HC 4, 1 maart 2013 Grondrechten – Vrijheid van meningsuiting

HC 4, 1 maart 2013
Grondrechten – Vrijheid van meningsuiting
Vrijheid van meningsuiting: Het recht om openbaar te communiceren. Drie vragen daarbij:
- Dat je mag communiceren is duidelijk, maar kan de overheid je belemmeren om een mening te uiten?
- Wat mag je communiceren? Misschien mag je niet iedere mening uiten.
- Hoe mag je je mening uiten? Het middel dat je gebruikt is van belang.
Het recht op vrije meningsuiting bestaat eigenlijk niet, er zijn wel artikelen die elementen van deze vrijheid
garanderen. Onze grondwet garandeert van oudsher de vrijheid van drukpers. Dit is door de Belgen in onze
grondwet van 1815 gepleit, zij wilden geen censuur. Wat nu art. 7 lid 1 is, dat bestond al in 1815. Sinds die tijd
is de formulering niet meer gewijzigd. Het gaat in dat artikel om het uiten van meningen door middel van de
drukpers; er is geen voorafgaand verlof nodig ‘om iets op te schrijven’. De bepaling richt zich alleen op de
drukpers, daarom is er een lid aan toegevoegd, lid 3. Dit zou je wel een recht op vrije meningsuiting kunnen
noemen. Het gaat in dit lid om de inhoud van alle andere middelen dan in lid 1 en lid 2 genoemd.
Art. 10 van het EVRM garandeert ook een vrijheid van meningsuiting. Het heeft een aanvullende werking op het
artikel in de Grondwet. In artikel 7 van de Grondwet vallen gevoelens en idealen, artikel 10 EVRM beschermt
ook feiten die je vrij mag uiten, het ontvangen of verzenden van inlichtingen. Het EVRM beschermt dus een
groter gebied. Lid 2 van artikel 10 EVRM geeft een hoop beperkingsclausules. De reikwijdte van artikel 7
Grondwet is veel smaller, maar de bescherming is weer sterker. Het IVBPR gaat nog iets verder, die zegt dat je
het recht hebt om actief op zoek te gaan naar informatie, te vergaren.
In art. 7 Grondwet gaat het om het openbare van gedachten en gevoelens, niemand heeft voorafgaand verlof
nodig om gedachten en gevoelens te openbaren. Men heeft lang aangehouden dat het hierbij ging om een ‘echte
mening’, dus niet om feiten. Dit is aan het veranderen, rechters leggen de wet steeds meer uit naar aanleiding van
het EVRM. Ook feitelijke mededelingen en inlichtingen worden meer geaccepteerd onder dit artikel. Het hoeft
niet meer per se om een mening te gaan.
Een belangrijke uitzondering blijft artikel 7 lid 4 Grondwet; de eerst drie leden zijn niet van toepassing op het
maken van handelsreclame. Aan handelsreclame hangt geen bescherming van artikel 7 Grondwet vast. Artikel
10 EVRM en het IVBPR maken dit onderscheid niet.
Het maakt uit welk middel je gebruikt in het uiten. In artikel 7 wordt het gebruik maken van de drukpers
beschermd, maar deze gebruiken we niet meer. De rechter heeft het begrip drukpers opgerekt. Alles wat met
letters te maken heeft, met leesbare tekens, valt onder de bescherming van artikel 7 lid 1 GW. Deze bescherming
blijft sterker dan de mondelinge uitingen.
Artikel 7 lid 3 heeft betrekking op mondelinge uitingen, maar bijvoorbeeld ook over het opvoeren van een
toneelstuk of het laten zien van een film. Deze bescherming gaat minder ver dan die van het geschreven woord.
Artikel 10 van het EVRM maakt dit onderscheid helemaal niet en artikel 19 IVBPR ook niet.
Je kunt je mening ook uiten door een betoging, door een demonstratie. Vroeger liepen mensen rond met
‘sandwichborden’. Het was de vraag of dit ging om een vrijheid van drukpers. De HR oordeelde dat dit niet zo
was, omdat zij in een groep met die borden liepen. Het zou hier gaan om een betoging. Het recht van betoging
wordt erkend behoudens ieder verantwoordelijkheid jegens de wet. Ga je betogen, dan is dat iets wat de
openbare orde meer belast dan het uitdelen van een flyer. Deze betoging is in artikel 9 GW gecodificeerd en
heeft sterkere beperkingsclausules dan de vrijheid van drukpers.
- Vrijheid van letters; artikel 7 lid 1 GW.
- Vrijheid van het uiten van gesproken woorden, bijvoorbeeld door een toneelstuk; artikel 7 lid 3 GW.
- Betoging; artikel 9 GW.
Het EVRM kent geen vrijheid van betoging. Het EVRM biedt daarom geen oplossing voor bescherming van
deze bepaling.
