ad hoc dge-coördinatie - PPS Social Integration

Belgisch antwoord op de vragenlijst betreffende de sociale diensten
van algemeen belang
Inleiding
De mededeling van de Europese Commissie betreffende de sociale diensten van
algemeen belang: "Uitvoering van het communautaire Lissabon-programma: Sociale
diensten van algemeen belang in de Europese Unie" COM (2006) 177 is één van de
initiatieven die door de Commissie werden opgestart naar aanleiding van de
uitsluiting van de gezondheidsdiensten en bepaalde sociale diensten uit het
toepassingsgebied van de richtlijn betreffende diensten op de interne markt. Ze moet
onderzocht worden parallel aan in coherentie met de "Raadpleging over een
communautaire actie op het gebied van de gezondheidszorg" SEC(2006) 1195/4. De
principes en waarden waaraan deze twee types diensten beantwoorden hebben
betrekking op de sociale bescherming en de verantwoordelijkheid van de overheid om
een gelijke toegang tot de fundamentele rechten te waarborgen. De twee sectoren
vormen hoekstenen die de realisatie van het algemeen belang mogelijk maken en zijn
fundamentele elementen van de sociale cohesie. Ze dragen bovendien bij tot de
realisatie van economische en tewerkstellingsdoelstellingen.
België beschouwt de publicatie van de Mededeling van de Commissie betreffende de
sociale diensten van algemeen belang (SDAB) als een stap in de richting van de
erkenning van het specifieke karakter van de sociale diensten van algemeen belang.
België deelt de analyse van de Commissie wanneer ze erkent dat zij "als pijlers van de
Europese maatschappij en economie een specifieke plaats innemen", dat zij "een
fundamentele bijdrage leveren aan de sociale cohesie", dat zij "moeten voorzien in
essentiële behoeften en aldus garant staan voor de eerbiediging van fundamentele
rechten" van de persoon en dat zij "door hun werkgelegenheidspotentieel een
integrerend deel van de strategie van Lissabon vormen".
1
België stelt voor, in navolging van wat het aanbeveelt inzake gezondheidsdiensten,
dat er een open uitwisseling van standpunten zou plaatsvinden voor de voorbereiding
van een sectorale richtlijn die het specifieke karakter van de sociale diensten van
algemeen belang bevestigt. Deze richtlijn zou herhalen wat de principes en waarden
zijn die de actie van deze diensten ondersteunen, wat de fundamentele rechten zijn die
ze uitvoeren.
Krachtens het subsidiariteitsbeginsel moeten de Lidstaten de bevoegdheid hebben
voor het organiseren, beheren, financieren en reguleren van de SDAB, die
verschillende vormen kunnen aannemen: programmering, regulering, toelatingen,
erkenningen, controle, evaluatie, … Deze bevoegdheid vloeit voort uit een
democratische keuze. De uitoefening van de organisatiebevoegdheid zal omkaderd
worden door het gemeenschapsrecht dat gevormd zal worden door onder andere de
nieuwe sectorale richtlijn.
Het Belgische antwoord op de vragenlijst betreffende de sociale diensten van
algemeen belang is het resultaat van overleg – coördinatie tussen de verschillende
bestuursniveaus en de sociale organisaties. De lijst van de instellingen en organisaties
de uitgenodigd werden om te antwoorden op de vragenlijst en zij die eer effectief op
geantwoord hebben, is opgenomen in bijlage 1.
België is van mening dat er gebruik moet worden gemaakt van een analysetabel voor
het karakteriseren van de SDAB. De communicatie van de commissie stelt een open
lijst met kenmerken van de SDAB voor. Voor België zou deze lijst aangevuld
moeten worden zodat hij vermeldt welk type dienstverlener SDAB kan aanbieden en
over welk type van activiteit het gaat. We gaan ervan uit dat de betrokken
dienstverleners functioneren op een specifieke manier, die getuigt van hun sociale
finaliteit. Deze manier van functioneren kan zich in bepaalde juridische vormen
vertalen, zoals: ziekenfondsen, verenigingen zonder winstoogmerk, coöperatieve
vennootschappen of vennootschappen met sociaal oogmerk. Deze twee elementen
kunnen op zich echter geen voldoende criterium vormen om de SDAB te
kwalificeren.
Voor de economische diensten die op basis van deze analyse aanzien worden als
zijnde SDAB, moet in een richtlijn dus in een derogatoir regime worden voorzien. De
uitwerking en invulling hiervan komt op grond van haar exclusief initiatiefrecht toe
aan de Europese Commissie conform het Verdrag en met respect voor het
subsidiariteitsbeginsel (uitgedrukt in de particulariteit van de nationale systemen). Dit
alles gezien er vaak een economische incentive bestaat, naast de voor dergelijke
diensten altijd aanwezige sociale finaliteit. Dit leidt tot een gecorrigeerde marktlogica.
België stelt veel hoop in de voortzetting van de werkzaamheden met betrekking tot de
SDAB binnen het comité voor sociale bescherming (SPC). Deze zullen aandachtig
gevolgd worden in het overleg met de bevoegde overheden en de betrokken
organisaties.
Ten slotte vraagt België dat de Commissie een uitvoerige impactanalyse maakt,
wanneer enig regelgevend initiatief zou volgen met betrekking tot SDAB.
2
Gebied 1 – Beschrijving van de sociale diensten
1. Gelieve te vermelden of de beschrijving van de sociale diensten zoals
vermeld in de mededeling gepast en correct is, ook in de optiek van de
overeenstemming tussen de socialezekerheidsregelingen en de criteria die
voortvloeien uit de rechtspraak in de zaak Poucet en Pistre.
De mededeling van de Commissie geeft gevolg aan de indiening door de Commissie
van een gewijzigd voorstel van de richtlijn betreffende diensten op de interne markt
na het advies van het Europees parlement. Overeenkomstig artikel 2 van de
dienstenrichtlijn, is deze niet van toepassing op niet-economische diensten van
algemeen belang, gezondheidszorgen en sociale diensten op het gebied van
huisvesting, kinderzorg en hulp aan gezinnen en personen in nood die verzekerd
worden door de Staat, door de Staat gemachtigde dienstverleners of caritatieve
verenigingen die als dusdanig erkend zijn door de Staat. De in het kader van het
beheer van de socialezekerheidsregelingen verleende diensten worden niet beschouwd
als economische activiteiten1 in de zin van deze richtlijn.
