Bestuursrecht Het relativiteitsvereiste bezien vanuit vier

Bestuursrecht
Mr. P.M.J.J. Swagemakers1
Het relativiteitsvereiste bezien vanuit vier groepen
belanghebbenden
Bb 2015/3
Sinds 1 januari 2013 kent ook het algemene bestuursrecht de
relativiteitseis (art. 8:69a Awb), nadat deze al eerder in de Crisis- en herstelwet was opgenomen. In deze bijdrage wordt aan
de hand van een aantal recente Afdelingsuitspraken bezien
welke consequenties dit nieuwe wetsartikel voor de rechtspraktijk heeft. Duidelijk is dat de beperking van het beroepsrecht van met name derde-belanghebbenden zijn uitwerking
niet heeft gemist.
1.
Inleiding
Ruim een jaar geleden verscheen in dit tijdschrift een bijdrage van Heeremans en Baas over de belanghebbendheid
van concurrenten en omwonenden in het bestuursrecht.2
Aan de hand van met name jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), maken zij inzichtelijk aan welke voorwaarden concurrenten en omwonenden moeten voldoen om als belanghebbende te worden aangemerkt.
Het vereiste van belanghebbendheid fungeert als een slagboom. Een besluit van een bestuursorgaan kan niet door
eenieder worden aangevochten. Dat kunnen slechts belanghebbenden; dat zijn de personen die – kort gezegd – rechtstreeks door een besluit in hun belangen worden geraakt.
Sinds de introductie van het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht is het niet meer vanzelfsprekend dat een beroep
van een belanghebbende, aangenomen dat het beroep inhoudelijk succesvol is, leidt tot vernietiging van het bestreden besluit. Daarmee fungeert het relativiteitsvereiste als
het ware als een zeef.
De relativiteitseis houdt in dat het beroep van een appellant
niet tot de vernietiging van een besluit leidt, als de norm
waarop de appellant zich beroept hem kennelijk niet in zijn
belang beoogt te beschermen.3 Een illustratief voorbeeld
is de casus waarin villabewoners zich niet kunnen verenigen met de komst van een woonwagencentrum. Zij gaan in
beroep tegen het bestemmingsplan dat het woonwagencentrum mogelijk maakt. De villabewoners stellen dat de
toekomstige woonwagenbewoners geluidsoverlast zullen
ondervinden van een naastgelegen zwembad. Dat tast het
goede woon- en leefklimaat van de woonwagenbewoners
aan en daarom moet het besluit worden vernietigd. Wat er
ook van dit argument zij, de geluidsnorm beschermt de villabewoners niet. Het relativiteitsvereiste staat er daarom
1
2
3
Pieter Swagemakers is advocaat bij Stibbe te Amsterdam. Hij dankt Valérie
van 't Lam en Tijn Kortmann voor het becommentariëren van een eerdere
versie van deze bijdrage.
D. Heeremans en R. Baas, ‘De belanghebbende in het bestuursrecht – concurrenten en omwonende’, Bb 2013/73.
Art. 8:69a Awb.
Bb 2015/3
T2_Bb_1501_bw_V02.indd 9
aan in de weg dat het woonwagencentrum wordt tegengehouden door het beroep van de villabewoners.
In deze bijdrage wordt nader ingegaan op de bestuursrechtelijke relativiteitseis aan de hand van omgevingsrechtelijke
jurisprudentie van de Afdeling. In de praktijk blijkt namelijk
dat het relativiteitsvereiste met name een rol speelt in het
omgevingsrecht. In de relativiteitsjurisprudentie van de Afdeling vallen vier groepen belanghebbenden te ontwaren.
Voor iedere groep wordt het relativiteitsvereiste anders toegepast. De groepen zijn: de omwonende die zich door een
besluit voelt aangetast in diens woon- en leefklimaat (paragraaf 3); het bedrijf dat meent dat een besluit zijn uitbreidingsmogelijkheden beperkt (paragraaf 4); het bedrijf dat
meent door een besluit getroffen te zijn in zijn concurrentiebelangen (paragraaf 5); en de statutair belanghebbende
(paragraaf 6). Deze bijdrage sluit ik af met een conclusie en
enkele mogelijkheden om het relativiteitsvereiste te omzeilen (paragraaf 7).
