Kansen voor de legitimiteit van de corporatie

Kansen voor de legitimiteit van de corporatie
drs. Guus Terlingen
Deze notitie verkent het begrip legitimiteit, het belang daarvan en beschrijft aanknopingspunten en kansen
1.
Wat is legitimiteit?
Legitimiteit is je bestaansrecht en je rechtmatigheid in de ogen van anderen. Legitimiteit heeft een juridische kant, maar ook een morele belevingskant. Je bent legitiem als er in de maatschappij draagvlak is
voor je handelen. Hoe meer draagvlak er is voor wat je doet, hoe meer je gewaardeerd wordt. Een maatschappelijke organisatie kan alleen bestaan als in de maatschappij de opvatting bestaat dat zij de aangewezen organisatie is om een bepaalde taak uit te voeren. Is deze opvatting positief dan is er sprake
van legitimiteit.
De taak van maatschappelijke organisaties is om maatschappelijke waarde te creëren. Het gaat om het
realiseren van maatschappelijke prestaties, oftewel de ‘outcome’ van het organisatiehandelen. Met maatschappelijke kostenbaten-analyses is grip te krijgen op maatschappelijke waarde. Belangrijke vragen zijn
of maatregelen passen bij beoogde doelen, of de gewenste doelgroepen worden bereikt en of gecalculeerde kosten en baten in balans zijn. Maar ook of de prestaties worden gewaardeerd door degenen die er
door geraakt worden.
2.
Het belang van legitimiteit
Corporaties zijn hybride organisaties die opereren op de grensvlakken tussen overheid, markt, en maatschappij. Deze bijzondere positie leidt tot spanningen. Maatschappelijke keuzes kunnen in strijd zijn met
marktconform handelen. Overheidsregels kunnen in strijd zijn met wat lokaal maatschappelijk nodig is of
met wat de markt wil. Het maken van keuzes in dit spanningveld vraagt vaardigheden en mechanismen
die het mogelijk maken om ratio’s en belangen af te wegen. Keuzes kunnen rationeel logisch zijn, bedrijfsmatig haalbaar maar in de acceptatie op weerstand stuiten. Corporaties hebben bestaansrecht zolang wetgever, burgers, belanghebbenden en marktpartijen, waaronder klanten dit toekennen en waarde
zien en steun aan keuzes geven. De belangen van deze partijen lopen echter niet paralel. Management
van spanningen tussen publieke waarden is een belangrijke competentie. Als een corporatie haar steun
verliest, verliest zij haar legitimiteit i.c. haar bestaansrecht.
3.
Waarom nu aandacht voor legitimiteit?
De legitimiteit van corporaties staat onder druk door malversaties bij een aantal corporaties; Fraude,
strategische missers, saneringssteun en het systeemrisico wat is ontstaan bij het omvallen van Vestia.
Hierdoor wordt een brede discussie gevoerd over de sector en het stelsel waarbinnen deze opereert. In
de publieke opinie zijn corporaties te vergelijken met banken; een zorgwekkend imagoprobleem. De politiek wil meer grip krijgen op corporaties en hun werkdomein en wil dit in de nieuwe herzieningswet regelen. De corporatie als instituut en het stelsel zelf staan daarmee onder grote druk. Dit heeft zijn weerslag
op de doorsnee individuele corporatie die vaak prima opereert.
De verbondenheid van de lokale corporatie met de lokale en regionale samenleving is een belangrijk
thema. De herzieningswet pleit voor sterkere verbinding met gemeente, huurder en regio. Deze verbinding kan op verschillende manieren vorm krijgen maar heeft te maken met de opstelling, inrichting en
besturing van de lokale corporatie. Er is behoefte aan samenwerking en goed partnerschap met lokale
partijen in het bijzonder de gemeente. Bij huurders en burgers is behoefte aan autonomie, keuzevrijheid
en vormen van directe zeggenschap.
1
3.1.
Legitimiteit cruciaal voor maatschappelijke waarde
Een bekend model om te komen tot maatschappelijke waarde is het public value framework van Mark
Moore.
Je missie geeft
richting aan je
handelen
Zonder steun haal je
je missie niet
Je wijze van opereren en de resultaten
die je haalt hebben
invloed op de steun
die je krijgt
Het model heeft drie dimensies:
1. Missie: de waardeschepping voor de samenleving die een corporatie mogelijk wil maken. De generieke missie staat beschreven in de woningwet (BBSH), maar de missie heeft ook een lokale lading en
aansluiting op de lokale context. Er kunnen accenten worden gelegd. Zoals de keuze om voor zo laag
mogelijke huren te gaan of juist voor een hogere huur in combinatie met maatschappelijke projecten
op het gebied van bijvoorbeeld herstructurering, leefbaarheid of sociale stijging. Het stellen van
grenzen aan de missie, wat doen we niet, is even belangrijk als wat doen we wel.