Deze uitsluiting omvat het gebied van de sociale diensten van algemeen belang niet.
De beschrijving van de sociale diensten moet alle SDAB omvatten, ongeacht ze al
dan niet uitgesloten zijn uit de richtlijn betreffende diensten op de interne markt,
om ze een specifiek kader te bieden. Dit kader zou het algemeen
gemeenschapsrechtelijk kader zijn dat van toepassing is op de sociale diensten van
economische aard, onverminderd de subsidiaire toepassing van het primaire en het
secundaire recht (zoals de dienstenrichtlijn).
Het dossier van de SDAB kan niet afzonderlijk gezien worden van het dossier van de
DAB en de gezondheidsdiensten.
Er moeten verbanden gelegd worden tussen de resultaten van de raadpleging inzake
gezondheid die loopt op initiatief van de Commissie en dit proces. Deze twee
parallelle oefeningen moeten leiden tot een coherente visie. We zien trouwens dat
bepaalde medisch-sociale diensten in de marge tussen de twee oefeningen zitten.
België wenst te wijzen op de nauwe band die vaak bestaat tussen enerzijds de
wettelijke regelingen en aanvullende socialezekerheidsregelingen en anderzijds de
wezenlijke diensten die rechtstreeks aan de betrokkene worden verleend. Zo is in
België het recht op werkloosheidsuitkering nauw verbonden met de begeleiding en
opleidingen die door de verschillende overheden met het oog op de herintreding in het
arbeidsproces aan de werkzoekenden worden aangeboden.
Specifiek voor wat het onderdeel onderwijs en opleiding betreft is de door de
commissie voorgestelde omschrijving onduidelijk. Enerzijds stelt de mededeling dat
onderwijs en opleiding weliswaar diensten van algemeen belang met een duidelijke
sociale functie zijn, maar niet onder het toepassingsgebied van de mededeling vallen
(voetnoot 7). Anderzijds omschrijft de commissie in diezelfde mededeling
taalonderwijs voor migranten en opleiding in het kader van de arbeidsmarkt wel als
sociale diensten van algemeen belang. In Vlaanderen wordt het Onthaalonderwijs
1
Gelet op 34
3
voor Anderstalige Nieuwkomers (taalonderwijs voor migranten) echter volledig in het
reguliere basisonderwijs en secundair onderwijs (onderwijs) geïntegreerd. De vraag
rijst bijgevolg of dit onthaalonderwijs al dan niet als een sociale dienst van algemeen
belang dient te worden beschouwd.
Indien het de bedoeling zou zijn dat onderwijs het voorwerp zou uitmaken van een
afzonderlijke bevraging, wijst België er op dat het Europees Hof van Justitie heeft
gesteld dat bij onderwijs gegeven in het kader van het nationale onderwijsstelsel "de
Staat niet de bedoeling [heeft] tegen vergoeding werkzaamheden te verrichten, doch
[…] ten behoeve van de bevolking zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak
[vervult]. Bovendien wordt het betrokken stelsel in de regel gefinancierd uit de
staatskas en niet door de leerlingen of hun ouders".2 Dat de handhaving van het
nationale onderwijsstelsel geen economische activiteit impliceert werd overigens ook
bevestigd door de Commissie.3
Voor België is het derhalve van groot belang dat in de context van de reeds bestaande
rechtspraak (Humbel/Edel C-263/86 en Max Wirth C-109/92) niet enkel
basisonderwijs maar ook secundair en mogelijks ook hoger onderwijs als een nieteconomische dienst van algemeen belang worden gekwalificeerd.
België is van mening dat de beschrijving van de sociale diensten van algemeen
belang zoals voorgesteld door de Commissie herzien moet worden.
2. Indien u vindt dat de beschrijving verbeterd zou kunnen worden of dat een
andere (of een ander type van) dienst zou moeten worden toegevoegd,
gelieve dan concrete voorstellen te formuleren.
Wat betreft de omschrijving van SDAB stelt België voor om met een generieke lijst
van karakteristieken te werken, zoals in de onderhavige tekst uitgewerkt.
België wil de gelegenheid te baat nemen om te vermelden dat op dit moment in
België volgende diensten aanzien worden als zijnde SDAB: de diensten belast met de
uitvoering van het algemeen beleid inzake huisvesting, zorgverstrekking (buiten de
federale bevoegdheden), sociaal-professionele integratie en het beleid inzake
hulpverlening aan personen, zoals: het beleid inzake gezinnen, sociale bijstand,
opvang en integratie van immigranten, personen met een handicap, bejaarden,
jeugdbescherming, hulpverlening aan gedetineerden, … vallen onder het gebied van
de SDAB. Dit overzicht is indicatief en niet limitatief.
2
H.v.J., arrest van 27 september 1988, Belgische Staat t. Rene Humbel en Marie-Therese Edel, nr. C263/86. Zie ook H.v.J., arrest van 7 december 1993, Stephan Max Wirth tegen Landeshauptstadt
Hannover, nr. C-109/92.
3
Steunmaatregelen aan de Staten, nr. NN 152/2001 (ex N 516/2001) – Nederland van 15 januari 2002.
4
Gebied 2 – Relevantie van de kenmerken
3. Geef aan of de in de mededeling geïdentificeerde kenmerken relevant zijn
voor de evaluatie van de specifieke kenmerken van de sociale diensten van
algemeen belang ten opzichte van andere diensten (van algemeen belang)?
De door de Commissie geïdentificeerde kenmerken voor het definiëren van de
SDAB (solidariteit, aangepast antwoord op de behoeften, bescherming van kwetsbare
personen, afwezigheid van elk winstdoel, participatie van vrijwilligers, culturele
verankering, asymmetrische relatie tussen de verlener en de begunstigde) vormen een
fundamentele basis.
We wensen toch enkele kritieken en reserves te formuleren met betrekking tot
sommige van deze kenmerken:
-
Afwezigheid van een winstdoel:
We vinden dit kenmerk niet relevant, hoewel een groot aantal sociale diensten van
algemeen belang aan dit kenmerk beantwoorden, is het niet relevant in alle
aangetroffen situaties. Sommige organisaties met een sociaal doel hebben immers
gekozen voor het statuut van handelsvennootschap, waardoor – op zijn minst
sommige – in de categorie "met winstdoel" vallen.
