Sterke control mentaliteit drijft regeldruk op

TPC
Drs. DirkOan
Schoneveld CPC
is werkzaam bij
adviesbureau
Berenschot.
24
Sterke control­
mentaliteit drijft
regeldruk op
Publieke organisaties worden geconfronteerd met een over­
maat aan regeldruk, die afbreuk doet aan het werkplezier
en de arbeidsproductiviteit drukt. Terwijl minder regeldruk
meer werkplezier kan opleveren en een stijging van de
arbeidsproductiviteit kan teweegbrengen. Vooral de sterke
controlmentaliteit is in belangrijke mate debet aan de regel­
druk. In dit artikel gaat de auteur verder in op de oorzaken en
kijkt hij of het tij nog te keren valt.
Door Dirk-Jan Schoneveld
Samenvatting
Publieke organisaties worden gecon­
iet alleen burgers en bedrijven, maar ook publieke- en semipublieke
organisaties (hierna: publieke organisaties) hebben te maken met een
overmaat aan regeldruk. Het kabinet onderkent deze problematiek. Met
tal van initiatieven probeert ze de regeldruk te verminderen, bijvoorbeeld
in de zorg, bij de politie en in het onderwijs.
N
fronteerd met een overmaat aan
Forse regeldruk
regeldruk. De sterke controlmentaliteit
Ondanks alle initiatieven is de regeldruk afgelopen jaren niet aantoonbaar vermin­
derd bij publieke organisaties. Integendeel. Hoewel exacte cijfers ontbreken, is de
beleving eerder dat de regeldruk juist is toegenomen. Publieke organisaties ervaren
forse regeldruk bij de uitvoering van hun maatschappelijke taak. De controle- en
verantwoordingsrapportages trekken een stevige wissel op bestuurders, managers
en de mensen op de werkvloer. Een overmaat aan regeldruk doet afbreuk aan het
werkplezier en drukt de arbeidsproductiviteit. Het staat ook het streven van publieke
organisaties om de overhead beperkt te houden in de weg. Omgekeerd kan minder
regeldruk bijdragen aan verbetering van het werkplezier en een stijging van de
arbeidsproductiviteit. Er is dus veel aan gelegen de regeldruk in toom te houden,
maar daarvoor is allereerst inzicht in de oorzaken nodig.
is hier in belangrijke mate debet aan en
heeft geleid tot een zwaar opgezette
informatiecyclus. Oorzaken zijn terug
te voeren op de verzorgingsstaat, de
'wet van de beleidsaccumulatie'. het
New Public Management en de risicoreflex. Het tij valt nog te keren. Minder
regeldruk bij publieke organisaties valt
te bereiken met een meer gezonde
mix aan Controls; minder harde en
meer softe Controls. Ook is de verticale
besturingsfilosofie tussen beleid en uit­
Verschillende oorzaken
voering aan onderhoud toe. Deze past
In de afgelopen tientallen jaren is het aantal regels flink gestegen en ook de daar­
mee gepaard gaande regeldruk voor publieke organisaties. Hiervoor zijn verschil­
lende oorzaken aan te wijzen.
niet meer goed bij deze tijd en draagt
nu juist bij aan meer regeldruk.
25
www.tpconline.nl
flMMMMHn
Succes van de verzorgingsstaat
Allereerst is er de periode na de Tweede Wereldoorlog. Neder­
land werd opnieuw opgebouwd. De rechtsstaat werd hersteld
en daarop volgde de verzorgingsstaat, die tevens aan alle bur­
gers gelijk geluk beloofde. Om dat in goede banen te leiden en
willekeur te voorkomen waren regels nodig, heel veel regels
(Frissen, 2013). De rol van de staat werd groter en groter, niet
in de laatste plaats vanwege het succes van de verzorgings­
staat. Er is beleid en regelgeving gemaakt op tal van vlakken.