De HR oordeelde dat er in artikel 7 twee rechten besloten zitten; het recht om iets te uiten als eerste. Maar deze
heeft geen betekenis als je dat niet mag verspreiden. Dat zou betekenen dat je wel iets mag opschrijven, maar het
aan niemand anders mag laten zien. De HR zei dat er een aanvullend recht in besloten zat, het recht om te
verspreiden. Deze jurisprudentie was ongelukkig, omdat het de vraag blijft wie er beperkingen mag stellen aan
welke bepaling.
Het arrest Tilburg loste dit op. Hierin vond men dat je het openbaringsrecht kon beperken door alleen de formele
wet en het verspreidingsrecht ook door lagere wetgeving. Ga je je mening verspreiden, dan raak je de openbare
orde en het ligt voor de hand dat bijvoorbeeld de gemeente dit kan oplossen, en niet alleen de wetgever. Een
beperking door een lagere wetgever mag geen betrekking hebben op de inhoud die er verspreid wordt. De inhoud
kan alleen worden beperkt door de formele wetgever.
Wat de gemeente ook niet mag is het hanteren van een algemeen vergunningenstelsel voor het verspreiden van
bijvoorbeeld folders. Niemand moet voorafgaand verlof nodig hebben in het uiten (art. 7 GW).
Een andere beperking; als de gemeente een beperking wil op het verspreiden, dan mag een algemeen middel niet
in zijn geheel verboden worden. Het folderen in zijn algemeenheid mag niet verboden worden, dit is een
zelfstandig middel van verspreiding.
Art. 7 lid 3 GW; andere middelen dan geschreven letters. Ook hiervoor mag er geen algemeen
vergunningenstelsel worden gehanteerd, bijvoorbeeld voor het houden van toneelstukken. De jurisprudentie voor
artikel 7 lid 1 GW wordt ook wel doorgevoerd voor lid 3.
Artikel 9 van de grondwet is niet uitgebreid; het recht op betoging behoudens ieder verantwoordelijk volgens de
wet. Lid 2; de wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of in het
kader van openbare orde. ‘De wet kan regels stellen’ betekent dat er gedelegeerd mag worden. Er is een aparte
wet naar aanleiding van dit artikel gemaakt; Wet Openbare Manifestatie (WOM). Als je wilt gaan demonstreren
moet je dit kennis geven aan de burgemeester, een melding doen. Op grond van die melding kan de
burgemeester bepalen of het wel of niet door gaat. Hij kan dan middelen inzetten en de demonstratie ook
verbieden; alleen op basis van criteria van tijd en plaats en niet op grond van de inhoud. Is een burgemeester
bang voor verstoring van de openbare orde, dan mag hij een betoging op grond hiervan tegenhouden. Als de
veiligheid niet kan worden gegarandeerd, kan hij de demonstratie verbieden. Zijn er bijvoorbeeld te weinig
politieagenten, dan moet er een grens worden getrokken.
In beginsel mag je je vrijheid openbare door de drukpers en door een demonstratie. Soms heb je wel een
vergunning nodig, maar er mag geen algemeen vergunningenstelsel zijn.
Vragen: (1) welke gedraging valt onder het artikel? (2) In hoeverre zijn er beperkingen mogelijk? (3) Hier
tussenin zit de vraag wie het grondrecht kan inroepen en ten opzichte van wie?
De huidige opvatting is dat iedereen een beroep kan doen op grondrechten en dus ook op de vrijheid van
meningsuiting. Dit kan beperkt worden, bijvoorbeeld op grond van de Ambtenarenwet. Een hoge ambtenaar kan
minder zeggen dan een lage ambtenaar. Je mag niet zomaar alles zeggen in het openbaar. Arrest De Schans; ook
gedetineerden hebben het recht om te vergaderen. In dit arrest bleek dat de directeur vond dat er niet vergaderd
kon worden omdat er niet voldoende beveiliging was om de vergadering te begeleiden. Uit zijn functie vloeide
voort dat hij dit grondrecht mocht beperken.
Ten opzichte van wie kan het grondrecht worden ingeroepen? In beginsel gaat het om een verticale relatie;
tussen burger en de overheid. Maar kan dit ook in relatie tot een ander individu; horizontaal? Bijvoorbeeld je
buurman of je werkgever? Het komt wel eens voor dat rechters een beroep op artikel 7 GW honoreren als het
gaat om een horizontale relatie. Echtpaar Goeree gaf een streng Christelijk blaadje uit dat vermeldde dat de
joden de holocaust zelf hadden uitgelokt. Joodse organisaties wilden dat dit blaadje niet werd verspreid en
vroegen dit aan de rechter. De rechter moest volgens deze organisaties censuur plegen. De rechter vond dat het
beroep op artikel 7 GW door het echtpaar Goeree geldig was. Maar als dit blaadje uitgedeeld zou blijven
worden, dan plegen zij een onrechtmatige daad jegens de joodse organisaties. Maar 6:162 BW heeft geen
specifiek doel om artikel 7 GW te beperken. Het is een matige redenering, maar deze komt dan ook alleen voor
bij horizontale relaties. Zou de rechter de vordering toewijzen, dan zou deze censuur plegen. Maar deze behoort
ook tot de overheid. Maar kennelijk geldt het verbod op censuur niet voor de rechter. Dit is vreemd, maar
toegestaan omdat het gaat om een horizontale relatie en niet over een relatie tussen de overheid en de burger.