-
Historische redenen:
Er bestaan verschillende diensten die vroeger openbaar waren om historische redenen
(postbedeling, elektriciteitsproductie en –distributie, vervoer van passagiers en
goederen per spoor) en die commerciële diensten zijn geworden. De historische reden
verklaart de verschillen maar is geen kenmerk dat in aanmerking dient te worden
genomen om de SDAB te definiëren. We stellen voor om deze zinsnede te schrappen.
-
Bescherming van de meest kwetsbare personen:
Deze particulariteit die het kenmerk met betrekking tot de fundamentele
mensenrechten aanvult, lijkt ons te restrictief. De vervulling van de behoeften
verbonden aan de fundamentele rechten moet universeel zijn. De uitsluiting bedoeld
in de richtlijn betreffende de diensten op de interne markt heeft betrekking op de
diensten voor personen die zich permanent of tijdelijk in een behoeftige situatie
bevinden. Wij denken dat de SDAB zich moeten richten tot de volledige bevolking.
Er kan echter een onderscheid gemaakt worden tussen de sociale diensten die zich
richten tot de volledige bevolking en de sociale diensten die zich richten tot
doelgroepen om een onevenwicht te herstellen waarvan ze het slachtoffer zijn.
-
Participatie van vrijwilligers:
Dit kenmerk kan enkel facultatief worden aangehaald, daar dit zeker geen essentieel
element is van SDAB. In België wordt het accent gelegd op de professionalisering
van de interveniënten in de SDAB.
5
-
Asymmetrische relatie:
In de mededeling van de commissie wordt de asymmetrische relatie uitgedrukt als
volgt: "een relatie tussen dienstverlener en begunstigde, die niet is te vergelijken
met een "normale" leverancier-klant-relatie, zodat er een derdebetaler bij betrokken
moet zijn".
De financiering van de SDAB hangt af van de democratische keuze van de Staten,
ofwel wordt er een subsidie betaald aan de dienstverlener, ofwel wordt er steun
toegekend aan de gebruiker, ofwel wordt er een beroep gedaan op een derdebetaler.
Voor zover de financiering van dergelijke SDAB gebeurt met overheidsmiddelen, is
deze gebaseerd op de idee van solidariteit.
De personen die een beroep doen op de sociale diensten of de personen tot wie de
sociale diensten zich richten bevinden zich over het algemeen in een situatie van
overmacht (werkloosheid, ziekte, armoede). Dit element maakt deel uit van de
asymmetrische relatie.
4. Doe, indien nodig concrete voorstellen voor de formulering van de
kenmerken zoals ze momenteel worden voorgesteld in de mededeling.
Zie het antwoord op vraag 3.
5. Moeten er kenmerken worden toegevoegd? Formuleer concrete
voorstellen en geef voorbeelden van diensten waarop deze kenmerken
betrekking hebben.
5.1. We denken dat er een analysetabel moet worden geïmplementeerd om de SDAB
te karakteriseren. Deze tabel zou onder andere twee domeinen moeten bestrijken:
-
Het type dienstverlener: deze kan privaat of publiek zijn (of een publiek-private
samenwerking), in het bijzonder de vakbondsorganisaties, ziekenfondsen en
vzw's, waarvan de eventuele winsten gesocialiseerd worden.
-
Het type activiteit: de betrokken activiteiten beantwoorden aan de behoeften
verbonden aan de uitoefening van de fundamentele rechten. Deze al dan niet
economische activiteiten worden in de meeste gevallen aangeboden aan een
prijs die onder kostprijs ligt. Ze worden ofwel betaald door een derde ofwel
gesubsidieerd of op een gesocialiseerde, gesolidariseerde manier gefinancierd.
Omdat het om een activiteit van algemeen belang gaat, verantwoordt ze de
regelende tussenkomst van de overheid om de bescherming te garanderen van
de "slechte" risico's, om kwaliteitsnormen vast te leggen, om het gebruik te
regelen van de gegenereerde collectieve winsten en tot slot om de goede
uitvoering van de vastgestelde regels te controleren.
Verantwoording:
Zoals we het hierboven hebben kunnen vaststellen, volstaat het al dan niet
winstgevend karakter van een dienst alleen niet om de types van diensten te bepalen –
6
en ook uit te sluiten – die kunnen beschouwd worden als sociale diensten van
algemeen belang. Het begrip sociaal of maatschappelijk doel van de dienst moet
aan dit kenmerk gekoppeld worden of het moet erdoor vervangen worden.
Dit sociaal doel zou, omwille van de voortbrenging van collectieve winsten of, om de
bewoordingen over te nemen die op Europees niveau gebruikt worden, omwille van
hun bijdrage aan het algemeen belang, erkend moeten worden door het
overheidsbeleid en gefinancierd moeten worden door de overheid om deze sociale
winsten te internaliseren die niet altijd in aanmerking worden genomen door de
markt.
We stellen dus voor om in de structurering van de afwijkende regeling voor de
diensten niet alleen rekening te houden met de intrinsieke aard van de diensten en
de "producten" die ze aanbieden, maar ook met de manier waarop ze
georganiseerd worden. Meer bepaald om het scherpst mogelijke zicht te hebben op
de organisatie van de diensten, is het belangrijk rekening te houden met het type van
dienstverlener dat deze dienst uitbouwt. Het type van dienstverlener kan ons immers
helpen bij de identificatie van de organisatiewijze van deze diensten en bij de doelen
die hij nastreeft.
Wanneer de organisatiewijze van deze diensten gekenmerkt wordt door het in
concurrentie stellen van de dienstverleners in het kader van aanbestedingsprocedures,
zonder een fijner onderscheid van de aard van de diensten, de types van
dienstverleners en hun doelen, is het de wens om meest efficiënte dienstverleners te
kunnen selecteren, rekening houdend met de sociale criteria en de moeilijker meetbare
omgevingscriteria, die naar voor worden geschoven door de dienstverleners die
minder efficiënt lijken, vooral in diensten die gekenmerkt worden door een sterke
asymmetrie inzake informatie en waarvoor de prijs niet altijd de kwaliteit van de
dienst weerspiegelt.
