Cabotage en Cyprus-route

Cabotage en de Cyprus-route
Actuele problemen in het beroepsgoederenvervoer
Bij de huidige cao-onderhandelingen in het beroepsgoederenvervoer staan de
verhoudingen weer eens op scherp. Bij het laatste overleg (10 februari 2014) voelden
werkgevers zich geïntimideerd door een groep werknemers die de onderhandelaars onder
druk probeerden te zetten.
Op 7 april startten de bonden acties omdat de werkgevers al van te voren hebben
aangegeven dat er wat hen betreft geen loonsverhoging zal worden afgesproken.
Water tot de lippen
Het is niet voor het eerst. De verhoudingen binnen het beroepsgoederenvervoer zijn al
jarenlang niet soepel. Zowel werkgevers als werknemers hebben het gevoel dat het
water hen aan de lippen staat. Ze reageren dit op elkaar af.
De verhoudingen staan onder druk mede als gevolg van felle internationale concurrentie.
Vervoerders uit Midden- en Oost Europa (MOE-landen) zijn veel goedkoper, vooral
vanwege de lagere loonkosten. Er rijden dan ook veel Midden- en Oost Europese
vervoerders rond. Maar we zien ook veel wagens van Nederlandse bedrijven (met
Nederlandse opschriften) die een buitenlands kenteken dragen. En zelfs van Nederlandse
vrachtwagens met een Nederlands kenteken is het lang niet altijd zeker dat de chauffeur
niet uit Oost Europa komt.
Sombere toekomst
De toekomst van de Nederlandse chauffeur lijkt niet gunstig. Uit een enquête onder
3.000 chauffeurs (in 2013 gehouden) blijkt dat meer dan de helft van de chauffeurs het
niet meer ziet zitten om als chauffeur door te gaan. Belangrijke reden daarvoor is dat ze
zich verdrongen voelen worden door collega’s uit Midden en Oost Europa. Die kunnen
veel goedkoper werken.
Nederlandse chauffeurs voelen zich slachtoffer. Maar het ergste vinden ze de oneerlijke
concurrentie door schijnconstructies (waar soms Nederlandse bedrijven aan mee werken)
en de gebrekkige controle. Twee fenomenen staan daarbij in het bijzonder in de
belangstelling: de cabotage en de Cyprus-constructie (of Cyprus-route).
Cabotage
Wat is Cabotage?
Bij cabotage gaat het er om dat iedere wegvervoerder drie binnenlandse ritten mag
verrichten aansluitend op een beladen buitelandse rit naar dat land. Die drie ritten
moeten binnen 7 dagen vallen.
Maar het kan ook op de terugweg naar de thuisbasis in tussengelegen landen
(“retourcabotage”). Voorwaarde is dan dat die cabotageritten worden beperkt tot één
cabotagerit per lidstaat binnen drie dagen na binnenkomst. Deze beperkingen zijn
Europees vastgelegd in EG-verordening 1072/2009.
Méér beperking mag niet. Minder wel. Zo is er binnen de Benelux sprake van volledig
vrije cabotage. Dat betekent dat de beperkingen uit de verordening EG 1072/2009 niet
gelden voor transporteurs uit de Benelux-landen binnen het Benelux-gebied. Een
Vlaamse transporteur mag dus onbeperkt cabotageritten maken in Nederland en
Luxemburg, etc.
Hoe ontstond het?
Tot 1990 gold binnen de EU feitelijk een verbod op cabotage. Lidstaten stelden voor
binnenlands vervoer de eis dat de vervoerondernemer in het land zelf moest zijn
gevestigd. Vanaf 1990 gold dat er cabotagevergunningen konden worden afgegeven. Per
1992 kwam meer liberalisering en werd het aantal afgegeven vergunningen groter. De
eerste Europese cabotageverordening (1994) bepaalde dat cabotage van tijdelijke aard
moet zijn.