2. Bedrijfsmatigheid: het operationeel vermogen van de corporatie om de missie mogelijk te maken.
Denk aan een adequate bedrijfsmatige organisatie en competente mensen (professionaliteit) met een
passende houding en gedrag.
3. Legitimiteit en steun van de relevante partijen in de omgeving voor het handelen en de organisatie.
De drie dimensies zijn volgens Moore onlosmakelijk met elkaar verbonden. De missie stelt eisen aan de
bedrijfsvoering. De kwaliteit van de bedrijfsvoering kan invloed hebben op haalbaarheid van de missie.
Zonder steun wordt een maatschappelijke missie niet geaccepteerd.
Hieronder staat een zestal succesbepalende factoren voor legitimiteit1:
1. Passen de keuzes en activiteiten van de corporatie bij de kerntaken die belanghouders verwachten
van de corporatie?
2. Past de rol die de corporatie kiest bij het realiseren van maatschappelijke prestaties bij de verwachtingen van belanghouders: is die leidend, participerend of faciliterend?
3. Zijn financiële risico’s en potentiële opbrengsten met elkaar in balans?
4. Zijn maatschappelijke en financiële prestaties vertrouwenwekkend in de ogen van anderen?
5. Is de corporatie deskundig in de ogen van belanghouders en in staat om te realiseren wat zij zich
voorneemt?
1
Uit ‘verbinding verbroken’, 2011, blz 75, Philippe Sprenger, Leanne Schoormans en Theo Camps
2
6.
3.2.
Is er een formele grondslag voor wat de corporatie doet? Worden activiteiten door wet of externe
toezichthouders bekrachtigd?
Behoefte aan directere vormen van democratie: de participatie-maatschappij
In het WRR rapport de ‘Vertrouwen in burgers’2 wordt gepleit voor directere burgerbetrokkenheid en
vormen van democratie. Aanleiding is dat er grote groepen burgers zijn die het vertrouwen in de overheid (en maatschappelijke instellingen en ngo’s) en het eigen vermogen daar invloed op uit te kunnen
oefenen dreigen te verliezen. Slechts kleine groepen burgers voelen zich aangesproken door de wijze
waarop beleidsmakers van de overheid hen pogen te betrekken. En beleidsmakers lijken op hun beurt
weer weinig open te staan voor de nieuwe manieren waarop burgers hun betrokkenheid uiten. Steeds
meer burgers nemen zelf het initiatief en omzeilen de gebruikelijke routes via politiek, belangenbehartigers en formele inspraakorganen die de beleidsmakers gewend zijn, vaak ondersteund door social media.
Met als gevolg een steeds verdere verwijdering tussen burgers en beleidsmakers.
Deze ingrijpende veranderingen verlangen dat de democratie meebeweegt. De meeste raamwerken voor
de representatieve democratie gaan ervan uit dat burgers niet voldoende zijn toegerust voor een directe
betrokkenheid bij politieke besluitvorming. Er is daarom vraag naar meer directe vormen van democratie
die burgerbetrokkenheid stimuleren. De opstellers van het rapport noemen dit de ‘doe-democratie’ waarin een hernieuwde invulling is van binding tussen en met burgers. Het rapport beschrijft vier typen van
binding:
−
−
−
−
Samenbinding die het draagvlak kan vormen voor een overdracht van verantwoordelijkheden aan
burgers
Dwarsbinding die zorg draagt voor de inbreng van nieuwe ideeën.
Tegenbinding die fatsoen bevordert wanneer mensen elkaars concurrent zijn in gedeelde ruimte.
Bovenbinding die stimuleert, een evenwichtige belangenafweging waarborgt en foute ontwikkelingen
corrigeert.
De kabinetsvisie om te bewegen naar een ‘participatie-maatschappij’ is mede op dit advies gebaseerd en
op Prinsjesdag 2013 gepresenteerd.
4.
Kansen voor versterking van legitimiteit: zeggenschap
Legitimiteit kan bestaan op verschillende niveaus: macro, meso en micro. In het geval van macrolegitimiteit betreft het steun voor het handelen van de corporatie op concernniveau, meso-legitimiteit kan
bestaan op wijk of vestigingsniveau en, micro-legitimiteit kan de individuele medewerker of complex/huurder betreffen. Hieronder staat een aantal kansen om de invloed op en binding van de maatschappij met de corporatie te versterken.
