Komt er een EU-leger? - Nederlandse Officieren Vereniging

vierkant beschouwd
Komt er een EU-leger?
Bij het verschijnen van het European Defence Action Plan, november jl., heeft
de Hoge Vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid
van de EU, mevrouw Mogherini, namens de Europese Commissie een nieuwe
wereldorde aangekondigd1. Zij gaf daarbij aan dat de EU naast een economische ook een militaire macht moet worden. In de huidige tijd van groter wordende politieke onrust en wegvallende zekerheden is een statement over een
militaire EU een dappere uitspraak, waarvan je je oprecht de realiteitszin kunt
afvragen. Is een dergelijk vooruitzicht reëel en haalbaar of kan het worden
afgedaan als de bekende luchtfietserij van Europese politici die, in weerwil
van de praktijk, ideologische vergezichten blijven schilderen van wat nodig is
en er zou kunnen komen …, mits alle lidstaten over de eigen schaduw heen
zouden kunnen stappen. We laten er in dit Vierkant Beschouwd toch maar
eens onze gedachten over gaan.
Aanleiding
De ineenstorting van de Unie van SovjetRussische Staten in 1989 brak het machtsevenwicht dat de Koude Oorlog met zich
meebracht. Na de val van de Muur leefde
in Europa de gedachte dat de wereld veiliger zou worden en werd het vredesdividend geïnd door regeringen die meenden
dat in de toekomstige democratische samenleving het militair instrument slechts
een zeer bescheiden rol zou spelen. De
euforie over een betere en veiliger wereld
vierde hoogtij; NAVO en EU breidden zich
uit, grenzen vielen weg, westerse waarden verspreidden zich alom en de handel
bloeide op in vrijheid en blijheid. Kort
na deze euforische periode vielen we in
Europa terug naar de harde realiteit. Een
groot conflict op de Balkan kwam tot uitbarsting en zoals de Eerste- en de Tweede
Wereldoorlog al hadden aangetoond,
bleek Europa wederom niet bij machte
om zonder hulp van de Verenigde Staten
de problemen in het eigen werelddeel op
te lossen. Na het uiteindelijk falen van
de VN-inspanningen bracht het mili-taire
optreden van de NAVO, met een significante Amerikaanse inbreng, voorlopig
rust in het vroegere Joegoslavië. De ontwikkelingen van de laatste jaren laten
echter een ander beeld zien, waardoor
het gevoel van onveiligheid pregnanter is
geworden. Het aanvankelijke optimisme
en idealisme van 1989 wordt geleidelijk
20 | Carré 1 | 2017
vervangen door nationalisme en isolationisme. De oude bipolaire wereld van de
Koude Oorlog werd ook wel als dreigend
ervaren, maar lijkt een gotspe wanneer
we dat vergelijken met het huidige gevoel
van onveiligheid, met name ingegeven
door terrorisme. Bedreigingen voor Europa komen vanaf de zuidflank, vanuit het
oosten en van binnenuit. De sluipende
invloed van het Rusland onder Poetin, die
in reactie op de uitbreidingen van NAVO
en EU herstel zoekt van de Russische invloed in het gebied van de voormalige
Sovjet-Unie, is evident. Ontwikkelingen in
Afrika en het nabije Midden-Oosten, met
bijbehorende vluchtelingenstromen waarbinnen zich ook terroristen schuilhouden,
krijgen meer en meer invloed op de stabiliteit en veiligheid in alle Europese landen.
Daarnaast staan in Europa de neuzen ook
niet allemaal de zelfde kant op. Als gevolg
van de keuze van de Britse kiezers voor
een zogenaamde Brexit, zal Groot-Brittannië de EU verlaten en als gevolg daarvan waarschijnlijk ook geen deel willen
uitmaken van een eventuele militaire EU.
Grote vraag is wat Brexit betekent voor
het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid. Brexit betekent niet dat de Britten de
NAVO zullen verlaten, maar gezien het
conventioneel en nucleair militair vermogen van die natie is het niet kunnen bouwen op de Britse krijgsmacht een factor
van betekenis.