Dat je mag communiceren staat vast, dit staat goed vastgelegd. Wat je mag communiceren is ook sterk
gegarandeerd, alleen dat wat door de formele wetgever is verboden mag niet. Hoe je mag communiceren wordt
uitgesplitst door de Grondwet; per middel wordt bepaald of het wel of niet mag. Nuances tussen middelen zitten
niet in artikel 10 EVRM en 19 IVBPR. Artikel 10 EVRM is echter heel breed en garandeert een brede uiting van
de mening, er kan dus snel een beroep op worden gedaan. In hoeverre er beperkt kan worden zegt de Grondwet
niet, maar het EVRM wel; het moet noodzakelijk zijn in een democratische rechtsorde. Het gaat om
proportionaliteit en subsidiariteit, gaat de beperking te ver?
HC 5, 8 maart 2013
Buitenlandse betrekkingen
1. De krijgsmacht
Art. 96 GW: het Koninkrijk wordt niet in oorlog verklaard dan na voorafgaande toestemming van de StatenGeneraal. Tot en met de 19e eeuw vonden we dat Staten het recht op oorlog hadden (‘casus belly’), bijvoorbeeld
door het ontvoeren van de vrouw van de koning. Dit mag niet meer op grond van artikel 96 GW. De
aanvalsoorlog mag niet meer. De regering is bevoegd om zo’n in oorlogsverklaring te doen, met voorafgaande
toestemming van de Staten Generaal. Er zijn hier echter uitzonderingen op als er een feitelijke staat van oorlog
is. De consequentie daarvan is dat je soms in oorlog kunt zijn zonder juridische grondslag.
Sommige delicten kunnen alleen in oorlogstijd gepleegd worden, er zijn rechtsgevolgen voor militairen. De
oorlog tegen het terrorisme, zoals de Amerikanen dat noemen, zorgt er voor dat het delict ‘helpen van de vijand’
strafbaar is.
Art. 97 GW: om het koninkrijk te verdedigen en te beschermen en de internationale rechtsorde te bevorderen en
de handhaven, is er een krijgsmacht. Het zijn drie taken:
1). Het verdedigen van het land. Hieronder valt ook de collectieve zelfverdediging, bijvoorbeeld in
samenwerking met de NAVO. Binnen de NAVO bestaat een verplichting tot collectieve zelfverdediging. Een
aanleiding tot collectieve zelfverdediging was ‘9/11’, de aanval op de Twin Towers. Amerika ‘eiste’ dat zijn
bondgenoten hielpen bij de zelfverdediging. Dit gebeurt op basis van artikel 5 van het NAVO-verdrag.
2). De belangen van het Koninkrijk behartigen.
3). De handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde. Het gaat dan bijvoorbeeld om humanitaire
interventies. Voorbeelden nu zijn ‘onze’ hulp in Afghanistan en Somalië. De krijgsmacht moet steeds handelen
conform het VN-Handvest.
Art. 100 GW; de regering verstrekt de Staten Generaal vooraf inlichtingen over de inzet of het ter beschikking
stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde.
Het oppergezag op het leger berust bij de regering (97 lid 2 GW). Dit betekent dat de regering als enige waar en
wanneer en met welk doel de militairen worden ingezet.
Artikel 100 GW heeft een actieve inlichtingenplicht. De Staten Generaal gaat vaak uitgebreid in op de
uitzending van militairen. Er is geen instemmingsrecht van de Staten Generaal, maar er bestaat wel de wens tot
een breed politiek draagvlak. Taken van het leger liggen tegenwoordig in de internationale sfeer.
2. Verdrag sluiting
1) Onderhandeling en sluiting. De eerste stap is onderhandeling die leidt tot verdragsluiting. Soms loopt de
onderhandeling jaren lang voordat er iets uitkomt. Momenteel zijn er 262 verdragen in onderhandeling
bijvoorbeeld. Verreweg de meeste onderhandelingen worden gedaan door ambtenaren, bijvoorbeeld de
voorbereiding. De verantwoordelijkheid ligt bij de minister.
Art. 90 GW: de regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde. De regering is bevoegd om
internationale verdragen te sluiten. De regering doet dit namens het Koninkrijk. Het is belangrijk dat staten
erkend worden om mee te mogen doen in het sluiten van verdragen. Nederland heeft erkenning vanaf 1648 en
sindsdien doet Nederland mee op dat vlak.