2.
Het relativiteitsvereiste
In het burgerlijk recht heeft het relativiteitsvereiste al geruime tijd een plaats. Het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste is jonger. Tussen 31 maart 2010 en 1 januari 2013
gold een relativiteitseis in het bestuursrecht, maar slechts
indien de Crisis- en herstelwet van toepassing was. Sinds de
inwerkingtreding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht op 1 januari 2013 kent het gehele bestuursrecht het
relativiteitsvereiste. Het relativiteitsvereiste is opgenomen
in art. 8:69a Awb. Dit artikel luidt als volgt:
“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de
grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel,
indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot
bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”
De volgende factoren spelen een rol bij de toepassing van
het relativiteitsvereiste:
De relativiteitseis speelt alleen in de fase van beroep of
hoger beroep en is niet van toepassing voor het maken
van bezwaar of het indienen van zienswijzen.
De termen “rechtsregel” en “rechtsbeginsel” uit art.
8:69a Awb moeten ruim worden opgevat; het betreft
niet alleen wettelijke voorschriften, maar ook buitenwettelijke regels die het bevoegd gezag gebruikt ter invulling van een bestuursbevoegdheid (bijvoorbeeld de
VNG-afstandsnormen).4
4
Zie voor een uitgebreidere behandeling: A.G.A. Nijmeijer, ‘Dynamiek in relativiteit’, Trema 2014-07, 226 (par. 1.1).
Afl. 1 - januari 2015
9
12/23/2014 9:07:36 AM
HET REL ATIVITEITSVEREISTE BEZIEN VANUIT VIER GROEPEN BEL ANGHEBBENDEN
-
-
5
6
7
Het relativiteitsvereiste heeft niet alleen betrekking op
materiële normen, maar ook op formele normen. Ter
verduidelijking geef ik het volgende voorbeeld. Een appellant komt op tegen een besluit dat de vestiging van
een concurrent mogelijk maakt. Hij stelt dat stukken
met betrekking tot bodemvervuiling ten onrechte niet
ter inzage zijn gelegd (art. 3:11 lid 2 Awb). Appellant
stelt dat hij inhoudelijke gronden op basis van de Wet
bodembescherming (hierna: WBB) aan deze stukken
zou kunnen ontlenen. De Afdeling volgt appellant niet
in zijn beroep. De WBB beschermt een belanghebbende
niet in zijn concurrentiebelangen. Daarom zou het beroep van appellant niet kunnen leiden tot vernietiging.
Nu de relativiteitseis in de weg staat aan een succesvol
beroep op materiële gronden, staat de relativiteitseis
ook in de weg aan een beroep op formele gronden die
met die materiële gronden samenhangen.5
Bij de toepassing van het relativiteitsvereiste spelen
twee soorten belangen een rol: (i) het belang van de appellant waarin hij stelt te zijn geschonden; en (ii) het
belang dat door de norm, waarop de appellant zich beroept, wordt beschermd.
•
Ad (i): Stel dat een buurtvereniging opkomt tegen
een nieuw bestemmingsplan. De buurtvereniging
meent dat de ontwikkelingen die het bestemmingsplan mogelijk maakt, de leefbaarheid in de
buurt niet ten goede komen. De gemeenteraad verweert zich met een beroep op het relativiteitsvereiste; de buurtvereniging stelt weliswaar dat zij de
leefbaarheid in de buurt beschermt, maar het is de
vereniging daadwerkelijk te doen om een zo hoog
mogelijke financiële vergoeding te verkrijgen. Uit
de jurisprudentie van de Afdeling over de relativiteitseis uit de Crisis- en herstelwet volgt dat het
achterliggende motief voor de indiening van het
beroep doorslaggevend is. De Afdeling heeft deze
lijn inmiddels verlaten en geoordeeld dat niet het
achterliggende motief van belang is, maar het belang waarin de appellant is getroffen.6 Dat oordeel
is goed te begrijpen. De bestuursrechter zou in het
hoofd van de appellant moeten kijken om te weten
wat de appellant drijft om in beroep te gaan.
