie tussen beide bestaat.”
149
Zie paragraaf 3.2.2.
150
‘Personen die onder toezicht en verantwoordelijkheid van de overheid zijn aangesteld in een functie waaraan een openbaar karakter niet kan
worden ontzegd’.
151
Kamerstukken II 1998-1999, 26 469. nr. 3, p. 13 en Kamerstukken II 1999-2000, 26 469, nr. 5, p. 3.
152
Commentaries on the Convention on combating bribery of foreign public officials in international business transactions, 21 november 1997,
punt 12 e.v.
153
Roording (2002), p.119.
148
30
ambtelijke plicht. Uit de wetsgeschiedenis blijkt duidelijk dat de regering weliswaar heeft overwogen om zogeheten
‘bagatelgiften’ uit te sluiten van strafbaarheid, maar dat zij daar om praktische redenen van af heeft gezien. Door
iedere gift, belofte of dienst in beginsel strafbaar te stellen, ongeacht diens waarde, is de wetgever wederom verder
gegaan dan verdragsrechtelijk verplicht was. Hetzelfde geldt voor het strafbaar stellen van kleine giften, diensten en
beloften met het oogmerk een ambtenaar te bewegen iets te doen of nalaten zonder dat hij daarmee in strijd met zijn
ambtsplicht handelt (de zogeheten ‘facilitation payments’). De verschillende corruptieverdragen verplichten de
lidstaten niet tot dergelijke strafbaarstellingen. Sterker nog, uit de toelichting bij het OESO-verdrag blijkt duidelijk
dat dergelijke betalingen zijn uitgesloten van de werking van het verdrag.154 De wetgever lijkt dus verder te zijn
gegaan dan nodig en heeft Nederlanders die in het buitenland opereren en de buitenlandse ambtenaren die onder de
Nederlandse rechtsmacht vallen ogenschijnlijk aan strengere regels gebonden dan verdragsrechtelijk noodzakelijk.
Sommigen vinden dit te ver gaan en zien hierin een “solidariteit en bemoeienis van Nederland […] met het
overheidsapparaat van andere landen, die er mogelijk heel andere opvattingen over corruptie na houden, zeker
wanneer ze geen partij zijn bij de desbetreffende verdragen”. 155
Mijns inziens is de karakterisering dat Nederland hierin verder gaat dan verdragsrechtelijk noodzakelijk was
correct. Ik wil in deze verwijzen naar het VN-verdrag, mede bezien in het licht van het Corruptie-verdrag van de
Raad van Europa. Beide stellen als ondergrens aan ambtelijke omkoping het aanbieden (actief) of aannemen (passief)
van “undue advantage” in ruil voor ambtelijk handelen of nalaten.156 Wat moet worden verstaan onder “undue
advantage” wordt duidelijk uit de toelichting bij het Corruptie-verdrag van de Raad van Europa. Toegestaan zijn
volgens de toelichting “advantages permitted by the law or by administrative rules as well as minimum gifts, gifts of
very low value or socially acceptable gifts.” Hieruit blijkt dat bagatelgiften (‘minimum gifts’ en ‘gifts of very low
value’) niet onder de werking van deze verdragen vallen. Hetzelfde kan geconcludeerd worden voor ‘facilitation
payments’, wanneer men deze karakteriseert als ‘socially acceptable gifts’.157 Gezien de maatschappelijk-culturele
betekenis van ‘facilitation payments’, zoals die uit de toelichting bij het OESO-verdrag naar voren komt, acht ik het
verdedigbaar dat dergelijke facilitation payments als ‘socially acceptable gifts’ moeten worden beschouwd. Ik zou
dan ook concluderen dat ook het VN-verdrag en het RvE-verdrag bagatel-giften en facilitation payments uitsluiten
van de werkingssfeer van anticorruptie-bepalingen, en dat de Nederlandse wetgever ook op dit punt verder is gegaan
dan waartoe hij verdragsrechtelijk verplicht was.158
3.5 Conclusie
Het begrip ‘verruiming’ is in dit hoofdstuk met enige regelmaat aan bod gekomen. Gebleken is dat, sinds 2001, het
wettelijk systeem ten aanzien van actieve en passieve omkoping in aanzienlijke mate heeft gewonnen aan reikwijdte.
Mede geïnspireerd door verdragsverplichtingen heeft de wetgever gekozen voor een systeem dat in beginsel alle
giften, diensten en beloften aan ambtenaren strafbaar stelt, zolang deze aangeboden of gedaan worden met het
154
Zie OECD Commentaries on Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, p. 2.
(commentary 1.8). “Small “facilitation payments” do not constitute payments made to “obtain or retain business or other improper advantage”
within the meaning of paragraph 1 and, accordingly, are also not an offence. Such payments, which in some countries are made to induce public
officials to perform their functions are generally illegal in the foreign country concerned . Other countries can and should address this corrosive
phenomenon by such means as support for programmes of good governance. However, criminalisation by other countries does not seem a
practical or effective complementary action”
155
Roording (2002), p. 119.
156
Artikel 15 United Nations Convention against Corruption, Punt 38 Explanatory Report bij Corruptie-verdrag van de Raad van Europa.
157
Mijns inziens interpreteert Roording de toelichting bij het RvE-verdrag dan ook verkeerd wanneer hij stelt dat “intussen ook het meest recente
corruptie-verdrag, dat van de Raad van Europa, van een dergelijke verreikende strafbaarstelling van (actieve) omkoping van buitenlandse
ambtenaren uit[gaat] (artikel 5).” Roording (2002), p. 122.
158
In hoofdstuk 4 zal worden uiteengezet hoe het Nederlandse opsporings- en vervolgingsbeleid ten aanzien van deze facilitation payments is
vormgegeven.
31
oogmerk de bewuste ambtenaar te bewegen tot een ambtelijk handelen of nalaten. De vraag of dit handelen of
nalaten in strijd is met de ambtelijke plicht is niet relevant voor de strafbaarheid, enkel voor de strafmaat. Hiermee
heeft de Nederlandse wetgever bewust gekozen voor een ruimer toepassingsbereik dan waartoe hij verdragsrechtelijk
verplicht was. Deze keuze om verder te gaan dan in internationaal opzicht vereist was, blijkt ook uit het feit dat de
extra-territoriale rechtsmacht van de Nederlandse rechter, zoals geregeld in artikel 4, 5 en 6 Sr, ruimer is gevestigd
dan in het kader van de corruptie-verdragen noodzakelijk was. De wetgever heeft op een aantal punten, zoals ten
aanzien van de vervolgingsdrempel van de waarde van giften, aangegeven dat hij vertrouwt op het oordeel van het
Openbaar Ministerie en de werkbaarheid van vervolgingsrichtlijnen. Met andere woorden, het daadwerkelijke bereik
van de (ruime) Nederlandse omkopingbepalingen is afhankelijk van de bereidheid, het beleid en de capaciteit van het
OM. Uit de strafrechtspraktijk blijkt immers dat theorie en wet niet voldoende zijn om een probleem te bestrijden.
Het handhavingsbeleid en de handhavingspraktijk zijn, zoals de Amerikanen zeggen, “where the tires hit the road” en
als zodanig minstens even belangrijk. Beide zullen dan ook uitvoerig aan bod komen in hoofdstuk 4.
32
Hoofdstuk 4. Opsporing en vervolging
“Every community gets the kind of law enforcement it insists on.”
(Robert F. Kennedy, Amerikaans Minister van Justitie 1961-1964)
4.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk is het wettelijk systeem uitgebreid uiteengezet. Een omvattend strafrechtelijk kader is
onontbeerlijk voor een effectieve aanpak van een probleem als omkoping. Echter, de enkele aanwezigheid van
strafrechtelijke bepalingen is onvoldoende om een probleem aan te pakken. In dit hoofdstuk zal dan ook worden
ingegaan op het Nederlandse beleid en de praktijk met betrekking tot het opsporen en vervolgen van actieve
corruptie in het buitenland.
In hoofdstuk 1 kwam reeds naar voren dat het OM nog geen enkele vervolging heeft ingesteld tegen
Nederlandse ingezetenen die verdacht worden van omkoping van een buitenlandse ambtenaar, ondanks het feit dat
uit onderzoek blijkt dat het een ernstig probleem vormt. 159 Ook Nederland heeft de ernst van dit probleem erkend,
meegewerkt aan de totstandkoming van een aantal internationale instrumenten en haar wetgeving aangepast. In deze
aanpassing is de Nederlandse wetgever, zoals in hoofdstuk 3 naar voren kwam, zelfs verder gegaan dan waartoe hij
verdragsrechtelijk verplicht was. Hoe kan het dan zo zijn dat, ondanks deze erkenning, medewerking en verregaande
aanpassing van de Nederlandse wet, de rechtsmacht van de Nederlandse rechter onbenut blijft? In dit hoofdstuk zal
het systeem van opsporing (paragraaf 4.2) en vervolging (paragraaf 4.3) worden uiteengezet en geanalyseerd aan de
hand van de kritiek die op dit systeem is geuit. Zodoende zal worden onderzocht welke oorzaken er ten grondslag
liggen aan het feit dat, ondanks de eerder genoemde ernst van het probleem en de ruim opgezette jurisdictie van de
Nederlandse rechter, actieve omkoping van buitenlandse ambtenaren niet vervolgd wordt in Nederland. Met dit
hoofdstuk wordt beoogd een genuanceerd beeld van de praktijk te schetsen en met dat doel voor ogen is paragraaf
4.4 dan ook gereserveerd voor de reacties van de verantwoordelijke opsporings- en vervolgingsinstanties op de aan
hun adres gerichte kritiek.
4.2 Opsporing van omkoping van buitenlandse ambtenaren
4.2.1. De Rijksrecherche
Uit Kamerstukken blijkt dat de regering reeds ten tijde van de bespreking van de voorgenomen wetswijziging inzag
dat het uitbreiden van de omkopingsbepalingen in het Wetboek van Strafrecht zou leiden tot een toename van de
‘werklast van de rechtbanken, de gerechtshoven en het openbaar ministerie (…) vooral vanwege de uitbreiding van
de Nederlandse rechtsmacht’.160 De regering verbond zich voorts tot het aangaan van ‘besprekingen over de wijze
waarop gespecialiseerde opsporings- en vervolgingscapaciteit kan worden vrijgemaakt voor een daadwerkelijke en
159
160
Transparency International (2011), p.9.
Kamerstukken II, 1998-1999, 26 469, nr. 3, p. 10.
33
doelmatige handhaving van de voorgestelde regelgeving.’ 161 In antwoord op vragen van leden van de toenmalige
VVD-fractie, die wensten te weten op welke wijze de regering een dergelijke uitbreiding voor ogen zag, stelde de
regering dat ‘zal worden bezien of in het bijzonder het rijksrecherche-apparaat voldoende is toegerust om een
volwaardige handhaving van de voorgestelde wetgeving te kunnen verzekeren.’ 162 De regering achtte, gezien haar
bijzondere taak ingevolge de Politiewet, de Rijksrecherche het meest geschikte opsporingsorgaan om overtredingen
van de nieuwe en meer uitgebreide omkopingswetgeving te onderzoeken.163 In de ‘Aanwijzing taken en inzet
Rijksrecherche’ van 8 januari 2002 werd de expertise van de Rijksrecherche op het gebied van ambtelijke corruptie
dan ook erkend en haar rol in de opsporing van dergelijke misdrijven vastgelegd. 164 In juni 2004 werd vervolgens
binnen de Rijksrecherche een bijzondere afdeling opgericht die zich primair bezighield met het onderzoeken van
gevallen van omkoping van buitenlandse ambtenaren. 165 Deze Afdeling Buitenlandse Corruptie werd belast met de
volgende verantwoordelijkheden:
(i) het opstellen van een informatie-database;
(ii) het uitbreiden van kennis en deskundigheid binnen de Rijksrecherche, en
(iii) het opstellen van een risico analyse-instrument166
In december 2007 rondde de afdeling haar onderzoek af, en werd in overeenstemming met haar bevindingen besloten
om de strijd tegen omkoping van buitenlandse ambtenaren te integreren in het reguliere werk van de
Rijksrecherche.167 Dit betekent dat, net zoals dat het geval is voor overige onderzoeken van de Rijksrecherche, de
Coördinatiecommissie Rijksrecherche (CCR) verantwoordelijk is voor besluiten omtrent het aanvangen van
onderzoek naar omkoping van buitenlandse ambtenaren.168
4.2.2 Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland
De rol van de Rijksrecherche met betrekking tot het onderzoeken van omkoping waarbij buitenlandse ambtenaren
zijn betrokken wordt verder toegelicht en verduidelijkt in de ‘Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke
corruptie in het buitenland’.169 Dit zes pagina’s tellende document bevat instructies en richtlijnen voor zowel de
Rijksrecherche als het Openbaar Ministerie, aan de hand waarvan zij hun opsporings- en vervolgingsbeleid dienen
vorm te geven. In de aanwijzing wordt een aantal bronnen uiteengezet, waaruit de Rijksrecherche informatie kan
161
Idem, p. 11.
Idem.
163
Politiewet 1993, artikel 3 jo artikel 43.
164
Aanwijzing Taken en inzet Rijksrecherche (laatstelijk gewijzigd op 13 december 2010), onder 3C Afwijkende Rijksrecherchezaken:
“In afwijking van de algemene uitgangspunten kan inzet van de Rijksrecherche zijn aangewezen:
I. in gevallen waarin Nederlandse burgers of rechtspersonen betrokken zijn bij ambtsmisdrijven gepleegd door buitenlandse ambtenaren (zgn.
'buitenlandse corruptie');
Toelichting: Als bijvoorbeeld uit een inkomend rechtshulpverzoek zou blijken van contacten tussen van corruptie verdachte ambtenaren in een
buitenland met een bedrijf gevestigd in ons land waarbij het vermoeden bestaat dat sprake is van omkoping van die buitenlandse ambtenaren door
dat bedrijf, kan alhier een zelfstandig onderzoek gestart worden ook al heeft de strafbare gedraging in het buitenland plaats gevonden. De
Rijksrecherche heeft op dit terrein de bijzondere expertise als bedoeld onder punt 4 van de algemene uitgangspunten.”
165
Zie: “OECD Report on the Application of the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business
Transactions and the 1997 Recommendation on Combating Bribery in International Business Transactions, THE NETHERLANDS: PHASE 2”,
OECD Directorate for Financial and Enterprise Affairs, 2006, p. 37. (Hierna: “OESO Rapport 2006”)
166
Laatstgenoemd project concentreerde zich op Oost-Europa en werd uitgevoerd in samenwerking met Deloitte & Touche, resulterende in een
zogeheten ‘Trechter-model’. Zie speech van mr. D. Pijl, gegeven op het Global Forum for Fighting Corruption, 7 – 10 juni 2005, beschikbaar via
<http://www.cgu.gov.br/ivforumglobal/pdf/brasilengelselezing1juni2005DP.pdf>.
167
Van Zijl en Veldhuis (2009), p. 47.
168
Van Hulten (2010), p. 56. Deze commissie bestaat uit de portefeuillehouder Rijksrecherche binnen het College van Procureurs-Generaal, de
hoofdofficier van het Landelijk Parket en de directeur Rijksrecherche, bijgestaan door de coördinerend officier van justitie rijksrecherchezaken,
die daarnaast de rol van landelijk corruptieofficier vervult.
169
Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland, College van Procureurs-Generaal, laatstelijk gewijzigd op 1
augustus 2011. De huidige Aanwijzing vervangt eerdere versies uit 2002 en 2007.
162
34
putten ‘omtrent mogelijk verdachte situaties van omkoping van ambtenaren in het buitenland’. 170 Deze bronnen zijn:
(i) open bronnen, zoals internationale pers en internet, (ii) rechtshulpverzoeken van landen die een ambtenaar
onderzoeken die zich schuldig heeft gemaakt aan het aannemen van steekpenningen, (iii) zaken die door het
secretariaat van de OESO periodiek worden gemeld aan de betrokken verdragspartijen, (iv) klokkenluiders, (v)
ambtenaren van de diplomatieke dienst en (vi) aangiften al dan niet op basis van artikel 162 van het Wetboek van
Strafvordering.171 Ook noemt de aanwijzing de signaleringsfunctie van andere opsporingsdiensten die binnen de
kaders van hun eigen bevoegdheden onderzoek doen en gevallen van omkoping ontdekken, zoals de FIOD-ECD en
de nationale recherche. De aanwijzing stelt dat in dergelijke gevallen het niet ondenkbaar is dat deze
opsporingsdiensten zelf het onderzoek voortzetten naar het door hen ontdekte omkopingsgeval. Tenslotte vermeldt
de aanwijzing dat, gezien het feit dat de omgekochte buitenlandse ambtenaar dikwijls niet in Nederland zal kunnen
worden vervolgd, ‘de opsporingsinstanties zich overwegend zullen moeten richten op de rol van de [in Nederland]
wel te vervolgen omkoper, terwijl de buitenlandse ambtenaar voor rekening komt van de buitenlandse
zusterdienst’.172 Bovendien zal voor de bewijsgaring samenwerking tussen beide opsporingsdiensten vaak
noodzakelijk zijn, waartoe een verzoek tot rechtshulp zal moeten worden ingediend.
4.2.3 Kritiek op het Nederlandse opsporingsapparaat en -beleid
Onvoldoende bescherming van klokkenluiders
Het Nederlandse opsporingsapparaat en –beleid ten aanzien van de omkoping van buitenlandse ambtenaren wordt
vanuit verschillende hoeken bekritiseerd. Het meest recente onderzoek van Transparency International benadrukt
bijvoorbeeld de rol van klokkenluiders in de opsporingsfase en concludeert dat de wettelijke bescherming in