1. Zeggenschap van belanghouders in het governancemodel van de corporatie
Het betreft hier legitimiteit door het statutair verankeren van de publieke waarden en belangen in de
zeggenschapsstructuur van de corporatie op concernniveau. De huurdersorganisatie en de ondernemingsraad hebben een wettelijke en statutaire positie. Hun macht is echter beperkt tot doorgaans een
adviesrecht en op enkele punten instemming. Durft de corporatie verder te gaan en daadwerkelijk zeggenschap aan de maatschappij te geven?
2. Actief organiseren van inspraak, advies en cocreatie op verschillende niveaus
Het gaat dan om het ophalen van opinies, beelden en verwachtingen van verschillende partijen en deze
benutten in het vormgeven van het beleid en activiteiten van de corporatie. Eventueel kunnen samen
2
WRR, vertrouwen in burgers, 2012. In juli 2013 verscheen de kabinetsnota de Doe democratie, waarin
dit begrip verder is uitgewerkt.
3
keuzes gemaakt worden en concepten worden ontwikkeld. Dit gebeurt op verschillende niveaus: concernniveau, toezichtniveau, vestiging, wijk, werkproces. Verschil met de traditionele participatie is dat er
bredere doelgroepen worden gezocht over uiteenlopende onderwerpen. Ook het aansluiten bij en ondersteunen van maatschappelijk initiatief, en hier een antenne voor ontwikkelen, is een belangrijke vaardigheid die de corporatie zich eigen moet maken. Hoe sluit ik aan op de netwerksamenleving is hierin een
belangrijke vraag.
3. Geven van directe zeggenschap en keuzevrijheid aan klanten
Dit is een vorm van meso- en micro legitimiteit gericht op de individuele klant of groepen van huurders/burgers. Over bepaalde thema’s krijgen deze het zeggenschap van de corporatie. Kansen liggen bij
het toewijzingsbeleid, het onderhoud, opdrachtgeverschap voor de meting van de kwaliteit van de
dienstverlening, maar wellicht ook in het bieden van exit mogelijkheden door een alternatief voor huren
te bieden.
4. Vertrouwenwekkend handelen door integer te zijn, actieve communicatie en verantwoording.
Een belangrijke randvoorwaarde voor legitimiteit is integer handelen. Dat betekent transparant zijn over
keuzes en daar actief verantwoording over afleggen. De morele competentie van een organisatie en medewerkers dient continu onderhouden te worden. De (schijn van) oninteger handelen kan een corporatie
ernstig schaden. In het contact met de klant en partners is informatie-symmetrie een belangrijk begrip.
Corporatie en klant of partner hebben dezelfde informatie en het vermogen om deze tot zich te nemen.
Verbinding ontstaat door communicatie. Dat kan via folders, brochures en een website maar beter is
menselijk contact. Op alle niveaus in de organisatie zijn medewerkers in gesprek met partners en/of
klanten. Een open, coöperatieve en relatiegerichte houding is hierbij belangrijk. Vanuit de verschillende
belangen in het krachtenveld kunnen puzzels en dilemma’s ontstaan. De corporatie moet in staat zijn te
kunnen schakelen tussen belangen en keuzes kunnen verantwoorden.
Het geven van zeggenschap, kunnen leggen van verbinding en een communicatieve houding moet in de
haarvaten van een organisatie zitten. Verbinding is nooit klaar, maar is een continu proces.
5.
Dilemma’s en vragen bij het versterken van legitimiteit
−
−
−
−
−
Het geven van zeggenschap betekent minder controle op het eindresultaat. Sturing gaat via debat,
dit kost tijd en kan ten koste gaan van slagvaardigheid. Wat als er geen consensus of besluitvorming
ontstaat. Wie hakt de knoop door?
Het geven van zeggenschap kan leiden tot (voor de corporatie) ongewenste uitkomsten.
Kunnen burgers meer zeggenschap aan? Met het hebben van macht ontstaat ook de plicht om te verantwoorden. Het geven van macht aan belanghouders betekent dat zij medeverantwoordelijk zijn en
daarover rekenschap afleggen. In de praktijk blijkt dat mensen zeer goed in staat zijn om goede afwegingen te maken, anderen niet te schaden en doelmatig met middelen om te gaan.
De organisatie van de corporatie is niet in staat om uitkomsten, wensen of behoeften mogelijk te
maken. Systeemwereld en leefwereld kunnen botsen. Legitimiteit is daarmee ook een cultuurvraagstuk.
Wanneer doe je het goed? Belangen zijn schuivende panelen? Crux is om continu te kunnen schakelen, verbonden te blijven en samen met betrokkenen te evalueren.
4