•
Ad (ii): De Afdeling moet onderzoeken of de norm
waarop de appellant zich beroept, hem duidelijk
in zijn belangen beschermt. Het is niet altijd eenvoudig om het beschermingsbereik van een norm
vast te stellen. De regering heeft niet in iedere
memorie van toelichting glashelder uiteengezet
welke belangen worden beschermd en welke niet.
Daarom is met het woord “kennelijk” in art. 8:69a
Awb een ondergrens ingebouwd.7 Slechts wanneer
het duidelijk is dat een norm een appellant niet beschermt, staat het relativiteitsvereiste aan vernietiging van een besluit in de weg. Wanneer twijfel
ABRvS 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2838.
Voorbeeld ontleend aan: ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1669.
Kamerstukken II 2009/10, 32127, nr. 7, p. 45 (nota n.a.v. het verslag).
10
T2_Bb_1501_bw_V02.indd 10
-
Bestuursrecht
bestaat of een norm een appellant beschermt, dan
krijgt de appellant het voordeel van de twijfel en
kan zijn beroep leiden tot vernietiging van het besluit.
Als het belang waarin de appellant stelt te zijn getroffen
overeenkomt met het belang dat door de ingeroepen
norm wordt beschermd, dan staat het relativiteitsvereiste niet aan vernietiging van het besluit in de weg.
3.
Omwonende en het belang van een goed
woon- en leefklimaat
Indien een omwonende zich niet kan vinden in een ruimtelijke ontwikkeling, moet hij stellen dat hij door het besluit wordt getroffen in zijn belang van een goed woon- en
leefklimaat. Voor de vraag of het relativiteitsvereiste aan
vernietiging in de weg staat, moet worden bezien of de ingeroepen norm hem in zijn belang van een goed woon- en
leefklimaat beschermt. Het verschilt per norm of dit eenvoudig kan worden vastgesteld.
In de Wet milieubeheer (hierna: Wm) is bepaald dat voor
bepaalde activiteiten en projecten moet worden beschreven welke gevolgen voor het milieu daarmee gepaard kunnen gaan. De onderzoeksresultaten worden gepubliceerd in
een milieueffectrapport (hierna: MER). In een recente uitspraak laat de Afdeling zich uit over de verhouding tussen
het relativiteitsvereiste en de verplichting uit de Wm om
een MER (hierna: MER-plicht) op te stellen. In de uitspraak
staat een bestemmingsplan centraal dat de uitbreiding van
een veehouderij mogelijk maakt. Een omwonende vreest
voor overlast en stelt dat ten onrechte geen MER is opgesteld. De gemeenteraad verweert zich door te stellen dat
het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van
het bestemmingsplan. De gemeenteraad stelt met andere
woorden dat de MER-plicht de omwonende niet beschermt
in zijn belang van een goed woon- en leefklimaat. De Afdeling moet bezien welk belang wordt beschermd door de
MER-plicht. Een MER beschrijft de gevolgen voor het milieu
van een ruimtelijke ontwikkeling. “Gevolgen voor het milieu” zijn volgens art. 1.1 lid 2 sub a Wm de gevolgen voor
het fysieke milieu, gezien vanuit onder meer het belang van
de bescherming van mensen. Daarmee strekt de MER-plicht
onder andere tot de bescherming van mensen in hun goede
woon- en leefklimaat en daarmee wordt de omwonende in
zijn belang beschermd. Het relativiteitsvereiste staat in dit
geval niet aan vernietiging van het bestemmingsplan in de
weg.8
Een ander voorbeeld treft men aan in de uitspraak van de
Afdeling van 23 april 2014.9 In deze zaak beroept de appellant zich op art. 3.1.6 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening
(hierna: Bro). In dit artikel is de zogenoemde ladder voor
duurzame verstedelijking opgenomen. Het doel van deze
bepaling is het bereiken van zorgvuldig ruimtegebruik en
het voorkomen van leegstand. De Afdeling oordeelde dat
deze bepaling het goede woon- en leefklimaat van appel-
8
9
ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3554.
ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1442.
Afl. 1 - januari 2015
Bb 2015/3
12/23/2014 9:07:36 AM
Bestuursrecht
HET REL ATIVITEITSVEREISTE BEZIEN VANUIT VIER GROEPEN BEL ANGHEBBENDEN
lant beschermt. Daarom staat het relativiteitsvereiste er
niet aan in de weg dat het beroep van appellant leidt tot
vernietiging van het besluit.
Het vaststellen of een ingeroepen norm strekt tot de bescherming van een goed woon- en leefklimaat, kan moeilijker zijn als het normen betreft die het algemeen belang beschermen. Denk hierbij aan de Flora- en faunawet (hierna:
Ffw) en de Natuurbeschermingswet (hierna: NB-wet). Men
zou kunnen betogen dat, nu deze normen alleen een algemeen belang beschermen, individuele belangen per definitie niet door deze wet worden beschermd. De Afdeling volgt
deze opvatting niet. Het relativiteitsvereiste staat niet aan
de vernietiging van een besluit met een beroep op de Ffw
in de weg, mits het individuele belang van een omwonende in voldoende mate samenvalt met het algemene belang
dat door de wet wordt beschermd. Daar is sprake van als
de belanghebbende in de directe nabijheid van het plangebied wonen. In dat geval is zijn belang bij het behoud van
een goede kwaliteit van zijn leefomgeving verweven met
de algemene belangen die de Ffw beoogt te beschermen.10
Wanneer precies sprake is van “directe nabijheid” blijkt niet
uit de jurisprudentie en moet dan ook van geval tot geval
worden bezien.
Gelijksoortige overwegingen zijn terug te vinden in de relativiteitsjurisprudentie over de NB-wet. Hierbij is van belang
dat het vereiste van “directe nabijheid” uit de Ffw-jurisprudentie ziet op de afstand tussen de belanghebbende en
het plangebied (het gebied waarin de ruimtelijke ontwikkeling is voorzien). In de NB-wet-jurisprudentie staat het
criterium “onmiddellijke nabijheid” centraal. Daarbij gaat
het om de afstand tussen de belanghebbende en het Natura
2000-gebied, en niet om de afstand tot het plangebied. De
belanghebbende zal in het kader van de NB-wet aanvoeren
dat de ruimtelijke ontwikkeling negatieve invloed heeft op
een Natura 2000-gebied. Dit argument kan slechts slagen
indien de belanghebbende in de onmiddellijke nabijheid
van een Natura 2000-gebied woont. In de jurisprudentie
vindt men geen harde aanknopingspunten voor wanneer
een individueel belang voldoende samenvalt met het algemeen belang. Als de afstand tot het Natura 2000-gebied niet
meer bedraagt dan 340 meter, staat de relativiteitseis niet
aan vernietiging van het besluit in de weg.11 Bij afstanden
van 800, 3800 en 5000 meter staat het relativiteitsvereiste
wel aan vernietiging in de weg.12 Deze afstanden zijn slechts
indicaties. Het is niet uitgesloten dat bij een afstand van 300
meter geen sprake is van “onmiddellijke nabijheid” en bij
een afstand van 900 meter wel.
10
11
12
ABRvS 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1817.
ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2065 en ABRvS 11 juni 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:2053.
Respectievelijk: ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1308;
ABRvS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1210; ABRvS 26 februari 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:677.
Bb 2015/3
T2_Bb_1501_bw_V02.indd 11
4.
Onderneming en het belang van ongehinderde
uitbreidingsmogelijkheden
Een onderneming kan worden geconfronteerd met ruimtelijke ontwikkelingen in de nabijheid van zijn bedrijf die
zijn uitbreidingsmogelijkheden beperken of hem zelfs in het
voortbestaan bedreigen. Een voorbeeld dat ik heb ontleend
aan de jurisprudentie is het volgende. Een onderneming ziet
zich geconfronteerd met een bestemmingsplan dat woningen en een basisschool mogelijk maakt in de buurt van zijn
bedrijf. De onderneming voert aan dat het plan in strijd is
met de eisen van een goede ruimtelijke ordening, omdat
het volgens beleidsregels op rijksniveau niet verantwoord is
om kinderen les te geven in de nabijheid van een hoogspanningslijn. De Afdeling volgt de onderneming niet in haar
beroep. Wat er ook van zijn argument zij, de onderneming
beroept zich op regels die de kinderen trachten te beschermen en niet de onderneming in haar bedrijfsbelangen.13 Om
die reden staat het relativiteitsvereiste in dit geval in de weg
aan de vernietiging van het plan.