Strategische ontwikkelingen in de Verenigde Staten - met name de shift in aandacht
van Europa naar het Aziatische continent en discussies in de aanloop naar de onlangs gehouden presidentsverkiezingen
lijken er op te wijzen dat de historische
bondgenoten niet meer automatisch hoeven te rekenen op militaire bijstand van de
VS. In die relatie heeft de zakelijkheid naar
het zich laat aanzien de boventoon gekregen. Het free rider gedrag moet maar eens
afgelopen zijn; de Europeanen moeten zelf
meer financiën beschikbaar stellen voor de
eigen veiligheid en als Europa een rol van
gewicht wil spelen op het wereldtoneel
dan moet ze daar zelf fors aan bijdragen,
zo is de gedachte. Debet hieraan is dat in
veel Europese staten het veiligheidsdividend onmiddellijk werd geïncasseerd na de
val van de Muur. Veel landen hebben hun
defensiebudgetten sterk verminderd waardoor defensieorganisaties werden afgebouwd tot een onaanvaardbaar niveau.
Als voorbeeld kan dienen de deplorabele
toestand van de Belgische en de Nederlandse krijgsmachten, waarbij de laatste
volgens de eigen regering niet meer in
staat is om de in de Grondwet beschreven
taken volledig uit te voeren.
Tijd voor actie
Het is op dit moment nog maar de vraag
of de NAVO, gelet op de politieke wil van
de leden, een effectieve oplossing kan bieden voor een eventueel conflict rond de
Baltische lidstaten. Men zou zelfs kunnen
beweren dat de politieke verdeeldheid tussen de NAVO-leden onderling aanleiding
zou kunnen geven tot het ontstaan van
een conflict in deze regio. Het zijn vooral
de lidstaten, die zich in de media uitspreken om een eventuele aanval op de Baltische staten niet direct als een artikel 5
casus te beschouwen, die het stabiliserende en afschrikkende effect van de NAVO
ondermijnen. En juist hier kan het goed
mis gaan! Het is niet aan ons om de desintegratie van de NAVO aan te kondigen,
maar het lijkt ons de ultieme consequentie
als de trend van opkomend eigenbelang
doorzet.
Het is duidelijk dat de Europese staten in
ieder geval de eigen krijgsmachten weer
op orde moeten brengen, zodat deze op
een effectieve wijze de veiligheid van die
naties kunnen garanderen en zodoende
ook in NAVO-verband kunnen bijdragen
aan een effectieve afschrikking. Er zijn al
initiatieven ontwikkeld om in de veiligheidslacune te voorzien. Dit betreft o.a.
het voornemen (sic!) om de 2% NAVOnorm2 weer serieus te nemen en maatregelen in het kader van het NATO
Readiness Action Plan, waarbij in de aan
Rusland grenzende NAVO-landen een
klein, internationaal samengesteld contingent wordt gestationeerd, de zogenaamde
forward presence. Er is inmiddels ook al
veel bi- en multilaterale samenwerking
tussen nationale krijgsmachten, meestal
regio- en taak-specifiek gericht. Deze ontwikkeling is echter gebaseerd op de gedachte dat het efficiënter is om samen op
te trekken; de effectiviteit laat te wensen
over, met name door problemen op het
gebied van (technische) interoperabiliteit.
Naast de trend van opkomend eigenbelang is er bij veel Europese landen tevens
de houding van het niet willen erkennen
dat landen als Rusland en China bereid
zijn om zo nodig met inzet van militaire
macht hun politieke doelstellingen te realiseren. Het geopolitieke gevecht wordt
ontkend. Het ontbreekt blijkbaar ook aan
de wil om, desnoods met harde hand,
onze manier van samenleven te verdedigen. Bovenal is duidelijk dat landen blijven
vasthouden aan hun eigen autonomie.
Kennelijk is de noodzaak om gezamenlijk
en op grotere schaal een militaire vuist te
maken nog niet voldoende urgent. Ondanks aanzwellende retoriek onder politici, is het voor de meeste regeringen nog
altijd niet sexy om financiële middelen te
bestemmen voor defensieaangelegenheden. Als voorbeeld moge de Nederlandse
begroting dienen.
Naast de NAVO zijn er andere instituties,
zoals de VN en de OVSE, waaraan Europese landen een deel van hun veiligheid
kunnen uitbesteden, maar het is evident
dat die de eigen behoefte aan zogenaamde hard-power niet kunnen vervullen.
En dat is toch wat de EU nodig heeft.
Mogherini spreekt over ‘more strategic
autonomy’ voor Europa en noemt de EU
zelfs een ‘peace superpower’. Nu waren
er in de EU al volop plannen, beraden en
organisaties die zich op de Europese defensiesamenwerking richten. Denk aan het
Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensie Beleid (GVDB), de Raad Buitenlandse
Zaken met de ministers van Defensie en
het Europees Defensie Agentschap (EDA).
