Tiemeijer opinieonderzoek

W.L. Tiemeijer, Het geheim van de burger; Over staat en opinieonderzoek 2006.
De essentie van democratie is dat de ‘wil van het volk’ op de één of andere manier vertaald
wordt in besluitvorming. Dat roept vragen op naar:
- de wil van het volk: is dat de wil van de meerderheid, of is dat een wil van betrokken
of deskundig volksdeel? Heeft het volk wel over allerlei onderwerpen een mening? En
hoe om te gaan met de verschillende ‘willen’ van verschillende groepen die deel
uitmaken van ‘het volk’?
- de vertaling in besluitvorming: wat is de betekenis van representatie, hoe om te gaan
met conflict en machtsverschillen, hoe gebeurt agendasetting, wat zijn de effecten van
kennisverschillen tussen burgers en bestuurders en op welke manier kan evenwichtige
besluitvorming enkelvoudige kwesties overstijgen zonder ‘los’ te raken van de wil van
het volk?
- de kenbaarheid van de ‘wil van het volk’: zijn deliberatie, verkiezingen,
opiniepeilingen of monitors geschikte instrumenten om te weten te komen wat het
volk wil of vindt? Wat maakt die instrumenten meer of minder geschikt?
Politiek cynisme en afnemend vertrouwen in de overheid worden verklaard uit de constructie
van een ‘kloof’ tussen overheid en burgers. Die constructie komt onder meer voort uit de
suggestie dat het mogelijk en wenselijk zou zijn om responsief te zijn voor alle burgers, en uit
de aandacht voor onvrede en tegenstand.
Opinieonderzoek construeert en vergroot politieke tegenstellingen, waardoor er een beeld
ontstaat van een gepolariseerde samenleving en van een kloof tussen burgers en staat. Dat
beeld heeft vervolgens weer z’n effect op de legitimiteit van de overheid; mensen ‘zien’
immers dat er grote tegenstellingen zijn tussen de opvattingen van burgers en het handelen
van de overheid. Er ontstaat incongruentie tussen de feitelijke vormgeving van de democratie
(representatief, coalitieregeringen) en het type democratie dat in de collectieve verbeelding
wordt gesuggereerd (plebiscitair, elk onderwerp afzonderlijk op zijn merites beoordelen).
Toch zijn er belangrijke redenen om structureel opinieonderzoek uit te voeren, in een poging
tot rationalisering van het openbaar bestuur door middel van betere descriptieve representatie
van de samenleving:
1. Opinieonderzoek compenseert vertekeningen in de ‘publieke opinie’ ten gunste van
actieve burgers, door aanvullende informatie in te brengen over de opinies van nietactieven.
2. informatiegaring die essentieel is om conflicten tussen maatschappelijke groepen op te
lossen mag niet afhankelijk zijn van de voorkeuren van de groep waarvan de
vertegenwoordigers op dat moment toevallig de macht hebben, dus opinieonderzoek
moet worden geinstitutionaliseerd;
3. alleen door een institutionalisering van opinieonderzoek wordt het systeem intelligent.
Het maakt het ‘van buiten naar binnen denken’ onafhankelijk van de intenties van
personen die de staat bevolken;
4. Juist omdat opinieonderzoek politieke implicaties heeft, moet het op afstand worden
gehouden van de politici van het moment en moet het dus worden
geinstitutionaliseerd.
Er zijn verschillende soorten burgers, en een relevant onderscheid is dat tussen mensen die
graag maximale vrijheid hebben, en mensen die vooral behoefte hebben aan leiding en
zekerheid. Naarmate democratische en bestuurlijke vernieuwing meer tegemoet komt aan de
wensen van de actieven, degenen die vrijheid, inspraak en politieke participatie willen,
verliezen de burgers die liever vertegenwoordigd worden op basis van de huidige
taakverdeling. Dit leidt eerder tot meer onvrede dan minder.