5.2. De Belgische staat stelt ook voor om bij de organisatiekenmerken het volgende
kenmerk nog toe te voegen: "SDAB hebben als impliciete en expliciete doelstelling
de sociale cohesie in de samenleving te bevorderen". Het aspect van de sociale
cohesie wordt wel al vermeld in de beschrijving van de SDAB, maar door het
eveneens op te nemen bij de organisatiekenmerken wordt het belang ervan nog meer
benadrukt. Bij dit kenmerk dienen ook de gelijke toegang, de universaliteit, de
continuïteit en de transparantie gevoegd te worden.
5.3. De kwestie van de overheidsregulering en -programmering gekoppeld aan de
werkelijk geïdentificeerde behoeften vormt ook een kenmerk. Deze leidt tot de
erkenning van de betrokken diensten, de controle ervan en de professionalisering van
de sector.
5.4. Gezien SDAB voornamelijk ten goede komen aan de burger, zou het kenmerk
"rechten voor gebruikers" niet mogen ontbreken.
5.5. Samengevat is de afwijkende regeling op het vlak van de interne markt en de
concurrentie in onze ogen gerechtvaardigd zodra alle of een significant deel van de
volgende indicatoren – waaruit het sociale karakter van de diensten blijkt – aanwezig
zijn (te beoordelen rekening houdend met de geografische, culturele, lokale, …
7
eigenheden):
o Interveniënten die gemotiveerd zijn door andere overwegingen dan
winst (afwezigheid van winstdoel en/of herbestemming van de
positieve resultaten, bestaan van vrijwilligerswerk of giften, …),
o Type van dienstverlener,
o Antwoord op fundamenteel recht of een fundamentele behoefte,
o Overheidssubsidies,
o Mechanismen van solidaire financiering (perequatie, mutualisering,
…),
o Afwezigheid van een verband tussen de werkelijke kosten van de
prestatie en de eventuele kosten betaald door de begunstigde,
o Gelijke toegang tot kwaliteitsvolle dienstverlening,
o Programmering op lange termijn van de infrastructuren en de zware
investeringen,
o Nabijheidsrelatie.
6. Geef maximum 3 relevante voorbeelden van sociale diensten die één of
meer van de (extra) kenmerken vertonen die zouden kunnen dienen als
descriptieve criteria voor de bijzondere aard. Vermeld welk concreet
element van de kenmerken gemakkelijk herkenbaar is in het gekozen
voorbeeld.
Volgende voorbeelden werden geselecteerd:
1.
Een bepaald segment van de sociale economie betreft ondernemingen die aan de hand
van een economische activiteit een maatschappelijke basisbehoefte invullen die noch
door de overheid noch door het regulier economisch circuit wordt ingevuld. Het
maatschappelijk doel staat voorop, de economische activiteit is het middel om dit te
bereiken. Kenmerkende voorbeelden zijn de beschutte werkplaatsen, de sociale
werkplaatsen en de leerwerkplaatsen. Zij hebben tot doel de socio-professionele
inschakeling van kansengroepen te bevorderen. Zij richten zich hoofdzakelijk of
uitsluitend naar deze groep van werkzoekenden op de arbeidsmarkt. Aldus
waarborgen zij het recht op arbeid van deze kansengroepen door het leveren van
'maatwerk', dit betekent werk waarbij de aandacht uitgaat naar zorgaspecten
(schuldbemiddeling, revalidatie, reïntegratie, mentale weerbaarheid) in combinatie
met op maat gezette taken.
Beschutte werkplaatsen richten zich naar personen met een handicap (zowel fysiek als
mentaal) en arbeidszorg. Sociale werkplaatsen richten zich naar zeer langdurig
werkzoekenden (5 jaar en meer) en arbeidszorg. Leerwerkplaatsen bieden een context
waarin langdurig werkzoekenden werkervaring en opleiding kunnen combineren.
De eigenheid van sociale economie-ondernemingen is dat zij vaak meerdere
maatschappelijke doelen verenigen. Kringloopcentra bijvoorbeeld bieden werk op
maat aan zeer moeilijk bemiddelbare werkzoekenden, helpen mee aan het inperken
van de afvalstroom door afgedankte goederen een tweede (derde, …) leven te geven
en dragen bij tot het bestrijden van armoede en sociale uitsluiting.
8
2.
De gezinszorg
Onder gezinszorg verstaan we het hulp- en dienstverleningsaanbod dat bestaat uit
persoonsverzorging, huishoudelijke hulp en schoonmaakhulp, alsook de daarmee
verband houdende algemene psychosociale en pedagogische ondersteuning en
begeleiding. Gezinszorg vindt plaats op verzoek van de gebruiker of zijn
vertegenwoordiger en op basis van een sociaal onderzoek waaruit blijkt dat de
draagkracht van de gebruiker of zijn omgeving, hetzij wegens geestelijke of
lichamelijke ongeschiktheid, hetzij wegens bijzondere sociale omstandigheden, niet
voldoende is om de lasten op het gebied van persoonsverzorging en huishoudelijke
taken te dragen. De persoonsverzorging en de huishoudelijke hulp worden enkel
geboden in het natuurlijke thuismilieu van de gebruiker, naar gelang van de noden die
worden beoordeeld op basis van voornoemd sociaal onderzoek. Zij kunnen een
preventief, herstellend, verzorgend of palliatief karakter hebben, en kunnen
ondersteunend, aanvullend of vervangend zijn. De diensten geleverd binnen de
gezinszorg zijn, zoals duidelijk omschreven, polyvalent en op de persoon
toegesneden. Er is op geen enkel ogenblik sprake van een winstoogmerk. Er is een
asymmetrische relatie tussen dienstverlener en begunstigde die de betrokkenheid van
een derdebetaler, in casu de overheid, vereist en die haar legitimiteit terugvindt in het
solidariteitsbeginsel.
3.
Begeleiding en opleiding van werkzoekenden
Hieronder worden alle concrete maatregelen inzake de begeleiding en opleiding van
werkzoekenden begrepen die de levenslange en duurzame inschakeling van
werkzoekenden en werknemers op de arbeidsmarkt verzekeren, organiseren en
bevorderen. Ze hebben tot doel, onder meer via reglementering en via individuele
begeleiding, het fundamentele recht op arbeid (zoals gegarandeerd door artikel 23 van
de Belgische Grondwet) voor elk individu te realiseren en de
tewerkstellingsdoelstellingen, zoals geformuleerd in de Lissabon-strategie, te
bereiken.