Art. 90 GW is idealistisch, het is een opdracht aan de regering. Als het aan Nederland ligt dan wordt er een
geweldige internationale wereld opgericht. Dit is deels idealistisch, maar ook weer niet. Nederland is een
handelsnatie en daarvoor is het handig dat er verdragen te sluiten zijn en dat problemen niet opgelost hoeven te
worden met oorlog. Het is dus ook pragmatisch.
Alle ministers zijn betrokken bij de internationale betrekkingen, niet alleen de minister van Buitenlandse Zaken.
Als er over wordt gegaan tot verdrag sluiten, dan kun je een verdrag bilateraal of multilateraal sluiten. Bilateraal
is tussen twee landen, multilateraal met meerdere landen. Bij de sluiting moet je bedenken voor wie het verdrag
gaat gelden. Veel verdragen die Nederland sluit, worden niet gesloten voor Curaçao en de andere delen van het
Koninkrijk, dit moet worden aangegeven in het verdrag. Het rechtsgevolg van het sluiten van een verdrag is dat
de tekst vast staat. Na het vaststellen kom je in de fase van goedkeuring.
2) Goedkeuring.
Is goedkeuring vereist, dan kan dit uitdrukkelijk bij wet (4 Rijkswet Goedkeuring en Bekendmaking Verdragen)
of stilzwijgend (5 Rijkswet GBV). Verreweg de meeste verdragen worden stilzwijgend goedgekeurd. Moet er
wel uitdrukkelijk worden goedgekeurd, dan gebeurt dit bij wet. Soms mag de regering echter niet meewerken
aan besluiten van de Europese Unie. Het rechtsgevolg van goedkeuring is een machtiging dat Nederland aan een
verdrag gebonden kan worden; ratificatie.
Hoeft er niet goedgekeurd, dan staat dit in artikel 7 van de Rijkswet GBV. Verdragen die niet goedgekeurd
hoeven te worden zijn vaak technische verdragen, verdragen die maar kort lopen en verdragen die geheim
moeten blijven.
Art. 91 lid 3 GW; Indien een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig
afwijken noodzaken, kunnen de kamer de goedkeuring alleen verlenen met ten minste twee derde van het aantal
uitgebrachte stemmen. De opzegging van zo’n verdrag heeft ook een twee derde meerderheid nodig.
Maar wat is nou afwijken van de Grondwet? Het afwijken van de letter van de Grondwet, daar is 91 lid 3 GW
voor nodig. Het afwijken van de ‘geest’ van de Grondwet, daar is geen bepaling voor nodig. De meerderheid van
de beide kamers bepaalt of er sprake is van afwijking van de Grondwet.
Mag er worden afgeweken van het Statuut? De regering vindt van wel, maar er zijn velen die vinden van niet.
Aangenomen moet worden dat er niet van het Statuut mag worden afgeweken.
3. Ratificatie (bekrachtiging).
Is er goedkeuring, dan is er machtiging voor de regering om het Koninkrijk te binden. Dit hoeft echter niet, de
regering hoeft geen gebruik te maken van de gegeven machtiging. Het kan zijn dat er twijfel bestaat over wat er
afgesproken wordt. Soms vinden de Staten Generaal dat er bepaalde delen duidelijker moeten worden gemaakt.
Je kunt ook een voorbehoud bedingen.
Ratificatie; het land wordt gebonden. Die bevoegdheid berust bij de regering op basis van artikel 90 GW. De
ratificatie moet de voorwaarden van een verdrag weerspiegelen. Er zijn twee manieren;
-Bilateraal; tussen twee landen onderling. Een plechtige oorkonde wordt uitgewisseld.
-Multilateraal; er is een verdragsstaat die de oorkonde van ratificatie bewaard.
4. Bekendmaking
De Rijkswet zegt dat er bekend wordt gemaakt in het Tractatenblad.
5. Inwerkingtreding
Dit is bijna altijd geregeld in het verdrag zelf. Het is vaak na een bepaalde periode nadat verdragsstaten hebben
geratificeerd.
Samenvattend; Onderhandeling en sluiting doen dus de regering. Dan keurt de Staten Generaal goed. Die geeft
wel of niet een machtiging tot binding aan de regering. De laatste stap is ratificatie met bekendmaking en
inwerkingtreding.
3. De doorwerking van internationaal recht
‘Pacta sunt servanda’; je bent verplicht een verdrag na te leven. Dit richt zich tot de verdragsluitende partij. Naar
internationaal recht mag Nederland geen nationaal recht voeren dat in strijd is met gesloten verdragen.
Geldt dit internationale recht nou ook in Nederland? Kunnen Nederlandse burgers gebonden worden aan het
internationale recht? Kunnen die worden opgelegd?
- Monisme; de gedachte dat er één wereld rechtsgemeenschap is en dat de staten daar onderdeel en deel van zijn.
Nationaal recht is een onderdeel van de grotere gemeenschap. Het internationale recht zou vanzelfsprekend
doorwerken in het nationale recht en verdragen zijn dan hoger.