Maar het kwam hiermee tot nu toe niet
tot grote daden. Sinds kort is er de nieuwe
EU Global Strategy en, hiervan afgeleid,
het Implementation Plan on Security and
Defence en het European Defence Action
Plan. Is dit dan de start van die ‘nieuwe
wereldorde’?
Een Europees leger
Hoge Vertegenwoordiger Mogherini wil
van de EU een militaire supermacht maken
en is gelukkig realistisch genoeg om te beseffen dat hiervoor, naast politieke, vooral
ook financiële randvoorwaarden moeten
worden ingevuld. Volgens haar is daarom
de oprichting van een Europees Defensie
Fonds (EDF) een belangrijke stap in de
goede richting3. Het geld uit dat gezamenlijke fonds moet worden besteed aan het
aankopen van wapens en de ontwikkeling
van de nieuwste militaire technologieën,
bijvoorbeeld voor cyber warfare, drones,
nieuwe helikopters, jachtvliegtuigen en
pantservoertuigen. De Europese Commissie wil dat elk jaar 500 miljoen euro wordt
besteed aan onderzoek naar innovatieve
militaire technologieën en - indicatief - vijf
miljard euro aan de gezamenlijke aanschaf
van defensiematerieel van Europese makelij. De Commissie stelt overigens, om geen
olie op het vuur te gooien, dat er geen
sprake zal zijn van een gezamenlijk EUleger. Duitsland en Frankrijk steunen dit
EDF, maar er zijn ongetwijfeld nog tegenstanders, of op z’n minst wijfelaars - zo
gaat dat binnen de EU. Verzet valt te verwachten vanwege het eerder genoemde
belang van soevereiniteit en de vrees dat
nationale industriebelangen in het gedrang
komen.
Zoals in mei 2016 bleek, komt er, als het
aan Duitsland ligt, in de toekomst één
gezamenlijk Europees leger bestaande
uit militairen uit de 28 lidstaten, met één
hoofdkwartier en dus ook optredend onder één Europese vlag. Ook EU-commissievoorzitter Juncker is een uitgesproken
21
voorstander van zo’n leger, vooral om tegenstand te bieden aan Rusland. Dit gaat
veel verder dan wat is bereikt met initiatieven zoals de EU Battle Groups en gezamenlijke materieelprojecten. Hoewel deze
initiatieven stroef verlopen - de Battle
Groups zijn nog nooit ingezet en grote
materieelprojecten verlopen vaak zeer
moeizaam4 - wil men de lat nu dus fors
hoger leggen. Naast die van individuele
lidstaten kan tegenwerking worden verwacht van het Europees parlement, dat
zich in het verleden altijd heeft verzet
tegen het uitgeven van EU-geld voor de
productie van wapens.
Nationaal belang
Om op bestaande en toekomstige dreigingen effectief te kunnen reageren is een
sterk Europa nodig met een sterke defensie. Dat wordt algemeen erkend. Zelfs
oud-president Obama pleitte tijdens zijn
afscheidsreis door Europa voor een sterke
VS en één sterk Europa, maar zover zijn
we nog lang niet. Misschien is het binnen
handbereik volgens sommige politici en
topambtenaren in Europa en wellicht
ook op nationaal niveau, maar zelfs onze
minister-president waarschuwde begin
december jl. dat het wat hem betreft afgelopen moet zijn met ‘dromen over meer
Europa’. Bij het oplossen van de problemen van de burgers van Europa moeten
we volgens hem serieus luisteren naar de
zorgen van die burgers en moeten eerst
de kwesties van de economie en de migratie worden aangepakt. Meer ‘Brusselse’
bemoeienis ligt in veel Europese lidstaten
erg gevoelig. Hoewel een EU-exit door
Italië of Nederland nog afgewend zou
kunnen worden, moet de politiek serieus
rekening houden met het slechte gevoel
van burgers voor centrale, bovenstatelijke
directieven.
In de kern gaat het bij burgers én politici
om nationale soevereiniteit en dus zal men
de zeggenschap over de eigen militairen
en materiële middelen niet licht afstaan
aan Brussel. Dit geldt ook voor het Koninkrijk der Nederlanden. Overigens is in
een federatief model best een hoop zelfbeschikking voor de lidstaten mogelijk als
we kijken naar de Verenigde Staten van
Amerika. Het probleem is dan ook niet (of
niet alleen) politiek, maar vooral cultureel.