Nederland onvoldoende is om potentiële klokkenluiders in de publieke en private sector ertoe te bewegen om
misstanden openbaar te maken.173 GRECO (‘Groupe d’Etats contre la Corruption) is een onderdeel van de Raad van
Europa dat eveneens onderzoeken uitvoert naar corruptiebestrijding en in 2003 kwam ook zij tot de conclusie dat het
niveau van bescherming dat potentiële klokkenluiders geboden werd, onder de maat was. 174 In 2004 was zij echter
van mening dat dit gemis op bevredigende wijze was verholpen dankzij de aanpassingen in de Ambtenarenwet, die
sinds 1 mei 2003 zowel de rijksoverheid als lagere overheidsorganen verplicht om regelgeving vast te stellen omtrent
het kenbaar maken van vermoedens van wangedrag. 175 Zo bevat het huidige artikel 125quinquis Ambtenarenwet
bijvoorbeeld een verbod op het benadelen van ambtenaren die te goeder trouw interne misstanden melden.176
GRECO is van mening dat deze aanpassingen, in combinatie met de klokkenluidersregeling van 2001177 en het reeds
eerder vermelde artikel 162 Wetboek van Strafrecht, een voldoende sluitend kader vormen om de rechten van
klokkenluiders te waarborgen.
Klaarblijkelijk is Transparency International het niet eens met deze positieve evaluatie en daarin staat zij
niet alleen. In 2008 is, in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, onderzoek
170
Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland, p. 3.
Artikel 162 Sv verplicht openbare colleges en ambtenaren aangifte te doen wanneer zij in de uitoefening van hun functie kennis krijgen van
bepaalde misdrijven, waaronder ambtmisdrijven onder titel XXVIII, waarin begrepen passieve omkoping.
172
Idem, p.3.
173
Transparency International (2011), p. 55.
174
Zie GRECO First Evaluation Report on the Netherlands (2003), para 98: “consider applying whistle blowing regulation for all public sector
entities (at central, regional and municipal level) in order to harmonise regulation in this field and avoid setting double standards”.
175
Ambtenarenwet artikel 125 jo 125a en 125quinquies.
176
Ambtenarenwet artikel 125quinquies lid 3: “De ambtenaar die te goeder trouw de bij hem levende vermoedens van misstanden meldt volgens
de procedure, bedoeld in het eerste lid onder f, zal als gevolg van het melden van die vermoedens geen nadelige gevolgen voor zijn rechtspositie
ondervinden tijdens en na het volgen van die procedure.”
177
Regeling procedure inzake het omgaan met een vermoeden van een misstand, 1 januari 2001. Zie ook Verhulp (2010).
171
35
gedaan door de Universiteit Utrecht naar het huidige stelsel van klokkenluidersregelingen in de publieke sector.178
Uit dit onderzoek komt ten eerste naar voren dat de bestaande regelingen feitelijk niet zien op klokkenluiden, maar
veeleer op het vormgeven aan procedures voor interne melding van vermoedens van misstanden. 179 Verder is er een
gebrek aan anonimiteit en vertrouwelijkheid,180 bieden de bestaande regelingen vrijwel geen enkele
rechtsbescherming buiten het algemene benadelingsverbod van artikel 125quinquies en wordt er op geen enkele
wijze opgetreden tegen represailles. 181 Hoewel het rapport een alarmerend beeld schetst van de bescherming van
klokkenluiders in de publieke sector, steekt dit beeld nog enigszins positief af bij de situatie in de private sector. 182
De bescherming van klokkenluiders in de private sector is niet wettelijk geregeld in Nederland. 183 De
belangrijkste bronnen voor regelgeving zijn de niet-bindende Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van
misstanden in ondernemingen van de Stichting Arbeid (“STAR”),184 de daarin als bijlage vervatte
Voorbeeldprocedure inzake het omgaan met een vermoeden van een misstand 185 en de Nederlandse Corporate
Governance Code, beter bekend als de ‘Code Tabaksblat’. 186
De Verklaring bevat een aantal bouwstenen ten aanzien van een formeel en materieel zorgvuldige
klokkenluidersprocedure.187 Zo wordt van de (potentiële) klokkenluider verwacht dat hij of zij de desbetreffende
feiten eerst intern aan de orde stelt, zo nodig tot op het hoogste niveau, tenzij dat redelijkerwijs niet verwacht kan
worden. Als de klokkenluider extern zijn vermoedens kenbaar maakt, dan wordt van hem verwacht dat hij dit op een
passende en evenredige wijze doet (formeel zorgvuldig handelen). Voorts wordt van de klokkenluider verwacht dat
zijn vermoeden dat de desbetreffende feiten juist zijn op redelijke gronden gebaseerd is, dat met de bekendmaking
een maatschappelijk belang in het geding is en dat dit belang prevaleert boven het belang dat de werkgever heeft bij
geheimhouding (materieel zorgvuldig handelen). 188 Naast deze bouwstenen geeft de Verklaring voorbeelden van een
aantal elementen dat een adequate procedure voor het melden van een vermoedelijke misstand [zou] moeten
bevatten.189
De tweede voorname bron van regelgeving met betrekking tot klokkenluiders in de private sector is zoals
gezegd de Code Tabaksblat.190 Deze code is echter alleen van toepassing op beursgenoteerde bedrijven en opereert
“Evaluatie klokkenluidersregelingen publieke sector”, Eindrapport april 2008, Universiteit Utrecht, Departement Bestuurs- en
Organisatiewetenschap, beschikbaar via <http://www.fnv.nl/media/pdf/94846/evaluatie-klokkenluidersregelingen-publieke-sector>.
179
Idem, p. 97. Voorts zijn deze procedures alleen beschikbaar voor ambtenaren in actieve dienst en kunnen zij alleen hun vermoedens uiten ten
aanzien van misstanden in hun eigen departement of orgaan.
180
Idem, p. 39.
181
Idem.
182
Meer dan de helft van de respondenten (53,5%) gaf aan niet op de hoogte te zijn van het bestaan van de klokkenluidersregeling; 12,8% van de
respondenten had in de voorgaande twee jaren vermoedens van misstanden, waarvan 1/3 dit niet heeft gemeld uit angst voor de negatieve
gevolgen (50,3%); vanwege de overtuiging dat er toch niets mee gedaan zou worden (34,5%); vanwege een gebrek aan vertrouwen in de
vertrouwenspersoon (33,3%); vanwege een gebrek aan anonimiteit (31,0%); en/of omdat zij niet bekend waren met de regeling (29,2%). NB
meerder antwoorden waren mogelijk..
183
Zie E. de Bock, “ For Whom the Bell tolls; Whistleblowers in the Netherlands”, Houthoff Buruma National Compliance Debate 2011,
beschikbaar via < http://www.houthoff.com/_files-cms/file/For%20whom%20the%20bell%20tolls.pdf>.
184
Stichting Arbeid (STAR), Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van misstanden in ondernemingen (geactualiseerde versie), 3 maart
2010, publicatienr. 1/10, beschikbaar via
<http://www.stvda.nl/~/media/Files/Stvda/Convenanten_Verklaringen/2010_2019/2010/20100309.ashx>.
185
Idem, p. 9 e.v.
186
Beschikbaar via <http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/richtlijnen/2003/12/09/code-tabaksblat.html>.
187
Stichting Arbeid (STAR), Verklaring inzake het omgaan met vermoedens van misstanden in ondernemingen (geactualiseerde versie), 3 maart
2010, publicatienr. 1/10, p.3.
188
Idem.
189
Idem, p. 4. Deze elementen zijn: a) een zo duidelijk mogelijke definitie van wat onder een misstand waarbij een maatschappelijk belang in het
geding is, moet worden verstaan; b) de aanwijzing van een of meer functionarissen aan wie de melding van een dergelijke misstand dient plaats te
vinden; c) de wijze waarop vervolgens met de interne melding wordt omgegaan; d) terugkoppeling naar degene die de melding heeft gedaan; e)
vertrouwelijke behandeling, indien daarom door de melder is verzocht; f) de mogelijkheid voor de melder om een raadsman in vertrouwen te
nemen; g) de situaties waarin en de wijze waarop de melder extern mag melden (‘klokkenluiden’); h) de rechtsbescherming van de zorgvuldig
handelende (potentiële) klokkenluider.
190
Code Tabaksblat, Best Practice bepaling II.1.6: “Het bestuur draagt er zorg voor dat werknemers zonder gevaar voor hun rechtspositie de
mogelijkheid hebben te rapporteren over vermeende onregelmatigheden van
178
36
onder het motto “comply or explain”. De werking van deze code is dus beperkt en ten aanzien van
klokkenluidersregelingen is zij bovendien minder omvattend dan de Verklaring van de STAR. Zo geeft de code geen
bouwstenen ten aanzien van formele en materiële zorgvuldigheid, geen aanwijzingen voor het opstellen van een
extern meldingsmechanisme en geen duidelijke procedurele regels.191
Vanwege het gebrek aan bindende werking van de Verklaring van de STAR en de slechts beperkte bindende
werking van de Code Tabaksblat, hebben de meeste (beursgenoteerde) bedrijven slechts een minimum aan regels ter
bescherming van klokkenluiders opgesteld.192 Ondanks meerdere pogingen en adviezen strekkende tot het omzetten
van de Verklaring in bindende wetgeving, is dit tot op heden niet gebeurd. 193
Onvoldoende expertise, decentrale en ongecoördineerde handhaving
In zijn bijdrage in de Justitiële Verkenningen van 2005 erkent Maat onkunde als één van de vier bedreigingen voor
de bestrijding van buitenlandse corruptie.194 Hij definieert onkunde als “een gebrek aan kennis over de problematiek
en een gemis aan middelen, mensen en bevoegdheden om corruptie op een adequate wijze en ‘EVRM-proof’ – met
inachtneming van de mensenrechten, zonder te vervallen in de ‘botte bijl-methode’ – te bestrijden.”195
Transparency International ziet in dergelijke onkunde een potentiële bedreiging voor een effectieve
opsporing van omkoping van buitenlandse ambtenaren door de Nederlandse autoriteiten. Zij beschouwt het feit dat
de Rijksrecherche gespecialiseerd is in het onderzoeken van passieve omkoping door ambtenaren als problematisch
omdat de opsporing van actieve omkoping in het buitenland expertise vereist op het gebied van complexe financiële
constructies; expertise die de Rijksrecherche in haar ogen niet heeft.196 Daarnaast constateert zij in deze context een
gebrek aan gespecialiseerde training voor medewerkers van de Rijksrecherche.197 TI erkent weliswaar dat de
Rijksrecherche nauwer is gaan samenwerken met de FIOD-ECD, die vergaande expertise in huis heeft t.a.v.
financiële constructies en boekhouding, maar zij spreekt zich nog niet uit over de resultaten van deze samenwerking.
Wellicht zal een toekomstig rapport hier nader op ingaan. 198
Een laatste punt van kritiek van de zijde van TI betreft de coördinatie van de handhaving op het gebied van
buitenlandse omkoping. Zonder dat er in het rapport verder over wordt uitgeweid, wordt onder de algemene
bevindingen de handhaving in Nederland inadequaat genoemd op grond van het feit dat zij gedecentraliseerd en
onvoldoende gecoördineerd is.199
algemene, operationele en financiële aard binnen de vennootschap aan de voorzitter van het bestuur of aan een door hem aangewezen functionaris.
Vermeende onregelmatigheden die het functioneren van bestuurders betreffen worden gerapporteerd aan de voorzitter van de raad van
commissarissen. De klokkenluidersregeling wordt in ieder geval op de website van de vennootschap geplaatst.”
191
De Bock (2011), p.2.
192
Idem.
193
Zie bijvoorbeeld het Voorstel van wet tot wijziging van het BW in verband met een regeling van de vrijheid van meningsuiting van
werknemers ter bescherming van klokkenluiders, Kamerstukken II 2002/03, 28 990, ingediend op 15 juli 2003. Recentelijk heeft de regering
weliswaar de oprichting van een ‘Advies en Verwijspunt Klokkenluiders’ aangekondigd, maar deze commissie zal geen bindende bevoegdheden
hebben en slechts dienen als een aanspreekpunt voor advies en ondersteuning. Zie <http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2011/04/15/advies--enverwijspunt-voor-klokkenluiders.html>.
194
Maat (2005)
195
Idem, p. 74.
196
Transparency International (2011), p.55.
197
Idem, p. 11.
198
In 2012 wordt wederom een Progress Report verwacht.
199
Transparency International (2011), p.55.
37
4.3 Vervolging van omkoping van buitenlandse ambtenaren
4.3.1. De landelijk corruptie-officier
In de eerder aangehaalde Kamerstukken erkent de regering dat de uitbreiding van de Nederlandse
omkopingsbepalingen betekent dat “niet alleen de opsporing, maar ook de vervolging van corruptie bepaalde
expertise vereist, zeker nu ingevolge de nieuwe wetgeving meer delicten inzake omkoping binnen het bereik van de
Nederlandse strafwet komen.” De regering vervolgt: “Zowel het opsporingsapparaat, alsook het openbaar ministerie
zal zich hierop moeten voorbereiden.”200 Uit overleg met het College van Procureurs-Generaal kwam tijdens de
behandeling van het wetsvoorstel enerzijds naar voren dat ‘een zekere concentratie van kennis en ervaring’ nodig zou
zijn om de effectiviteit van de wetswijziging te vergroten, anderzijds werd de opmerkelijke verwachting
uitgesproken dat ‘van de zijde van het openbaar ministerie geen substantiële stijging van het zaaksaanbod’ werd
verwacht.201
In de vorige paragraaf werd al gewezen op een ander resultaat van het onderlinge overleg van het College
van Procureurs-Generaal, namelijk de Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland,
waarin nogmaals wordt herhaald dat het noodzakelijk is dat het OM ‘garant staat voor voldoende expertise. 202
Binnen het OM is dan ook de functie van landelijk corruptie-officier in het leven geroepen.203 Hij of zij is werkzaam
op het Landelijk Parket in Rotterdam en adviseert de Coördinatiecommissie Rijksrecherche (CCR) over signalen die
de Rijksrecherche dan wel het Openbaar Ministerie ontvangt omtrent omkoping van buitenlandse ambtenaren, en
over de wenselijkheid en haalbaarheid van een eventueel onderzoek van de Rijksrecherche. 204 Daarnaast vervult de
landelijk corruptie-officier de rol van coördinerend officier van justitie rijksrecherchezaken. Indien een zaak
voldoende aanknopingspunten biedt voor verder onderzoek door de Rijksrecherche, bepaalt de CCR vervolgens of
een zaak wordt ingenomen en welk onderdeel van het OM de zaak verder voor zijn rekening zal nemen. 205 De aard
en bevoegdheden van het Nederlands Openbaar Ministerie maken het bovendien mogelijk dat de landelijk corruptieofficier zelf leiding geeft aan het opsporingsonderzoek. 206 De landelijk corruptie-officier speelt aldus een leidende,
adviserende en coördinerende rol in het proces van opsporing en vervolging van omkoping van buitenlandse
ambtenaren. Bovendien speelt hij een actieve rol in het opsporen van mogelijke gevallen van omkoping, door
internationale onderzoeken van de Nationale Recherche te screenen op signalen van buitenlandse corruptie. 207
4.3.2. Het opportuniteitsbeginsel en de vervolgingsbeslissing
Op grond van artikel 167 Wetboek van Strafvordering heeft het Openbaar Ministerie de discretionaire bevoegdheid
om te bepalen of een opsporingsonderzoek voldoende aanleiding geeft om tot vervolging over te gaan.208 Het is met
andere woorden aan de verantwoordelijke Officier van Justitie om te bepalen of het instellen van vervolging of het
200
Kamerstukken II, 1999-2000, 26 469, nr. 5, p. 12.
Idem.
Aanwijzing en opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland, p.4.
203
Thans ingevuld door mr. Jack van Zijl.
204
Van Zijl en Veldhuis (2009), p. 53.
205
Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland, p. 4. Zo kan een zaak bijvoorbeeld worden doorverwezen naar het
functioneel parket, dat o.a. gespecialiseerd is in economische delicten.
206
Van Zijl en Veldhuis (2009), p. 53.
207
Idem.
208
Wetboek van Strafvordering, artikel 167. Volgens de Memorie van Toelichting dient het oordeel over de opportuniteit van een vervolging
uitsluitend op grond van overwegingen van het algemeen belang te worden beoordeeld en “niet aan bijzondere personen te worden overgelaten,
die zich uit den aard der zaak door geheel andere overwegingen zullen laten leiden.” (p.9 MvT).
201
202
38
aanbieden van een transactie opportuun is of niet. 209 Voorts is de vervolgingsbeslissing eveneens afhankelijk van wat
Corstens de ‘haalbaarheidscomponent’ noemt.210 Dergelijke beslissingen dienen niet willekeurig te worden genomen,
en ter voorkoming van arbitraire vervolgingsbeslissingen is in de door het College van Procureurs-Generaal
opgestelde Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland een (niet-limitatieve) lijst met
factoren opgenomen die bij de vervolgingsbeslissing moeten worden meegewogen.211 Deze factoren zijn:

omvang van de steekpenningen, in absolute zin of in relatieve zin (bijv. een aanzienlijk percentage van de
contractsom);

betrokkenheid van invloedrijke (buitenlandse) ambtenaren of politici (in die zin dat bij betrokkenheid van
dergelijke figuren gezien hun voorbeeldrol en/of machtspositie de omkoping ernstiger lijkt dan bij
betrokkenheid van minder invloedrijke personen)

opsporings- en vervolgingsactiviteiten van het betrokken land (bijv. de zaak heeft ook tot een groot
schandaal en onderzoeken geleid in het betrokken land);

de steekpenningen komen direct of indirect (bijv. als overheidssteun, krediet verzekering, subsidiering etc.)
ten laste van de Nederlandse algemene middelen;

de omvang van de mogelijke reputatieschade voor Nederlandse handels- en politieke belangen, indien een
vermoeden niet onderzocht en indien mogelijk aangepakt zou worden;

de mate waarin er sprake is van concurrentievervalsing;

de mogelijkheden van verder onderzoek en kans op succesvolle vervolging.
Naast deze lijst van factoren bevat de Aanwijzing instructies ten aanzien van ‘facilitation payments’. 212 Dergelijke
betalingen vallen, zoals aangegeven in hoofdstuk 3, niet onder de werking van het OESO-verdrag, maar wel onder de
toepassing van de Nederlandse omkopingsbepalingen. Het College van Procureurs-Generaal acht het echter “niet
opportuun een stringenter opsporings- en vervolgingsbeleid betreffende de aanpak van omkoping van buitenlandse
ambtenaren te voeren dan waartoe het OESO-verdrag oproept.”213 Het beleid van het OM, zoals dat in de Aanwijzing
is vastgelegd, is dan ook om ‘facilitation payments’ niet te vervolgen, ondanks het feit dat zij strikt genomen
strafbaar zijn.214 Ter verduidelijking van dit beleid bevat de Aanwijzing een vijftal factoren die pleiten tegen
vervolging en die de verantwoordelijk officier in overweging dient te nemen bij het bepalen of er al dan niet sprake is
van een facilitation payment:

het gaat om handelen of nalaten waartoe de betrokken ambtenaar reeds rechtens verplicht was. De betaling
mag op geen enkele wijze een concurrentieverstorend effect hebben;

het gaat om, in absolute zin of relatieve zin, kleine bedragen;

het gaat om betalingen aan lagere ambtenaren;

de gift moet transparant in de administratie van de onderneming opgenomen worden, en mag niet
verheimelijkt worden;