De nauwe verbondenheid met het recht op werkloosheidsuitkering (en dus met het
sociale zekerheidsstelsel) enerzijds en de zwakkere positie (i.e. werkloosheid of
dreigende werkloosheid) waarin de begunstigde van de verleende diensten zich
bevindt anderzijds verklaren de asymmetrische relatie tussen de dienstenverstrekker
en de begunstigde. Die asymmetrische relatie vindt onder meer haar uitdrukking in de
financiering door de overheid van deze diensten (derdebetaler), wat er toe leidt dat
deze diensten kosteloos of tegen een fel gereduceerd tarief aan de begunstigde worden
aangeboden. Bij de verstrekking van deze diensten ontbreekt dan ook elk
winstoogmerk.
Dat de begeleiding en opleiding van werkzoekenden niet zonder meer kan worden
gelijkgesteld met de overige diensten, vindt overigens steun in de stelling van de Raad
van de Europese Unie dat de in artikel 2, 2°, j) Dienstenrichtlijn bedoelde sociale
diensten tevens betrekking hebben op steun en begeleidende maatregelen voor
werklozen.4 Indien deze diensten bijgevolg economische aspecten vertonen, en
4
Raad van de Europese Unie, 1 juni 2006, SN 2831/06.
9
beantwoorden aan een voldoende significant aantal SDAB criteria, dienen zij onder
het in veld 1 beschreven specifieke kader te vallen.
7. Hoe zouden deze kenmerken de uitsluiting kunnen verklaren van bepaalde
sociale diensten uit het toepassingsgebied van de dienstenrichtlijn (artikel
2, paragraaf 2, letter j), in combinatie met considerans 27), die politiek
werd goedgekeurd op 29 mei 2006 (Doc. 100003/06)5?
De in de Mededeling opgesomde organisatiekenmerken kunnen niet helemaal
verklaren waarom de uitsluiting op het toepassingsgebied beperkt zou moeten blijven
tot slechts "bepaalde" sociale diensten. In de dienstenrichtlijn worden enkel de sociale
diensten op het gebied van huisvesting, kinderzorg en hulp aan gezinnen en personen
in nood die worden verleend door de staat, uitgesloten.
Voor wat betreft de diensten die in Vlaanderen van bijzonder belang worden geacht,
is de Vlaamse Regering tijdens de onderhandelingen over de Dienstenrichtlijn steeds
de mening toegedaan geweest dat zij ten allen tijde haar mogelijkheden wenste te
behouden om, binnen de limieten van de communautaire rechtsorde, en
overeenkomstig de principes van subsidiariteit en non-discriminatie, dienstverrichters
opererend vanuit het buitenland aan dezelfde bepalingen en controle – ter
bescherming van de werknemers en de werkzoekenden, ter bescherming van de
consumenten en afnemers van diensten, en ter bescherming van de volksgezondheid
en het leefmilieu – te onderwerpen als de dienstverleners op het eigen grondgebied.
Deze stellingname geldt ook voor wat betreft de sociale diensten van algemeen
belang.
Een bijzonder voorbeeld van Vlaamse sociale diensten van algemeen belang die niet
onder de uitzondering op het toepassingsgebeid van de Dienstenrichtlijn vallen zijn
diegene in het kader van het Vlaamse Gelijkekansenbeleid. Dit beleid richt zich op het
opsporen, in kaart brengen en wegwerken van achterstellingsmechanismes, die
veroorzaakt worden op basis van gender, seksuele oriëntatie en ontoegankelijkheid.
Alle initiatieven die hiervan uitgaan, kaderen binnen het streven naar nondiscriminatie en solidariteit, hebben oog voor diversiteit en emancipatie en scheppen
met andere woorden voorwaarden voor een betere sociale cohesie.Verschillende
initiatieven in het Vlaamse Gelijkekansenbeleid kunnen worden gelinkt aan de
dienstverlening op niveau van personen en meer bepaald 'persoonlijke bijstand'
overeenkomstig de Mededeling van de Commissie. Zo is er bijvoorbeeld de
"Projectsubsidiëring - Steunpunt Internationaal privaatrecht" waarbij vrouwen van
allochtone origine die stuiten op rechtsconflicten tussen het buitenlandse familierecht,
de internationale verdragen die België ondertekende en bepaalde fundamentele
waarden in onze samenleving, persoonlijke bijstand van juridische aard worden
verleend. De financiering vanuit Gelijke Kansen heeft momenteel het karakter van
een facultatieve projectsubsidiëring in het kader van een permanente open oproep.
Dit voorbeeld, dat zeker niet het enige is, uit de dienstverlening in het kader van het
Vlaamse gelijkekansenbeleid maakt onmiskenbaar deel uit van de Vlaamse sociale
dienstverlening.
5
Tekst beschikbaar op de volgende url: http://ec.europa.eu/internal_market/services/servicesdir/proposal_en.htm
10
Gebied 3 – Gebruik van de kenmerken door de Lidstaten
8. Geef een definitie van het begrip "algemeen belang" in uw land en geef
aan op welke manier (op nationaal, regionaal of lokaal niveau) het
gedefinieerd wordt of in de toekomst gedefinieerd zal worden.
Overeenkomstig het Gemeenschapsrecht en het subsidiariteitsbeginsel stellen
Lidstaten zelf vast wat zij onder diensten van algemeen belang verstaan en hoe zij
deze wensen te organiseren en eventueel te financieren.
In België is het begrip "algemeen belang" nog niet het voorwerp geweest van een
specifieke definitie. Desondanks is dit begrip per activiteitensector gedefinieerd in
wetteksten. Hierin worden voor elk organisme specifieke taken en opdrachten
gedefinieerd.
Elke overheid bepaalt bijgevolg zelf wat zij van algemeen belang acht te zijn. Dit is
afhankelijk van wat er leeft binnen een samenleving en van wat de beleidsmatige,
politieke keuzes en prioriteiten zijn van een bepaalde, democratisch verkozen
overheid op een bepaald moment. Wat als van algemeen belang wordt beschouwd,
kan en zal dus verschillen in de tijd.
Waar echter door de tijden heen een aantal belangrijke diensten van algemeen belang
zich situeren, wordt aangegeven in de Belgische Grondwet m.n. de artikelen 23 en 24,
doch dit mag geenszins beschouwd worden als een limitatieve opsomming.