Dat begrip werd toen niet begrensd. Met als gevolg dat een aantal lidstaten (Duitsland,
Frankrijk, Engeland, Oostenrijk en Italië) maatregelen nam om het in duur en tijd te
beperken. Pas na 2008 werd dit vervangen door de Europese regeling.
Het voordeel van cabotage is een beter gebruik van transportcapaciteit. Het voorkomt
leeg rondrijdende vrachtwagens en draagt bij aan Co2-reductie.
Ook Nederlandse transportbedrijven hebben lang geprofiteerd van cabotage. Dat
gebeurde aanvankelijk met eigen wagens en eigen personeel. Dat nam af nadat in 2004
een aantal landen uit Midden en Oost Europa (MOE-landen) toetraden tot de EU.
Nederlandse bedrijven gingen toen dochterondernemingen in de MOE-landen oprichten of
kochten daar bedrijven op. Zij trachtten daarmee de eigen activiteiten oostwaarts uit te
breiden en de concurrentie (m.n. de lagere lonen) uit die landen het hoofd te bieden.
Maar zo werd het ook mogelijk om chauffeurs uit de MOE-landen in Nederland
cabotageritten te laten verrichten en op die manier een deel van het (eigen) binnenlands
vervoer goedkoper te maken. Dit leidde ook tot extra concurrentie voor de binnenlandse
transporteurs.
Misbruik
Over het misbruik van cabotage en het gebrekkige toezicht is al een jarenlange discussie
gaande. De vereniging van eigen rijders (VERN) slingerde het in 2011 en 2012 aan met
hun chauffeursbijeenkomsten. De diverse chauffeursforums op internet staan bol van de
voorbeelden en verdachtmakingen. FNV Bondgenoten deed onderzoek en sprak in maart
2012 over sociale dumping.
Er zijn allerlei vormen van misbruik. Zo kan transporteur met een wagen en chauffeur uit
een MOE-land na lossing in Nederland die drie toegestane ritten in 7 dagen ritten maken,
vervolgens op de “terugweg”, leeg, een rit doen in een ander Europees land (als was het
retourcabotage) en dan weer terugkeren naar Nederland met de mededeling dat hij van
zijn thuisbasis komt. En dan claimt weer drie cabotageritten te mogen maken. Zo kan hij
dus (met steeds één rit naar het buitenland, zogenaamd op weg naar huis) heel lang aan
cabotageritten blijven doen.
Deze praktijk kan zowel door een bedrijf uit een MOE-land als door een Nederlandse
transportondernemer met een vestiging in een MOE-land (of met een zusterbedrijf in een
MOE-land) worden toegepast. Maar in beide gevallen is het in strijd met de bedoeling van
de cabotageregels. Het is ook oneerlijke concurrentie omdat de chauffeur die deze
‘cabotage’ verricht qua arbeidsvoorwaarden valt onder de regels van zijn woonland of dat
waarin het bedrijf gevestigd is. Die van het MOE-land dus. Maar dat is in zo’n geval
onterecht. Want indien er structureel in Nederland wordt gereden en de feitelijke regie
vanuit het Nederlandse moederbedrijf plaatsvindt, kan een rechter oordelen dat toch de
Nederlandse regels moeten worden nageleefd. In een enkel geval is dit ook uitgesproken.
Maar in de praktijk komt dat maar weinig boven tafel en kan een bedrijf gewoon zijn
gang gaan.
De vervoerder c.q. de chauffeur moet bij controle bewijzen overleggen van het
inkomende nationale vervoer en van elke daaropvolgende cabotagerit. Bij misbruik zoals
hierboven omschreven zijn de cabotageritten dus niet opvolgend aan de internationale
rit. Sancties op misbruik staan ook omschreven in de verordening 1072/2009. Het land
waarin de transporteur gevestigd is kan de vergunning (tijdelijk of definitief) intrekken.
Dit wordt dus nationaal aangepakt door het land van vestiging. Het land dat ‘last’ heeft
van misbruik van cabotage kan een waarschuwing geven of een verbod opleggen aan de
betreffende transporteur. Men heeft niet de bevoegdheid vergunningen in te trekken (dat
heeft alleen de nationale overheid van het land van vestiging). Overtredingen worden
vastgelegd in nationale elektronische registers.