- Dualisme; nationaal recht is geen onderdeel van internationaal, er zijn twee gescheiden werelden. Ze bestaan
naast elkaar, maar zijn niet aan elkaar gebonden. Nationaal recht is waar burgers aan gebonden zijn,
internationaal recht bindt staten. Er is een democratisch motief. Burgers moeten zelf kunnen besluiten over de
regels die hen binden.
Beide vormen hebben hun voor- en nadelen. Een ander mogelijkheid is incorporatie versus transformatie. Dit
zegt iets over hoe wordt omgegaan met de doorwerking van internationaal recht.
- Incorporatie; ook wel een adoptiesysteem. Internationaal recht wordt door het nationale staatsrecht
overgenomen. Je hoeft het niet apart om te zetten. Meestal is dat tot op zekere hoogte.
- Transformatie; internationaal recht werkt niet rechtstreeks door, maar moet worden omgezet. Een voorbeeld is
het Britse stelsel. In Groot Brittannië kan je geen beroep doen op het EVRM, alleen op de wet die het EVRM
omzet in nationaal recht.
Het Nederlandse incorporatiestelsel
De meeste regels werken door in nationaal recht, maar sommige ook weer niet. De Grondwet bepaalt welke
regels wel en welke niet.
Doorwerking; arrest Grenstractaat Aken (‘de deur is open’). Werkt het internationaal recht door? Er is een regel
van ongeschreven staatsrecht dat er sprake is van doorwerking voor zover er bij wet niet iets anders is bepaald.
Conforme interpretatie; de veronderstelling dat de wetgever niet wilde afwijken van een verdrag wordt
aangenomen. Je interpreteert zo dat er geen strijd is tussen Grondwet en internationaal recht. De HR zei echter
dat als het heel duidelijk is, dan gaat de wet voor als de wetgever dit wil. De vraag is opgelost in 1953 en 1956
met een grondwetswijziging; nu artikel 93 en 94 GW. Artikel 93 heeft een beperking op de doorwerking van
internationaal recht. Het gaat in dit artikel om de rechtszekerheid, er moet worden bekendgemaakt.
Artikel 94 GW; moet de rechter de wet toepassen als er sprake is van een botsing met een ieder verbindende
verdragsbepaling? De rechter moet het verdrag toepassen. De term ‘ieder verbindende verdragsbepaling’ wordt
erg ruim geïnterpreteerd, zodat er erg veel gevallen onder vallen.
Wat is een ieder verbindende bepaling; die zij zo duidelijk dat je ze rechtstreeks kunt toepassen. Bijvoorbeeld
bepalingen die rechten en plichten opleggen. Je hoeft ze niet verder uit te leggen. Het gaat om bepalingen van
verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties (art. 92 GW). Bij of krachtens de wet kunnen
andere organisaties ook wetten maken. Dit is een vorm van monistisch idealisme; bevoegdheden worden
overgedragen aan internationale organisaties. Dit is dus uiteindelijk niet erg democratisch, in zekere zin wordt
het opgeofferd. De Staten Generaal kan niet meer over alles meepraten.
Kun je de grondwet opzij zetten op grond van artikel 94 GW? Waarschijnlijk wel. Zij biedt namelijk zelf de
opening voor de ieder verbindende verdragsbepaling.
Doorwerking; internationaal recht werkt als zodanig door. Een eider verbindende bepaling van verdragen en van
besluiten van volkenrechtelijke organisaties gaan voor op; formele wetten en lagere regelingen, de Grondwet, het
Statuut. Er is geen voorrang voor niet-ieder verbindende bepalingen van volkenrecht en ongeschreven
volkenrecht.
Wie is de normadressaat van artikel 94 GW? Historisch gezien is dit de rechter. Er is strijd over wie er oordeelt
in laatste instantie, sommigen zeggen dat dit bestuursorganen zijn. Het is echter de rechter, die geeft uitsluitsel.
Heeft de rechter geoordeeld dat een verdrag een ieder verbindend is, dan gaan we daar voortaan van uit. Er is
hier sprake van surrogaattoetsing; de rechter is niet bevoegd om de Grondwet te toetsen, maar wel de bindende
verdragen. Er wordt daarom vaak gezegd dat een verdrag is overtreden, dat mag de rechter immers toetsen. Het
effect van de doorwerking is dus groot. Het EVRM wordt bijvoorbeeld zeer veel toegepast. De vraag is alleen,
heeft het wel zin om je op een verdragsbepaling te richten? De rechter past de nationale wet alleen niet toe, hij
wordt ermee niet vernietigd.
HC 6, 15 maart 2013
Europese Unie
Wat is de impact van de EU op Nederland? Om te kunnen zeggen wat de impact is, moet je weten wat de EU
nou eigenlijk is.
1a. Historische achtergrond van de EU.
