Beleidsregeling verrekeningen bij gemeentelijke herindelingen

Beleidsregels voor verrekeningen bij gemeentelijke herindelingen in de provincie Groningen,
december 2015
Inleiding
Bij gemeentelijke herindelingen kan een verrekening van rechten en verplichtingen aan de orde
komen. Dit zal met name het geval zijn in die situaties waarbij het grondgebied van een bij de
herindeling betrokken gemeente overgaat naar meer dan één gemeente.
De regels die in zo’ n situatie van toepassing zijn, vinden we in de Wet algemene regels herindeling
(Wet arhi). Tenzij anders vermeld komen de hieronder vermelde artikelen uit de Wet arhi.
Art. 50, lid 1 onder a bepaalt dat GS van de betrokken provincie een verrekening tussen gemeenten
vaststellen bij een gemeentelijke herindeling binnen de provinciegrenzen. GS stellen zo nodig ook de
wijze van betaling vast. GS horen de betrokken gemeenten vóór zij een besluit nemen. Overigens zijn
ook relevante bepalingen uit de Awb, zoals mogelijkheden van bezwaar en beroep van
toepassing.
Kader
Wij zien in het genoemde artikel reden om beleidsregels voor een verrekening vast te stellen.
Ten eerste om zelf in voorkomende gevallen een afwegings- en beslissingskader te hebben om een
verrekening te kunnen maken en vaststellen.
Ten tweede om gemeenten te informeren over de wijze waarop wij een verrekening zullen vaststellen,
zodat ons beleid kenbaar en transparant is. Wij gaan er vanuit dat de bij een verrekening betrokken
gemeenten het initiatief nemen om de verrekening te maken. Onze beleidsregels kunnen daarbij een
hulpmiddel zijn. Als de gemeenten een verrekening baseren op onze beleidsregels en daar
overeenstemming over bereiken, zullen wij deze in beginsel overnemen en vaststellen. Maar ook als
de gemeenten (ook) andere uitgangspunten bij de verrekening hebben gebruikt én overeenstemming
over de verrekening bereiken, zullen wij deze in beginsel overnemen en vaststellen. Op het
voorgaande wordt een uitzondering gemaakt als wij van mening zijn dat dit tot onredelijke of onbillijke
uitkomsten zou leiden.
Wij laten de betrokken gemeenten de nodige tijd om in onderling overleg met een voorstel voor de
verrekening te komen. Eén jaar na de datum van herindeling zullen wij de stand van zaken nagaan.
Als dan geen of weinig voortgang is geboekt en er geen zicht is op een spoedig voorstel van de kant
van de gemeenten, zullen wij onze verantwoordelijkheid nemen en zelf de verrekening (laten)
opstellen.
Ten derde kunnen wij de beleidsregels in eventuele bezwaar- en beroepsprocedures gebruiken ter
onderbouwing van ons besluit over de verrekening.
Onderdelen verrekening
Wij formuleren beleidsregels voor verrekening voor onderwerpen die hiervoor in de Wet arhi worden
genoemd. Centraal bij het formuleren van de beleidsregels staat voor ons college dat de uitkomst van
een verrekening redelijk en billijk moet zijn. Verrekening kan betrekking hebben op:
-
de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen over een belastingjaar dat vóór de
datum van herindeling is aangevangen (art. 39);
-
alle ondeelbare rechten en verplichtingen, die op de datum van herindeling overgaan op de in
de betrokken herindelingsregeling (= herindelingswet) aan te wijzen gemeente (art. 44, lid 1);
-
alle rechten en verplichtingen, betrekking hebbend op overgaand gebied, die op de datum van
herindeling overgaan op de gemeente waaraan dat gebied wordt toegevoegd (art. 44, lid 2);
-
de rechten en verplichtingen in verband met de voorziening van drinkwater, elektriciteit en gas
(art.45);
-
de rechten en verplichtingen met betrekking tot uitkeringen door of aan het Rijk, de provincie
of gemeenten over de vóór de datum van herindeling aangevangen perioden, die overgaan op
de in de betrokken herindelingswet aan te wijzen gemeente (art. 48, lid 2);
-
de reserves en voorzieningen (art. 50, lid 2).