het initiatief tot de gift moet zijn uitgegaan van de buitenlandse ambtenaar.
209
Corstens (2008), p. 53 e.v.
Idem, p. 525: “De met die [vervolgings]beslissing belaste officier van justitie zal daarbij de haalbaarheid van een veroordeling, althans
schuldigverklaring (art 9a Sr) en de opportuniteit van de (verdere) vervolging betrekken.”
211
Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland, p. 4.
212
Gedefinieerd in het OESO-verdrag als “geringe betalingen ter vergemakkelijking”, niet vallende onder de werking van het begrip “betalingen
om zakelijk of enig ander ongeoorloofd voordeel te verkrijgen of te behouden”.
213
Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland, p.5.
214
Idem.
210
39
Samenvattend kan gesteld worden dat een Officier van Justitie, nadat hij of zij door de CCR een vermoede
omkopingszaak toegewezen heeft gekregen en het onderzoek daarnaar heeft afgerond, zich de volgende drie vragen
dient te stellen met betrekking tot een eventuele verdere vervolging: (i) is er in casu sprake van een facilitation
payment in de zin van het OESO-verdrag?; (ii) is vervolging in het onderhavige geval in het algemeen belang? en
(iii) is een veroordeling haalbaar?215 In de volgende subparagraaf zal worden ingegaan op de kritiek die ten aanzien
van het hierboven omschreven systeem is geuit, waarna in paragraaf 4.4 nader zal worden ingegaan op de
werkelijkheden van de praktijk en de reactie van de Rijksrecherche en het Openbaar Ministerie op deze kritiek.
4.3.3 Kritiek op het Nederlandse vervolgingsbeleid
Geen zaken voor de rechter
De meest gehoorde kritiek, en daarmee de directe aanleiding voor deze scriptie, concentreert zich op het feit dat tot
op heden nog geen enkel onderzoek heeft geleid tot een tenlastelegging van omkoping van buitenlandse
ambtenaren.216 Uit onderzoek blijkt dat omkoping van buitenlandse ambtenaren wereldwijd op grote schaal geschiedt
en een grote economische en sociale impact heeft op de samenlevingen die erdoor getroffen worden.217 Sinds de
wetswijziging van 2001 bestaat er dan ook een ruime wettelijke basis voor het vervolgen van omkoping van
buitenlandse ambtenaren. Daarnaast is er een opsporingsapparaat en –beleid ontwikkeld dat zich specifiek
bezighoudt met omkoping van buitenlandse ambtenaren. Hoe kan het dan zo zijn dat het in Nederland – een
belangrijke Europese doorvoerhaven wiens economie verantwoordelijk is voor 3,91% van de wereldexport en 3,36%
van de wereldimport218 en dat bovendien dient als de thuishaven van 5 van ’s werelds 100 grootste bedrijven219 – in
10 jaar geen enkele keer is voorgekomen dat een rechter zich heeft kunnen buigen over een zaak betreffende
omkoping van buitenlandse ambtenaren?
Budget, mankracht en politieke wil ontbreken
Critici, waaronder mr. Joost Italianer, wijten het gebrek aan strafzaken aan een gebrek aan politieke wil, dat onder
andere leidt tot een lage prioritering van het probleem en een tekort aan budget en mankracht bij het Openbaar
Ministerie.220 Transparency International beaamt dergelijke kritiek, zij het in meer algemene bewoordingen ten
aanzien van de groep landen waartoe Nederland behoort (de landen met een zogeheten ‘moderate level of
enforcement’).221
Naast het negatieve effect op budget en mankracht, worden politieke overwegingen ook als problematisch
beschouwd in het kader van het vormgeven en uitvoeren van het vervolgingsbeleid. De Working Group van de
OESO ziet in de factoren die de Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland geeft een
215
Corstens (2008), p. 525.
Zie o.a. Financieel Dagblad, 7 juli 2011 “Omkoping blijft onbestraft”, verkorte versie beschikbaar via <http://fd.nl/economiepolitiek/2011/07/06/omkoping-blijft-onbestraft>.
217
Zie hoofdstuk 2.
218
Bron: The World Factbook, beschikbaar op www.cia.gov.
219
Bron: ‘Forbes 2000, the 2000 largest companies in the World’, beschikbaar via <http://www.forbes.com/lists/2008/18/biz_2000global08_TheGlobal-2000_Rank.html>. NB: twee Nederlandse bedrijven staan zelfs in de top 10, Royal Dutch Shell (op plaats 6) en de ING Groep (op plaats
9).
220
Partner bij NautaDutilh Amsterdam. Op 8 augustus 2011 heb ik met hem een gesprek gevoerd op zijn kantoor in Amsterdam, mede naar
aanleiding van een citaat in het Financieel Dagblad, 7 juli 2011, “Omkoping blijft onbestraft”: ‘Nederland is een handelsland. De overheid geeft
het omkopen van buitenlandse autoriteiten door bedrijven geen prioriteit. Daardoor ontbreekt het bij het OM aan tijd en geld om dit soort zaken
te onderzoeken’.
221
Transparency International (2011), p.5. “the principal cause of lagging enforcement is lack of political commitment by government leaders. (…)
[I]n the absence of political will, even repeated OECD reviews have little effect.”
216
40
sluipend gevaar van politicisering in weerwil van artikel 5 van het OESO-verdrag.222 De Working Group had deze
bezorgdheid reeds in eerder uitgebrachte rapporten geuit. 223 Maar ondanks de verschillende aanpassingen in de
Aanwijzing, waarvan de meest recente dateert van 1 augustus 2011, zijn deze factoren grotendeels ongewijzigd
gebleven, waarmee op zijn minst de schijn van mogelijke politieke overwegingen bij de vervolgingsbeslissing in
stand blijft. Italianer wijst in dit opzicht bovendien op de ondergeschiktheid van het OM aan het College van P-G’s
en de Minister van Justitie. Hij waarschuwt voor de mogelijkheid dat een onderzoek van hogerhand wordt
afgebroken uit politieke overwegingen. Zo kan overleg tussen de Minister van Justitie en bijvoorbeeld de Minister
van Economische Zaken ertoe leiden dat een Officier van Justitie zijn of haar onderzoek zal moeten staken op grond
van een bijzondere aanwijzing van de Minister van Justitie ex artikel 127 RO. 224
Onduidelijkheid t.a.v. facilitation payments
Een tweede probleem dat de Working Group zorgen baart ten aanzien van de Aanwijzing en het vervolgingsbeleid, is
de wijze waarop ‘facilitation payments’ zijn uitgesloten van vervolging terwijl ze strikt genomen wél strafbaar zijn.
De Working Group stelt dat deze tegenstrijdigheid onduidelijkheid en rechtsonzekerheid in het leven roept, een
gevoel dat in de ervaring van de Working Group gedeeld wordt door Nederlandse juristen en het bedrijfsleven.225 Zij
beschouwen de Aanwijzing als een schoolvoorbeeld van de Nederlandse handelsgeest en pragmatisme: “although
there are clear laws, we have to be able to do business abroad”.226 Daarnaast vreest de Working Group dat de
Aanwijzing kan lijden tot passiviteit aan de kant van de opsporings- en vervolgingsautoriteiten, die mogelijk geneigd
zullen zijn om niet eens onderzoek te doen om te verifiëren of een bepaalde betaling daadwerkelijk een facilitation
payment betreft.227
4.4. De realiteit; ervaringen en reacties van de Rijksrecherche en het Openbaar Ministerie
Teneinde een beeld te krijgen van de dagelijkse realiteit van de opsporing en vervolging van omkoping van
buitenlandse ambtenaren, heb ik een gesprek gevoerd met mr. Jack van Zijl, de landelijk corruptie-officier van het
Openbaar Ministerie en mr. Wieger Veldhuis, werkzaam bij de Rijksrecherche als coördinator en gedetacheerd
vanuit het Openbaar Ministerie.228 Voor zover niet anders vermeld, zijn onderstaande bevindingen afkomstig uit dit
gesprek.
Signalen
Omkoping is in haar aard een zeer moeilijk delict om op te sporen. Het is in zekere zin ‘slachtofferloos’, aangezien
directe benadeelden moeilijk zijn aan te wijzen en mochten zij er al zijn, dan hebben ze doorgaans geen wetenschap
van hun slachtofferschap omdat omkoping nu eenmaal heimelijk geschiedt. Zoals directeur Dick Pijl van de
Rijksrecherche stelt, doen bedrijven en overheidsinstanties bovendien niet graag aangifte van corruptie. De
OESO Rapport 2008, p.4. “Of most concern to the Working Group, however, is the list of criteria to be taken into account in ‘assessing
whether situations are eligible for investigation and prosecution’. This list could pose problems in respect of compliance with Article 5 of the
Convention, in that it includes factors, such as the involvement of senior (foreign) public servants or politicians, and the potential impact on the
reputation of the Dutch trading and political interests if a suspicious case is not investigated.”
223
OESO Rapport 2006, p. 51 en 76; OESO Rapport 2004, p. 21.
224
Artikel 127, Wet op de Rechterlijke Organisatie: “Onze Minister van Justitie kan algemene en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de
uitoefening van de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie.”
225
OESO Rapport 2006, p. 51: “lawyers further stressed that the Directive puts them in a difficult position vis-à-vis their clients: under the law,
small facilitation payments could clearly constitue a criminal offence, and the Directive does not provide sufficiently clear information to
determine whether a payment or a series of payments could be considered facilitation payments.”
226
Idem.
227
Idem.
228
Dit gesprek vond plaats op 2 augustus 2011, ten burele van de Rijksrecherche in Den Haag.
222
41
publiciteit die een strafrechtelijk onderzoek met zich meebrengt kan schadelijk zijn voor het imago en kan onrust
veroorzaken binnen de organisatie. 229 Daarnaast zullen getuigen en betrokkenen lang niet altijd gebaat zijn bij het
doen van een aangifte.230 Het aantal klokkenluiders in Nederland is dan ook zeer gering en bovendien wordt hen,
zoals in dit hoofdstuk reeds duidelijk werd, gebrekkige bescherming geboden. Volgens Pijl zijn zij overigens als bron
van informatie minder betrouwbaar en dienen de van hen afkomstige inlichtingen uitvoerig te worden gecontroleerd
en geverifieerd.231
De Rijksrecherche en het OM zijn dus in grote mate afhankelijk van externe signalen dat omkoping plaats
heeft gevonden of plaatsvindt. Zoals in de Aanwijzing opsporing en vervolging ambtelijke corruptie in het buitenland
is aangegeven, beschikt de Rijksrecherche over meerdere mogelijke bronnen voor dergelijke signalen. In de praktijk
blijkt echter dat het merendeel van deze signalen afkomstig is van de Working Group van de OESO, die een matrix
bijhoudt waarin zij externe signalen bundelt en deze kenbaar maakt aan de opsporingsautoriteiten van alle landen
waarmee zij een nexus hebben.232 Daarvoor is de enkele vestiging van een betrokken rechtspersoon in Nederland en
diens inschrijving bij de Kamer van Koophandel voldoende om een geval (mede) bij de Nederlandse autoriteiten te
leggen. Zo kan het dus voorkomen dat er een groot aantal ‘Nederlandse’ zaken in de matrix wordt opgenomen,
zonder dat opsporing en vervolging door Nederlandse autoriteiten daadwerkelijk opportuun is. Het aantal werkelijk
bruikbare signalen ligt in de realiteit, mede dankzij deze omstandigheden, vrij laag.
Obstakels in de opsporing
Bovendien werpen de heimelijke en gevoelige aard van omkoping van buitenlands ambtenaren een aantal obstakels
op dat de opsporing ernstig bemoeilijkt en het rondkrijgen van het bewijs kan verhinderen.233 Aangezien dergelijke
delicten in de regel (deels) in het buitenland zullen geschieden, zijn de Rijksrecherche en het OM afhankelijk van
medewerking van buitenlandse opsporingsautoriteiten, politici en rechters. Soms betreft het landen met wie
Nederland geen directe rechtshulpverhouding heeft, soms betreft het zelfs landen die een Nederlands onderzoek
actief tegenwerken. Zo wist mr. Van Zijl een voorbeeld te noemen waarin een rechtshulpverzoek zijnerzijds ertoe
had geleid dat een buitenlandse rechter enkele getuigen had verplicht mee te werken aan het onderzoek in Nederland.
De tickets voor deze getuigen waren al geboekt toen een week van tevoren zonder opgaaf van reden werd afgezegd
en verder onderzoek feitelijk onmogelijk werd.234
In andere gevallen verloopt samenwerking met buitenlandse opsporingsautoriteiten traag, omdat eerst de
juiste wetgeving dient te worden aangenomen voordat deze autoriteiten überhaupt mogen samenwerken met de
Rijksrecherche en het OM. Dit was het geval in de Trafigura-zaak, waarin een Jamaicaanse wetswijziging diende te
worden doorgevoerd alvorens enige vorm van samenwerking kon worden opgesteld. Dergelijke vertragingen zorgen
ervoor dat de zaak veroudert en bewijs nog moeilijker wordt te vergaren, zo het er al is (afspraken, beloftes en
transacties zullen dikwijls niet op schrift staan).235 Een andere valkuil waarvoor de Rijksrecherche moet oppassen,
aldus Van Zijl en Veldhuis, is dat nieuwe (instabiele) buitenlandse regeringen opsporingsonderzoeken naar hun
voorgangers kunnen gebruiken als munitie tegen het oude regime. In deze gevallen wordt ineens wel alle
medewerking verleend, maar dit kan ook net zo plots weer wegvallen wanneer weer een ander regime aan de macht
229
Zie ook Sikkema (2005) p. 554.
D. Pijl (1998) p.70.
D. Pijl (2005) p.4
232
Zie ook Van Zijl en Veldhuis (2009), p. 56.
233
Zie ook Roording (2002), p. 136,
234
In een ander voorbeeld werd, dankzij telefoontaps geplaatst in het kader van een onderzoek naar drugssmokkel, ontdekt dat een verdachte een
buitenlandse officier van justitie had omgekocht. De Rijksrecherche kreeg echter nul op het rekest toen zij een verzoek om rechtshulp indiende bij
de buitenlandse opsporingsdiensten in kwestie.
235
Sikkema (2005), p. 553: “het heimelijke karakter va,n corruptie en het daarmee samenhangede hoge ‘dark number’.
230
231
42
komt of de oude regering haar plaats weer inneemt.
Van Zijl en Veldhuis concluderen dat het rondkrijgen van het bewijs zeer moeizaam verloopt, zeker
wanneer dat afhankelijk is van de medewerking van landen met ‘andere politieke opvattingen over integriteit en het
overheidsapparaat.’236 Problematisch aan deze situatie is ook dat opsporingsonderzoeken in het geheim dienen te
worden uitgevoerd en dat, wanneer een onderzoek om welke reden dan ook op niets uitloopt, hiermee niet naar
buiten kan worden getreden. Hierdoor ontstaat het beeld dat er geen of weinig onderzoek wordt gedaan naar
omkoping van buitenlandse ambtenaren.
Politieke wil
Het argument dat in Nederland de politieke wil ontbreekt om te vervolgen kan mijns inziens worden beschouwd op
twee niveaus. Ten eerste wordt gesteld dat de overheid vervolging van omkoping van buitenlandse ambtenaren
onvoldoende prioriteit geeft en er onvoldoende budget, mankracht, expertise en training aan wijdt. Ten tweede wordt
gesteld dat het Nederlandse opportuniteitsbeginsel, de Aanwijzing opsporing en vervolging en de ondergeschiktheid
van het OM aan de Minister van Justitie de mogelijkheid van politiek gemotiveerde (niet-)vervolgingsbeslissingen in
het leven roepen.
Op het eerste sub-argument antwoorden zowel het OM als de Rijksrecherche dat waar het budget en
mankracht betreft, zij afhankelijk zijn van de eerder genoemde signalen. Op basis van deze signalen worden de intern