Beleid wordt veel minder dan vroeger in Den Haag gemaakt. Het beleid dat uiteindelijk wordt
vastgesteld in het parlement is steeds vaker het resultaat van talloze microbesluiten in formele
en informele netwerken, waarin allerlei actoren en maatschappelijke deelsystemen zijn
vertegenwoordigd. Het gevaar is dat in zo’n proces van bottom-up volkssoevereiniteit,
politiek niet-georganiseerde en politiek inactieve burgers niet meer worden gehoord.
Democratische vernieuwing wordt altijd aanbevolen vanuit de gedachte dat burgers meer
invloed krijgen, maar meer invloed van de ene groep betekent automatisch minder invloed
van een andere groep. Er wordt dus iets beloofd dat niet waargemaakt kan worden, en
impliciet wordt het politieke cynisme gevoed. De boodschap dat de politiek responsiever kan
worden voor alle burgers, impliceert immers dat het bestaande gebrek aan responsiviteit
verklaard moet worden uit de particuliere belangen van politici.
Opinie-onderzoek als instrument
De representativiteit, validiteit en betrouwbaarheid van enquêtes, focusgroepen enz. met als
doel te meten wat het volk vindt of wil, zijn problematisch. Typische problemen:
- non respons
- interpretatie en generalisatie door onderzoekers
- vertekeningen door ambiguïteit, beschikbaarheid van antwoordcategorieën,
formulering, vraagvolgorde, interviewsituatie
- actuele informatie in media of sociale omgeving: priming
Dergelijke problemen kunnen door een zorgvuldige onderzoeksopzet wel worden verminderd.
Bovendien is opinieonderzoek niet perse minder representatief, valide of betrouwbaar dan
andere vormen van informatiegaring.
Er zijn vier bronnen van informatie die iets zeggen over de ‘algemene wil’ (de ‘publieke
opinie’):
Mening parlement
Principe: verkiezingen
Intrinsieke bias: selectie van besten
Belangengroeperingen / interactieve beleidsvorming
Principe: zelforganisatie en
Intrinsieke bias: selectie naar vaardigheid, motivatie, gelegenheid
Media
Principe: nieuws
Intrinsieke bias: medialogica, selectie van wat recent en concreet is veranderd, georiënteerd
op de staat
Opinie-onderzoek
Principe: sampling
Intrinsieke bias: afhankelijk van steekproefcriteria
Principiële issues bij democratische besluitvorming
Het is de vraag of ieders mening even zwaar moet tellen bij de keuze van beleidsoplossingen.
Beleidsmakers dienen niet alleen te kijken naar de wenselijkheid van maatregel x als zodanig,
maar ook naar alternatieve beleidsopties, naar kosten, voor- en nadelen van alle opties, de
kans van slagen, risico’s en onzekerheden, gevolgen voor andere beleidsterreinen, trade-offs
etc.
Het bezwaar tegen opinieonderzoek is dat daarin weinig geïnformeerde of doordachte opinies
net zo zwaar tellen als goed geïnformeerde en weloverwogen opinies.
De grote invloed van de media (via priming) op de uitkomsten van opinieonderzoek,
impliceert dat een grotere responsiviteit voor opinieonderzoek meer invloed van de media op
politieke besluitvorming betekent.
Retorisch gebruik van opinieonderzoek
Politici gebruiken resultaten van opinieonderzoek vaak om hun voornemens kracht bij te
zetten.
Opinieonderzoek kan maatschappelijke spanningen en conflicten zichtbaar maken, en dat is
wenselijk omdat nieuwe opties en compromissen alleen bedacht kunnen worden uit de
confrontatie van onverenigbare belangen.
Opinieonderzoek kan dienen om draagvlak voor beleid te peilen, nodig voor de legitimiteit
van dat beleid en uiteindelijk van de staat. Het risico is wel dat opinieonderzoek de suggestie
wekt dat de overheid allerlei maatschappelijke problemen moet oplossen, terwijl dat vaak niet
kan of het niet gewenst is dat de overheid zich met die problemen bemoeit. Als uit peilingen
blijkt dat mensen steeds iets anders willen dan de overheid doet (wat veel voorkomt vanwege
de gebrekkige informatiepositie van respondenten) ontstaat de indruk dat de overheid niet
‘luistert’.