Er zijn in de Wet arhi ook twee artikelen opgenomen over de ambtenaren van een op te splitsen
gemeente. Wie is na de herindeling hun werkgever? Deze bepalingen maken echter geen onderdeel
uit van de verrekening. Op basis van art. 58 gaat het personeel van gemeentelijke scholen over in
dienst van de gemeente waaraan bedoeld gebied wordt toegevoegd. Andere ambtenaren gaan op de
datum van herindeling over in dienst van de in de herindelingsregeling aan te wijzen gemeente (art.
59).
Hoewel deze artikelen niet onder de verrekening vallen, is het denkbaar dat de betrokken gemeenten
ook afspraken willen maken over ambtenaren van een opgesplitste gemeente. Daarbij zullen de
gemeenten dan ook de specifieke bepalingen in de Wet arhi (artt. 57 t/m 66) over de rechtspositie van
personeel in acht moeten nemen.
Als er financiële gevolgen verbonden zijn aan deze afspraken, zullen ze onderdeel uit gaan maken
van de verrekening. Wij formuleren daar geen beleidsregels voor, maar zullen de uitkomst aan onze
algemene norm - is de uitkomst redelijk en billijk - toetsen.
Beleidsregels verrekening
De verrekening is gebaseerd op twee basisprincipes die in de wet zijn neergelegd.
Ten eerste, de ondeelbare rechten en verplichtingen van een op te splitsen gemeente gaan altijd over
naar de in de herindelingswet aan te wijzen gemeente.
Ten tweede, vermogensobjecten in het overgaand gebied, zoals grond, wegen en gebouwen, gaan
over naar de gemeente(n), waaraan het gebied wordt toegevoegd.
De verkrijgende gemeente zal de waarde vergoeden aan de gemeente die de ondeelbare rechten en
verplichtingen in de herindelingswet heeft toegewezen gekregen. In het algemeen geldt dat de waarde
een correctie kan ondergaan voor risico’s die verband houden met de overgaande
vermogensobjecten. Dat is hieronder slechts voor een enkel geval uitgewerkt, maar kan altijd aan de
orde zijn. Overigens kan er ook sprake zijn van positieve risico’s.
Voor de bepaling van het bedrag van de verrekening hanteren wij de volgende uitgangspunten.
a. Heffing en invordering gemeentelijke belastingen
De heffing en invordering van gemeentelijke belastingen van de op te splitsen gemeente over
belastingjaren vóór de datum van herindeling vallen toe aan de in de herindelingswet aan te wijzen
gemeente. De zo nog te ontvangen belastingopbrengsten zijn onderdeel van de verrekening.
b. Publiekrechtelijke eigendommen
De meeste vermogensobjecten zijn publiekrechtelijke eigendommen. In het algemeen kan de waarde
bepaald worden aan de hand van de boekwaarde van het object. Correcties op de boekwaarde
kunnen redelijk en billijk zijn bij: extra afschrijvingen op het object; gehele of gedeeltelijke dekking
ineens van de investering uit reserves; ongebruikelijke afschrijvingstermijnen of –methodieken;
achterstallig onderhoud van het object. In het algemeen zal bij het onderzoek of de boekwaarde
correctie behoeft maximaal tien jaar worden teruggekeken.
Wij bevelen aan dat gemeenten, waartussen een verrekening moet plaatsvinden voor wat betreft de
onderhoudstoestand van activa die overgaan, deze zo snel mogelijk na de datum van herindeling
vastleggen in een door beide gemeenten te accorderen onderhoudsrapport.
Ook voor lopende bouwgrondexploitaties kan in de regel worden uitgegaan van de boekwaarde.
Reserves en voorzieningen met betrekking tot deze bouwgrondexploitaties gaan ook over. De
verkrijgende gemeente zet de bouwgrondexploitaties voort inclusief de daaraan verbonden positieve
en negatieve risico’s.
c. Privaatrechtelijke eigendommen
Privaatrechtelijke eigendommen, zoals overige gronden en boerderijen, kunnen in de verrekening
worden meegenomen tegen hun waarde in het economisch verkeer. Het kan soms wenselijk of nodig
zijn een taxatie te laten uitvoeren.