Controle
De bottleneck rondom cabotage is de controle. Al vanaf 2010 wordt door de FNV, CNV,
de VERN en sommige politieke partijen (met name de SP) gehamerd op de noodzaak van
betere controle. Als de belemmeringen voor een goede controle worden genoemd de
bezuinigingen (en dus beschikbare menskracht) bij de ILT (Inspectie Leefomgeving en
Transport), de tijdrovende procedures (niet alle documenten zijn elektronisch te
controleren en moeten soms nog per fax worden opgevraagd bij de transporteur in het
buitenland) en de samenwerking met inspecties in andere landen (die andere werkwijzen
en andere systemen hanteren).
Dat leidt vooral tot een geringe ‘pakkans’. Zowel in 2011 als in 2013 werd door minister
Schulz van Hagen beterschap beloofd. Op 1 juli 2013 werden de bevoegdheden van de
ILT uitgebreid en werden bedrijven gewaarschuwd dat overtredingen hard zouden
worden aangepakt. Tegelijkertijd kwam de SP met een rapportage waarin ondermeer het
gebrek aan contoles werd gehekeld.
Op 27 januari 2014 gaf de minister aan dat ze vooralsnog eerst het effect van de aanpak
sinds 1 juli 2013 wil afwachten voordat ze verdere maatregelen gaat nemen. Ze schreef
ook niets te voelen voor een meldingssysteem of registratieplicht voor buitenlandse
chauffeurs zo als door de SP bepleit. Dat zou in strijd zijn met het vrije verkeer van
diensten. Een koppeling van vergunningen aan kentekens, eveneens door de SP bepleit,
ziet ze niet als middel tegen illegale cabotage, maar eventueel wel als middel voor
andere controles.
Vrije cabotage?
De Europese Commissie onderzocht in 2012 en 2013 de mogelijkheid van volledig vrije
cabotage in heel Europa voor transporteurs uit alle lidstaten. Er zijn twee soorten volledig
vrije cabotage denkbaar.
In de oorspronkelijke betekenis blijft er een koppeling met een internationale rit: Vrije
cabotage zou dan betekenen het opheffen of verder versoepelen van de huidige normen
(maximaal zoveel ritten in zoveel dagen en dan die norm dan stapsgewijs verder
oprekken).
De andere betekenis is meer die van volledige vrijheid om in een andere lidstaat ritten op
te pakken, ook zonder de koppeling aan een internationale rit naar of van die lidstaat. Op
dat moment valt de chauffeur echter wel onder de arbeidsvoorwaarden van het land
waarin hij rijdt (detacheringrichtlijn).
De Nederlandse regering gaf al in januari 2013 aan voorlopig tegen verdere liberalisering
te zijn. In ieder geval zo lang er nog forse ongelijke condities van het wegvervoer in
Europa bestaan. Enige maanden later werd bekend gemaakt dat Europees Commissaris
Siim Kallas zijn liberaliseringplannen op de lange baan zou schuiven en eerst zou gaan
werken aan betere controle en naleving. Op de “dag van de chauffeur” in mei 2013 werd
dit gevierd als een overwinning. Toch sneeuwde het voorbehoud van de Europese
Commissie een beetje onder in de feestvreugde. Kallas zei dat hij de vrije cabotage niet
meer tot onderwerp van déze Commissietermijn rekende. Uitstel is geen afstel. Dat
betekent dat het een onderwerp wordt voor de volgende Europese Commissie en dat het
dus na de Europese verkiezingen van mei 2014 weer op de agenda komt.
De Cyprus-constructie
Wat is de Cyprus-constructie?