De EU is niet door een revolutie of iets dergelijks tot stand gekomen. Er is niet één moment aan te wijzen
waarop de EU of de EEG zijn ontstaan en dat is een groot verschil met de staten als Duitsland. Het is stapje voor
stapje gegroeid. De EU is het resultaat van jarenlange onderhandelingen, politieke gebeurtenissen en crisissen.
Er is niet één concept dat door de gehele EU door te trekken is. Er is sprake van een evolutionair model.
Het streven naar een Europese eenwording is al heel oud, de Romeinen wilden het bijvoorbeeld ook al. Een
ander voorbeeld is het Heilige Roomse Rijk, wat zeer lang de Europese mensen verenigd heeft. Minder positief
zijn de pogingen van Napoleon en Hitler die ook eenwording wilden.
De basisvorm van de EU is uniformisme. Dit is een idealisme, dat tot op zekere hoogte bestaat. De Nederlandse
regering bevordert ook internationale samenwerking zoals dat in de Grondwet staat. Aan de andere kant is er ook
pragmatisme, de EU is het resultaat van de Tweede Wereldoorlog. Zo’n oorlog wilde men niet meer en men
kwam daarom op het idee om samen te gaan werken.
Er zijn twee centrale vragen voor de EU; wat is de eind vorm, hoe moet het er uit gaan zien en wat is de
geografische omvang? Waar is de grens, finaliteit? Er zijn landen die willen dat de EU supranationaal wordt en
anderen weer gouvernementeel.
Er zijn in essentie twee tijdvakken te onderscheiden;
- Tot aan het Verdrag van Maastricht (1992, oprichting Europese Unie, EU-verdrag) is de EU vooral
economisch opgebouwd; kolen en staal, economische samenwerking en handel.
- Na Maastricht is er verbreding en verdieping te zien. Zo gaat het nu ook meer over veiligheid, bijvoorbeeld met
Europol. Verdieping is te zien in het feit dat er ingrijpender wordt samengewerkt op allerlei gebieden.
Het Verdrag van Lissabon (2007) is een tweede verdrag. We kennen nu twee verdragen; het Unie verdrag
(constitutionele recht van de EU) en het Verdrag betreffende de werking van de EU. Het Werkingsverdrag bevat
veel beleidsterreinen met uitwerking van wat de EU mag.
Momenteel heeft de EU drie bronnen van grondrechten: 1) De gemeenschappelijke tradities van de lidstaten, 2)
het Handvest van de Grondrecht en 3) de EU moet toetreden tot het EVRM. Met deze nummer drie kwam er een
discussie welk Hof nou het laatste woord zou hebben. Het EHRM vond dat en het Europese Hof van Justitie
vond dit ook.
1b. Institutionele structuur van de EU
Burgers stemmen voor het Europees Parlement en voor de nationale parlementen. De nationale regeringen
worden weer gekozen uit de nationale parlementen. De nationale regeringen draaien mee in de Raad en de
Europese Raad. De Europese Raad bestaat uit staatshoofden, regeringsleiders en de Nederlandse ministerpresident. In de Raad zitten allerlei ministers in verschillende samenstellingen. Deze zijn gelegitimeerd omdat ze
berusten op nationale parlementen die zijn gestemd door de burgers. Er is een vaste voorzitter van de Europese
Raad, een president is er niet. Deze voorzitter is nu Herman van Rompuy. Over de legitimatie van de vaste
voorzitter kunnen vragen worden gesteld. Er is een onwijs lange keten vanaf de nationale parlementen naar de
vaste voorzitter en je kunt je afvragen of het nog wel een democratische wijze is waarop de voorzitter wordt
gekozen. De Britten zijn van mening van niet.
De Europese Raad doet een voorstel voor de voorzitter en deze mag het Europees Parlement afkeuren of
goedkeuren. De Hoge Vertegenwoordiger heeft er ook een rol in, die wordt aangestuurd door de Europese Raad
en de Europese Commissie.
- Europese Raad; bestaat uit staatshoofden en regeringsleiders en de Nederlandse Minister-President. Deze
bepalen de hoofdlijnen van de EU; geven impulsen en beleidslijnen en prioriteiten. De Europese Raad heeft geen
wetgevende taak.
- De Raad (van de Europese Unie) (ook wel Raad van Ministers); de ‘club’ van ministers in verschillende
samenstellingen over het onderwerp waarover het gaat, bijvoorbeeld landbouw. Waar de Europese Raad de
hoofdlijnen bepaalt, doet de Raad het dagelijkse handwerk, het vaststellen van wetgeving (secundaire
regelgeving).
- Raad van Europa; dit is iets totaal anders. Dit is van het EVRM. Rusland is er bijvoorbeeld ook aan verbonden.
Het is een andere verdragsorganisatie.