Artikel 23 van de Belgische Grondwet poneert het recht van eenieder om een leven te
leiden in overeenstemming met de menselijke waardigheid en garandeert iedereen
economische, sociale en culturele rechten. Deze rechten omvatten ondermeer:
1° het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid in het raam van een
algemeen werkgelegenheidsbeleid dat onder meer gericht is op het waarborgen van
een zo hoog en stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil, het recht op billijke
arbeidsvoorwaarden en een billijke beloning, alsmede het recht op informatie, overleg
en collectief onderhandelen;
2° het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale,
geneeskundige en juridische bijstand;
3° het recht op een behoorlijke huisvesting;
4° het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu;
5° het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing.
Daarnaast garandeert artikel 24 van de Belgische Grondwet ondermeer aan eenieder
het recht op onderwijs, met eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden
waarbij wordt gestipuleerd dat de toegang tot het onderwijs kosteloos moet zijn tot het
einde van de leerplicht.
Om ondermeer deze fundamentele rechten van de burger te kunnen garanderen
hebben de Belgische overheden een groot aantal openbare diensten in het leven
11
geroepen en een aantal openbare dienstverplichtingen toevertrouwd aan instellingen
die qua organisatie en structuur zeer divers zijn.
Zonder het "algemeen belang" specifiek te definiëren bestaat er wel een algemeen
juridisch concept van het "algemeen belang" in Belgisch administratief recht. Binnen
dit concept verschijnt het algemeen belang als de "exclusieve drijfveer van de
bestuurlijke bedrijvigheid van de openbare dienst". Het administratief recht, de
algemene rechtsbeginselen, de beginselen van de openbare dienst, de beginselen van
behoorlijk bestuur en het bestuursrecht geven, naast het grondwettelijk recht, stuk
voor stuk uitdrukking aan deze uitzonderingspositie van “het algemeen belang”. En
uit dit juridisch coherent geheel vloeit ook weer direct het fameuze verbod voort op
machtsoverschrijding, op afwending van middelen enz., wat meteen een Belgisch
administratiefrechtelijk pendant vormt van wat de communautaire instellingen in
gegeven omstandigheden als “kruissubsidiëring” gaan beschouwen. Ook de meeste
andere grote beginselen van wat de Europese instellingen “universele diensten”
noemen hebben een tegenhanger in ons administratief recht: bvb. de
benuttigingsgelijkheid, veranderlijkheid, enz.
9. Hoe kunnen de Lidstaten de kenmerken gebruiken op nationaal, regionaal
of lokaal niveau voor het definiëren van de bijzondere taak van algemeen
belang van een sociale dienst en om er de modaliteiten op het vlak van
efficiëntie en organisatie van te bepalen?
Het is de institutionele structuur van elke Staat die de betreffende
bevoegdheidsniveaus moet inschakelen in functie van de domeinen geïntegreerd in
het kader van de SDAB. België heeft in dit opzicht de bevoegdheden gedefinieerd van
elk institutioneel niveau (federaal niveau, gemeenschapsniveau en gewestniveau). Het
behoort aan deze verschillende niveaus toe om hun bevoegdheid op het vlak van
SDAB uit te oefenen.
Er bestaat een verscheidenheid aan erkenningsmechanismen, de overheden kiezen het
meest geschikte middel om het algemeen belang te realiseren binnen hun
bevoegdheidssfeer.
Het principe van de erkenning zal in criteria gegoten worden voor de erkenning van
dienstverleners op lokaal/regionaal niveau, wat bijvoorbeeld zal resulteren in:
•
mogelijkheden voor subsidiëring, bijzondere financiering,
•
de mogelijkheid om te interveniëren op concurrentiële markten zonder te
moeten voldoen aan alle verplichtingen voor handelsondernemingen voor
zover hun doel verschilt (cfr. kenmerk van het gebrek aan winstdoel).
B.v.: een actie voor werkstages in de horecasector, die stagiairs in beroepsopleiding
toelaat om een praktisch deel van de opleiding te volgen en zo ervaring op te doen in
een reële werksituatie (traiteursbuffet, keuken- of zaaldienst in een restaurant). Dat is
het geval van de instellingen voor sociaalprofessionele integratie.
B.v.: een actie om werklozen met een bijzonder contract aan het werk te zetten
(programma voor werkloosheidsbestrijding) in de bouwsector, wat hen toelaat
praktische ervaring op te doen op echte werven.
12
10. Heeft de toekenning van een specifiek mandaat voor de uitvoering van een
bijzondere taak van algemeen belang van een sociale dienst problemen
gesteld in het verleden?
Gebied 4 – Gebruik van de kenmerken op het niveau van de EU
11. Vermeld hoe (bijvoorbeeld op al dan niet dwingende wijze), volgens u, de
organisatiekenmerken zouden kunnen/moeten worden gebruikt op het
niveau van de EU (bijvoorbeeld erkende controlelijst) om na te gaan of de
voor een bepaalde sociale dienst toepasselijke regels worden nageleefd.
Het subsidiariteitsbeginsel moet gerespecteerd worden om toe te zien op de naleving
van de voor de SDAB specifieke praktijken en om de beleidskeuze van de Lidstaten te
respecteren.
Zie het antwoord op vragen 2, 3, 4, 5 en 6. Gezien de opgesomde
organisatiekenmerken voor SDAB duidelijk niet exclusief zijn, kunnen deze in de
huidige vorm alvast niet als een verplichting, noch als controlelijst worden gebruikt.
Een controlelijst is sowieso op zich niet verzoenbaar met het subsidiariteitsbeginsel
toegepast op de diensten van algemeen belang.
13
Gebied 5 – Ervaringen in de toepassing van het gemeenschapsrecht
De mededeling en de bijlage dragen bij tot een verdere verduidelijking van de
toepassingsvoorwaarden van de regels en principes uit het gemeenschapsrecht op de
sociale diensten, meer bepaald in de volgende domeinen:
o Overheidsopdrachten
o Publiek-private samenwerkingen
o Vrije levering van goederen en diensten en vrijheid van vestiging
o Staatssteun
12. Vermeld of er zich nog moeilijkheden voordoen of kunnen voordoen en, in
dat geval, in welke juridische domeinen en voor welk type van sociale
diensten.
13. Geef voorbeelden en concrete ervaringen die deze moeilijkheden
illustreren.