In de Cyprus-constructie (of Cyprus-route) is de werknemer in dienst van een bedrijf dat
gevestigd is op Cyprus. Het gaat vaak om een uitzend- of detacheringsbureau, maar het
kan ook een transportbedrijf of bouwbedrijf zijn. De werkzaamheden worden echter niet
uitgevoerd op Cyprus, maar (vaak voor bepaalde tijd) in een ander West Europees land
(bijvoorbeeld Nederland). Aangezien de premies voor sociale verzekeringen en de
belastingen op Cyprus erg laag zijn kan het Cypriotische bedrijf aan de inlener of
opdrachtgever lage tarieven in rekening brengen. De betrokken werknemers houden
netto ook nog eens relatief veel over aan hun loon omdat de inkomstenbelasting en
werknemerspremies laag zijn.
Geschiedenis van de Cyprus-constructie
In mei 2004 trad Cyprus toe tot de EU. Het land is voor bedrijven een belastingparadijs.
De vennootschapsbelasting is er zeer laag (10 procent) en dat geldt ook voor de
inkomstenbelasting en de sociale premies. Met de toetreding tot de EU werd ook de
‘moeder-dochter’-richtlijn van de EU in Cyprus van kracht.
Op basis van deze richtlijn is het voor bedrijven toegestaan om de winst van een
dochterbedrijf over te hevelen aan het moederbedrijf. Als die moeder in het fiscaalvriendelijke Cyprus zit, levert dit direct voordeel op. En dus werd Cyprus een
‘holdingparel’ in de EU. En niet alleen voor grote bedrijven: ook voor Mkb-bedrijven is het
voordelig om een holding in Cyprus te hebben. Eerder had Ierland ook zo’n status, maar
dat land heeft onder druk van EU zijn belastingen in 2004 juist verhoogd. Cyprus heeft
dat (nog) niet.
In 2011 werden bij een aantal grote infrastructurele projecten, zoals de bouw van de
kolencentrales in de Eemshaven en de aanleg van de Tweede Maasvlakte, constructies
aangetroffen waarbij uitzendkrachten formeel vanuit Cyprus naar dit werk werden
uitgezonden, maar zij waarschijnlijk nooit een voet aan wal in Cyprus hadden gezet. Het
ging daarbij om Oost Europeanen die eerder voor een Nederlands uitzendbureau waren
ingezet en na verloop van tijd terugkwamen via een uitzendbureau dat gevestigd was op
Cyprus.
Thuiswerken
Zolang een uitzendbureau kan aantonen dat de uitzendkracht normaliter in het thuisland
zijn werkzaamheden verricht, is de constructie legaal. Dat betekent dat de uitzendende
onderneming ‘substantiële werkzaamheden’ in het thuisland moet verrichten, en het niet
een brievenbusmaatschappij betreft. Het vestigingsland geeft vervolgens een verklaring
af waardoor de uitzendkracht of gedetacheerde tot twee jaar lang sociale premies blijft
betalen in het thuisland, terwijl hij elders in de EU werkzaam is. Cyprus zou dit soort
verklaringen vrij gemakkelijk afgeven aan binnen haar grenzen gevestigde
uitzendbureaus.
In augustus 2012 kwamen de eerste berichten over vrachtwagenchauffeurs uit Litouwen,
die in Nederland reden op een wagen met Cypriotisch kenteken voor een Cypriotisch
filiaal van een Nederlandse firma. Eind 2012 en begin 2013 kwamen er steeds meer
berichten. Daarbij werd niet altijd duidelijk of de chauffeur op de loonlijst staat van een
Cypriotisch filiaal/zuster van de transporteur (c.q. zijn ‘brievenbusfirma’) of dat er sprake
is van een uitzendconstructie.
Voor wat betreft het beroepsgoederenvervoer zijn er dus twee soorten Cyprusconstructie, nl. via een op Cyprus gevestigd transportbedrijf en via een Cypriotisch
uitzendbureau.