beschikbare financiële en personele middelen toegewezen. Ten aanzien van training en expertise wijzen zij erop dat
hun personeel cursussen volgt en er bij het Functioneel Parket zeer gespecialiseerde kennis aanwezig is. Bovendien
wordt er nauw samengewerkt met specialistische eenheden zoals de FIOD-ECD.237 Het OM en de Rijksrecherche
stellen dan ook dat omkoping van ambtenaren in het buitenland wel degelijk serieus wordt genomen, getuige ook de
mate waarin wordt samengewerkt met de OESO Working Group en de wijze waarop de van deze werkgroep
afkomstige aanbevelingen worden opgevolgd.
Het tweede sub-argument berust volgens Van Zijl op een verkeerd begrip van het Nederlandse
opportuniteitsbeginsel en de rol van de overwegingen die in de Aanwijzing zijn opgenomen. Het
opportuniteitsbeginsel dient er juist toe de vervolgingsbeslissing te onttrekken aan politieke besluitvorming.
Bovendien zijn er, zo stelt het OESO Rapport 2004, correctiemechanismen waarmee onrechtmatige
vervolgingsbeslissingen ongedaan gemaakt kunnen worden, zoals de artikel 12-procedure.238 Persoonlijk ben ik
echter van mening dat, gezien de verborgen aard van omkoping en het daarmee gepaard gaande gebrek aan ‘kenbare’
slachtoffers, het zeer onwaarschijnlijk is dat een dergelijke procedure ooit zal worden geëntameerd.
De kern van het probleem ligt in de overweging ‘de omvang van de mogelijke reputatieschade voor
Nederlandse handels- en politieke belangen, indien een vermoeden niet onderzocht en indien mogelijk aangepakt zou
worden’, zoals deze is opgenomen in de Aanwijzing. Mijns inziens wekt deze formulering, in combinatie met de
bevoegdheid van de Minister van Justitie tot het geven van aanwijzingen, op zijn minst de schijn dat nationale
economische belangen, betrekkingen met andere staten en de identiteit van betrokken personen van invloed kunnen
zijn op de vervolgingsbeslissing. Deze schijn wordt niet weggenomen door de geruststelling van de Nederlandse
autoriteiten dat uit “de jurisprudentie niet blijkt dat vervolgingsbeslissingen worden genomen op basis van de
236
Zie ook Van Zijl en Veldhuis (2009), p. 55
Zie ook “OECD Report on the Application of the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business
Transactions and the 1997 Recommendation on Combating Bribery in International Business Transactions, THE NETHERLANDS: PHASE 2”,
OECD Directorate for Financial and Enterprise Affairs, 2006, OESO Rapport 2008, p. 3-5;
238
Zie OESO Rapport 2004, p.22.
237
43
verboden gronden uit artikel 5.”239 In het licht van die bewering kan ik dan ook moeilijk inzien waarom de onlangs
gewijzigde Aanwijzing nog steeds deze overweging bevat.
Geen zaken?
Tot slot wijst het OM naar de 7 transacties die in 2008 zijn aangeboden, en betaald, vanwege overtredingen van de
Sanctiewet. Deze gevallen betroffen bedrijven die de regels van het Oil for Food programme hadden overtreden door
zogeheten ‘kick-back’ betalingen aan Irakese ambtenaren te betalen. In feite ging het hier om omkoping van
buitenlandse ambtenaren, maar aangezien het hier bovendien om het overtreden van de regels van een VNprogramma ging, is gekozen voor het aanbieden van een transactie in het kader van de Sanctiewet. 240 Hieraan
verwant is het feit dat verdenkingen van omkoping van een buitenlandse ambtenaar wel degelijk een rol kunnen
spelen in een strafzaak, zonder dat het delict van 177/178 Sr ten laste wordt gelegd. Zoals Sikkema stelt, komt
omkoping vaak pas aan het licht in verband met andere strafzaken, omdat het dient ‘als hulpmiddel (zwijgmiddel,
informatiebron) bij een ander misdrijf, bijvoorbeeld valsheid in geschrifte of verduistering.’ 241 Eerder werd al gesteld
dat omkoping als delict moeilijk te bewijzen is. Dat is dan ook de reden dat er vaak voor wordt gekozen om het
vermoeden van omkoping als verzwarende omstandigheid aan te voeren ter ondersteuning van een andere
tenlastelegging.242 Cijfers omtrent de frequentie van dergelijke tenlasteleggingen zijn evenwel niet beschikbaar.
4.5 Conclusie
Wettelijk gezien is de Nederlandse rechtsmacht relatief ruim opgezet (zie hoofdstuk 3). Waar het echter op de
opsporing en vervolging van omkoping van buitenlandse ambtenaren aankomt, doen er zich mijns inziens twee typen
problemen voor. Het eerste probleem-type is inherent aan het delict omkoping. Vanwege de heimelijke aard van het
delict omkoping zijn de autoriteiten in grote mate afhankelijk van externe signalen. Directe slachtoffers zijn er
doorgaans niet of zij hebben geen weet van hun slachtofferschap en zullen dan ook niet snel aangifte doen. De
toevoer van signalen dient dus uit andere bronnen te komen. Hierbij kan men denken aan klokkenluiders, maar zoals
in het volgende hoofdstuk zal blijken, kan ook de betrokkenheid van externe specialisten zoals accountants een rol
spelen bij de opsporing en vervolging van omkoping. De rol van deze betrokkenen en die van klokkenluiders dient
echter wel verduidelijkt en beter beschermd te worden. Bovendien kan, zo zal in het volgende hoofdstuk blijken, de
juiste wetgeving er zelfs voor zorgen dat mogelijke overtreders zelf meewerken aan de opsporing (zogeheten
‘compliance-wetgeving’). Heimelijkheid is echter niet het enige probleem dat kleeft aan ambtelijke omkoping als
delict. Het is namelijk evenzeer een delict dat politiek gevoelig ligt, zowel bij bedrijven die vermoeden dat hun
werknemers zich schuldig maken aan omkoping als bij overheden die geconfronteerd worden met beschuldigingen
dat hun ambtenaren zich laten omkopen. Voor een actief opsporings- en vervolgingsbeleid is medewerking van beide
partijen vaak noodzakelijk. Deze medewerking kan echter niet altijd gevorderd worden, zoals in dit hoofdstuk
duidelijk blijkt. Vooral buitenlandse overheden kunnen een opsporingsonderzoek in ernstige mate hinderen of
vertragen en vervolging onmogelijk maken.
Het tweede probleem-type dat in de opsporings- en vervolgingspraktijk naar voren komt, bestaat mijns
inziens uit een tweetal perceptie-problemen. Enerzijds wekt het huidige systeem het beeld dat het beleid op basis van
politieke gronden bepaald wordt en opzettelijk tandeloos wordt gehouden. Of dit beeld nu terecht is of onterecht, de
239
OESO Rapport 2004, p.21. Van Zijl bevestigt overigens dat dergelijke overwegingen geen rol spelen bij de vervolgingsbeslissing.
Persbericht Openbaar Ministerie, 15 juli 2008, te vinden op www.om.nl.
241
Sikkema, p. 554.
242
Aldus Van Zijl.
240
44
Aanwijzing opsporing en vervolging bevat overwegingen die ontegenzeggelijk ruimte lijken te laten voor politieke
overwegingen bij de vervolgingsbeslissing. De aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie draagt
bovendien bij aan dat beeld. Anderzijds wekt de praktijk de indruk dat er geen opsporing plaatsvindt. De
Rijksrecherche en het OM kunnen geen uitspraken doen over bestaande en gestrande onderzoeken, waardoor zij
overkomen als inactief en terughoudend, terwijl zij in ieder geval stellen wel degelijk onderzoek te plegen.
Bovendien geven zij aan dat het vermoeden van omkoping met enige regelmaat als verzwarende omstandigheid
wordt aangevoerd in andere strafzaken. Toch komen dergelijke vermoedens onvoldoende aan het licht om de critici
gerust te stellen. Mijns inziens hebben de verantwoordelijke autoriteiten beide perceptie-problemen dan ook
onvoldoende kunnen wegnemen bij journalisten, critici en waakhonden zoals Transparency International en de
Working Group van de OESO.
In hoofdstuk 5 zal ik mogelijke oplossingen voor bovenstaande problemen aandragen, en zal ik mij laten
inspireren door landen die goed scoren op de verschillende corruptie-indices.
45
Hoofdstuk 5. Analyse, adviezen en alternatieven
“E debbasi considerare come non è cosa più difficile a trattare, né più dubia a riuscire, né più pericolosa a
maneggiare, che farsi capo ad introdurre nuovi ordini.”243
Niccolò Machiavelli in ‘Il Principe’(1532)
5.1 Inleiding
Analyse van het probleem
In de voorgaande hoofdstukken komt een aantal beperkingen met betrekking tot de opsporing en vervolging van
omkoping van buitenlandse ambtenaren duidelijk naar voren. Ten eerste is er de afhankelijkheid van externe
signalen. Onderzoek naar omkoping en corruptie is reactief en de heimelijke aard van het delict zorgt er niet alleen
voor dat bewijs schaars is, maar ook dat ‘slachtoffers’ dikwijls geen weet hebben van hun slachtofferschap en dus
geen aangifte zullen doen.244 Bovendien is het aantal prikkels voor betrokkenen om de klok te luiden en corruptie aan
de kaak te stellen laag. Over het algemeen hebben betrokkenen vaak een belang bij het niet-melden van misstanden
en bovendien zijn de risico’s en procedures ongewis.
Naast deze problemen met de aanvoer van signalen, heerst er mijns inziens een perceptie-probleem in
Nederland. Vanwege het vertrouwelijke karakter van opsporingsonderzoeken en de problematische bewijsvergaring
ontstaat het beeld dat omkoping van buitenlandse ambtenaren niet onderzocht wordt 245 en vanwege het achterwege
blijven van zaken specifiek geënt op de omkopingsbepalingen van Titel VIII van Boek II van het Wetboek van
Strafrecht ontstaat het beeld dat omkoping van buitenlandse ambtenaren in het geheel niet wordt aangepakt. 246 Dit
beeld roept vragen op over de onafhankelijkheid van het Openbaar Ministerie en mogelijke politieke motivaties van
het vervolgingsbeleid. Bovendien valt niet te ontkennen dat, waar het vervolgingen voor de rechter betreft, de teller
nog steeds op nul staat.
In dit hoofdstuk zal ik enkele aanbevelingen doen met het oog op het mogelijk verhelpen van deze
problemen. Ik laat me daarbij onder andere inspireren door de wet- en regelgeving in de Verenigde Staten en het
Verenigd Koninkrijk, twee landen die sterk scoren op het gebied van uitvoering en handhaving. 247 Om deze
mogelijkheden in het juiste perspectief te plaatsen zal ik eerst echter een korte beschouwing geven van de rol van het
strafrecht in de bestrijding van corruptie, en de beperkingen die inherent zijn aan die rol.
5.2 De rol van het stafrecht; beperkingen en meerwaarde
Beperkingen
Het strafrecht beschikt over de meest ingrijpende sancties en vergaande dwangmiddelen, waardoor het “op het eerste
gezicht voor de hand ligt om aan een strafrechtelijke bestrijding van corruptie een belangrijke rol toe te kennen”,
“Men dient voor ogen te houden dat niets qua voorbereiding moeilijker, qua succes twijfelachtiger en qua uitwerking gevaarlijker is dan zich
opwerpen als iemand die vernieuwingen wil doorvoeren.” Vertaling uit ‘Niccolò Machiavelli De Heerser’, Frans van Dooren, Athenaeum – Polak
& Van Gennep, Amsterdam 2009, p. 82.
244
Sikkema 2005, p. 553.
245
Terwijl uit cijfers blijkt dat dit wel degelijk gebeurt, zie Transparency International (2011), p. 54.
246
Terwijl gevallen van (vermoede) omkoping van buitenlandse ambtenaren wel degelijk worden meegenomen in andere tenlasteleggingen. Zie
verder ook Hoofdstuk 4 m.b.t. de Oil for Food-zaken uit 2008.
247
Transparency International 2011, p. 5: “active enforcement” en p.70 – 78 (United Kingdom – United States).
243
46
aldus Sikkema.248 Echter, het strafrecht kent ook zijn beperkingen. De problematiek rond de relatieve
onzichtbaarheid van het probleem en de daarmee gemoeide obstakels voor de bewijsgaring is de revue al meermalen
gepasseerd. Kort gezegd is de opsporing van corruptie een ‘moeizame en tijdrovende aangelegenheid’ die de
capaciteit van de opsporings- en vervolgingsautoriteiten op de proef stelt.249 In het kader van binnenlandse corruptie
merken Hoetjes en Van der Bunt op dat historisch gezien veel zaken worden geseponeerd wegens een gebrek aan
bewijs en dat ook het aantal vrijspraken vrij hoog ligt. 250 In het licht van deze factoren en de omstandigheid dat in
gevallen van omkoping van buitenlandse ambtenaren onderzoek verricht dient te worden in het buitenland, dient men
naar mijn mening de verwachtingen ten aanzien van de mogelijke effectiviteit van het strafrecht enigszins te
temperen.251 Anderzijds moet men niet over het hoofd zien dat het strafrecht wel degelijk meerwaarde heeft in de
bestrijding van corruptie in enge zin.
Meerwaarde
Roef en De Roos stellen dat het strafrecht, ondanks zijn beperkingen, meer is dan een alleen ‘stok achter de deur’. 252
Zij wijzen op de sterke ‘waarde-expressieve werking’ van het strafrecht.253 Het strafrecht en het strafproces zijn
belangrijke middelen om te demonstreren dat “onrecht wordt bestreden en dat het probleem serieus wordt
aangepakt”.254 Het gaat hier met andere woorden om de morele autoriteit van het strafrecht, waar een sterke
symboolwerking vanuit gaat. Deze symbolische werking kan echter ernstig ondermijnd worden door een gebrek aan
reële toepassingsmiddelen. Een strafrechtelijke bepaling verwordt daarmee tot een ‘dode letter’, waarmee het haar
symboolwerking en morele autoriteit verliest.255
Naast een symbolische functie heeft het strafrecht ook een rechtsbeschermende functie. Het
straf(proces)recht biedt een aantal waarborgen die bijvoorbeeld het tuchtrecht of het bestuursrecht niet bieden. In de
woorden van Roef en De Roos: “[het strafrecht is] nauwkeuriger, doorzichtiger en met meer garanties [omkleed].”
Daarnaast is het strafproces openbaar, waardoor het bijdraagt aan een genuanceerder en duidelijker beeld van
corruptie. Roef en De Roos waarschuwen dan ook voor een al te lichtvaardig voorbijgaan aan de belangrijke
waarborgen die het strafrecht biedt.256
5.3 Opsporing en signalering, hoe verkleinen we het ‘ dark number’?
Het ‘dark number’
Het grootste probleem met betrekking tot het opsporen van gevallen van omkoping, is het feit dat dergelijke corruptie
doorgaans goed verborgen wordt. Omkoping is veelal onzichtbaar en de consequenties (invloed op beslissingen,
geldstromen) zijn moeilijk te traceren en laten geen duidelijke slachtoffers achter. Bovendien maken partijen vaak
mondelinge afspraken zodat ze geen schriftelijke sporen achterlaten. Mochten er eventueel alsnog sporen
achterblijven, dan zullen ze hun uiterste best doen deze te camoufleren. 257 Het aantal concrete gevallen is dus zeer
248
Sikkema 2005, p. 552.
Van Dijken (1985).
250
Hoetjes (1984), p. 8.
251
Zie ook Van der Lugt (1994), p.64-65.
252
Roef en De Roos, (1995).
253
Corstens (1984), p.50.
254
Sikkema (2005), p. 556.
255
Idem.
256
Roef en De Roos (1995), p. 415-416, 418: “Een correcte beoordeling van de conflictoplossende en sturende werking van het recht en van het
strafrecht in het bijzonder, kan niet louter op instrumentele noties en verwachtingen worden gebaseerd. Doet men dat wel dan verheft men het
instrumentele toe een beheersingsideologie.” (instrumentalisme) en is op voorhand enig helder inzicht over de mogelijke pro’s en contra’s van het
strafrecht uitgesloten.”
257
Sikkema (2005), p. 553.
249
47