Was het aandeel van westerse overheden begin jaren dertig
nog zo’n twintig procent van de economie, tegenwoordig ligt
dat op ongeveer de helft.
de naleving van prestatieafspraken. Tevens is er de aanzwel­
lende roep om verantwoording af te leggen over de wijze
waarop de ruimte is benut. Bovens en 't Hart (2005) geven
dan ook aan dat in het publieke domein allerlei controle- en
verantwoordingsmechanismen zijn ontstaan onder invloed
van het NPM. Deze mechanismen hebben zo hun voordelen,
maar een keerzijde is de regeldruk die ermee gepaard gaat.
Met name op deze oorzaak zal hierna nader worden ingegaan.
Regels veroorzaken
zelf nieuwe regels
Voor de opbouw van
Nederland na WO 2 waren
regels nodig, heel veel regels
Afname van beleidseffectiviteit
Een tweede oorzaak is te vinden in de afname van beleids­
effectiviteit. Hoewel aan beleid goede bedoelingen ten grond­
slag liggen, gaat dat wel gepaard met een almaar uitdijende
hoeveelheid regelgeving. Dat komt doordat beleid zich na
verloop van tijd altijd in de richting van toenemende detail­
lering begeeft omdat de effectiviteit ervan afneemt. Beleid en
regelgeving leiden in de praktijk ook tot ongewenste effecten
en onvoorziene omstandigheden, waardoor er altijd weer
meer regels bijkomen. Regels veroorzaken zo zelf nieuwe
regels. De neiging om ineffectief beleid te verhelpen met
beleidsverdichting en beleidsverfijning, noemt In 't Veld (1982)
de 'wet van de beleidsaccumulatie’.
New Public Management
Een derde belangrijke oorzaak is te vinden in het 'New Public
Management' (NPM). In de jaren negentig maakte NPM in
verschillende landen, waaronder Nederland, een opmars
door. Vanuit NPM werd gepleit voor meer resultaatgericht
overheidshandelen en bedrijfsmatig werken. Begrippen als
contractmanagement, prestatieafspraken en verzelfstan­
diging kwamen centraal te staan. Het heeft geleid tot een
ontvlechting van overheden (Vosselman, 2012). Beleid en
uitvoering zijn meer en meer gescheiden. Die ontvlechting
heeft uitvoerders meer zelfstandigheid en ruimte geboden.
Tegelijkertijd heeft het geleid tot meer toezicht en controle op
Risicoregelreflex
De vierde oorzaak is de risicoregelreflex. Dit is de neiging om
het voortdurend verminderen van risico's, al dan niet naar
aanleiding van een incident, als vanzelfsprekende overheidsopgave aan te merken. Er is, mede vanwege misstanden en
affaires, een toenemende behoefte om grip te houden op de
uitvoering om zo de risico's te beheersen. Een hardnekkig
probleem, want de risicoregelreflex leidt tot overregulering en
onevenredig veel aandacht voor risico's. Een incident leidt bij­
voorbeeld al snel tot de belofte van een minister om strengere
regels op te stellen. Het bijeffect is niet moeilijk te voorspel­
len: een uitdijende bureaucratie.
Sterke controlmentaliteit
Bovenstaande laat zien dat het aantal regels de afgelopen
decennia is gestegen, maar de regeldruk - zoals deze in de
dagelijkse praktijk ervaren wordt- is vooral gestegen door het
soort regels dat erbij is gekomen. Ofwel, niet zozeer het aantal
regels, maar het soort regels bepaalt de beleefde regeldruk.
Niet alle regels leiden tot administratieve rompslomp. Onder
invloed van het NPM is er echter een sterke controlmenta­
liteit ontstaan en zijn er voor publieke organisaties vooral
regels van dien aard bijgekomen. Het heeft geresulteerd in
meer regels op het gebied van controle, verantwoording en
risicomanagement. De sterke controlmentaliteit heeft geleid
tot een zwaar opgezette informatiecyclus die veel regeldruk
veroorzaakt voor publieke organisaties.