Misbruik Cyprus-route
Het is mogelijk om als West Europees (Nederlands) ondernemer een transportbedrijf op
Cyprus op te tuigen. Dat kan al voor een paar honderd euro per jaar. Het starten van
zo’n bedrijf kan vanuit Nederland en er zijn op Cyprus veel zaakwaarnemers die alle
formaliteiten afhandelen. Het personeel wordt vervolgens vooral in Nederland /West
Europa ingezet en niet in/op Cyprus. Premie- en belastingafdracht voor het personeel
vindt plaats in/aan Cyprus.
Omdat de premies en belastingen daar zeer laag zijn, kan er goedkoper gewerkt worden.
Het personeel betaalt de lage werknemerspremies en heeft het gevoel netto meer over te
houden aan het loon.
Werkland of premieland?
Mocht de werknemer werkloos worden dan geldt het werklandbeginsel. Werknemers uit
een EU-land die in een andere lidstaat werken dan waar zij wonen, vallen onder het
sociale zekerheidsstelsel van het werkland. Het maakt dan niet uit of de werkgever daar
ook gevestigd is. Dit zogeheten werklandbeginsel is het uitgangspunt van de EG
verordening sociale zekerheid 883/2004.
Indien deze werknemer in Nederland een uitkering zou krijgen heeft hij daar in ieder
geval minder (of geen) premie voor afgedragen in Nederland. Vandaar dat een deel van
kritiek zich ook richt op het mislopen van premies door de Nederlandse instanties.
Het is ook mogelijk om op Cyprus een uitzendbureau te beginnen en van daar uit nietCypriotische chauffeurs uit te zenden naar West Europese/Nederlandse transporteurs.
Het uitzendbureau moet daarvoor wel een aanwijzingbeschikking in Nederland aanvragen
(een eis in de Nederlandse transportwet), maar dat blijkt een formaliteit te zijn waarbij
de toewijzer (Kiwa) slechts toetst of het uitzendbureau is ingeschreven bij het
(Cypriotische) handelsregister als uitzendbureau en of de gegevens beschikbaar zijn voor
het Nederlandse handelsregister. Dat is vrijwel altijd het geval. Volgens de Cao moeten
inleners ook nog nagaan of het uitzendbureau NEN-gecertificeerd is, maar dat geldt
alleen voor inleners die zich aan de cao willen houden en zo lang deze algemeen
verbindend is verklaard.
Controle
De Cyprus-constructie is door vakbonden en SP aan de kaak gesteld. Op 24 maart 2013
heeft het ministerie van SZW geantwoord op Kamervragen van de SP over de Cyprusconstructie. Hieruit blijkt dat Cypriotische uitzendbureaus niet kunnen worden aangepakt
op grond van hun status of vanwege het uitzenden. Ze kunnen moeiteloos een
aanwijzingbeschikking krijgen en ze zijn dus een ‘echt’ uitzendbureau dat mag uitzenden
in het beroepsgoederenvervoer en niet handelt in strijd met de transportwet en de daarin
genoemde eis van dienstbetrekking. Ze kunnen ook niet worden aangepakt op grond van
de vestigingsvoorwaarden zoals genoemd in EG-verordening 1072/2009.
Vorig najaar (26-11-2013) oordeelde de Sociale VerzekeringsBank (SVB) dat zowel het
Cypriotische uitzendbureau als de Nederlandse chauffeurs tóch de Nederlandse sociale
premies verschuldigd waren. De SVB deed dit op basis van de EG-verordening
betreffende de coördinatie van sociale zekerheidsstelsels (883/2004). In die verordening
staat dat indien de betrokken werknemers een substantieel deel (25% of meer) van hun
werkzaamheden verrichten in het land waar ze wonen, ze onder het sociale
verzekeringsstelsel van het woonland vallen en dus ook daar premies moeten afdragen.
Als niet zo is, dan is de sociale wetgeving in het formele vestigingsland van de werkgever
(dus in dit geval: Cyprus) van toepassing. Voor Nederlandse chauffeurs die via de
Cyprus-constructie in Nederland werken moeten dan dus toch Nederlandse premies
worden afgedragen. Ze verrichten immers een substantieel deel van hun werk in
Nederland. Daarmee is het ook voor “Cypriotische” transportondernemers lastiger
geworden om Nederlandse chauffeurs in (hun) vaste dienst permanent in Nederland te
laten rijden. Er kan hier geen keuze gemaakt worden voor de Cypriotische sociale
zekerheid omdat de werknemers een substantieel van het werk in hun woonland
verrichten.