- Europese Commissie; het dagelijks bestuur. Het bestaat uit één commissaris per lidstaat, per 2014 zullen het
maximaal 14 commissarissen zijn. Deze worden gekozen op bekwaamheid en onafhankelijkheid. Zij
vertegenwoordigen het Europese belang. De Commissie heeft het uitsluitende recht van wetgevingsinitiatieven.
Zij heeft een toezichtstaak over de handhaving van het Unierecht en allerlei uitvoeringstaken. Er wordt niet
democratisch gekozen, het bestaat voornamelijk uit mensen die gekozen worden omdat ze erg goed zijn, het is
dus meer technocratisch.
- Europees Parlement; wetgevende bevoegdheden, controlerende bevoegdheden. De tendens is dat deze steeds
meer bevoegdheden krijgt. Dit klinkt democratisch, maar je kunt je dat afvragen.
- Het Hof van Justitie van de Europese Unie; één rechter per lidstaat. De prejudiciële vragenprocedure is een
voorbeeld van één van de taken. Een andere route is schending van het Unierecht door een lidstaat en daar kan
de Commissie dan een klacht over indienen.
De bedoeling van het Verdrag van Lissabon is dat alles democratischer moest worden en dat de EU
overzichtelijker moest worden. Maar is het nou zo veel simpeler geworden?
1c. Besluitvorming in de EU
De meeste besluiten worden vastgesteld door een combinatie van de Raad, het Europees Parlement en de
Commissie. De Commissie neemt het initiatief.
Een bepaalde procedure leidt niet standaard tot een bepaald resultaat. In Nederland is er een bepaalde procedure
die leidt tot een wet in formele zin. In Europa heb je de ‘gewone wetgevingsprocedure’ en de ‘bijzondere
wetgevingsprocedure’. De gewone procedure kan een verordening, een richtlijn, een beschikking of nog meer
besluiten tot resultaat hebben. Per beleidsterrein staat in het Werkingsverdrag welke doelen er gevolgd worden
en welke procedure daarvoor nodig is.
De Commissie neemt het initiatief, daarna kan het Europees Parlement soms mede beslissen bijvoorbeeld door
het aannemen van amendementen, ook kan het soms alleen goedkeuren, soms heeft het EP alleen een adviesrecht
zonder verplichting tot het houden aan dit advies. Heel soms komt het voor dat het EP geen inspraak heeft. de
gewone wetgevingsprocedure bepaald dat het EP volledig mag mede beslissen. De andere ‘smaken’ komen voor
in bijzondere wetgevingsprocedures. De Raad stemt bij een gewone wetgevingsprocedure met een
gekwalificeerde meerderheid.
Er zijn vijf typen besluiten;
- Verordeningen; verbindend in al zijn onderdelen. Het mag niet worden omgezet door een lidstaat. Het werkt
rechtstreeks.
- Richtlijnen; verbindend in het resultaat. Een lidstaat moet een resultaat bereiken. Naar zijn aard niet algemeen
verbindend, maar als de termijn verlopen is dan kan het voorkomen dat het verbindend wordt.
- Besluiten; hiervan zijn veel soorten. Het gaat vaak om individuele besluiten, voor individuen of voor lidstaten.
- Aanbevelingen
- Adviezen
1d. Bevoegdheidsverdeling
Het attributiebeginsel is een eerste hoofdbeginsel; de EU heeft alleen bevoegdheden die het gekregen heeft. De
EU mag niet in zijn eentje gaan verzinnen welke bevoegdheden hij gaat uitoefenen. Er is voor de EU geen
bevoegdheid om alles te doen zolang het maar niet in strijd is met hoger recht, zoals bij gemeenten het geval is
bij open huishouding (Kompetenz-Kompetenz). De EU mag alleen dat doen wat hem is opgedragen of
overgedragen, hij mag zichzelf geen nieuwe bevoegdheden toekennen.
De EU heeft dus begrensde bevoegdheden, maar deze worden vaak welk heel ruim uitgelegd.
- Exclusieve bevoegdheden; zij is als enige bevoegd om die bevoegdheid uit te oefenen. De lidstaten mogen niets
doen tenzij gevraagd door de EU.
- Gedeelde bevoegdheden; lidstaten en de EU zijn bevoegd. Beide mogen er gebruik van maken. Lidstaten
mogen er gebruik van maken voor zover de EU dit niet al gedaan heeft. Heeft de EU gebruik gemaakt van de
bevoegdheid, dan moet een lidstaat zich terugtrekken.
- Coördinerende bevoegdheden; de EU mag de hoofdlijnen coördineren.
- Negatieve bevoegdheden; dat wat de EU in ieder geval niet mag.
- Art. 352 VwEU; heeft de EU een bevoegdheid niet maar wel nodig voor een bepaalde doelstelling, dan mag zij
deze aan zichzelf toekennen. Dit kan worden opgevat als ‘Kompetenz-Kompetenz’.