14. Geef een kort overzicht van het debat in uw land/organisatie over de
manier waarop men deze moeilijkheden wil oplossen (b.v. verduidelijking
van de regels van niet-toepasselijkheid van de Staatssteun aan
verschillende sociale diensten van algemeen belang).
Er wordt vaak aan bepaalde diensten gevraagd om zich te organiseren als vzw om
binnen de toekenningsvoorwaarden voor subsidies te vallen.
Op Europees vlak wordt enkel rekening gehouden met de aard van de uitgeoefende
activiteit en niet met het statuut van de dienstverlener (arresten Pavel Pavlov,
Ambulanz Glöckner, Höfner en Else). Deze benadering maakt abstractie van
elementen zoals het niet nastreven van een winstdoel of de interne democratie, die
gekoppeld zijn aan de werking van vele erkende sociale diensten, zoals de
ziekenfondsen.
De mededeling zet de Lidstaten aan om hun wetgeving op het vlak van SDAB te
verduidelijken wanneer deze niet voldoende expliciet is. Het blijkt vandaag nodig om
in bepaalde domeinen het wettelijk kader aan te vullen. Wat de ziekenfondsen betreft,
denken we dat de huidige wetgeving overeenstemt met wat de Mededeling van de
Commissie voorschrijft.
Wat het beheer van de verplichte verzekering betreft, is er een delegatiemandaat. De
aanvullende diensten met solidair karakter zouden volgens ons moeten geïntegreerd
worden in de sociale bescherming.
De staatsteun met betrekking tot deze delegatie lijkt ons bovendien in verhouding tot
– en bijgevolg in overeenstemming met – de gemeenschapsregels.
14
De diensten van de vrije verzekering voor zelfstandigen, die vanaf 01/01/2008
geïntegreerd worden in het beheer van de verplichte verzekering, hadden kunnen
zorgen voor vragen om uitleg vanwege de Commissie om deze activiteit en de rol van
de dienstverlener, die deze opdracht van algemeen belang vervult, uit te diepen.
Op dit vlak is er een verduidelijking gekomen.
Door de Commissie wordt met betrekking tot PPS zelf reeds aangegeven dat er een
behoefte is inzake de verduidelijking van het begrip concessieovereenkomsten en de
voorschriften voor het sluiten van deze overeenkomsten. Ook inzake de
toepasselijkheid van de bepalingen met betrekking tot overheidsopdrachten op
institutionele PPS is een verduidelijking bijzonder nuttig. Deze punten werden
voorlopig in de documenten van de Europese Commissie niet verder uitgewerkt. Het
is thans afwachten op de aangekondigde initiatieven en uitklaringen terzake.
Een bijzondere vermelding onder deze hoofding verdient het sociaal woonbeleid in
Vlaanderen. Ingevolge de Belgische staatshervorming werd het bevoegdheidsdomein
"sociale huisvesting" aan de regionale entiteiten overgemaakt, wat noopte tot een
verdeling van de (ex-nationale) schulden uit het verleden. Naar aanleiding van een
anonieme klacht werd die operatie aan de toetsing en kritiek van de Commissie
onderworpen in het kader van haar bevoegdheden op het vlak van staatsteun. Daarbij
is gebleken dat de Commissie snel tot de conclusie kwam dat de organisatie van het
Vlaams sociaal woonbeleid, op enkele minieme details na, voldoet aan de
communautaire criteria. Maar door de persistentie van de klachtenlegger kan de
Commissie het onderzoek niet afsluiten en is zij verplicht verdere vragen en eisen te
stellen, met name op het vlak van het organiseren van een volledig gescheiden
boekhouding en financiering, zelfs voor de meest marginale en accessoire aspecten
(voorbeeld: verhuring van een garage die werd opgericht als annex aan een sociaal
appartementencomplex aan een derde persoon nadat is gebleken dat geen enkele
sociale huurder kandidaat is, bvb. wegens het niet beschikken over een voertuig) Dit
leidt tot een zekere paradox tussen enerzijds de affirmatie dat de inhoudelijke
kwalificatie van wat precies tot het sociaal woonbeleid behoort, onder de bevoegdheid
van de lidstaat valt, en anderzijds de eis om ten aanzien van de accessoire activiteiten,
die rechtstreeks in het verlengde liggen van de doelstellingen van sociale huisvesting,
naar verhouding erg strenge, haast onredelijke eisen te stellen.
15
Gebied 6 – Socialezekerheidsstelsels die beantwoorden aan de criteria vastgelegd
in de uitspraak in de zaak Poucet en Pistre.
15.
Vermeld of gebieden 2,3 en 4 ook van belang zouden kunnen zijn ten
aanzien van de socialezekerheidsstelsels die beantwoorden aan de criteria
vastgelegd in de uitspraak in de zaak Poucet en Pistre.
In het arrest Poucet en Pistre werd geoordeeld dat het begrip onderneming in de zin
van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag niet de organen omvat die belast zijn met
het beheer van socialezekerheidstelsels. Voorwaarden zijn dat de organen een taak
van zuiver sociale aard vervullen, een werkzaamheid verrichten die gebaseerd is op
het beginsel van solidariteit en ieder winstoogmerk mist. Gevolg is dus dat organen
belast met het beheer van socialezekerheidsstelsels niet onder de mededingingsregels
vallen. Wij denken dat deze stelling moet bekrachtigd worden.
16. Vermeld of er meer uitleg nodig is, in het bijzonder over de toepassing van
de gemeenschapsregels, zoals opgesomd in gebied 5, op deze
socialezekerheidsstelsels.
Voor de socialezekerheidssystemen zou het nuttig zijn de wijze van bejegening te
bekrachtigen, rekening houdend met de rechtspraak, om een grotere rechtszekerheid
te garanderen voor de instellingen die ze beheren.
Gebied 7 – Toekomstige maatregelen op het Gemeenschapsniveau
17. Wat zijn uw verwachtingen met betrekking tot de toekomstige maatregelen
op het Gemeenschapsniveau?
De Belgische staat is van mening dat rechtszekerheid het belangrijkste criteria moet
zijn bij de uitwerking van concrete voorstellen. Of de rechtszekerheid voor wat betreft
sociale (en gezondheids-) diensten groter zal worden na het aangekondigde initiatief
van de Commissie is, zal afhangen van de vorm en de inhoud van zulk initiatief. Wat
zeker is, is dat de rechtsonzekerheid voor alle andere diensten van algemeen belang,
die niet onder de kwalificatie sociale (of gezondheids-) zullen vallen, enkel maar zal
vergroten.