Europa is geen culturele eenheid en de
recente ervaringen met multiculturalisme
stemmen niet hoopvol. Zo zijn we in het
22 | Carré 1 | 2017
huidige verdeelde Europa met haar beladen verleden en de vele culturen nog lang
niet toe aan een verenigd Europa. Terwijl
een functionerende politieke unie absoluut
een randvoorwaarde is voor een Europese
krijgsmacht. Hoe dan verder als het realiseren van hard power bittere noodzaak
wordt? En wat is eigenlijk ons nationale
belang?
Nederlandse defensie. Die bilaterale of
multilaterale samenwerking moet dan
gebaseerd zijn op effect en niet op bezuiniging. Voor Nederland kan dit op de manier waarop we bilateraal met Duitsland,
Groot-Brittannië, België en de Verenigde
Staten samenwerken, maar als het opportuun is: ook in EU-verband, dus met een
EU-leger5!
Realiteitszin
Ten slotte
Realisme moet de grens van idealisme
bepalen. Dat geldt ook voor Nederland,
nationaal en in internationaal verband.
Dat wij moeten bijdragen, behalve aan
onze eigen nationale veiligheid, ook aan
de internationale veiligheid is duidelijk.
We maken deel uit van de NAVO en moeten conform de in Wales gemaakte afspraken ons budget omhoog brengen tot 2%
van het bbp. Daarmee moeten de huidige
tekortkomingen, de acute problemen en
de afbraak die ontstaan is door de vele
jaren van bezuiniging worden hersteld.
De Commandant der Strijdkrachten is hier
helder over: inzetbaarheid en voortzettingsvermogen van onze strijdkrachten
moeten spoedig op orde worden gebracht, met onder andere investeringen in
Combat Support en Combat Service Support. Maar dit is pas het begin.
Onder de huidige omstandigheden, met
veel politieke dynamiek en opkomend
zwaar weer voor NAVO en EU, is het
verstandig om aan een effectievere krijgsmacht te bouwen voor Europa. Specifiek
voor Nederland geldt dat we samen met
onze buren tot zaken kunnen komen. Als
met name de grotere buurlanden werken
aan de opzet van een Europees leger, dan
is het goed om zo’n initiatief kritisch op
z’n merites te bezien en te beseffen dat er
wel iets moet gebeuren. Een Duits-Frans
plan om een gezamenlijke legermacht op
te zetten zou dan ook voor Nederland
weleens een goed idee kunnen zijn.
En dan lijkt het logisch om te bezien of
bijvoorbeeld het Duits-Nederlandse legerkorps of het nieuwe Defensie Cyber
Commando hier deel van kan uitmaken.
Want één ding is zeker: zonder substantiële vulling blijft elk plan ‘een lege dop’.
Voor veel lidstaten van de EU en zeer zeker voor Nederland blijft de NAVO het
primaire kader voor de collectieve verdediging; operationele samenwerking tussen
de krijgsmachten in Europa vindt meestal
plaats in NAVO-verband. Daarnaast is
een hechte defensiesamenwerking tussen
de EU en de NAVO een onmisbare zaak,
zoals ook NAVO secretaris-generaal Stoltenberg veelvuldig verklaart. De EU moet
echter waken voor onnodige duplicatie
met de NAVO, die reeds over een volledig
ingerichte en beproefde organisatie beschikt om snel en effectief op te treden.
Redactie
Eindnoten
1H
et ‘European Defence Action Plan’ is de uitwerking van het eerder in 2016 verschenen document
‘Shared Vision, Common Action: A Stronger
Europe’ ofwel de nieuwe EU Global Strategy.
Beide documenten zijn via internet gepubliceerd
en kunnen o.a. via Google worden benaderd en
gedownload.
Maar wat als de NAVO niet meer functioneert zoals afgesproken, of als ze om onverhoopte redenen - denk aan de houding
van Turkije, maar ook aan de nieuwe
situatie in de VS onder Trump - snel desintegreert? Dan is het verstandig om op
een andere alliantie te kunnen terugvallen. Overigens is het altijd zinnig om te
kijken naar nieuwe en het versterken
van bestaande samenwerkingsvormen,
zeker als die op een effectieve wijze kunnen bijdragen aan de slagkracht van onze
2 Percentage van het bruto binnenlands product
(bbp) dat aan defensie dient te worden uitgegeven.
3 De Europese Commissie heeft op 30 november
2016 de oprichting van het European Defence Fund
aangekondigd.
4 De ontwikkeling van de NH-90 helikopter is hiervan een voorbeeld. Maar ook Amerikaanse wapensystemen kosten vaak veel meer geld en ontwikkeltijd - denk aan de JSF.
5 Eenvoudig geformuleerd: een operationeel
troepenverband onder éénhoofdige militaire EUleiding.