Tweedelingen die oprijzen uit opinieonderzoek zijn geconstrueerde tweedelingen, omdat niet
alle nuances en ambivalenties zichtbaar gemaakt kunnen worden. Ook biedt het instrument
geen ruimte voor informatie-uitwisseling en overtuiging die tot meer overeenstemming zou
kunnen leiden. Daardoor leidt kwantitatief opinieonderzoek tot een meer gepolariseerd beeld
dan de werkelijkheid rechtvaardigt. Aangezien de samenleving deels wordt geconstitueerd
door hoe deze wordt voorgesteld, kan men dus stellen dat de ‘kloof’ deels het gevolg is van
dit soort onderzoek.
Dialectiek van angst en geruststelling
Politieke leiders creëren angst, door te wijzen op allerlei bedreigingen waarvoor zij de beste
oplossing zeggen te bieden. De politiek voorziet in een voortdurende stroom van symbolen,
betekenissen, mythen en rituelen die angst en onzekerheid kunnen reduceren, en die het idee
geven van greep op de samenleving. Andersom levert het aanbieden van oplossingen of
geruststelling wel het idee op dat er kennelijk problemen of gevaren zijn. Opinieonderzoek
draagt aan dat mechanisme bij, doordat mensen geconfronteerd worden met kwesties waar ze
zonder het onderzoek nooit aan zouden hebben gedacht.
Voordelen van ongekendheid
Informatie leidt niet altijd tot betere besluiten, meer inzicht of beter onderbouwde opinies. Het
is bijvoorbeeld makkelijker voor burgers een besluit te accepteren wanneer zij geloven dat dit
besluit de wil van de meerderheid representeert zoals die resulteert uit het democratische
debat in de volksvertegenwoordiging. Parlementaire besluiten ontlenen hieraan hun
legitimiteit. Als uit opinieonderzoek blijkt dat een voorgenomen besluit slechts de wens van
een minderheid representeert, wat heel vaak voorkomt dankzij de single-issue-effecten van
opinieonderzoek, verkleint het draagvlak (zie ook Rosanvallan: de samenleving bestaat uit
voortdurende wisselende constellaties van minderheden die ergens vóór zijn; er is heel vaak
een meerderheid te construeren die ergens tegen is).
T.b.v. de strategie van regering en BZK:
“Uit een analyse van Van de Walle (2004) blijkt dat lage scores op de vraag naar het
vertrouwen in de Belgische overheid weinig te maken hebben met het feitelijk of
waargenomen presteren van overheidsinstanties. Veel belangrijker was dat in 1991 Guy
Verhofstadt zijn veelbesproken en invloedrijke burgermanifest publiceerde, waarin hij als één
der eersten de kloof tussen burger en overheid problematiseerde, en enkele maanden later het
Vlaams Blok het politiek establishment hardhandig wakker schudde door voor het eerst een
fors aantal stemmen te winnen (‘zwarte zondag’). Plots kwam de kloof tussen burger en
politiek in het brandpunt van de belangstelling. “[W]hile it was not a topic of discussion
before, the gap between citizen and government moved to the core of political debate in just a
matter of months.” Kort daarna werd een sterke daling van het vertrouwen in de overheid
gemeten. Deze hield aan tot circa 1998, om vanaf dat moment te gaan stijgen tot weer
ongeveer het oude niveau in 2000. Eén van de factoren in het herstel is de andere retorische
strategie van de regering van – inmiddels premier – Verhofstadt die in 1999 aantrad. “[T]he
new government in 1999 had a discourse that was fundamentally different from what was
heard under the prefious government, and it was almost undconditionally positive […]
Contrary to the strategies that had been used until then, distrust was proclaimed as non-issue,
and those still referring to it were stigmatized as negativists. Just as the gap came into
existence by putting it on the political agenda, it seems to have disappeared by taking it off the
agenda.” Wat volgens Van de Walle in 1991 en 1999 veranderde, waren niet zozeer de reële
omstandigheden, als wel de definitie daarvan door de politieke elite als zijnde wel of niet
problematisch. Dit weerklonk vervolgens als een echo in de opiniepeilingen.” (blz. 526)