onduidelijk. In de literatuur wordt dit het ‘dark number’ genoemd. 258 Voor inzicht in de hoogte van dit cijfer zijn de
opsporingsautoriteiten afhankelijk van signalen. Naarmate het aantal signalen omhoog gaat, zal het ‘dark number’
omlaag gaan. In deze paragraaf wordt een aantal manieren uiteengezet waarop naar mijn mening het aantal signalen
kan worden vergroot.
5.3.1 Het beschermen en aansporen van klokkenluiders
Klokkenluiders genieten in Nederland een onzekere en relatief onbeschermde status. 259 Veel mensen zal het beeld
van Ad Bos, de klokkenluider in de Bouwfraude-affaire, op het netvlies staan. Dat is het beeld van een man die jaren
is tegengewerkt en uit nood in een stacaravan verbleef. De realiteit is uiteraard genuanceerder, maar het beeld
overheerst: klokkenluiden in Nederland loont niet.
Klokkenluiders in de private sector genieten op dit moment geen bijzondere bescherming buiten de
algemene regel van artikel 7:611 BW dat werkgevers en werknemers verplicht zich over en weer als goed werkgever
en goed werknemer te gedragen. 260 In het meest recente regeringsstandpunt met betrekking tot de
klokkenluidersproblematiek spreekt de regering het vertrouwen uit dat het arbeidsrecht en het verbintenissenrecht
voldoende middelen bieden om klokkenluiders te beschermen en geeft zij dan ook de voorkeur aan zelfregulering
door de sociale partners.261 Mijns inziens zou het omzetten van de Verklaring van de STAR naar wetgeving
duidelijke normen in het leven roepen met betrekking tot de cruciale aspecten van een klokkenluidersprocedure.262
Uit onderzoek uit 2006 komt bovendien naar voren dat het huidige vrijblijvende karakter van de Verklaring ertoe
heeft geleid dat slechts 1 op de 10 ondernemingen een specifieke klokkenluidersregeling heeft ingesteld, er geen
enkele klokkenluidersregeling in een CAO is opgenomen, de Verklaring relatieve onbekendheid geniet en dat in de
praktijk het merendeel van de werknemers een misstand niet meldt uit angst voor de negatieve gevolgen. 263
Verleggen we onze blik nu naar het Verenigd Koninkrijk, dan zien we een voorbeeld van hoe het beter kan.
De Public Interest Disclosure Act (PIDA) uit 1998 bevat regels ten aanzien van klokkenluiders en deze regels zijn
hetzelfde voor de publieke en de private sector. Qua inhoud en procedures lijkt de PIDA veel op de Verklaring van
de STAR, zij het dat zij de daadkracht heeft die gepaard gaat met wetgeving. De resultaten zijn over het algemeen
positief en Transparency International Nederland heeft de Nederlandse wetgever dan ook geadviseerd om het
voorbeeld van de Britten te volgen. 264
Echter, gezien de aard van het delict omkoping, vraag ik mij af of het enkel bieden van afdoende
bescherming voldoende is om het aantal signalen te vermeerderen. Italianer wijst op de bijzondere band die heerst
onder collega’s die samen in het buitenland opereren. Vaak komen signalen over omkoping pas naar buiten wanneer
er een conflict ontstaat.265 Met andere woorden: klokkenluiders hebben naast bescherming ook een prikkel nodig, en
in de Verenigde Staten lijken ze de juiste prikkel te hebben gevonden: een beloning.
Amerikaanse voorbeelden; de FCA en de qui tam procedure; Dodd-Frank en ‘whistleblower incentives’
258
Idem. Zie ook Sampford (2002).
Zie hoofdstuk 4.
De Bock (2011), p.2.
261
Zie Kamerstukken, vergaderjaar 2004-2005, 28 244, nr. 98. Dit standpunt wordt ondersteund door de SER, zie
<http://www.ser.nl/~/media//DB_Deeladviezen/2000%202009/2004/b23348_2%20pdf.ashx>.
262
Zie Grapperhaus (2005). Grapperhaus identificeert de volgende kernbepalingen van een klokkenluidersprocedure: (i) de eisen waar een
klokkenluider aan moet voldoen; (ii) de infrastructuur die de werkgever aan de werknemer beschikbaar dient te maken; en (iii) de bescherming
die de klokkenluider geniet tegen repercussies.
263
Evaluatie Zelfregulering Klokkenluidersprocedures, uitgevoerd door Acorys in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, p.55 – 57, beschikbaar via <http://www.fnv.nl/media/pdf/94846/evaluatie-zelfregulering-klokkenluidersprocedures>.
264
TI Nederland, Symposium Klokkenluiden, Ministerie van Financiën, 21 april 2009.
265
Gesprek met mr. Italianer d.d. 8 augustus 2011. Zie ook Pijl (1998), p.71.
259
260
48
De False Claims Act (FCA) is een wet ter bestrijding van fraude ten nadele van de federale overheid. 266 Krachtens
deze wet kan een ieder die weet heeft van een fraude- of (buitenlands) omkopinggeval of van een valse aangifte,
namens de overheid een rechtszaak aanspannen tegen de vermoedelijke dader via een zogeheten qui tam
procedure.267 In ruil voor dit aanbrengen van een zaak krijgen zij een beloning van 15 tot 30% van de uiteindelijk op
te leggen boete of schadevergoeding. 268 Tussen 1986 en 2008 hebben dergelijke procedures (die in sommige gevallen
worden overgenomen door het Department of Justice) in totaal 13,7 miljard dollar opgeleverd en is 2,2 miljard dollar
aan beloningen uitgekeerd.269 Uit onderzoek blijkt er bovendien een sterk afschrikwekkende werking vanuit te gaan
en dit succes wordt door de individuele staten nagestreefd door middel van vergelijkbare wetgeving op
staatsniveau.270 Waar de FCA vóór 2010 al geleid had tot het aanbrengen en vervolgen van een aantal (buitenlandse)
omkopingszaken, is in 2010 de specifieke rol van klokkenluiders in dergelijke gevallen nog verder verduidelijkt via
de Dodd-Frank act.271 In deze wet zijn naast bepalingen over ‘whistleblower protection’ ook bepalingen opgenomen
over ‘whistleblower incentives’ in de vorm van financiële beloningen voor het melden van gevallen van omkoping
en andere misstanden.272
Haazen pleit, gezien het relatieve succes in Amerika, voor een ‘legal transplant’. Hij doelt daarmee op het
overnemen van de mogelijkheid van qui tam procedures en klokkenluiders-beloningen in het Nederlandse systeem.
Transparency International Nederland heeft daar echter haar bedenkingen over. 273 Zo vraagt zij zich openlijk af of
het gevaar voor meldingen te kwader trouw niet te groot wordt wanneer er een financieel voordeel te halen valt en
heeft zij haar twijfels over het passeren van de werkgever. Mijns inziens zijn dit echter geen onoverkomelijke
obstakels, wanneer de materiële en formele zorgvuldigheidsbeginselen uit de Verklaring van de STAR in een
eventuele Nederlandse qui tam procedure zouden worden geïntegreerd.274
5.3.2 Accountants en financiële dienstverleners, experts met toegang
Een tweede Amerikaans voorbeeld, de FCPA en boekhoudbepalingen
Wanneer wij onze blik op de Verenigde Staten gericht houden, zien we een tweede wijze waarop het aantal signalen
met betrekking tot omkoping van buitenlandse ambtenaren vergroot kan worden. De Amerikaanse tegenhanger van
de Nederlandse (buitenlandse) omkopingsbepalingen is de Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) uit 1977. 275 De
FCPA bestaat uit twee soorten bepalingen: (i) anti-corruptie bepalingen waarin het verbod is vervat op het omkopen
van buitenlandse ambtenaren door Amerikaanse ingezetenen en buitenlandse vennootschappen die in Amerika aan
de beurs genoteerd staan en (ii) bepalingen waarin strenge boekhoudkundige eisen worden gesteld zodat zakelijke
transacties nauwkeurig te traceren zijn en effectieve controles mogelijk zijn. Overtredingen van beide groepen
bepalingen worden zwaar bestraft met boetes die kunnen oplopen tot 2 miljoen dollar per overtreding van de anticorruptie bepalingen en maar liefst 25 miljoen dollar voor een overtreding van de boekhoudbepalingen. 276
Accountants en de Wwft
266
31 U.S.C. §§ 3729–3733, laatstelijk gewijzigd op 23 maart 2010.
Voluit “qui tam pro domino rege quam pro se ipso in hac parte sequitur”, hij die namens de koning recht zoekt alsmede namens zichzelf.
268
Zie Haazen (2006).
269
Zie de data van The False Claims Act Legal Center. Voor de meest spraakmakende zaken, zie: http://www.taf.org/top20.htm.
270
Haazen (2006), p. 1156.
271
Voluit Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (Pub.L. 111-203, H.R. 4173).
272
Zie specifiek sections 708, 922 en 1057.
273
TI Nederland, Symposium Klokkenluiden, Ministerie van Financiën, 21 april 2009, “Belonen: een brug te ver?”.
274
Zie subparagraaf 4.2.3.
275
15 U.S.C. §§ 78dd-1, et seq. Volledige tekst beschikbaar via: <http://www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/docs/fcpa-english.pdf>.
276
Zie FCPA § 78ff. Penalties
267
49
Vanwege de mogelijk vergaande gevolgen van het niet op orde hebben van de boekhouding, schakelen Amerikaanse
bedrijven dikwijls accountants in die zich hebben gespecialiseerd in de regelgeving van de FCPA. En daarmee kom
ik aan bij mijn suggestie. Accountants beschikken over de expertise en de inzage in financiële stukken die nodig is
om omkoping in het buitenland aan het licht te brengen. Zij bevinden zich in de positie om bijvoorbeeld te kunnen
verifiëren of die opgevoerde ‘acquisitie-kosten’ ook daadwerkelijk reëel zijn of dat zij vermoedelijk steekpenningen
behelsden. Hoe kan men deze kennis en inzage nu optimaal benutten?
Sinds 2008 is in Nederland de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft)
van kracht.277 Kort gezegd verplicht deze wet bepaalde financiële dienstverleners en beroepsgroepen, waaronder
banken, accountants en advocaten, om nader onderzoek naar hun cliënten te doen wanneer er sprake is van
‘verdachte’ transacties die mogelijk tot doel hebben om geld wit te wassen of terrorisme te financieren. 278 Bovendien
verplicht de Wwft deze dienstverleners en beroepsgroepen om ongebruikelijk transacties te melden bij een centraal
meldpunt, de Financial Investigation Unit Nederland (FIU-NL), ondergebracht bij het KLPD.279 Gezien de
deskundigheid en toegang van accountants en andere financiële dienstverleners, zou mijns inziens een uitbreiding
van de Wwft kunnen leiden tot een groter aantal signalen met betrekking tot omkoping van buitenlandse ambtenaren.
De structuur van de Wwft en de daarin vastgelegde meldingsprocedure zouden, in combinatie met strenge
boekhoudregels, uitstekend gebruikt kunnen worden in het kader van corruptiebestrijding, zowel in preventieve zin
als in repressieve zin.
Al in 1995 erkende Jansman de mogelijke rol van accountants in de bestrijding van corruptie. 280 Hij
formuleerde een lijst van omstandigheden die van groot belang zijn voor de effectiviteit van die rol, waaronder de
aanwezigheid van transparante wetgeving ten aanzien van het te bestrijden onwenselijke gedrag, adequate
verslaggevingsstandaarden, een wettelijke basis voor het accountantsberoep, duidelijke regels ten aanzien van de
organisatie van de kapitaalmarkt en een deugdelijk informatiesysteem. 281 In sommige van deze omstandigheden is
inmiddels voorzien. Zo is met de invoering van de Wet op het financieel toezicht (Wft) de regelgeving ten aanzien
van de kapitaalmarkt gestroomlijnd 282 en vormt de Wwft een wettelijke basis die bovendien heeft het geleid tot een
geïntegreerd informatie- en notificatiesysteem middels de FIU-NL. Anderzijds zou men vraagtekens kunnen zetten
bij de transparantie van de wet- en regelgeving met betrekking tot bijvoorbeeld ‘facilitation payments’, zoals ook
eerder is aangegeven. Al met al concludeer ik echter dat, als de Wwft daarop aangepast zou worden, het
accountantsvak en de financiële dienstverleningssector een grote bijdrage zouden kunnen leveren aan de opsporing
en preventie van omkoping, uiteraard met inachtneming van het beroepsgeheim zoals dat thans in artikel 1 lid 2 van
de Wwft is vastgelegd en door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven is toegelicht.283
5.4 Vervolging, hoe komen we van die hatelijke ‘nul’ af?
277
Stb. 2008, 304. De Wwft vervangt de Wet Melding Ongebruikelijke Transacties en de Wet Identificatie bij Dienstverlening.
Wwft, artikel 3 e.v.
279
Wwft, artikel 12 en verder. N.B. artikel 12 spreekt nog van het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties, maar dit is meldpunt is gefuseerd met
Bureau ter politiële ondersteuning van de Landelijke Officier van Justitie inzake de Wet MOT (BLOM)
280
Jansman (1995), p. 29-36.
281
Idem, p. 32-33.
282
Wet op het Financieel Toezicht, Stb. 2008, 327.
283
Artikel 1 lid 2 Wwft: “Deze wet is niet van toepassing op belastingadviseurs als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, onder 11°, en de
personen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, onder 12° en 13°, voor zover zij voor een cliënt werkzaamheden verrichten betreffende de
bepaling van diens rechtspositie, diens vertegenwoordiging en verdediging in rechte, het geven van advies voor, tijdens en na een rechtsgeding of
het geven van advies over het instellen of vermijden van een rechtsgeding.” Zie ook CBB 23 november 2009, nr. A WB
08/288, LJN BK 4209 en voor een uitgebreide bespreking van de reikwijdte van de meldplicht het themanummer ‘De witwas-meldplicht’ van het
Nederlands Juristenblad (NJB, vol. 85 (17 september 2010), nr. 31, p. 2019-2071).
278
50
Perceptie, preventie en repressie
Hoewel uit de praktijk een genuanceerder beeld naar voren komt, heerst de perceptie dat het Nederlandse
opsporings- en vervolgingsbeleid passief is en bovendien op basis van politieke motieven wordt vormgegeven. Debet
aan deze indruk zijn aan de ene kant de Aanwijzing opsporing en vervolging en de afhankelijkheid van het OM en
aan de andere kant het harde feit dat er in 10 jaar geen enkele zaak voor de strafrechter is verschenen waarin
omkoping van buitenlandse ambtenaren ten laste is gelegd. Dit is naar mijn mening, ondanks de bekende obstakels
en moeilijkheden, een kwalijke situatie. De rol van het strafrecht is er één van preventie en repressie, en wanneer het
beeld heerst dat het strafrecht in het geheel niet wordt toegepast, kan het die rol mijns inziens niet vervullen. Vandaar
dat ik in deze paragraaf een aantal alternatieven zal aandragen, die wellicht voor een opleving van de
vervolgingspraktijk kunnen zorgen.
5.4.1 Een hardere aanpak; naar een stelsel van compliance wetgeving?
De eerder genoemde strenge boekhoudbepalingen van de FCPA hebben in Amerika geleid tot een systeem waarin
corruptiebestrijding een kwestie van ‘compliance’ is geworden. 284 De strafbedreiging voor het niet naleven van deze
boekhoudbepalingen is vele malen groter dan de strafbedreiging voor het overtreden van de anti-corruptie bepalingen
in de FCPA.285 Bedrijven doen er dan ook alles aan om hun boeken zo eerlijk mogelijk te houden. Daarnaast is de
angst voor een mogelijke boete of veroordeling zo groot dat bedrijven alles op alles zetten om vermoedens van
misstanden zelf te onderzoeken en schoon schip te maken. 286 En daarin ligt voor hen ook het voordeel en de prikkel
van compliance wetgeving. Als bedrijven kunnen aantonen dat zij zich alle moeite hebben getroost om, na detectie
van een misstand, te voldoen aan de formele en materiële eisen die de compliance-regels stellen, dan kunnen zij