Meerde opties kunnen overwogen worden, een ervan zou kunnen bestaan in het
goedkeuren van een kaderrichtlijn voor de DAEB en richtlijnen per subsector
(gezondheid, sociale diensten, …). Een andere mogelijkheid is te voorzien in
aangepaste richtlijnen voor elke sector. Wat er ook gekozen wordt, het is de bedoeling
een evenwicht te behouden tussen fundamentele sociale rechten die erkend zijn door
het Verdrag en de principes van het Verdrag inzake vrij verkeer en concurrentie.
Op het vlak van de SDAB lijkt het ons nodig een verband te leggen tussen de aard van
de activiteit en de organisatorische kenmerken van de dienstverlener.
16
Als laatste zouden wij ook graag van de Commissie vernemen voor welke andere
categorieën van diensten van algemeen belang zij soortgelijke initiatieven zal
ontwikkelen in de (nabije) toekomst.
Wij verwachten een kaderrichtlijn betreffende de sociale diensten die het specifieke
karakter ervan erkent, die voor een evenwicht zorgt tussen de sociale rechten en de
principes van de interne markt en de concurrentie, en die niet ingaat tegen de
bevoegdheid van de overheid om SDAB te organiseren aan de hand van:
-
-
-
-
de rechtstreekse verstrekking via de Staat of onrechtstreeks via een publieke of
private instantie, een groepering van publieke instanties of een publiek-private
samenwerking,
het belasten van bepaalde dienstverleners met de inlossing van een collectieve
behoefte via een algemene of specifieke maatregel, in het bijzonder
dienstverleners zonder winstdoel, in voorkomend geval met afwijking van
bepaalde regels inzake overheidsopdrachten en concessies,
het opleggen door de overheid van toelatings- en controleregelingen met
betrekking tot het werkelijke vermogen van de dienstverlener om zijn taak van
algemeen belang te vervullen,
de mogelijkheid om exclusieve en bijzondere rechten toe te kennen,
de mogelijkheid om financieringsmodaliteiten te bepalen die het mogelijk maken
de taak effectief uit te voeren (subsidie van de dienst of de dienstverlener).
Overeenkomstig het Verdrag en met volledige inachtneming van het
subsidiariteitsbeginsel (uitgedrukt in de particulariteit van de nationale systemen), zou
deze afwijkende regeling moeten beantwoorden aan drie voorwaarden: proportioneel
zijn (de omvang van de afwijking hangt af van wat nodig is om te voldoen aan de
behoefte), transparant zijn (de werking van de afwijking kan op elk moment worden
gerechtvaardigd ten opzichte van de bevolking) en niet discriminerend zijn (het mag
geen onderscheid maken tussen de burgers van de Unie in functie van hun
nationaliteit).
18. Indien er in de toekomst maatregelen zouden worden genomen, met name
een intensievere uitwisseling van informatie, de open methode van
coördinatie, mededelingen van de Commissie, maar ook een kaderrichtlijn
betreffende de sociale diensten, wat zou daarvan de inhoud kunnen zijn, maar
vermeld ook wat de voordelen of de nadelen ervan zouden zijn?





Het gebied van de SDAB visualiseren en erkennen
De dienstverleners zonder winstoogmerk en de solidaire dienstverleners
valoriseren
De sociale dimensie van de Europese Unie versterken
De verleners van SDAB en de Lidstaten verrijken via de verspreiding van
informatie, ervaringen, innoverende activiteiten, initiatieven die kunnen
overgenomen worden en die ontwikkeld zijn binnen de EU
De rechtszekerheid in de sector van de SDAB versterken via het vastleggen
van principes, waarden, praktijken, enz.
17

De continuïteit en de ontwikkeling garanderen van de sociale en solidaire
activiteiten in de EU die de sociale cohesie versterken
 Een specifiek evaluatiegebied voor de SDAB ontwikkelen
 De ontwikkeling van de SDAB mogelijk maken in een beveiligde ruimte om
tegemoet te komen aan de demografische uitdagingen.
De open methode van coördinatie heeft al op andere domeinen goede resultaten
opgeleverd en is zeker het overwegen waard indien ook hier op termijn de
noodzakelijke rechtszekerheid voor de Lidstaten en hun dienstverrichters uit kan
voortvloeien. Het nadeel van deze methode is dat ze vooral globaal/beleidsmatig
werkt en niet met concrete afdwingbare toepassingen van rechtsregels, maar eerder
via het formuleren en opvolgen van gezamenlijke doelstellingen, 'peer pressure',
mutual learning, en (voor zover dit wordt toegelaten) 'naming and shaming' op basis
van bv. rankings van lidstaten in het licht van de afgesproken gekwantificeerde
'benchmarks'. De methode van open coördinatie heeft dus zeker haar merites, en kan
desgevallend ook met betrekking tot de SDAB overwogen worden, maar de
verwachting dat dit de gewenste rechtszekerheid kan/zal bieden lijkt ons niet zeer
realistisch.
Ook een eventuele uitwisseling van informatie en zelfs "best practices" tussen de
Lidstaten kan uiteraard nuttig zijn en zal mogelijks een aantal gemeenschappelijke
organisatiekenmerken of zelfs een (waarschijnlijk beperkte) lijst van aan alle
Lidstaten gemeenschappelijke SDAB opleveren, maar uiteindelijk kan ook dit enkel
een eerste stap zijn om de uiteindelijk beoogde rechtszekerheid over economische en
niet-economische diensten van algemeen belang te realiseren.
Zoals hierboven reeds aangehaald ziet Vlaanderen primordiaal heil in een
kaderregeling voor alle diensten van algemeen belang. Verdere mededelingen van de
Commissie kunnen niet de rechtszekerheid bieden die noodzakelijk is voor de
diensten van algemeen belang.
19. Vermeld wat u verwacht van de opvolgings- en dialoogprocedure onder de
vorm van tweejaarlijkse verslagen, zoals aangekondigd in de mededeling.
Hoofdzakelijk een klaardere kijk op de impact van het gemeenschapsrecht en de
rechtspraak en een versterkte rechtszekerheid voor de SDAB.
18
19
20