Dit betekent niet dat een onderneming haar belangen niet
kan verdedigen in een ruimtelijke procedure. Milieunormen over de afstand tot en immissie van bedrijven beogen
omwonenden te beschermen in hun belang van een goed
woon- en leefklimaat. Dit beschermingsbereik kent een
reflexwerking.14 Deze milieunormen beschermen namelijk
ook ondernemingen in hun belang van een ongehinderde
bedrijfsuitoefening. Als de afstand te klein is of de immissie te hoog, dan voldoet de onderneming niet meer aan de
milieunormen. Dat beperkt de onderneming in haar uitbreidingsmogelijkheden.15 Nemen wij nogmaals het voorbeeld
van de onderneming en de school die in haar nabijheid
wordt gebouwd. Het betreft een timmerfabriek die overdag
geluid produceert. Een school wordt aangemerkt als een geluidgevoelig object volgens de WGH. Voor de school geldt
een maximale geluidsbelasting. Stel dat de school wordt gebouwd en de onderneming een jaar later wil uitbreiden. Met
de uitbreiding gaat een hogere geluidsimmissie gepaard. Dat
mag niet, omdat dan de maximale geluidbelasting van de
school wordt overtreden. Op die manier is de onderneming
door de komst van de school in haar uitbreidingsmogelijkheden beperkt. Het relativiteitsvereiste verhindert dan niet
dat het beroep van de onderneming leidt tot vernietiging
van het besluit dat de school mogelijk maakt.
Een onderneming die haar uitbreidingsmogelijkheden wil
veiligstellen, kan zich met het oog op die belangen niet beroepen op bepalingen uit de Ffw of de NB-wet. In beginsel
beschermen de Ffw en de NB-wet slechts een algemeen belang. De Afdeling heeft geoordeeld dat dit niet per definitie het enige belang is dat door de Ffw en de NB-wet wordt
beschermd. Omwonenden kunnen zich ook op deze wetten
beroepen, indien (i) zij zijn getroffen in het individuele belang van een goed woon- en leefklimaat; en (ii) dat belang
in voldoende mate samenvalt met het algemeen belang. Het
13
14
15
ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1144.
ABRvS 1 juni 2011, Gst. 2011/127 (7363), m.nt. J.M.H.F. Teunissen.
ABRvS 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1745. Zie voor een soortgelijk oordeel met betrekking tot geur: ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1485.
Afl. 1 - januari 2015
11
12/23/2014 9:07:36 AM
HET REL ATIVITEITSVEREISTE BEZIEN VANUIT VIER GROEPEN BEL ANGHEBBENDEN
belang van een onderneming dat is gelegen in het voortzetten en uitbreiden van bedrijfsactiviteiten wordt echter niet
door de Ffw16 of de NB-wet17 beschermd.
Hierbij kan het volgende voorbeeld worden gegeven.18 De
gemeenteraad stelt een bestemmingsplan vast ten behoeve
van de herontwikkeling van het stadshart. Een van de appellanten huurt een loods waarin hij boten repareert. Door
de herontwikkeling wordt de loods slechter bereikbaar en
worden de uitbreidingsmogelijkheden beperkt. De Afdeling
acht het niet onaannemelijk dat de appellant hierdoor in
zijn bedrijfseconomische belangen wordt getroffen. Daarom merkt de Afdeling de appellant aan als belanghebbende.