Voor zover een op te splitsen gemeente aandelen bezit, ligt het bij een verrekening voor de hand niet
uit te gaan van een waarde. Een verdeling van het aandelenpakket is een eenvoudiger methode. Als
verdeelsleutel gaan wij uit van de woonruimten van de op te splitsen gemeente, tenzij bij de
verwerving van het aandelenpakket expliciet een andere verdeelsleutel is gebruikt.
d. De voorziening van wat er, elektriciteit en gas
Bij splitsing van een gemeente blijft het hele grondgebied deel uitmaken van het voorzieningsgebied
van de bedrijven die daarin vóór de herindeling voorzagen, tenzij partijen daar andere afspraken over
hebben gemaakt. De in de herindelingswet aan te wijzen gemeente treedt in de plaats van de
gesplitste gemeente voor de rechten en verplichtingen met betrekking tot de voorziening van water,
elektriciteit en gas. Overigens leidt dit onderdeel in de praktijk niet of nauwelijks tot verrekeningen.
e. Uitkeringen van en aan Rijk, provincie of gemeenten
Uitkeringen met betrekking tot de op te splitsen gemeente van of aan het Rijk, de provincie of
gemeenten over tijdvakken vóór de datum van herindeling gaan over op de in de herindelingswet aan
te wijzen gemeente. Deze baten of lasten zijn onderdeel van de verrekening.
f. Reserves en voorzieningen
Reserves en voorzieningen kunnen bij de verrekening worden betrokken (art.50, lid 2).
Voor reserves en voorzieningen die tot een bepaald gebied herleid kunnen worden, is een verrekening
logisch. Overigens is het vaak niet direct duidelijk als er bijvoorbeeld één voorziening onderhoud
gebouwen is, welk deel van die voorziening verband houdt met een bepaald gebouw.
Ook voor de algemene reserve(s) en de bestemmingsreserves die geen directe relatie met overgaand
gebied hebben, vinden wij het redelijk en billijk om deze in de verrekening mee te nemen. Ook in dit
geval kiezen wij voor het aantal woonruimten als verdeelsleutel. Slechts als bij bepaalde reserves een
andere verdeelsleutel redelijk en billijk is, zullen wij van dit uitgangspunt afwijken.
Verrekening
Bij een verrekening zal de in de herindelingswet aan te wijzen gemeente in de regel middelen van de
andere gemeente(n) ontvangen. Slechts in een uitzonderlijk geval, als bijvoorbeeld de in de
verrekening meegenomen reserves en voorzieningen de waarde van de activa overstijgen, zal een
verkrijgende gemeente per saldo middelen ontvangen van de aangewezen gemeente.
a. Rente
Het opstellen van een verrekening is een langdurig proces. Het ligt daarom in de rede over het per
saldo te betalen bedrag ook rente te vergoeden. De rente wordt berekend over de periode vanaf de
datum van herindeling tot aan de datum van de feitelijke betaling.
Om de rentebetaling te beperken kunnen gemeenten onderling afspreken dat zij voorschotbetalingen
doen. Als rentepercentage zullen wij het gemiddelde gebruiken van de rente op de geldmarkt voor de
periode, waarover rente moet worden betaald.
b. Ontvangen middelen
Gelet op het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) heeft de
aangewezen gemeente, die activa overdraagt, de plicht alle activa die zij niet meer bezit tot nihil af te
waarderen. Zij kan hiervoor primair de ontvangen vergoeding als dekkingsmiddel gebruiken.
Als de voorwaarden van de langlopende geldleningen het toestaan, kan deze gemeente met de
ontvangen middelen ook overgaan tot vervroegde aflossing.
c. Verwerking in begroting
Alle gemeenten die betrokken zijn bij een verrekening, zullen de wijzigingen in de lasten en baten als
gevolg van de verrekening in hun begroting moeten verwerken. Daarbij geldt art. 189, lid 3 van de
Gemeentewet onverkort dat stelt dat de raad erop toeziet dat de begroting in evenwicht is. Ook wij
zullen als financieel toezichthouder onze wettelijke taak uitvoeren en beoordelen of de begrotingen of
meerjarenramingen van de gemeenten na de verrekening een structureel en reëel evenwicht laten
zien.
Register goederen
In art. 44, lid 4 staat dat wij, ingeval er registergoederen overgaan, de taak hebben de overgang van
de betrokken registergoederen onverwijld in de openbare registers in te schrijven.
Hiervoor hebben wij de medewerking van de betrokken gemeenten nodig. Het is belangrijk dat deze
gemeenten kort na de datum van herindeling aan ons een opgave doen van deze overgaande
registergoederen.
Gedeputeerde Staten van Groningen