Een tweede hoofdregel is subsidiariteit. Dit betekent dat de EU alleen van haar bevoegdheden gebruik mag
maken, als dat nodig is om de doelstellingen van de EU te bereiken en de lidstaten dit niet zelf kunnen. Art. 5 lid
3 VEU. Als de Unie bevoegd is en zij wil optreden, dan mag dit alleen maar als de lidstaten het niet zelf kunnen
en het een veel beter is idee is dat de EU het uitvoert. De bevoegdheden moeten zo dicht mogelijk bij de burger
worden uitgevoerd, maar als de EU het beter kan dan mag zij het doen.
De nationale parlementen moeten controleren of de EU zich wel aan de subsidiariteit houdt. De nationale
parlementen hebben twee stemmen. Als 1/3e zegt dat de EU zich er niet aan houdt, dan is de Commissie
verplicht om een voorstel te heroverwegen. Als de helft zegt dat subsidiariteit niet mee wordt genomen, dan is
dit de oranje kaart procedure en moet de Commissie een voorstel heroverwegen en mogen het Europees
Parlement en de Raad het voorstel van tafel vegen. De nationale parlementen worden hiermee Europese organen.
De laatste hoofdregel is evenredigheid. De EU moet zo min mogelijk inbreuk maken op de autonomie van de
lidstaten, artikel 5 lid 4 VEU.
2a. De doorwerking van het Unierecht
- Arrest van Gend en Loos; de EU is per definitie monistisch. Het gemeenschapsrecht werkt naar zijn aard door
in de rechtsorde van de lidstaten.
- Arrest Costa/ENEL; de EU is niet alleen monistisch, het recht werkt niet alleen meteen door, het heeft ook
voorrang. Botst nationaal recht met Unierecht, dan gaat het Unierecht voor. Er is sprake van een grote
rechtsorde.
Anders dan bij internationale organisaties, zijn de lidstaten niet meer bevoegd om de doorwerking van het
Unierecht tegen te werken. Er is sprake van het over geven van bevoegdheden. Dit is apart, want lidstaten
hebben de EU zelf opgericht of zijn er in toegetreden, maar zijn dan niet meer in staat om zich eraan terug te
trekken. Er zijn daarom nationale parlementen die vinden dat de grondwet moet bepalen of er teruggetrokken
kan worden. Artikel 93 en 94 (rechtstreekse werking) van onze Grondwet bepalen eventuele beperkingen. Het
Europese Recht heeft doorwerking op basis van deze artikelen en beperkingen zouden hier in kunnen staan.
Nederland accepteert Costa/ENEL. De uitspraak Metten van de ABRvS heeft hierop betrekking. Het Hof van
Justitie zegt iets, dus daar hoeven we verder niet meer over na te denken. Het Verdragsrecht kan op grond van
zijn bindende karakter niet door enig voorschrift van nationaal karakter opzij worden gezet zonder zijn
gemeenschappelijke karakter te verliezen en zonder dat de rechtsgrond van de Gemeenschap zelf wordt
aangetast. Ook niet-rechtstreeks werkend gemeenschapsrecht heeft voorrang op het nationale recht (zegt de
ABRvS, het Hof van Justitie heeft dit niet zo bepaald).
2b. De impact op Nederlandse organen
- Rechters; lagere rechts in lidstaten zijn geëmancipeerd. Door samenwerking van het Hof van Justitie staan zij
sterk. Door het stellen van een prejudiciële vraag kan je sterker staan in de rechtsorde. Hierdoor worden lagere
rechters minder als ‘minder’ gezien door nationale hogere rechters, omdat de hogere rechters overgeslagen
kunnen worden en meteen naar de Europese rechters wordt gestapt. Aan de andere kant kan gezegd worden dat
nationale rechters ondergeschikt zijn gemaakt.
- Regering; de minister president wordt behandeld alsof hij de regeringsleider is, dit is hij echter niet, hij is
immers de eerste onder zijn gelijken. In de EU wordt hij gezien als de leider, hij is dus geëmancipeerd, sterker
geworden. De minister zit in de Raad en heeft daarmee een sterkere plaats gekregen. Het nationale parlement
heeft een minder controlerende taak in wat de minister bespreekt in de Raad. De Staten Generaal heeft dus een
verlies aan invloed. De nationale parlementen kunnen gezien worden als politieke verliezers. Art. 12 VEU.
- Decentrale overheden; het hogere recht van een lidstaat moet gevolgd worden, maar het mag niet in strijd zijn
met het Europese recht. Is dat zo, dan moet een besluit worden genomen dat overeenstemt met het Europese
recht. De wet NErpe is daarom aangenomen; Naleving Europees recht publiekrechtelijke entiteiten. Ministers
zijn bevoegd om gemeenten en provincies aanwijzingen op te leggen, om te verplichten het Europese recht op
een bepaalde manier te interpreteren. Schendt Nederland het Unierecht, dan kan dit het land geld kosten. Het
land is bevoegd om dit geld terug te claimen bij de decentrale overheden.