Een van de beroepsgronden houdt in dat de gemeenteraad
volgens de appellant ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de invloed van de herontwikkeling op een nabij
gelegen Natura 2000-gebied. Het bestemmingsplan is daarmee in strijd met de bepalingen uit de NB-wet. De Afdeling oordeelt dat de NB-wet niet beoogt een onderneming
te beschermen in haar bedrijfseconomische belangen. Het
beroep van de appellant op de NB-wet kan niet leiden tot de
vernietiging van het vaststellingsbesluit.
5.
Onderneming en het belang om
gevrijwaard te blijven van een concurrent
In de vorige paragraaf ben ik ingegaan op de vraag of het
relativiteitsvereiste eraan in de weg staat dat een onderneming haar uitbreidingsmogelijkheden veilig stelt door
te procederen tegen een ruimtelijke ontwikkeling. Onder
omstandigheden staat het relativiteitsvereiste niet aan vernietiging van het besluit in de weg. Een ruimtelijke ontwikkeling kan ook betekenen dat een onderneming zich geconfronteerd ziet met de vestiging van een concurrent. In deze
paragraaf ga ik in op de vraag of het relativiteitsvereiste in
dat geval verhindert dat het beroep van de onderneming
leidt tot de vernietiging van het besluit.
Over het algemeen kan worden gesteld dat ruimtelijke en
milieurechtelijke normen niet strekken tot de bescherming
van de concurrentiebelangen van een onderneming. Zo
oordeelt de Afdeling dat, als het belang van een appellant
is gelegen in de vrijwaring van de vestiging van een concurrent, een bestemmingsplanregel hem niet in dat belang
beschermt als de planregel tot doel heeft de geluidsruimte
in het plangebied goed te verdelen.19 Uit een uitspraak van
de Afdeling van 28 mei 2014 volgt dat de Wet ruimtelijke
ordening er niet toe strekt bedrijven tegen de vestiging van
concurrerende bedrijven in hun verzorgingsgebied te beschermen.20 Concurrentieverhoudingen vormen in beginsel
geen belang dat moet worden meegenomen in een planologische belangenafweging, tenzij sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau die niet
door dwingende redenen wordt gerechtvaardigd. Van duur-
16
17
18
19
20
ABRvS 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:75 en ABRvS 28 mei 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:1884.
ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:230.
Voorbeeld ontleend aan: ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:230.
ABRvS 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1213.
ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1884.
12
T2_Bb_1501_bw_V02.indd 12
Bestuursrecht
zame ontwrichting van het voorzieningenniveau is sprake
als inwoners van een bepaald gebied niet langer op een
aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in
hun eerste levensbehoeften.21 Duurzame ontwrichting kan
ook leegstand tot gevolg hebben. Leegstand zal in de meeste
gevallen leiden tot de verslechtering van het vestigingsklimaat, denk hierbij aan een onveilig imago van de buurt en
een prijsdaling van het vastgoed ter plaatse. Art. 3.1.6 lid 2
Bro beoogt zorgvuldig ruimtegebruik te bereiken en leegstand te voorkomen. Bij een beroep op die bepaling staat
het relativiteitsvereiste niet in de weg aan de vernietiging
van een besluit, mits de onderneming stelt dat de vestiging
van een concurrent leidt tot de verslechtering van het vestigingsklimaat.22
6.
Statutair belanghebbende en een collectief
of algemeen belang
In de voorgaande paragrafen was steeds sprake van een belanghebbende zoals bedoeld in art. 1:2 lid 1 Awb. Belanghebbendheid kan ook zijn gegrond op art. 1:2 lid 3 Awb. Dan
is er sprake van een statutair belanghebbende; dit kan een
vereniging zijn die opkomt voor het collectief belang van
haar leden of een stichting die opkomt voor een algemeen
belang. Een voorbeeld van een statutair belanghebbende is
de buurtvereniging die in beroep gaat tegen het besluit tot
vaststelling van een bestemmingsplan om de leefbaarheid
in de buurt te beschermen.
De toets of de relativiteitseis er aan in de weg staat dat het
beroep van een statutair belanghebbende leidt tot de vernietiging van een besluit, lijkt veel op de toets of een rechtspersoon kan worden aangemerkt als belanghebbende. Het
relativiteitsvereiste staat aan de vernietiging van een besluit niet in de weg, mits het belang waarin de statutair
belanghebbende is geschonden en het belang dat wordt beschermd door de ingeroepen norm beide voldoende duidelijk blijken uit de statuten van de statutair belanghebbende.