rekenen op coulance dan wel clementie van de toezichthouder.287 Op deze manier worden betrokkenen, net als bij de
qui tam procedure van de FCA, door middel van financiële prikkels ingeschakeld om zelf actief mee te werken aan
preventie, opsporing en vervolging.
Compliance wetgeving maakt vervolging voor de overheid gemakkelijker, omdat het de focus verlegt van
het moeilijk te ontdekken fenomeen omkoping en het ‘dark number’ naar het opsporen van constructies die gebruikt
zouden kunnen worden om dat fenomeen te verhullen. 288 Het spoort bedrijven bovendien aan om zelf een actief anticorruptiebeleid te ontwikkelen en te voeren. 289 De preventieve werking die van compliance wetgeving uitgaat, wordt
voorts aangevuld en versterkt door de repressieve werking die uitgaat van de hoge strafbedreiging. 290
Compliance wetgeving geeft opsporings- en vervolgingsautoriteiten een aanmerkelijk voordeel. Er bestaat
echter een risico dat dit voordeel te ver doorslaat, met een quasi-omkering van de bewijslast tot gevolg. “Onschuldig
284
Ook relevant in deze context is de eerder genoemde Dodd-Frank Act van 2010, die overzees opererende bedrijven in de olie-, gas- en
grondstoffensectoren verplicht om meer informatie te verschaffen omtrent hun samenwerking met buitenlandse overheden. (Zie section 1504).
Zie ook section 7 van de UK Bribery Act, die bedrijven aansprakelijk stelt voor ‘failures to prevent bribery’.
285
Een treffend voorbeeld is het geval van BAE, een Brits bedrijf dat in 2010 schuld bekende t.a.v. overtredingen van de boekhoudbepalingen van
de FCPA en een boete van 400 miljoen dollar opgelegd kreeg. Ook het Duitse Siemens (800 miljoen dollar in 2008) en het Nederlandse/Italiaanse
Snamprogretti (365 miljoen dollar) hebben hoge bedragen moeten betalen.
286
T. Coenen, “FCPA books and records violations: The government will always win”, in The Fraud Files 2011, beschikbaar via
<http://www.sequenceinc.com/fraudfiles/2011/03/08/fcpa-books-and-records-violations-the-government-will-always-win/>.
287
Cherian Huskins (2007-2008)
288
Hengsbach (2011).
289
Cherian Huskins (2007-2008), p. 1453 onder “Recommendations”.
290
Uit de praktijk blijkt bovendien dat geconstateerde overtredingen van de FCPA in steeds grotere mate leiden tot civiele zaken, waarin grote
groepen benadeelden zich voegen (zogeheten ‘class action law suits’), Zie Hengsbach (2011), p. 2.
51
tot het tegendeel is bewezen” verandert dan in wat de Amerikanen “guilt by association” noemen. 291 De eerder
genoemde rechtsbeschermende functie van het strafrecht kan daarmee in het geding komen. 292
5.4.2. De schijn van politieke inmenging; voorkomen of omarmen?
Voorkomen
Het tweede onderdeel van het perceptie-probleem ten aanzien van de opsporing en vervolging van omkoping van
buitenlandse ambtenaren bestaat uit de indruk dat in Nederland de politieke wil ontbreekt om Nederlandse bedrijven
te vervolgen voor omkoping in het buitenland. 293 Dergelijke vervolgingen zijn zogezegd schadelijk voor de
diplomatieke betrekkingen en handelsrelaties met de landen in kwestie en bovendien zijn zij nadelig voor de
concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven.294 Op het eerste gezicht is daar weinig tegen in te brengen.
Vervolgingen van Nederlandse bedrijven voor hun handelen in het buitenland zijn nu eenmaal niet ontbloot van
politieke en economische gevolgen. De afhankelijkheid van het OM en de politiek getinte overwegingen in de
Aanwijzing opsporing en vervolging corruptie in het buitenland wekken in ieder geval de indruk dat dergelijke
politieke inmenging ook daadwerkelijk een reële mogelijkheid is. De vraag is hoe nu met deze indruk om te gaan.
Eén optie is om de Aanwijzing te wijzigen zodat deze geen enkele overweging meer bevat die in strijd lijkt
te zijn met artikel 5 van het OESO-verdrag. Daarnaast zou de rol en ondergeschiktheid van het Openbaar Ministerie
heroverwogen moeten worden en de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie afgeschaft dienen te
worden. Met deze rigoureuze maatregel zou in ieder geval de schijn van formele politieke inmenging weggenomen
worden. Daarentegen zouden deze aanpassingen de mogelijkheid van informele politieke inmenging geenszins
uitsluiten en zou het afschaffen van de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie een grote impact hebben
op andere beleidsterreinen waar een dergelijke bevoegdheid wel degelijk gewenst is.
Omarmen, de UK Bribery Act
Een andere optie is om de politieke gevoeligheid van dit soort zaken niet te ontkennen, maar juist te omarmen. Een
voorbeeld hiervan vinden wij aan de andere kant van de Noordzee. In Groot-Brittannië is in 2010 de UK Bribery Act
(UKBA) in werking getreden.295 Wanneer men de UKBA vergelijkt met de Nederlandse anti-corruptiewetgeving uit
2001 valt op dat zij veel gelijkenissen vertonen. 296 Een interessant verschil is echter de ruimer opgezette
extraterritoriale werking van de UKBA. Een geval van omkoping valt onder de werking van de UKBA wanneer de
betrokken entiteit een ‘close connection’ heeft met het Verenigd Koninkrijk of, in sommige gevallen, wanneer die
entiteit een deel van haar zaken doet (“to carry on a business or part of a business”) in het Verenigd Koninkrijk. 297
Wat er nu wel en niet onder ‘zaken doen in het Verenigd Koninkrijk’ valt, is (nog) niet precies omlijnd, maar het
criterium werpt een ontegenzeggelijk wijd net uit waar een hoop buitenlandse vissen onder zullen vallen. 298
291
Zie ook Seitzinger (2010)
Uit de literatuur blijkt dat het in de praktijk heel moeilijk is om aan de eisen van de FCPA te voldoen en dat, wanneer de SEC en DOJ een
bedrijf eenmaal in hun vizier hebben, zij vrijwel altijd krijgen waar ze op uit zijn. Zie Coenen, 2011.
293
Zie o.a. Financieel Dagblad, 7 juli 2011 “Omkoping blijft onbestraft”, verkorte versie beschikbaar via <http://fd.nl/economiepolitiek/2011/07/06/omkoping-blijft-onbestraft>.
294
Dergelijke kritiek vindt men ook in de VS ten opzichte van de FCPA, zie Seitzinger 2010, p.2.
295
Statute Book Chapter 2010.23.
296
Zie Vermeij en E. Perez (2011), p.366. De bepalingen ten aanzien van passieve en actieve omkoping zijn vergelijkbaar, alsook de bepalingen
ten aanzien van buitenlandse ambtenaren en aansprakelijkheid van leidinggevenden. De UKBA gaat echter verder dan de Nederlandse wet waar
het het voorkomen van omkoping betreft. Indien een bedrijf dat valt onder de UKBA niet kan aantonen dat het ‘adequate measures’ heeft
getroffen om omkoping, gepleegd door bijvoorbeeld een werknemer, te voorkomen, dan is zij zonder meer strafrechtelijk aansprakelijk onder
artikel 7.
297
UKBA, article 7(5).
298
In het commentaar (“perimeter guidance”) bij section 418 van de Financial Market Services Act wordt ‘doing business in the UK’ als volgt
toegelicht: “A person based outside the UK may also be carrying on activities in the UK even if he does not have a place of business maintained
by him in the UK (for example, by means of the internet or other telecommunications system or by occasional visits)”
292
52
De SFO (Serious Fraud Office) is verantwoordelijk voor de opsporing en vervolging van omkoping onder
de UKBA en zij heeft bij monde van haar directeur, Richard Alderman, toegelicht op welke wijze zij dit wijde net,
en de daarmee gemoeide politieke en economische belangen, zal hanteren. In een toespraak in Rusland stelde hij
onomwonden dat hij voornemens is de buitenlandse handelsbelangen van ethisch handelende Britse bedrijven te
verdedigen met behulp van de UKBA en de “doing business in the UK”-norm.299 Hij voorziet vervolgingen van
buitenlandse bedrijven die, dankzij omkoping van buitenlandse ambtenaren, Britse bedrijven op oneerlijke wijze
aftroeven.
Alderman erkent de gevoelige aard van het vervolgen van omkoping en belooft zijn wijde bevoegdheden in
te zetten ter bevordering van eerlijke concurrentie. 300 Mijns inziens is dit enerzijds een dappere en ambitieuze stap,
anderzijds heb ik mijn twijfels over de toelaatbaarheid onder artikel 5 van het OESO-verdrag. Desalniettemin toont
het aan dat het niet nodig is om je te verschuilen voor andere dan puur strafrechtelijke overwegingen, zolang deze
overwegingen oprecht worden uitgesproken en leiden tot een eerlijk en actief opsporings- en vervolgingsbeleid.
5.5 Conclusie
De aanbevelingen en alternatieven die in dit hoofdstuk zijn aangedragen zijn uiteraard niet allemaal even uitvoerbaar
in Nederland. Sommige opties – zoals het overstappen naar een compliance-systeem – zouden een radicale
koerswijziging vereisen, voor andere ontbeert het Nederland wellicht aan internationale slagkracht. Waar ik echter
wel de nadruk op zou willen leggen, is de noodzaak om de machine aan de gang te krijgen. Zonder strafzaken en
zonder publiciteit kan het strafrecht zijn rol niet vervullen. Preventie en repressie zijn nu eenmaal afhankelijk van
dreiging, en van een ogenschijnlijk tandeloos beleid gaat geen dreiging uit. Voor die stelling bestaat geen duidelijker
bewijs dan het contrast tussen de Amerikaanse situatie en die in Nederland. In Amerika is de dreiging zo reëel dat
betrokkenen zelf op verschillende wijzen deelnemen aan de opsporing en vervolging. In Nederland is die dreiging
daarentegen zo miniem dat het label ‘symboolwetgeving’ steeds vaker genoemd wordt. De morele autoriteit van het
strafrecht staat daarmee op de tocht.
Toch ben ik ervan overtuigd dat Nederland beter kan presteren en denk ik dat, wanneer die machine
eenmaal draait, de dreiging vanzelf zal volgen. 301 Daartoe zouden enkele aanpassingen aan het systeem, al dan niet
gebaseerd op de aanbevelingen en alternatieven uit dit hoofdstuk, wellicht een bijdrage kunnen leveren.
299
Zie <http://thebriberyact.com/2011/05/04/sfo-tells-us-it-wants-to-prosecute-unethical-russian-organisations-any-uk-offshoots/>.
“My concern here is fair competition….I want to be able to support those ethical UK businesses when they find that they are being undermined
by companies based elsewhere that use corruption to obtain a competitive advantage.”
301
Zo ook Van Zijl en Veldhuis 2009, p. 56: “Als de signalen ons niet bedriegen dan zal binnenlands resultaat van een zaak vergelijkbaar met de
in de inleiding genoemde buitenlandse Siemens-affaire in Nederland slechts een kwestie van tijd zijn.”
300
53
Hoofdstuk 6. Conclusie
“The accomplice to the crime of corruption is frequently our own indifference”
Bess Myerson, Amerikaans politiek activist en Miss America 1945
Met deze scriptie is beoogd inzicht te verschaffen in het delict omkoping van buitenlandse ambtenaren en in de
verscheidene redenen waarom het in Nederland tot op heden nog niet tot een veroordeling voor dit delict is gekomen.
In hoofdstuk 2 is omkoping van buitenlandse ambtenaren geïntroduceerd als onderdeel van het fenomeen corruptie
en is aandacht besteed aan de verschillende oorzaken, de ernst en de impact van dat fenomeen. De bevindingen die in
dit hoofdstuk aan bod zijn gekomen maken enerzijds duidelijk dat omkoping en corruptie op ingrijpende wijze het
leven van een groot deel van de wereldbevolking beïnvloeden en dat derhalve strafrechtelijk optreden
gerechtvaardigd is. Anderzijds maakt de veelheid aan economische, politieke en sociaal-culturele oorzaken duidelijk
dat de rol van het strafrecht in het bestrijden van corruptie beperkt is, en dat een oplossing voor het probleem niet
voornamelijk in de strafrechtelijke hoek gezocht kan worden.
In hoofdstuk 3 is het wettelijk kader uiteengezet en is onderzocht of de wijze waarop omkoping van
buitenlandse ambtenaren in het Wetboek van Strafrecht is vormgegeven wellicht een obstakel vormt dat vervolging
in de weg staat. Gebleken is dat het wel degelijk mogelijk is om kritiek te leveren op de verschillende
delictsomschrijvingen en de rechtsmacht van de Nederlandse strafrechter, maar dat die kritiek geenszins inhoudt dat
zij te beperkend van aard zijn. Het tegendeel blijkt zelfs. De Nederlandse wetgever is verder gegaan dan waartoe hij
verdragsrechtelijk verplicht was en heeft de corruptie-bepalingen en de Nederlandse rechtsmacht ruim opgezet.
In hoofdstuk 4 is vervolgens het opsporings- en vervolgingsapparaat geanalyseerd en zijn de daaraan
verwante beperkingen belicht aan de hand van de kritiek die uit verschillende hoeken wordt geleverd en de
praktijkervaringen van het Openbaar Ministerie en de Rijksrecherche. Uit deze ervaringen blijkt dat deze
beperkingen inherent zijn aan de heimelijke aard van het delict. De autoriteiten zijn voor het ontdekken van gevallen
van omkoping afhankelijk van externe signalen en de aanvoer van deze signalen is onvoldoende gewaarborgd en te
eenzijdig. Veelzeggend in dit verband is overigens het feit dat het College van Procureurs-Generaal bij de introductie
van de wetswijziging van 2001 reeds haar verwachting uitsprak dat de voorgenomen uitbreiding van de Nederlandse
rechtsmacht niet zou leiden tot een ‘substantiële stijging van het zaaksaanbod’. 302 Uit deze uitspraak kan men
concluderen dat het OM zich bewust was van de beperkingen van het systeem en van het feit dat, naast een
uitbreiding van de Nederlandse rechtsmacht eveneens een aanpassing van het systeem nodig zou zijn. Deze
aanpassing is echter achterwege gebleven, waardoor de publieke perceptie is ontstaan dat het in Nederland aan de
politieke wil ontbreekt om over te gaan tot daadwerkelijke vervolging van omkoping van buitenlandse ambtenaren.
Critici zien in deze politieke onwil een verklaring voor het door hun vermoede of geconstateerde gebrek aan
mankracht, budget, training en expertise. Daarnaast stellen zij dat het huidige systeem leidt tot een politiek
beïnvloedbare besluitvorming ten aanzien van de vervolgingsbeslissing. Mijns inziens is deze perceptie begrijpelijk
waar het de inertie van het systeem betreft. Het huidige systeem is te afhankelijk van externe signalen, het is te
passief. Daarnaast heb ik als buitenstaander begrip voor critici die stellen dat het systeem zich leent voor politieke
beïnvloeding. De Aanwijzing opsporing en vervolging opsporing ambtelijke corruptie in het buitenland bevat
302
Kamerstukken II, 1999-2000, 26 469, nr. 5, p. 12.
54
overwegingen die politieke besluitvorming in de hand zouden kunnen werken. Bovendien biedt de
aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van Justitie een ingang voor politiek en economisch getinte overwegingen.
Ondanks het feit dat verschillende waakhonden zoals Transparency International en de OESO Working Groep
meerdere malen hebben gewezen op deze tekortkomingen in het systeem, zijn zij tot op heden onvoldoende
verholpen of opgehelderd. Mijns inziens zouden de verantwoordelijke instanties zich meer moeite kunnen getroosten
om hun stelling dat politieke beïnvloeding niet voorkomt en niet mogelijk is te verduidelijken.