Voor buitenlandse chauffeurs (bijvoorbeeld uit Oost Europa) die in Nederland rijden en
via de Cyprus-constructie geldt natuurlijk dat ze geen substantieel deel van hun
werkzaamheden in hun woonland (in Oost Europa) verrichten. Ze werken immers vooral
in Nederland, voor een Cypriotisch bedrijf. Dus vallen ze onder de premieverplichtingen
van de werkgever (op Cyprus). Voor hen moeten dus de lagere Cypriotische premies
worden afgedragen.
Verdringing
Als gevolg van de stellingname van de SVB en het risico op naheffing van (Nederlandse)
sociale premies is het voor Cypriotische uitzendbureaus die in het Nederlandse
beroepsgoederenvervoer willen uitlenen niet langer aantrekkelijk om Nederlandse
uitzendchauffeurs in te zetten. Het uitzenden van chauffeurs met nationaliteit van een
MOE-land lijkt wel financieel aantrekkelijk te blijven. Als gevolg hiervan stelde één van
de leidende uitzendbureaus (AFMB) vervolgens dat ze zich vanaf 1 januari 2014 zouden
inzetten om bij hun inleners de Nederlandse uitzendchauffeurs te laten vervangen door
uitzendchauffeurs uit de MOE-landen.
Daarmee lijkt de aanpak van een (op zich al tot verdringing leidende) schijnconstructie
geleid te hebben tot nog explicietere verdringing. FNV Bondgenoten richtte zich hierop
half januari 2014 tot minister Assher om deze constructie aan te pakken.
De minister antwoordde op 10/2/2014 het lastig te vinden om er precies op in te gaan.
Hij was blij met het signaal en zei bezorgd zijn dat de Europese regels op ongewenste
wijze worden benut. Het ministerie van SZW zal het signaal inbrengen in de
Administratieve Commissie, het overlegorgaan van de Europese Commissie over sociale
zekerheid. Wel merkte de minister op dat de bedoeling van de EU verordening inzake
coördinatie van sociale zekerheidsstelsels bedoeld is om mensen te beschermen die
tijdelijk in een andere lidstaat gaan werken of daar worden gedetacheerd. De minister
vindt dat een werknemer voorafgaand aan zijn detachering minimaal een maand
verzekerd moet zijn geweest op grond van het sociale zekerheidsstelsel in de
detacherende lidstaat. Dus: de Pools chauffeur die door het Cypriotische uitzendbureau
naar Nederland wordt uitgezonden om bij een Nederlandse transporteur dienst te doen
en dan onder de sociale zekerheid van Cyprus valt zou wat de minister betreft eerst een
maand in Cyprus verzekerd moeten zijn geweest. Daarmee geeft de minister de geest
van de regeling aan: teneinde de opbouw van sociale rechten van werknemers die
grensoverschrijdend werken (of geheel of gedeeltelijk in het buitenland worden
gedetacheerd) te beschermen is deze regel gemaakt: Hun rechten verbrokkelen niet,
maar worden óf in het woonland óf in het vestigingsland van de werkgever opgebouwd.
De Cypriotische uitzenders leggen de nadruk op de letter van de verordening. Er wordt
niet beoogd de mensen te beschermen tegen verbrokkeling van hun sociale zekerheid als
gevolg van detachering of het werken in meerdere landen tegelijk. Maar er wordt vooraf
een financieel goedkope constructie gezocht en daarna worden de mensen
gedetacheerd/uitgezonden.
Een harde juridische uitspraak over “letter of geest” van deze verordening ligt er echter
niet. Daarmee is er voorlopig nog ruimte voor deze constructie.
Peter van der Eijk
Sectormedewerker
(1 maart 2014)