De twee toetsen lijken weliswaar op elkaar; maar de statutair belanghebbende die de slagboom van art. 1:2 lid 3 Awb
is gepasseerd, kan nog (per beroepsgrond) aanlopen tegen
het relativiteitsvereiste. De statutair belanghebbende moet
zich immers beroepen op een norm die het statutaire belang beoogt te beschermen. Een statutair belanghebbende
kan, net als een omwonende, een woonwagencentrum niet
tegenhouden met het argument dat de toekomstige woonwagenbewoners geluidsoverlast zullen ondervinden van
een naastgelegen zwembad. De statutair belanghebbende
moet daarom zélf zijn geraakt in het collectieve of algemene
belang. Zo oordeelt de Afdeling dat het relativiteitsvereiste
niet aan vernietiging van een besluit in de weg staat, indien
(i) uit de statuten blijkt dat het belang van de stichting is
gelegen in het behoud van bestaande natuurwaarden en het
woon- en leefklimaat; en (ii) de stichting zich beroept op
art. 3.1.6 lid 2 Bro.23
21
22
23
ABRvS 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1192.
ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2331.
ABRvS 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2408. Voor een Ffw-uitspraak: ABRvS
16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1284.
Afl. 1 - januari 2015
Bb 2015/3
12/23/2014 9:07:36 AM
Bestuursrecht
7.
HET REL ATIVITEITSVEREISTE BEZIEN VANUIT VIER GROEPEN BEL ANGHEBBENDEN
Analyse en afsluiting
De toepassing van de bestuursrechtelijke relativiteitsleer
bij de verschillende groepen belanghebbenden kan als volgt
schematisch worden weergegeven:
Soort belanghebbende
Wanneer staat het
relativiteitsvereiste niet
aan vernietiging van een
besluit in de weg?
Omwonende met het
individuele belang van een
goed woon- en leefklimaat
a)
b)
klimaat als gevolg van de komst van de concurrent. Dan kan
het aantrekkelijk zijn om de krachten te bundelen met een
omwonende die stelt dat de voorziene ontwikkeling hem in
het belang van een goed woon- en leefklimaat treft.
De ingeroepen norm
beschermt het individuele belang van de
appellant; of
De ingeroepen norm
beschermt primair
een algemeen belang,
maar het individuele
belang valt in voldoende mate daarmee
samen.
Onderneming met het
belang van ongehinderde
uitbreidingsmogelijkheden
Milieurechtelijke afstandsen immissienormen beogen niet alleen omwonenden te beschermen in het
belang van een goed woonen leefklimaat, maar ook
de onderneming in diens
belang van een ongehinderde bedrijfsuitoefening.
Onderneming met het
belang om gevrijwaard te
blijven van een concurrent
Ruimtelijke normen beschermen in beginsel niet
de concurrentiebelangen
van een onderneming,
behalve de normen die
leegstand, en daarmee
de verslechtering van het
vestigingsklimaat, beogen
tegen te gaan.
Statutair belanghebbende
De ingeroepen norm
beschermt de vereniging of
de stichting, die als belanghebbende is aangemerkt,
in het belang zoals dat uit
de statuten blijkt.
Uit dit schema blijkt dat wanneer een appellant wordt aangemerkt als belanghebbende, zijn beroep niet per definitie
leidt tot vernietiging van het besluit. De ruimte om ongeremd beroepsgronden aan te voeren is met name kleiner geworden voor derde-belanghebbenden. De praktijk leert dat
het aantrekkelijk kan zijn om samen met een of meerdere
omwonenden of een statutair belanghebbende op te trekken. Een onderneming die bijvoorbeeld de vestiging van een
concurrent wil tegenhouden, is beperkt tot beroepsgronden
die zien op het voorkomen van een verslechterd vestigings-
Bb 2015/3
T2_Bb_1501_bw_V02.indd 13
Afl. 1 - januari 2015
13
12/23/2014 9:07:36 AM