Vervolgens is in hoofdstuk 5 een aantal mogelijke oplossingen aangedragen, die zouden kunnen bijdragen
aan het tot stand brengen van een actief vervolgingsbeleid in Nederland. Hierbij is aandacht besteed aan het
verkleinen van het zogeheten ‘dark number’ door betrokkenen te prikkelen deel te nemen aan het opsporings- en
vervolgingsproces (qui tam procedures en ‘whistleblower incentives’). Daarnaast is de mogelijkheid besproken om
de heimelijke aard van omkoping als delict te omzeilen door de nadruk te leggen op boekhoudkundige regels
(‘compliance wetgeving’). Ten aanzien van de gevoelde noodzaak om het vervolgingsbeleid te depolitiseren is het
voorgenomen beleid van het Verenigd Koninkrijk besproken, waar het inherente politieke en economische karakter
van vervolgingen voor omkoping van buitenlandse ambtenaren juist wordt omarmd en ingezet wordt om oneerlijke
concurrentie te bestrijden.
Ter afsluiting van hoofdstuk 5 werd gememoreerd aan de noodzaak om, ongeacht de obstakels die er aan in
de weg staan, een actief en effectief vervolgingsbeleid na te streven. Niet alleen verdragsverplichtingen nopen
daartoe, ook de solidariteit die wij verplicht zijn aan hen die het zwaarst getroffen worden door corruptie en
omkoping dwingt ons om niet onverschillig te staan tegenover onze eigen rol in het bestrijden van dit fenomeen.
Nederland heeft actief deelgenomen aan het tot stand brengen van verdragen waarin grensoverschrijdende corruptie
erkend wordt als één van de redenen waarom Derdewereldlanden moeite hebben dat label van zich af te schudden en
maatschappelijke, democratische en economische vooruitgang te boeken. In deze verdragen zijn expliciete
verplichtingen opgenomen om het strafrecht aan te passen en in te zetten in de strijd tegen corruptie en dit zijn
internationale verplichtingen waaraan ook Nederland gebonden is.
In deze scriptie is de mogelijke impact van het strafrecht weliswaar meermalen genuanceerd maar dit
betekent niet dat men tevreden moet zijn met een inactief en ineffectief beleid. Een actieve en onderzoekende
houding is dan ook noodzakelijk en bij een dergelijke houding hoort mijns inziens een nieuwsgierige blik die verder
rijkt dan onze landsgrenzen. De ervaringen en successen in de VS en het Verenigd Koninkrijk zijn mogelijkerwijs
onlosmakelijk verbonden met de in hoofdstuk 2 behandelde unieke maatschappelijke, culturele, economische en
politieke omstandigheden waardoor deze samenlevingen worden gekenmerkt, maar dit wil nog niet zeggen dat wij in
Nederland niet hoeven te proberen die ervaringen te emuleren en die successen te evenaren.
Slotopmerkingen
Een van de beroemdste en wellicht meest herhaalde film-citaten aller tijden is afkomstig uit de film Wall Street.
Magnaat Gordon Gekko, gespeeld door Michael Douglas, legt uit aan de aandeelhouders van Teldar Paper, een
bedrijf dat op het punt staat door hem te worden overgenomen, waar het leven om draait: “The point is, ladies and
gentleman, that greed, for lack of a better word, is good. Greed is right, greed works. Greed clarifies, cuts through,
and captures the essence of the evolutionary spirit. Greed, in all of its forms; greed for life, for money, for love,
knowledge has marked the upward surge of mankind.”
Gekko illustreert in deze 54 woorden exact wat er aan omkoping ten grondslag ligt: hebzucht, opportunisme
en het vermogen om die twee eigenschappen goed te praten. Hij die bereid is er het meest voor te betalen, krijgt wat
55
hij wil. Hij die bereid is de regels te overtreden en het in hem gelegde vertrouwen te schaden, zal ervoor beloond
worden. Al het andere is een kwestie van nuance. Cultuur bepaalt of een gift wel of niet geaccepteerd wordt.
Economische factoren bepalen hoe groot de financiële impact is van smeergeld en steekpenningen. Politieke factoren
bepalen of en hoe lang het systeem corruptie zal toelaten en in welke mate. Eén factor bepaalt echter wat strafbaar is
en wat niet, en dat is de wet. De wet kan hebzucht niet doen verdwijnen, daarvoor is het evolutionair voordeel van
hebzucht te groot. De wet kan ook geen culturele of politieke omslag teweegbrengen. De wet, mits correct,
regelmatig en voldoende zichtbaar toegepast, kan er echter wel voor zorgen dat de kosten van het toegeven aan
hebzucht de baten daarvan overtreffen.
Literatuurlijst
Bai en Wei (2000)
C. Bai en S. Wei, “Quality of Bureaucracy and Open Economy Macro Policies”, NBER Working Paper 7766,
beschikbaar via <http://www.nber.org/papers>
56
Banfield (1975)
E. Banfield, “Corruption as a Feature of Governmental Organization”, Journal of Law and Economic Literature,
1975, p. 587 – 605
Van de Bunt (1995)
H.G. van de Bunt, “Corruptie, straf en code”, Maandblad voor Accountancy en Bedrijfseconomie, 1995, nr. 1, p. 614
Burki en Perry (1998)
S. Burki en G. Perry, “Beyond the Washington Consensus: Institutions Matter”, World Bank, Washington 1998
Campos, Pradhan en Lien (1999)
E. Campos, S. Pradhan en D. Lien, “The Impact of Corruption on Investment: Predicability Matters”, World
Development nr. 27, p. 1059 – 1067
Clark (2007)
T. Clark, “International corporate governance: a comparative approach”, Routledge Publishing, Londen 2007
Coenen (2011)
T. Coenen, “FCPA books and records violations: The government will always win”, in The Fraud Files 2011,
beschikbaar via <http://www.sequenceinc.com/fraudfiles/2011/03/08/fcpa-books-and-records-violations-thegovernment-will-always-win/>
Cherian Huskins (2007-2008)
P. Cherian Huskins, “FCPA Prosecutions, Liability trend to watch”, Stanford Law Review, nr. 60 (2007-2008),
p.1447-1458
Corstens (1984)
G.J.M. Corstens, “ Civielrechtelijke, administratiefrechtelijke of strafrechtelijke rechtshandhaving?”, Handelingen
der Nederlandse Juristen-Vereniging, 1984-I
Corstens (2008)
G.J.M. Corstens “Het Nederlands Strafprocesrecht”, Kluwer, Deventer 2008
Van Dale 1999
Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse Taal, Van Dale Uitgevers, Utrecht/Antwerpen 1999
Davies (2002)
G. Davies, “A History of Money from Ancient Times to the Present Day”, University of Wales Press, Cardiff 2002
De Bock (2011)
E. de Bock, “ For Whom the Bell tolls; Whistleblowers in the Netherlands”, Houthoff Buruma National Compliance
Debate 2011
57
Van Dijken (1985)
P. Van Dijken, “Opsporing van ambtelijke corruptie, (g)een probleem?”, Tijdschrift voor de Politie, 1985, nr. 12, p.
583-588
Eicher (2009)
S. Eicher (red.), “Corruption in International Business”, Gower Publishing Company, Burlington 2009
Van der Feltz (1896)
G.W. van der Feltz, “Omkooping bij verkiezingen. Eenige opmerkingen daaromtrent”, Tijdschrift voor Strafrecht, IX
(1896), p. 75 – 92
Fijnaut & Huberts (2002)
C. Fijnaut en L. Huberts (red.), “Corruption, Integrity and Law Enforcement”, Kluwer Law International, Den Haag
2002
Gambetta (1993)
D. Gambetta, “The Sicilian Maffia”, Harvard University Press, Cambridge 1993
Gambetta en Reuter (1995)
D. Gambetta en P. Reuter, “The Mafia in Legitimate Industries”, in G. Fiorentini en S. Peltzman (red.) “The
Economics of Organised Crime”, Cambridge University Press, Cambridge 1995
Girling (2007)
J. Girling, “Corruption, Capitalism and Democracy”, Routledge Publishing, Londen 2007
Gitlow (2005)
A. Gitlow, “Corruption in Corporate America”, University Press of America, Lanham 2005
Grafton & Rowlands (1996)
R.Q. Grafton en D. Rowlands, “Development Impeding Institutions”, Canadian Journal of Development Studies, nr.
17 (1996), p261 – 277
Grapperhaus (2005)
F.B.J. Grapperhaus, “Bescherming voor klokkenluidende werknemers: een inventarisatie van het wetsvoorstel en het
SER-advies”, Ondernemingsrecht 2005, nr. 7, p.232 – 240
Haazen (2006)
O. Haazen, “Amerikaanse toestanden – qui tam”, NJB 2006/21, p.1156-1158
Heineman en Heimann (2006)
B. Heineman en F. Heimann, “The Long War Against Corruption”, Foreign Affairs, mei/juni 2006
Hellegers (1994)
D.P.C.M. Hellegers en J. van Dijk (red.), “De praktijk van een preventief en repressief fraudebeleid”, Koninklijke
Vermande, Lelystad 1994
58
Hengsbach (2011)
B. Hengsbach, “Foreign Corrupt Practices Act Compliance: Issues for Public and Private Companies”, in
“Government Contracts Compliance”, Thomson Reuters/Aspatore, Boston 2011, beschikbaar via
<www.fas.org/sgp/crs/misc/R41466.pdf>
Hoetjes (1984)
B.J.S. Hoetjes, “ Geschenken, relaties en corruptie bij de Nederlandse overhead”, in A.C. Berghuis, C.H. Brants,
H.M. Willemse (red.), “Witteboordencriminaliteit”, Ars Aequi Libri, Nijmegen 1984, p. 151-153
Van Hulten (2010)
M. van Hulten, “State of anti-corruption and integrity in the Netherlands, 2010”, Saxion, Enschede 2010
Huntington (1968)
S. Huntington, “Political Order in Changing Societies”, Yale University Press, New Haven 1968
Jansman (1995)
A.J.E. Jansman, “De bijdrage van de accountant aan het voorkomen en bestrijden van corruptie”, Maandblad voor
Accountancy en Bedrijfseconomie, 1995, nr. 1, p. 29 - 36
Kaufmann (1997)
D. Kaufmann, “The missing Pillar of a Growth Strategy for Ukraine: Institutional and Policy Reforms for Private
Sector Development”, in P.K. Cornelius en P. Lenain (red.), “Ukraine, Accelerating the Transition to Market”,
International Monetary Fund, Washington 1997
Kaufmann (2004)
D. Kaufman, “The Costs of Corruption”, beschikbaar op de website van de Wereldbank onder
<http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/>
Kaufman, Kraay en Mastruzzi (2006)
D. Kaufman, X. Kraay en X. Mastruzzi, “Measuring Corruption: Myths and Realities”, april 2006, World Bank
Klitgaard (1991)
Klitgaard, “Controlling Corruption”, University of California Press, Berkeley 1991
Van der Lugt (1994)
B. Van der Lugt, “Het tegengaan van ambtelijke corruptie”, in L.W.J.Huberts (red.), “ Machtsbederf ter discussie”,
VU Uitgeverij, Amsterdam 1994
Van der Lugt (2003)
B.W.M. van der Lugt, “Actieve en passieve ambtelijke omkoping”, Tijdschrift voor Onderneming en Strafrecht
2003, nr. 3, p. 76 – 84
Maat (2005)
J.H.Maat, “Buitenlandse Corruptie en de aanpak dor de Rijksrecherche”, Justitiële Verkenningen 7/2005, Ambtelijke
Corruptie, p. 64 – 75
59
Mauro (1995)
P. Mauro, “Corruption and Growth”, Quarterly Journal of Economics, nr 110, p. 373 – 398
Ngoh Fobete (2005)
D. N. Fobete, “Multinational Corporation and Third World Development”, GRIN Verlag, Norderstedt 2005
OESO Rapport 2004
OECD Directorate for Financial and Enterprise Affairs, “OECD Review of the Implementation of the Convention on
Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions and the 1997 Recommendation
on Combating Bribery in International Business Transactions, THE NETHERLANDS: PHASE 1”, 2004
OESO Rapport 2006
OECD Directorate for Financial and Enterprise Affairs, “OECD Report on the Application of the Convention on
Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions and the 1997 Recommendation
on Combating Bribery in International Business Transactions, THE NETHERLANDS: PHASE 2”, 2006
OESO Rapport 2008
OECD Directorate for Financial and Enterprise Affairs, “OECD Follow-up Report on the Implementation of the
Phase 2 Recommendations, THE NETHERLANDS”, 2008
Paul (1995)
H. Paul (red.), “Political Corruption”, Blackwell Publishers, Oxford 1995
Pijl (1998)
D.Pijl, “Corruptiebestrijding dient serieus genomen te worden”, in W.E.C.A. Valkenburg en A.A.G.J.M. de Weert
(red.), “Corruptie; verschijningsvormen, opsporing, bestrijding en voorkoming”, Koninklijke Vermande 1998
Pijl (2005)
D. Pijl, speech in het kader van het Global Forum for Fighting Corruption, 7 – 10 juni 2005, beschikbaar via
<http://www.cgu.gov.br/ivforumglobal/pdf/brasilengelselezing1juni2005DP.pdf>
Prisma 1991
Prisma Woordenboek Nederlands, Uitgeverij Het Spectrum B.V., Utrecht 1991
Van Rijckeghem en Weder (2001)
C. van Rijckeghem en B. Weder, “Bureaucratic corruption and the rate of temptation: do wages in the civil service
affect corruption and by how much?” Journal of Develomental Econmics no. 65 (augustus 2001) p. 307-331
Roef en De Roos (1995)
D. Roef en Th. A. de Roos, “Strafrecht als discussie – over corruptie”, Bestuurswetenschappen, 1995, nr. 6, p. 411425
Roording (2002)
J.F.L. Roording, “Corruptie in het Nederlandse strafrecht”, Delikt en Delinkwent, vol 32, nr. 2, p. 106 – 161
60
Rose-Ackerman (1999)
S. Rose-Ackerman, “Corruption and Government”, Cambridge University Press, Cambridge 1999
Sampford (2006)
C. Sampford e.a (red.), “Measuring corruption”, Ashgate Publishing Ltd., Aldershot 2006
Sandholtz & Koetzle (1998)
W. Sandholtz en W. Koetzle, “Accounting for Corruption: Economic Structure, Democratic Norms, and Trade”,
Center for the Study of Democracy Paper 98-05, University of California Press, Irvine 1998
Sarre, Das en Albrecht (2002)
R. Sarre, D.K. Das, H. Albrecht, “Policing corruption: international perspectives”, Lexington Books, Lanham 2002
Seitzinger (2010)
M.V. Seitzinger, “Foreign Corrupt Practices Act (FCPA): Congressional Interest and Executive Enforcement”,
Congressional Research Service, 2010
Sen (2009)
A. Sen, “The Idea of Justice”, Harvard University Press, Cambridge 2009
Sikkema (2005)
E. Sikkema, “Ambtelijke corruptie in het strafrecht”, Boom Juridische Uitgevers, Groningen 2005
Smidt (1891)
H.J. Smidt, “Geschiedenis van het wetboek van strafrecht, Deel 1”, H.D. Tjeenk Willink, Haarlem 1891
Transparency International (2011)
Transparency International, Progress Report 2011, Enforcement of the OECD Anti-Bribery Convention, Berlijn 2011
Treisman (2007)
D. Treisman, “What have we learned about the causes of of corruption from ten years of cross-national empirical
research?”, Annual Review of Political Science, Palo Alto 2007
Valkenburg en De Weert (1998)
W.E.C.A. Valkenburg en A.A.G.J.M. de Weert (red.), “Corruptie; verschijningsvormen, opsporing, bestrijding en
voorkoming”, Koninklijke Vermande, Lelystad 1998
Van Velthoven en Van Wijck (2001)
B.C.J. van Velthoven en P.W. van Wijck (red.), “Recht en efficiëntie”, Kluwer, Deventer 2001
Verhulp (2001)
E. Verhulp, “Bij de geboorte van de eerste (ambtelijke) klokkenluidersregeling’, Sociaal Maandblad Arbeid, Vol. 4
(2010), p.196-203
Vermeij en Perez (2011)
M. Vermeij en E. Perez, “Britse Bribery Act: het einde van de ‘facilitation payments’?”, NJB 2011, nr. 6, p.363 –
376
61
Van Zijl en Veldhuis (2009)
J. van Zijl en W. Veldhuis, “Buitenlandse corruptie: een binnenlandse zaak”, Strafblad ( 2009) no. 1, p. 47-56
Jurisprudentie

HR 30 januari 1911, W 9149

HR 29 november 1915, NJ 1916, p. 300

HR 25 april 1916, NJ 1916, p.551

HR 22 september 1987, NJ 1988, 381

HR 13 oktober 1987, NJ 1988, 472

HR 31 mei 1994, NJ 1994, 673

HR 30 mei 1995, NJ 1995, 620

HR 16 maart 1999, NJ 1999, 370

HR 22 februari 2000, NJ 2000, 557

CBB 23 november 2009, nr. A WB 08/288, LJN BK 4209

Citizens United v. Federal Election Commission, 558 U.S. 08-205 (2010) 130 S.Ct. 876.
62