De controlmentaliteit laat zich nader verklaren met de
principaal-agenttheorie. Deze theorie gaat over het econo­
misch gedrag van actoren en in het bijzonder over de relatie
tussen de principaal (beleid) en agent (uitvoering). De theorie
TPC
26
Bge/M&maaÊtËmtaK*xsgataxmtfmBMBMBmes8tit*tÊiH**B*HaÊÊÊÊmÊBaÊmÊÊtÊtÊÊÊÊtamtËKBmMUÊÊmmiMmBMiÊÊÊmMBmmuiimÊtmimiÊiBBÊta
heeft als basis twee veronderstellingen. De eerste veronder­
stelling is dat er in de relatie tussen principaal en agent een
belangentegenstelling is, waarbij de agent andere belangen
nastreeft dan de principaal, en de agent opportunistisch
gedrag zal vertonen. De tweede veronderstelling is dat de
principaal niet altijd de mogelijkheid heeft om na te gaan
of de agent wel de belangen van de principaal nastreeft. De
agent heeft een informatievoorsprong op de principaal; er is
sprake van informatieasymmetrie.
Volgens de theorie zullen de principaal en agent contrac­
tuele afspraken maken over te bereiken doelen en resul­
taten als oplossing voor het gevaar van opportunisme. In
zijn hoedanigheid als agent zal zijn gedrag vervolgens ook
moeten worden gecontroleerd en hiervoor wordt een controlinstrumentarium ingericht.
Beheersing kan niet zonder
vertrouwen en vertrouwen kan
niet zonder beheersing
Een punt van kritiek is dat de principaal-agenttheorie tot op
zekere hoogte contraproductief is, omdat de theorie is geba­
seerd op wantrouwen en uitgaat van belangentegenstellingen.
Bij weinig of geen vertrouwen zal de principaal zoveel mogelijk
reguleren en controleren vanuit een formele besturingsstructuur. De principaal vertrouwt daarbij op harde Controls, dat wil
zeggen de meer formele, tastbare en instrumentele beheer­
singsmaatregelen. Dergelijke Controls leiden bij uitstek tot
regeldruk. Te denken valt aan contracten, procedures, regels,
protocollen, registraties en verantwoordingsrapportages. Een
ander nadeel is dat een overdaad aan harde Controls resulteert
in afnemend vertrouwen en opportunistisch gedrag juist in de
hand werkt (Schillemans, 2010). Hierop zal de principaal vervol­
gens weer anticiperen met aanvullende Controls. Het resultaat
is een neerwaartse spiraal, met alle regeldruk van dien.
Oplossingsrichting
Kan het ook anders? De stewardshiptheorie (rentmeesterschaptheorie) biedt aanknopingspunten. Deze theorie kan
recht tegenover de principaal-agenttheorie worden geplaatst
(Corbey, 2010). De theorie gaat ervan uit dat zowel de princi­
paal als agent hetzelfde belang nastreven en de agent niet
opportunistisch zal handelen. Er is sprake van een gemeen­
schappelijk belang en beiden zullen in het belang van de
organisatie handelen. De theorie veronderstelt dat de agent
hierbij intrinsiek gemotiveerd is, terwijl de principaal-agent­
theorie ervan uitgaat dat de agent wordt gemotiveerd door
extrinsieke beloningen. De stewardshiptheorie gaat uit van
vertrouwen in de onderlinge relaties. En als partijen onderling
vertrouwen hebben in elkaar, dan zijn er ook minder harde
Controls nodig. De stewardshiptheorie zet dan ook vooral in
op softe Controls, dat wil zeggen maatregelen die van invloed
zijn op bijvoorbeeld de motivatie, loyaliteit, integriteit, inspi­
ratie en normen en waarden van medewerkers (de Heus en
Stremmelaar, 2000).
(\l\£^UeMS1-£
specific
60AÏ-
y
Beide theorieën bieden waardevolle aanknopingspunten.
Onderzoek toont aan dat zowel contractuele afspraken
(principaal-agent) als vertrouwen (stewardship) belangrijke
controle- en verantwoordingsmechanismen zijn om risico's
te beheersen (Lui en Ngo, 2004). Anders geformuleerd: beheer­
sing kan niet zonder vertrouwen en vertrouwen kan niet zon­
der beheersing. Dat vraagt om zowel harde als softe Controls.
In het vervolg licht ik dat verder toe.
Het accent ligt van oudsher op harde Controls. Deze Controls
hebben als neveneffect dat ze leidën tot extra regeldruk,
maar ook zijn ze onvolmaakt. Onderzoek heeft bijvoorbeeld
aangetoond dat er een optimum is als het gaat om het aantal
regels; vanaf een zeker punt leiden meer regels niet tot meer
effectiviteit (Katz-Navon et al., 2005). Ook zijn in elk instru­
mentarium van harde Controls wel mazen te vinden. De weer­
barstige praktijk is namelijk niet volledig te vangen in regels,
procedures en protocollen. Het is onmogelijk een complete set
met afdoende controlemechanismen in stelling te brengen
(van der Meer-Kooistra et al., 2009). De gedachte wint dan ook
steeds meer terrein dat alleen harde Controls niet volstaan. Er
is een gezonde mix van Controls nodig. Dat betekent meestal
minder harde en meer softe Controls. Hiervoor kunnen
publieke organisaties eerst kijken naar de noodzakelijke softe
Controls om op basis daarvan de risico's te bepalen, waarop
vervolgens de benodigde harde Controls worden ingezet waar
de softe Controls tekortschieten (Kaptein, 2008). Zo kan ervoor
worden gewaakt dat de softe Controls niet simpelweg leiden
tot een aanvulling op het bestaande pakket aan Controls, want
dat zou de regeldruk alleen maar verhogen.
Een mix van Controls kan leiden tot minder regeldruk bij de
uitvoering, maar ook bij de contractering die daaraan vooraf
gaat is winst te boeken. Binnen de huidige verticale besturingsfilosofie bepalen beleidsmakers (en politiek) nu vaak de
doelen en beschikbare middelen.
De uitvoering is vervolgens aan zet om de doelen binnen
de gestelde kaders te realiseren. Dat is het gevolg van de
ontvlechting van overheden, maar een probleem is dat beleid
en uitvoering niet volledig zijn te scheiden (Meurs, 2014). Het
gevolg is dat de uitvoering zich geconfronteerd kan zien met
niet haalbare doelen, maar hier vervolgens wel verantwoor­
delijk voor wordt gehouden. Dat werkt weer opportunistisch
27
gedrag in de hand. Gevolg is dat de uitvoering niet volgens
plan verloopt, wat voor beleidsmakers weer aanleiding kan
zijn het control-instrumentarium uit te breiden. De regeldruk
zal met deze neerwaartse spiraal almaar verder oplopen.
De vigerende verticale besturingsfilosofie is dan ook aan
onderhoud toe. Beter is het als beleid en uitvoering meer in
samenspraak optrekken in horizontaal verband, waarbij de
uitvoering aan de bel trekt als ambities onuitvoerbaar zijn.
Dat is niet eenvoudig, maar niet onmogelijk (zo luidde de
staatssecretaris van Financiën in 2014 de alarmklok over het
groeiende aantal fiscale regelingen dat onuitvoerbaar dreigt
te worden vanwege de hoge eisen die de politiek stelt). Door
meer samen doelstellingen te formuleren die realistisch en
haalbaar zijn, ontstaat een gemeenschappelijke ambitie die
is gebaseerd op vertrouwen. Dit voorkomt belangentegenstel­
lingen en opportunistisch gedrag bij de contractuitvoering,
waardoor er ook minder noodzaak is tot stringente Controls.
Overheden moeten
experimenteren met het
control instrumentarium
De voorgestelde oplossingen kunnen niet van de een op
andere dag ingevoerd worden. Klein beginnen is het devies.
Er is eerst en vooral breder vertrouwen nodig in de effecti­
viteit van een alternatief control-instrumentarium en aan
alternatieve besturingsfilosofie. In dat licht verdient het aan­
beveling dat de overheid hiermee gaat experimenteren. Door
praktijkervaring op te doen kan worden aangetoond dat het
ook anders kan. Met experimenteerruimte kunnen aange­
wezen overheden gedurende een vastgestelde periode in de
gelegenheid worden gesteld om in afwijking van bestaande
regelgeving te experimenteren. Bij een positieve uitkomst kan
dat vervolgens stap voor stap een structurele basis krijgen.
www.tpconlino.nl
sterke controlmentaliteit een halt toe te roepen, want vooral
deze mentaliteit is bepalend voor de beleefde regeldruk. Deze
controlmentaliteit heeft afgelopen jaren geleid tot een zwaar
opgezette informatiecyclus die veel regeldruk voor publieke
organisaties veroorzaakt. Door deze regeldruk komt het werkplezier in het gedrang, maar ook de arbeidsproductiviteit. Dit
staat in feite haaks op het NPM-gédachtengoed dat juist meer
efficiency nastreeft.
De overmaat aan regeldruk is een halt toe te roepen. Dat
begint allereerst met het besef dat men beter af is met een
gezonde mix aan Controls. Dat betekent voor de meeste
publieke organisaties minder harde Controls en meer softe
Controls. Softe Controls gaan veel minder gepaard met regel­
druk en meer harde Controls leiden over het algemeen niet
tot beter controle, verantwoording en risicobeheersing. Harde
en softe Controls kunnen niet zonder elkaar en deze gedachte
wint ook steeds meer terrein, hetgeen positief stemt over
de toekomst van de regeldruk. Ten tweede is de vigerende
verticale besturingsfilosofie tussen beleid en uitvoering aan
onderhoud toe. De verticale besturingsfilosofie tussen beleid
en uitvoering past niet meer goed bij deze tijd en draagt juist
bij aan een stijging van de regeldruk. Een meer horizontaal
georiënteerde besturingsfilosofie daarentegen helpt juist de
regeldruk te beperken. Het verdient aanbeveling dat over­
heden gaan experimenteren met aan alternatief controlinstrumentarium en een alternatieve besturingsfilosofie.
Literatuur
Bovens M. A P. & Hart. P. 't (2005), Publieke verantwoording: Zegen en
vloek. Amsterdam: Boom.
Corbey, M. (2010), Agent of steward?’, Management accounting.
Frissen. P.H A (2013). 'Vermindering van regeldruk vraagt aanvaarding van
tragiek', Actal: Merkbaar minder regeldruk.
Heus. R.S. de & Stremmelaar. M.T.L. (2000), Auditen van soft Controls.
Deventer: Wolters Kluwer.
•
Kaptein, M. (2008). 'Soft Controls is een kwestie van vertrouwen'. Audit
magazine.
Katz-Navon. T„ Naveh E. & Stern. Z. (2005). 'Safety climate in health care
Slotconclusie
organizations: a multidimensional approach'. Academy of Management
Regels en regeldruk horen er tot op zekere hoogte bij, ook voor
publieke organisaties. Niemand die dat zal ontkennen, maar
de regeldruk kan best een tandje minder. Dat kan door de
Journal.
Lui. L.S.S. & Ngo. H.Y. (2004), 'The role of trust and contractual safeguards
on cooperation in nonequity alliances', Journal of Management.
Meer-Kooistra. 3. van der & Vosselman. E.G.3. (2009). 'Accounting, beheer­
sing en de opbouw van vertrouwen in uitbestedingsrelaties', Maandblad
voor accountancy en bedrijfseconomie.
Meurs. P. (2014). 'Van regeldruk naar passende regels: vertrouwen, veer­
kracht, verantwoordelijkheid, vrijheid'. Essay.
Schillemans T. (2010), 'De belangentegenstelling voorbij: theoretische
inzichten en praktische aanbevelingen voor het organiseren van vertrou­
wen tussen beleid en uitvoering'. Beschouwing in opdracht van BZK, Den
Haag.
Veld. R.3. in 't (1982). ‘Een pleidooi voor een bescheiden bestuurskunde'.
Katholieke Universiteit Nijmegen.
Vosselman, E.C. 3. (2012). 'Control in de moderne overheidsorganisatie: van
opportunistische agenten naar betrouwbare "stewards'". Tijdschrift voor
Public Controlling.
JAARGANG 15. FEBRUARI 2017 i NR. 1
Taakvo!wassen intern
toezicht
Het Wijzigingsbesluit
BBV
Zoektocht naar de
juiste kengetallen
Blinde vlekken in de financiële positie
van gemeenten
Controlmentaliteit
drijft regeldruk op